黃建生

正式制度規(guī)范和人們的實際行為選擇之間總是存在著一個或大或小的空間，叫“策略空間”。無論一個政治制度和法律體系如何完善，它都不可能涵蓋人類社會生活的每一個細節(jié)。影響這一“空間”的要素除了來自各種正式制度的結(jié)構(gòu)性規(guī)范外，還有來自傳統(tǒng)文化、信仰、人生觀、世界觀、利益考量、個人品性、當下環(huán)境條件等。反之，人們對這個空間的認知、態(tài)度和利用方式又影響著正式制度的有效運行。因此，邊疆民族地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程不僅需要完善各種正式制度，還需要充分理解那些參與治理的人或社會組織處于一個什么樣的社會文化空間。這是一個問題的兩個不同側(cè)面。

民族志研究方法假定：在一定范圍內(nèi)曾經(jīng)發(fā)生的事、各種關(guān)聯(lián)的問題、場景、環(huán)境和社會關(guān)系等要素會形成一個特定的合集對個體的生活產(chǎn)生重要影響。這些要素的合集并不是一成不變的，而是隨著具體時間、地點和場合的變化而不斷改變的。研究者必須深入到研究對象的實際生活中，與研究對象建立穩(wěn)固而相互信任的關(guān)系，通過長時間的觀察，收集大量可視資料，以揭示那些當?shù)厝宋幢硎龀鰜淼男枨?，捕捉那些日常生活中不同場景下的行為模式。從治理的角度來說，同樣一個國家政策(或法令)，在甲、乙、丙三個地方實施，或在不同時代實施，因執(zhí)行者的認知和能力不同，當?shù)貧v史、實施場景、所處環(huán)境、社會關(guān)系構(gòu)成等不同而可能出現(xiàn)不同的執(zhí)行方式和實際效果。

一、學(xué)術(shù)史回顧和問題的提出

現(xiàn)代治理理論認為，治理是在某個社會體系內(nèi)把各種正式(和非正式)的制度規(guī)則、風(fēng)俗習(xí)慣和行為有機地架構(gòu)起來實施管理以實現(xiàn)某個(或某些)共同目標的全部過程。治理理論的研究大致包括兩個視角：其一是把治理理解為一個規(guī)范的概念體系；其二是將治理視為一個共同決策和實現(xiàn)某個(某些個)目標的實踐過程。規(guī)范視角強調(diào)的是對社會治理體系中的結(jié)構(gòu)性分析，強調(diào)治理中的公平、正義、公開、透明等原則，最終的目標是探尋實現(xiàn)“善治”的合理性和有效路徑。從實踐過程的視角來看，所謂治理是一個有組織的社會運用法律、規(guī)范、權(quán)力和語言來調(diào)整成員(社會群體)間相互關(guān)系以實現(xiàn)某些具體目標的復(fù)雜過程。雖然治理的核心主體仍然是國家(一般稱為“元治理”)，但各種正式或非正式的社群組織、利益團體，甚至個人也能夠有機會積極參與到治理實踐中來。

討論治理的實踐過程不能簡單地假設(shè)正式制度的完善就能實現(xiàn)“善治”的目標，也不能將治理的多元主體視為沒有主觀意識的機器零件和正式制度運行的“螺絲釘”。從這個意義上來說，治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究既要思考國家治理體系的改革、創(chuàng)新和完善，也需要對多元治理主體及其能力進行深刻理解和闡釋。要對這些“有血有肉”的理性(盡管有限)個體、歷史、社會習(xí)俗、文化傳統(tǒng)、社會組織、互動場景、社會關(guān)系、互動原則等進行民族志的“深描”、理解和闡釋。

社會科學(xué)研究者很早就注意到人類社會秩序的建構(gòu)和維持并非只是靠王權(quán)、政治權(quán)力、經(jīng)濟體系或宗教神權(quán)等決定的，而是多種制度(正式和非正式)、社會體系、文化習(xí)俗和傳統(tǒng)等相互作用的結(jié)果。17至18世紀，一部分歐洲啟蒙思想家(如博納爾、梅斯特等)就曾經(jīng)強調(diào)，社會習(xí)俗和傳統(tǒng)這樣一些與現(xiàn)代國家政治制度相比不那么“正式”的社會機制在人們社會生活中發(fā)揮著主導(dǎo)的作用。馬克斯·韋伯主張把研究視角從宏大的社會結(jié)構(gòu)分析轉(zhuǎn)移到社會行為個體，并從行為者的視角去理解他/她賦予自己行為的主觀意義上來，即強調(diào)對社會行為者及其背景(環(huán)境)進行理性的“全面闡釋”。(1)Mar Weber, The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism, New York: Scribner’s, 1958.喬特雷和斯托克認為，現(xiàn)代治理理論的研究者應(yīng)該把治理的過程視為一系列的實踐活動來進行分析性的、經(jīng)驗性的解釋，而不是作為應(yīng)該遵循的一份由各種規(guī)則構(gòu)成的“愿望清單”來看待。(2)Chhotray Vasudha & Stoker Gerry, Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach, New York: Palgrave Macmillan，2009, p.6.為什么呢？因為：其一，治理首先是一種多種因素相互影響和作用的復(fù)雜實踐活動，很難用清晰的邏輯關(guān)系來加以解釋；其二，人的理性是有限的；其三，各主體之間在信息、能力、場景判斷等方面存在著差異，有時甚至存在非常大的差異；最后，主體間的各種差異又嚴重影響著各自的目標設(shè)定、集體決策意愿、協(xié)商模式的偏好以及對合作關(guān)系的理解和闡釋。

20世紀40年代，費孝通在《中國士紳》一書中討論了中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會生活，在朝廷或政府管理缺位背景下“士紳”這一民間力量在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮的作用。(3)費孝通：《中國士紳》，趙旭東、秦志杰譯，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009年。費孝通的研究給我們的啟發(fā)是，即便在中國這樣有著悠久歷史和文明的國度，民間力量在基層社會治理中還是能發(fā)揮積極的作用。(4)在此書中，費先生并沒有討論這個問題的另一面，即“士紳”這一民間力量在很多地方卻往往逐漸演變成欺壓鄉(xiāng)鄰的惡霸、“土豪劣紳”。中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的縣、鄉(xiāng)(街道)、村(居委會)三級管理體系在城鄉(xiāng)治理中發(fā)揮了核心的作用，類似“士紳”這樣的民間力量被政府的管理取代，或者說被整合到國家治理體系中去。

進入21世紀，經(jīng)濟全球化，特別是信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛運用，極大地改變了人們的生存環(huán)境、思想觀念、行為態(tài)度、愿望和訴求，也因此對基層的治理體系和治理能力提出了新的挑戰(zhàn)。其中最為突出的是：其一，政府管理職能和效率如何提升？其二，如何滿足人民群眾及各種社會新生力量參與社會治理的愿望和訴求？其三，新形式的“士紳”可能成為基層治理的積極力量，也有可能發(fā)展成為某種形式的“黑惡勢力”，威脅社會的公平正義。這些問題的討論同樣需要從國家和民間兩個視角來思考，特別是對于那些擁有獨特環(huán)境、歷史、文化特征的少數(shù)民族地區(qū)。

(一)民族地區(qū)治理研究

民族地區(qū)治理可以算得上是一個比較有中國特色的學(xué)術(shù)概念。西方學(xué)術(shù)界鮮有專門討論少數(shù)民族地區(qū)治理的文獻。與中國少數(shù)民族相近的“原住民”概念在西方很少作為專門的治理對象來思考，而是常常作為整個治理體系中的“弱勢群體”或“受害者”來看待。西方人類學(xué)家關(guān)于“原住民”(“土著”“部落”等)治理的研究與殖民主義背景息息相關(guān)。這種研究大致包括三個視野。其一，考察和探討西方殖民主義到來之前原住民內(nèi)部自我管理的社會機制問題，其中最有代表性的是人類學(xué)家對前現(xiàn)代社會生活中的親屬制度、家庭、聯(lián)盟或部落的結(jié)構(gòu)關(guān)系及社會交換、互動原則的研究，如摩爾根、(5)路易斯·亨利·摩爾根：《古代社會》，楊東莼、馬雍、馬巨譯，北京：中央編譯出版社，2007年。馬林諾夫斯基、(6)布羅尼斯拉夫·馬林諾夫斯基：《西太平洋的航海者》，張云江譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2009年。布朗、(7)拉德克里夫·布朗：《安達曼島人》，梁粵譯，南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2005年。施特勞斯(8)克洛德·列維·斯特勞斯：《結(jié)構(gòu)人類學(xué)》，謝維揚、俞宣孟譯，上海：上海譯文出版社，1995年。等的研究。其二，對殖民統(tǒng)治與原住民治理之間關(guān)系的研究。原住民要么不得不順應(yīng)殖民者設(shè)立的政治統(tǒng)治，要么在殖民背景下隨機應(yīng)變地去適應(yīng)殖民的管制，比如參與殖民政府的一些工作(如選舉)、組織社群委員會，甚至參與某些司法審判、簽訂協(xié)議等，如菲德豪斯、(9)D. K. Fieldhouse, Colonialism 1870-1945: An Introduction, London: Weidenfeld & Nicolson, 1981.斯塔夫里亞諾斯、(10)Leften S. Stavrianos, Global Rift: The Third World Comes of Age, New York: Morrow, 1981.霍布斯鮑姆、(11)Eric Hobsbawm, Age of Empire 1875-1914, New York: Pantheon, 1987.薩伊德(12)Said Edward, Orientalism, New York: Pantheon, 1978.等的研究。其三，研究原住民對殖民主義的反抗和積極爭取獨立、反對種族歧視等，如博德利(13)Bodley J. H. ed., Tribal Peoples and Development Issues: A Global Overview, Palo Alto, CA: Mayfield, 1988.等的研究。這些研究從本質(zhì)上把原住民視為殖民主義的犧牲品或社會弱勢群體，因此，研究的根本目的就是為原住民爭取平等的權(quán)利，建立一個“和諧共創(chuàng)的社會”。(14)參閱1995年聯(lián)合國哥本哈根社會發(fā)展首腦會議章程。

中國的少數(shù)民族在本質(zhì)上與西方學(xué)者眼中的“原住民”“土著”“部落”等有巨大的區(qū)別。自21世紀初開始，國內(nèi)很多學(xué)者引入西方關(guān)于地方治理的一般理論、模式，結(jié)合中國少數(shù)民族經(jīng)濟、社會、文化特色以及國家的民族區(qū)域自治政策，對民族地區(qū)治理的特性和發(fā)展趨勢展開了多角度、多層次并卓有成效的研究。其中最突出的表現(xiàn)在如下幾個方面。

1.少數(shù)民族地區(qū)治理中國家、市場與社會的關(guān)系

這一觀點認為，探尋國家、市場與社會之間的關(guān)系是少數(shù)民族地區(qū)治理理論研究的重要內(nèi)容。西部少數(shù)民族地區(qū)在處理上述三種關(guān)系的過程中會表現(xiàn)出與中、東部地區(qū)在某些方面的差異。因此，正確認識和應(yīng)對這些差異是民族地區(qū)治理成敗的關(guān)鍵。很多學(xué)者從民族地區(qū)社區(qū)層面入手，探討政府、社區(qū)組織、家庭和社區(qū)居民在共同管理公共事務(wù)、風(fēng)險管理、社會沖突與法制(15)吳開松：《民族地區(qū)社會治理理論與實踐研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2019年。等互動過程中的相互關(guān)系。他們分別從民族地區(qū)城市社區(qū)、(16)徐銅柱：《民族地區(qū)城市社區(qū)治理：特征、困境及對策》，《理論導(dǎo)刊》2007年第5期；劉華：《少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法則研究——以勐海縣一個傣族村寨為例》，北京：民族出版社，2012年；鄭茂剛：《少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的善治實踐——貴州省錦屏縣基層群眾自治制度的創(chuàng)新與啟示》， 《黑龍江民族叢刊》2008年第5期；青覺：《和諧社會與地區(qū)政府能力研究》，北京：人民出版社，2010年。轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村社區(qū)、(17)孫建：《西部民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理問題初探》,《東方企業(yè)文化》2010年第5期。個案分析、(18)吳開松、方付建：《民族地區(qū)社會管理創(chuàng)新》，北京：民族出版社，2012年。應(yīng)急管理(19)朱秦：《邊疆民族地區(qū)和諧治理:在應(yīng)急管理框架下的考察》，昆明：云南人民出版社，2010年。等不同視角研究政府在為民族地區(qū)提供公共服務(wù)的過程中，如何充分發(fā)揮社區(qū)組織、家庭和居民個體作用的問題。同時，也積極探討國家、社區(qū)組織、家庭和個體之間的關(guān)系及其對民族地區(qū)治理的意義。

2.民族地區(qū)的特殊性與社會資本

陳小紅、(20)陳小紅、白趙峰：《民族傳統(tǒng)的社會治理采納探究》，《貴州民族研究》2016年第4期。黃增鎮(zhèn)(21)黃增鎮(zhèn)：《基于社會資本視角下的民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新研究》，《廣西民族研究》2015年第4期。等認為民族地區(qū)豐富的自然和社會文化資源正是他們的獨特性所在，研究者可以借用西方的“社會資本”理論來探討民族地區(qū)治理的路徑。這些研究者更傾向于從社會資本視角入手，分析和研究民族地區(qū)社會治理創(chuàng)新問題，通過合理利用民族地區(qū)豐富的社會資本來實現(xiàn)創(chuàng)新社會治理模式的目的。

3.公民參與

一些學(xué)者認為公民的有效參與對民族地區(qū)社會治理和社會治理質(zhì)效的提升發(fā)揮著極其重要的作用。他們強調(diào)要通過加強民族地區(qū)的公民教育、充分利用本土性、強化法制管理、拓寬多元利益表述渠道、為公民提供制度平臺等來建立有序的公民參與。比如青覺、(22)青覺、閆力：《共建共治共享：民族自治地方社會治理的新模式——社會主義協(xié)商民主的視角》，《黑龍江民族叢刊》2016年第3期。尤麗波、(23)尤麗波：《公民參與視域下民族地區(qū)治理路徑》，《中共云南省委黨校學(xué)報》2016年第4期。陳玉、(24)陳玉、王勝章：《少數(shù)民族地區(qū)公民參與公共政策制定的障礙及實現(xiàn)途徑研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2005年第6期；蔣輝：《淺論民族地區(qū)公共管理中的公民參與》，《桂海論叢》2010年第9期。李俊清(25)李俊清、陳旭清：《我國少數(shù)民族地區(qū)社會組織發(fā)展及社會功能研究》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2010年第6期。等在公眾或社區(qū)參與民族地區(qū)社會進行了探討。

這些研究大多從國家(或旁觀者)的視角來看待民族地區(qū)治理，因此，在研究者眼中，民族地區(qū)的特點主要表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展比內(nèi)地很多地方滯后，在文化上具有復(fù)雜性和多樣性特征，在資源上具有相當?shù)膶ν庖蕾囆?，工作上的行政特征比較明顯，在政策上往往相對滯后等。正如張繼焦總結(jié)的那樣：民族地區(qū)研究應(yīng)注重民族特性，其中“民生問題應(yīng)該成為我國民族地區(qū)社會治理的根本；民族地區(qū)的社會治理必須高度重視民族特點；民族地區(qū)的社會治理必須注意充分保護少數(shù)民族文化；民族地區(qū)的社會治理必須對少小民族予以重點關(guān)注。”(26)張繼焦：《民族地區(qū)社會治理研究動態(tài)》，《民族論壇》2015年第3期?；谶@樣的判斷和認識，學(xué)者們認為民族地區(qū)治理首先需要在城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)治理方面加強地方政府作為治理主體的能力建設(shè)，促進民族地區(qū)治理中的公民參與及各類非政府組織的參與，強化民族地區(qū)治理的宏觀、中觀和微觀之間關(guān)系以及治理模式本土化的理論研究。(27)孫柏瑛：《當代地方治理——面向21世紀的挑戰(zhàn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年；郭春霞、潘忠宇：《我國民族地區(qū)治理研究綜述》，《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第9期?？傊?，民族地區(qū)治理必須采取獨特的參與模式和治理模式。

(二)問題的提出

雖然上述學(xué)者(包括很多這里沒有提到的學(xué)者)強調(diào)了民族地區(qū)的特殊性，也分別對不同地區(qū)、不同民族群體進行了案例分析和研究，但往往讓人覺得一個“特殊性”就概括了所有少數(shù)民族地區(qū)。實際上不同民族地區(qū)(特別是邊疆民族地區(qū))還存在著很大的差異，即便是同一個地區(qū)，其“特殊性”也常常隨著時間的改變而演變。同樣是民族地區(qū)，邊疆與內(nèi)地也存在很大的差異。因此，所謂“特殊性”和“社會資本”的型構(gòu)具有動態(tài)性，往往因不同地區(qū)、不同族群、不同時間而表現(xiàn)出較大的差異。

從學(xué)科視域來看，很多與民族地區(qū)治理相關(guān)的研究和論述都采用政治學(xué)或公共管理學(xué)的視野，在討論“什么是民族地區(qū)地方善治”問題時總會有意無意地從“客位”的視角去看待邊疆民族地區(qū)治理的“應(yīng)然”狀態(tài)，忽略了其“實然”景觀。也就是說，學(xué)者不知不覺地站在“旁觀者”立場上來討論民族地區(qū)的地方治理“應(yīng)該怎么或應(yīng)該是什么樣”。而對于地區(qū)間、民族間的差異以及那些每天面對具體生活實踐的少數(shù)民族實際碰到什么矛盾、問題，有什么樣的新訴求和愿望，他們心目中的“善治”是什么樣的等這樣一些問題的理解和闡釋還有待進一步深化和提高。

二、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本土化視角

全球化和民主化是推動治理理論興起和發(fā)展的兩個主要動力。全球化的重要特征是商品生產(chǎn)、消費、服務(wù)、國際金融市場以及國際貿(mào)易等逐漸掌控在跨國公司和相關(guān)的組織手中，形成了國際性的分工和資源、產(chǎn)品、信息的國際性流動。這些公司的運作超越了國家間的界限，地球村由此產(chǎn)生，世界變得越來越同質(zhì)化。

但隨著全球化的推進，越來越多的人發(fā)現(xiàn)，“全球化”，并非像人們想象的那樣“扁平”、同質(zhì)和一體化。無論從經(jīng)濟、政治還是社會文化上來說，差異性、多元化和多樣性的存在或再生產(chǎn)也同樣是全球化的一個重要組成部分。人與人之間越來越緊密地相互依賴和全球的互聯(lián)互通并沒有完全抹去各個國家(或地區(qū))政治、社會和文化上的差異性和多樣性。社會學(xué)家羅伯特森在一個關(guān)于“全球化和本土化文化”的會議上借用日本經(jīng)濟學(xué)家的“全球本土化”概念首次闡述了這樣一個社會事實：一方面全球化促進了全球經(jīng)濟、技術(shù)、信息之間的聯(lián)系，并與各種地方性的特質(zhì)交融、互適，形成特定的全球本土化形態(tài)，在面對那些來自全球化的生產(chǎn)、消費、服務(wù)及思想觀念沖擊的時候，人們總是善于把“全球的”與“本土的”各種特質(zhì)混合起來，建構(gòu)出“讓自己舒服”的現(xiàn)代生活模式；另一方面，不同地方(或族群)的人對全球化過程的理解和適應(yīng)方式各不相同，人們總是努力讓一種全球性的產(chǎn)品或服務(wù)去適應(yīng)某地的文化，有時候甚至采取抵制全球化浪潮的各種措施，以保護本土的歷史、傳統(tǒng)和原生文化。

因此，討論一個邊疆民族地區(qū)的治理，我們至少應(yīng)回答如下幾個方面的問題。就某個具體地方而言，它自身的社會環(huán)境是什么樣的？那些代表全球化的外來沖擊和表現(xiàn)是什么？一個地方的人(或一個族群)如何理解和適應(yīng)全球化的浪潮？全球本土化在一個地方(族群)的具體演變過程是什么樣的？它帶來了什么樣的結(jié)果？出現(xiàn)了什么樣的新問題？這些問題對于思考一個地方(族群)需要什么樣的現(xiàn)代治理體系和能力有著非常重要的參考意義，因為不同地區(qū)、不同社會文化背景、不同治理層次，人們對上述幾個問題的回答都會有較大的差異。

這種差異體現(xiàn)了不同地區(qū)、不同民族，甚至同一地區(qū)(民族)在不同時代的差異。比如，云南省南部的M村，2007年村旁的茶葉工業(yè)園區(qū)建成以后，很多外來的茶廠老板、茶葉經(jīng)銷商和一些上門女婿不僅給村里帶來資金、技術(shù)和發(fā)展機遇，而且?guī)砀鞣N新的思想、觀念。村民對傳統(tǒng)文化、親屬關(guān)系的高度認同與政府的管理、外來商人和上門女婿的影響緊密交織在一起。日常生活中，村民對村民內(nèi)部相互間的關(guān)系比較敏感，當說到某人的時候總是欲言又止，好像怕引起雙方的矛盾，但又常常透露出相互之間暗暗較勁、利用各種資源尋找個人(或家庭)發(fā)展的機會，有時甚至表露出某些“比富”的心態(tài)。部分村民至今仍在城里打工，但大多數(shù)還是愿意在附近茶廠就業(yè)或收購和銷售茶葉。外來的商人通過捐款或其他社會交換形式與村民之間建立了良好的關(guān)系，從而以非官方的形式經(jīng)常參與村內(nèi)“公共利益”的規(guī)劃和實施。已經(jīng)基本上形成了政府、村民、外來人員這三個治理主體，但每一個主體內(nèi)部的差異仍然存在，比如雖然政府的行政管理體系、法律法規(guī)是明確的，但不同地方領(lǐng)導(dǎo)的管理能力和具體實施方法等還是有差異，這種差異有時會影響到政府與村民之間的關(guān)系。再比如，村民與外來人員之間的關(guān)系也往往存在較大的個體差異，某個商人可能與村內(nèi)的某個人(某些人)關(guān)系比較密切，但另一些村民可能從來沒有什么關(guān)系。這種差異有時會影響到村子的內(nèi)部關(guān)系和公共決策。(28)資料來源于筆者2007至2013年在M村田野調(diào)查筆記。M村的很多新村民(如茶廠老板、商人、技術(shù)人員、上門女婿等)戶口并不在村里，但他們存在又與村子有著非常緊密的聯(lián)系。雖然縣、鄉(xiāng)政府和村委會把他們作為“暫住人口”管理，但他們參與村內(nèi)事務(wù)以及與村民之間的日?；油辉谡焦芾淼姆秶畠?nèi)。

地處云南省西北部的B村坐落于獨龍江大峽谷中，峽谷的東西兩面是高黎貢山和擔當力卡山，南北都是獨龍族村寨，方圓幾十公里內(nèi)沒有其他民族的村寨。獨龍族在歷史上一直是以家族(氏族)為單位，分散居住在山坡上。中華人民共和國成立后，政府一直努力將他們搬遷到獨龍江兩岸居住，以改善他們的生活條件。但直到2015年才真正完成搬遷(還有個別老年人不愿搬)。無論從傳統(tǒng)文化、親屬關(guān)系還是從周邊文化的影響來看，B村與M村之間有著非常大的差異。從經(jīng)濟發(fā)展的路徑來看，M村的發(fā)展主要得益于茶葉工業(yè)園帶動的茶葉產(chǎn)業(yè)大發(fā)展。B村的發(fā)展則主要是因為云南省政府在中共中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下實施的“獨龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶”項目及其他政府扶持項目。這些國家主導(dǎo)式發(fā)展項目徹底改變了B村的交通、住宅、水、電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，并引入了草果種植，大大增加了村民的收入。村民都愿意在家里，而不想到城市去打工。村民對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家和民族有高度的認同，村民對政府的依賴性較強一些，自主發(fā)展的能力還有待進一步提高。(29)資料來源于筆者2010至2017年在獨龍江地區(qū)進行田野調(diào)查的筆記。在M村，村民的生活機會主要靠村民與外來人員之間的關(guān)系。社會關(guān)系較好的村民往往更有機會成為茶葉中間商、銷售代理或茶廠的管理人員，從而有更多的個人發(fā)展機會。在B村，不少村民常說：“聽政府的”，即他們堅信政府能夠為他們提供個人發(fā)展的機會。

云南省東南部的D村，坐落在偏僻的山谷里，屬于多民族混雜的村寨，全村只有41戶185人。在這種小規(guī)模、多元文化構(gòu)成的共同體中，人與人之間自古就形成相互間的嚴重依賴。當全村近三分之一的人口長年在外打工，不在村里生活的時候，這種傳統(tǒng)關(guān)系和相應(yīng)的社會互動原則受到了新的挑戰(zhàn)。簡單來說，舊的行為規(guī)范沒有完全消失，新的經(jīng)濟行為模式又沒有完全建立起來，兩者經(jīng)常交織在一起，形成一種充滿矛盾和沖突的村內(nèi)互動關(guān)系。隨著人口流動的增加，人們的思想觀念、經(jīng)濟狀況、人與人之間的關(guān)系等都發(fā)生了前所未有的變化，也帶來了一系列的社會問題，如“新型留守兒童”(30)所謂“新型留守兒童”是指那些父母外出打工并離異的孩子，離異的父母都不想承擔撫養(yǎng)的責任，只能由爺爺奶奶輩來撫養(yǎng)。在D村，這樣的孩子就有5名(4戶)。及其成長和教育問題、老年人問題、婚姻問題、心理問題、村民之間關(guān)系協(xié)調(diào)問題等。從政府管理的角度來說，D村有近三分之一的人口屬于管理對象卻常年“不在場”(其中有些村民還是共產(chǎn)黨員)，有近四分之一的家庭甚至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城或其他地方建造或購買了住房。這就給村子的管理或治理帶來了新的挑戰(zhàn)。政府之外的社會組織(如各種合作社、協(xié)會等各種民間組織)這里幾乎不存在，而村里的所謂“能人”基本外出務(wù)工。D村的情況提出了一個新的鄉(xiāng)村治理問題：如何治理“空心村”？這里的“空心村”不僅僅是好多村民“不在場”的問題，還涉及其他的社會問題，如外出打工的年輕人離婚后把孩子留給老人、老人沒人照顧等。(31)自1999年開始，筆者一直關(guān)注D村的發(fā)展演變，每年至少到D村一次。以上資料均來自筆者的參與觀察。

上述三個村子的共同之處在于：經(jīng)濟社會的發(fā)展變化推動了村內(nèi)社會秩序、生活機會、生存策略的快速轉(zhuǎn)變。這一過程中，有來自市場、政府和人口流動方面的推動力，也有來自原有生存環(huán)境和社會文化傳統(tǒng)的影響。但是，當現(xiàn)代與傳統(tǒng)相互碰撞的時候，他們各自表現(xiàn)出不同的反應(yīng)。從而對人們的生活策略選擇和社會治理提出了不同的要求。

在社區(qū)組織層面上，所謂全球本土化主要表現(xiàn)在社區(qū)的自組織過程中。那些在全球治理和國家治理上似乎比較明確的全球化與地方之間的邊界在社區(qū)層面上陡然變得模糊，因為社區(qū)成員在社會生活實踐中面臨的各種實際社會問題往往說不清楚究竟是全球的還是地方的，而這些東西往往是相互依賴和聯(lián)系的，中間沒有截然的分界線。社區(qū)成員組織起來既是為了解決本土的問題，也是為了應(yīng)對全球的問題。比如，社區(qū)組織大家清理生活區(qū)內(nèi)長期積壓的垃圾，這既是改善小區(qū)內(nèi)的生活環(huán)境，也是解決全球環(huán)境問題的一小部分努力。

社區(qū)內(nèi)部組織的各種活動往往是為了滿足某個具體的需求、獲得某種利益或者解決影響人們生活的某個共同難題等。這種組織形式特別強調(diào)對某些問題(如權(quán)力、授權(quán)、社區(qū)利益)、變化策略(如教育、直接行動、協(xié)作)和促進“包容性關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”的溝通策略的深層理解等。它們的目標是通過采取直接行動，將社區(qū)成員組織起來以滿足社區(qū)當下的需求，應(yīng)對全球化帶來的問題。

綜上所述，筆者認為，治理理論之所以必要，是因為全球化不是絕對同質(zhì)和一體的，而是有區(qū)域、國家、甚至地方和民族特性的。無論從全球治理層面或國家治理層面上來說，還是從地方治理層面上來看，要實現(xiàn)“善治”，人們首先必須充分了解一個國家、地方對全球化的理解和認識，同時也要充分認識它原有的歷史、文化和資源配置。

三、多元治理主體的能動性與善治過程

為什么我們的制度和法律都那么完善了，生活中總還是問題迭出？這是全世界(特別的高度發(fā)達國家)很多人常問的一個問題。除了有針對性地進一步改進和完善制度本身外，我們還應(yīng)該把制度放在整個社會實踐的過程來思考，因為正是具體的實踐活動才把各種相關(guān)的因素聯(lián)系起來，才能更好地闡釋一個制度在面臨具體情況時存在哪些具體的問題。因此，治理是一個需要不斷理解和闡釋的實踐過程。

作為一個實踐過程，治理為我們理解當代社會、經(jīng)濟和政治生活提供了一個很有價值又很有挑戰(zhàn)性的維度，因為治理需要參與者不斷認知自己所處地區(qū)的社會本質(zhì)、經(jīng)濟運行特性、政治體系與實踐、文化形態(tài)等。此外，治理的過程本身必須作為一系列的實踐活動來進行分析性的和實證性的理解。(32)Vasudha Chhotray and Gerry Stoker, Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach, New York: Palgrave Macmilla, 2009, pp. 1-5, 36-41.治理理論與傳統(tǒng)管理思想的不同之處在于，治理是以某個具體的目標(公共利益)設(shè)定開始；然后，圍繞著這個目標，制定能夠讓不同主體參與的機制；在政府作為“元治理主體”的地位不變的條件下，共同決策、共同參與、共同協(xié)調(diào)，以最低的成本、最高的效率，實現(xiàn)公共利益的最大化。在這一過程中，從目標設(shè)定到多元主體的參與模式都與具體的經(jīng)濟、政治和社會文化背景有著極大的相關(guān)性。比如，在我國民族識別之后二十多年的時間里，很多民族地區(qū)的最大公共利益就是少數(shù)民族在政治上獲得平等的權(quán)利，參與國家建設(shè)，在經(jīng)濟上提高生產(chǎn)能力。這些目標的設(shè)定都是基于對當時民族地區(qū)歷史背景、社會文化狀況和自然環(huán)境的認知的。20世紀70年代末，中國實施改革開放政策以后，東西部發(fā)展不平衡的問題更加突出，西部民族地區(qū)人口大量流往中、東部地區(qū)。各種新思想改變了(或者正在改變)民族地區(qū)群眾的觀念，人們不斷增長的對美好生活的希望和訴求與民族地區(qū)資源缺乏、人才缺乏、發(fā)展相對滯后之間的矛盾越來越突出。

從另一個方面來說，雖然民族地區(qū)經(jīng)濟相對滯后，但是隨著媒體、信息技術(shù)的發(fā)展，民族地區(qū)的個體早已不再是過去那種“孤陋寡聞”的形象。正如一位基層政府公務(wù)員說的那樣：“現(xiàn)在的老百姓越來越難管了，他們用手機就可隨時查閱國家的政策和規(guī)定，你要是哪里做得稍微不合規(guī)，他們就去找上級部門?！睆哪承┓矫鎭碚f，老百姓有了新覺悟是好事，這也算是全球化的后果之一，但這句簡單的話語也折射出邊疆民族地區(qū)治理面臨的新挑戰(zhàn)和新問題。所以，治理理論認為，要解決越來越復(fù)雜和多元的世界中治理面臨的新問題和挑戰(zhàn)，需要充分理解治理的多元主體及其相互關(guān)系。地方(特別是民族地區(qū))治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升必須基于對當?shù)亟?jīng)濟、社會、文化背景和具體環(huán)境下的國家治理實踐及面臨的挑戰(zhàn)的全面、深刻認識。正如喬特雷和斯托克所言：“要讓世界變得更好，必須深刻地理解這個世界，小心地實施各種正式規(guī)則，而且要注意各種規(guī)則之間的平衡?！?33)Vasudha Chhotray and Gerry Stoker, Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach, New York: Palgrave Macmilla, 2009, pp. 1-5, 36-41.

治理模式和實施方案的設(shè)計絕不是一項簡單的任務(wù)，不同的人因其信仰和欲望不同而對世界的理解各不相同。政治制度的設(shè)計和運行與實際社會生活之間存在著很大的張力，如何在政府的行政管理和社會之間達成有效的鏈接是當代社會治理的最大挑戰(zhàn)。(34)Vasudha Chhotray and Gerry Stoker, Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach, New York: Palgrave Macmilla, 2009, pp. 1-5, 36-41.比如紐曼就強調(diào)說，要真正理解治理，首先必須重視行為者通過對某些事物賦予(或抑制)意義，以及服從或協(xié)調(diào)各種可能意義而建構(gòu)起來的社會秩序，即行為者的世界意義及秩序。(35)Janet Newman, Modernizing Governance: New Labour, Policy and Society, London: Sage, 2009.如果不了解人們的信仰和觀念，研究者就不可能充分地理解和闡釋一個地方治理的社會背景及實現(xiàn)善治的各種可能路徑。

在民族地區(qū)治理過程中，我們往往站在純粹經(jīng)濟學(xué)或者城里人的立場上去思考一個民族村寨或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理問題，忽略了那些基于某些未顯露的價值觀之上發(fā)展出來的各種不同愿望。正如李曉燕對廣東省GL鎮(zhèn)的社區(qū)營造過程進行描述和分析中揭示出的那樣，每個社區(qū)都有其治理的獨特性，所擁有的治理資源和治理需求也各不相同，因而其社區(qū)營造重點和路徑也就存在較大的差異。(36)李曉燕：《新時代社區(qū)治理創(chuàng)新：理論與案例》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2019年。因此，要對少數(shù)民族村寨實施有效治理，不僅要理解當?shù)氐慕?jīng)濟、政治、社會文化背景、治理資源，還要在治理過程中不斷地理解和闡釋各類參與主體的愿望、訴求和價值觀產(chǎn)生的根源以及人們在實踐中如何表達這些愿望和訴求。

從這個意義上來說，治理的過程應(yīng)該同時是一個評估的過程，而評估必須基于當?shù)貧v史、文化以及實際經(jīng)濟、社會狀況、文化背景及人們的愿望、訴求、價值觀等的民族志理解和闡釋。迄今為止，在眾多的國內(nèi)學(xué)者關(guān)于邊疆民族地區(qū)治理的文獻中，理論和方法上的討論不少，卻很少能看到某個地方(或某個民族)探索善治路徑和方法的詳盡民族志“深描”。像李曉燕那樣，對不同社區(qū)治理實踐的描述和分析給人留下了非常好的直觀印象和經(jīng)驗，但從民族志的角度來說，這樣的描述仍然不夠“深”。

四、治理網(wǎng)絡(luò)：治理主體間的協(xié)調(diào)與合作

“人類如何才能更好地組織他們的社會關(guān)系來增進個人和集體的安全和物質(zhì)滿足，并達到共同的目標或管理共同的問題？這是對治理的永恒提問?！?37)詹姆斯·N.羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林，等譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第1頁?！耙缓硕嘣敝卫磉^程的第一步是作為這“一核”的政府要考慮誰來參與治理以及參與者之間關(guān)系的問題，這就是所謂“治理網(wǎng)絡(luò)”的建構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)和治理看似簡單，其實不然。它對治理能否順利開展、能否取得預(yù)計的成效有著非常重要的影響。如前所述，即便都是在少數(shù)民族地區(qū)，由于鄉(xiāng)村的社會組織、人際關(guān)系、文化傳統(tǒng)等與城市社區(qū)的情況完全不同，所以，治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立和維護上也存在著本質(zhì)的差異。不僅如此，不同地區(qū)的村寨之間、城市社區(qū)之間同樣存在明顯的差異。

從治理網(wǎng)絡(luò)的視角來看，治理就是管理各種行為者和組織復(fù)雜混合而構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)及其運行的過程。如果我們把一定范圍內(nèi)人的整個社會生活想象成一個由各種行為者和組織之間各種復(fù)雜關(guān)系構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)的話，那么，所謂治理就是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)和協(xié)調(diào)這個網(wǎng)絡(luò)的運行。(38)Chhotray Vasudha & Stoker Gerry, Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach, New York: Palgrave Macmillan, 2009.這一協(xié)調(diào)的具體過程包括兩個方面。其一是現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各種關(guān)系的建構(gòu)和協(xié)調(diào)。如政府召集相關(guān)的利益主體來協(xié)商達成某項新的合作原則，或者聯(lián)合決策以達成某個共同的目標(或公共利益)。這一過程包括發(fā)現(xiàn)潛在的網(wǎng)絡(luò)參與者、參與者的動力激勵機制以及可能達成目標的能力。其二是網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)化過程，即改變成員之間關(guān)系結(jié)構(gòu)、資源分配機制、改變政策傾向、吸納新成員或者努力促成某種新的結(jié)果的過程。這一結(jié)構(gòu)化的過程可能長，也可能短，主要取決于目標實現(xiàn)的具體實踐。

在當今中國的國家治理體系中，從中央一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體系，各級政府是國家行政管理的主要機構(gòu)，另外作為村民自治機構(gòu)的村委會也在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著不可替代的作用。除此之外，各級人民代表大會、政治協(xié)商會議、婦聯(lián)、工會等制度和組織為公民權(quán)益的維護提供了保障。事實證明，中國的行政管理體系和公眾參與制度是行之有效的，有著不可比擬的優(yōu)勢。但是，正如之前所述，隨著全球化浪潮的推進，人們賴以生存的經(jīng)濟、自然、社會、文化環(huán)境改變了，人們的思想意識、愿望訴求也出現(xiàn)了新的變化。在這樣的背景下，傳統(tǒng)的政府單一管理模式面臨一些新的問題和挑戰(zhàn)。首先，政府如何才能改變“包辦一切”的管理方式，減少一些人的“等、靠、要”等思想，培養(yǎng)當?shù)厝说莫毩⒑妥晕野l(fā)展能力，其次，面對那些越來越有知識、有思想、有能力的個體和不斷擴大的社會網(wǎng)絡(luò)或社會組織，政府如何調(diào)整自己的位置、責任和義務(wù)邊界，以便更有效地實施治理。

索仁森將政府在網(wǎng)絡(luò)治理中的角色歸納為四種類型：放手自我治理模式、放手講述故事、插手支持和提供便利、插手參與。所謂“放手自我治理”是一個非常寬泛的概念，比如，政府只是從立法上為網(wǎng)絡(luò)中的主體提供一個基本的框架，至于這些主體選擇什么樣的路徑、建立什么樣的機制去實現(xiàn)他們的目標則完全由他們自己去決定。再比如，政府只是采取某些激勵機制去鼓勵各類組織以某種方式開展合作，但不直接插手?？傮w來說就是，政府提供指導(dǎo)但不直接干預(yù)。政府想要對網(wǎng)絡(luò)的運行施加影響并不僅僅是靠制定目標和激勵機制，政府的敘事同樣可以影響網(wǎng)絡(luò)的運行。索仁森認為，講故事可以建立起相應(yīng)的價值觀、區(qū)分敵友、塑造個人和群體(甚至整個世界)的歷史與未來，從而樹立起所謂“什么是恰當行為”的標桿。所以，政府不用直接插手就可以通過講故事的方式來影響多元自治主體的政治策略選擇。也就是說，政府可以影響和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的各主體用某種觀點去理解和看待他們所處的社會，從而對這個網(wǎng)絡(luò)的整體運行進行管理。問題是，要做到這一點，管理者(政治家)首先必須學(xué)會新的領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)。(39)Sorensen E.,“Metagovernance: the changing role of politicians in pro-cesses of democratic choice”, The American Review of Public Administration, 2006.索仁森眼中政府在治理過程中的四種方式并不完全適合中國的國情，不過它說明了治理網(wǎng)絡(luò)中的兩個核心問題：一方面，政府依然是治理的重要主體，所謂“元治理”；另一方面，政府需要有效地處理好政府與其他主體之間的關(guān)系。

斯拉蒙認為，領(lǐng)導(dǎo)者首先要學(xué)會從傳統(tǒng)的官僚體制下的管理技術(shù)向使能技術(shù)轉(zhuǎn)變，即，從居高臨下的管理、控制向平等地看待各個相互依賴的主體轉(zhuǎn)變，將他們凝聚起來以實現(xiàn)共同的目標。這種新的技術(shù)包括：激活、協(xié)同和調(diào)整。也就是說，在治理網(wǎng)絡(luò)中，政府必須從管理的習(xí)慣轉(zhuǎn)變成治理的思維，需要放棄管控的思想，采取平等對待不同治理參與主體，協(xié)調(diào)相互之間關(guān)系，以最終達成預(yù)計的目標。這是中國當下民族地區(qū)治理的主要問題之一。由于長期習(xí)慣了自上而下、上傳下達的管理方式，很多地方政府公務(wù)員仍然動用行政命令來完成各種目標。因此，治理能力現(xiàn)代化首先是基層政府工作人員的思維和能力轉(zhuǎn)變的問題。但究竟該具體轉(zhuǎn)變什么、如何轉(zhuǎn)變、這些問題又與實際環(huán)境，甚至具體的個人有密切的關(guān)系?？偟膩碚f，從網(wǎng)絡(luò)的角度來說，治理意味著“從基于政府決策和政府機構(gòu)的管理理念向基于目標和網(wǎng)絡(luò)的治理觀念的轉(zhuǎn)變……公共領(lǐng)域的工作人員……將把公共價值最大化作為他們的主要職責，千方百計配置和調(diào)整網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的所有資源?！?40)Goldsmith S. and Eggers W.D., Governing by Network: The New Shape of the Public Sector, Wahington D.C.: Brookings Inst Pr., 2004, p. 181.

治理從本質(zhì)上來說包括兩個基本方面：其一，制度性的變革；其二，個體行為的改變。人們一般認為制度調(diào)整、改革和完善才是從管理到治理轉(zhuǎn)變的核心，而且把治理體系的變革僅僅局限于政治(或經(jīng)濟)、法律體系等這樣一些正式制度的改變。這種理解在宏觀的層面(如全球治理、國家治理等)上或許是很有道理的，但在鄉(xiāng)村治理層面上卻表現(xiàn)出明顯的不足。首先，在鄉(xiāng)村社會生活中，政治、經(jīng)濟、法律、親屬關(guān)系、社會交換原則、民族傳統(tǒng)文化等之間的界限在很多時候是模糊的。也就是說，政治上或法律上的管理措施能否良好運行并非完全取決于這些措施是否完善或?qū)嵤┱叩哪芰τ卸鄰姡€與人們在親屬體系、社會交換中長期形成的習(xí)慣以及民族文化傳統(tǒng)中的一些思想、觀念、價值有著密切的關(guān)聯(lián)性。所謂“公共利益”“共同目標”的達成往往需要以當?shù)厝说纳鐣幕癄顩r和思想觀念為基礎(chǔ)。其次，從管理走向治理，從單一主體的管理轉(zhuǎn)變成多元主體的積極參與最核心的是人的思想、行為的改變。俞可平認為：“取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識和政治認同感。所以，善治要求有關(guān)的管理機構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度地同意和認可?！?41)俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000年，第9頁。

五、結(jié)論

邊疆民族地區(qū)治理是國家治理的重要組成部分，但又有一定的特殊性和民族之間及民族內(nèi)部的差異性，甚至在干部和不同地區(qū)政府的治理能力、態(tài)度、思想觀念等方面也存在非常大的差異。因此，在討論邊疆民族地區(qū)治理的時候，應(yīng)該對當?shù)氐臍v史、文化、經(jīng)濟、政治及全球化影響進行全面、整體性的理解和闡釋。

邊疆民族地區(qū)治理不完全是一個來自外部的設(shè)計和規(guī)劃，而是一個多元主體共同作用的過程，因此對不同主體的認知是善治的重要基礎(chǔ)。邊疆民族地區(qū)治理的內(nèi)容、范疇、多元主體及參與方式的認定需要基于當?shù)卣?、?jīng)濟、社會和文化的正確認識和準確把握。治理理論的民族志視角為我們理解鄉(xiāng)村社會生活中的社會、文化、經(jīng)濟和政治狀況提供了一個有價值的、富有挑戰(zhàn)性的維度，為探索邊疆民族地區(qū)治理路徑提供一個堅實的基礎(chǔ)。民族地區(qū)的地方治理應(yīng)該以具體發(fā)展項目為引領(lǐng)，對不同的地區(qū)或群體進行項目周期的民族志評估和監(jiān)測，通過廣泛的公眾參與和咨詢來對當?shù)鼗蛟撊后w的歷史、政治、經(jīng)濟、文化、愿望、訴求等進行整體性的理解和闡釋，從而采取相應(yīng)的治理措施。