常紹榮 劉治彤

[摘 要]河長(zhǎng)制與水環(huán)境緊密相連。實(shí)施河長(zhǎng)制是治理水環(huán)境的重要戰(zhàn)略措施和制度保障。我們需要提升對(duì)河長(zhǎng)制和水環(huán)境的理性認(rèn)知。對(duì)黑龍江省實(shí)施河長(zhǎng)制開展水環(huán)境治理進(jìn)行考察分析可知，黑龍江省實(shí)施河長(zhǎng)制取得明顯成效，但也存在某些問題，遇到某些困難。需要推出相應(yīng)的對(duì)策建議：一是在水環(huán)境治理中，加強(qiáng)水環(huán)境修復(fù)工程;二是健全創(chuàng)新跨省跨國(guó)流域水生態(tài)治理的互聯(lián)互動(dòng)機(jī)制;三是加強(qiáng)水環(huán)境綜合治理;四是選拔培養(yǎng)實(shí)用人才，提升河長(zhǎng)制實(shí)施和水環(huán)境治理的科技含量;五是增加河長(zhǎng)制和水環(huán)境治理的投入;六是借助新媒體，加強(qiáng)對(duì)河長(zhǎng)制的宣傳認(rèn)知力度。七是研究探討河長(zhǎng)制和水環(huán)境治理的相關(guān)法律機(jī)制;八是在實(shí)踐中，健全完善河長(zhǎng)制體制機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]河長(zhǎng)制;水環(huán)境;黑龍江省

[中圖分類號(hào)]F062.9;F061.5 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]2096-1308（2021）05-0032-11

河長(zhǎng)制，是指由中國(guó)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，實(shí)施和負(fù)責(zé)組織轄區(qū)內(nèi)河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的工作規(guī)劃和規(guī)制[1]。它是我國(guó)針對(duì)水資源保護(hù)、水污染治理和水環(huán)境修復(fù)的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和戰(zhàn)略安排。它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和生態(tài)環(huán)境治理的概念范疇。

水環(huán)境（Water Environment），是指由水體及水體中的生物、水體下的沉積物、水體周圍的岸邊湖濱及水體上的空間構(gòu)成的一定范圍內(nèi)具有自身結(jié)構(gòu)和功能的有機(jī)體系[2]264。它是一個(gè)環(huán)境科學(xué)和環(huán)境工程的概念范疇。

河長(zhǎng)制與水環(huán)境關(guān)系密切。實(shí)踐表明，河長(zhǎng)制是我國(guó)水環(huán)境保護(hù)、治理、修復(fù)、升級(jí)的重要保障。本文擬對(duì)河長(zhǎng)制與水環(huán)境的認(rèn)知進(jìn)行論述，對(duì)黑龍江省實(shí)施河長(zhǎng)制的實(shí)踐進(jìn)行考察，對(duì)如何深化實(shí)施河長(zhǎng)制和水環(huán)境治理問題與困難進(jìn)行分析，進(jìn)而提出思路策略和對(duì)策建議。

一、總體論述：對(duì)河長(zhǎng)制與水環(huán)境的認(rèn)知

（一）河長(zhǎng)制：緣起和任務(wù)

當(dāng)代中國(guó)建立河長(zhǎng)制，既有現(xiàn)實(shí)需求，又有長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

1.河長(zhǎng)制的起因。

河長(zhǎng)制是針對(duì)中國(guó)在經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)過程中，出現(xiàn)河流污染和江河“消失”的問題，而推出的重要制度和重要舉措。在我國(guó)工業(yè)化和城市化迅速成長(zhǎng)和發(fā)展的一段時(shí)期，由于我們對(duì)水資源和水環(huán)境管理及治理缺乏經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)有相當(dāng)多的地區(qū)，存在有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的問題。在用水、排污、采砂、采礦、圍墾、設(shè)障等多個(gè)方面，都有不同程度甚至嚴(yán)重的水體污染、侵占水岸、破壞水資源的問題，又沒有采取有效的治理措施，致使水源、河流、湖泊遭到污染、退化、衰減以致“消失”。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，1983年在我國(guó)的國(guó)土上，尚有大約5萬條河流，到2013年，按照中國(guó)第一次全國(guó)水利普查的統(tǒng)計(jì)信息，已有2.8萬條河流消失。其原因是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人口快速增長(zhǎng)中，出現(xiàn)了水資源利用的不斷增加，水資源供給嚴(yán)重缺乏的問題。既有水資源的過度使用，也有水資源的嚴(yán)重污染，造成水資源的嚴(yán)重缺失，江河污染，河水“消失”。針對(duì)水資源和水環(huán)境的如此不良狀況，我國(guó)經(jīng)過試點(diǎn)之后，推出了河長(zhǎng)制這一重大戰(zhàn)略措施。

河長(zhǎng)制的建立，經(jīng)過了試點(diǎn)試驗(yàn)后，全面推開。早在2007年4月，江蘇省無錫市的太湖發(fā)生了大規(guī)模藍(lán)藻污染問題。問題出現(xiàn)后，該市啟動(dòng)了應(yīng)急措施。同時(shí)，又從環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法兩個(gè)層面實(shí)施了機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)行了河長(zhǎng)制，增設(shè)了市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭。在此之后，昆明、沈陽(yáng)、大連、周口、黃岡、長(zhǎng)興等地也推出河長(zhǎng)制，加強(qiáng)河流污染治理和水流域保護(hù)[3]。至2016年底，我國(guó)的北京、天津、江蘇、浙江、福建、安徽、江西、海南等八省市全境實(shí)行河長(zhǎng)制，16個(gè)省、區(qū)、市部分實(shí)行河長(zhǎng)制。黑龍江省是首批實(shí)行河長(zhǎng)制的省份之一。

2.河長(zhǎng)制的任務(wù)。在2016年12月17日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求全國(guó)各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹實(shí)施?！兑庖姟吩诳偨Y(jié)前段河長(zhǎng)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，厘清了規(guī)律性、疑難性和分歧性問題;明確闡述了河長(zhǎng)制重要意義、總體要求、基本原則、主要任務(wù)、工作職責(zé)、組織形式和保障措施。

從組織實(shí)施分析，《意見》明確了三項(xiàng)要求：第一，實(shí)施對(duì)象上的全面性要求，就是河長(zhǎng)制實(shí)施覆蓋的范圍，應(yīng)該是轄區(qū)范圍內(nèi)的全部河湖流域及相關(guān)生態(tài)環(huán)境，而不僅僅是重點(diǎn)河湖和部分河湖。第二，組織形式上的層級(jí)性要求，就是河長(zhǎng)制在組織形式上，要全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)的四級(jí)河長(zhǎng)制層級(jí)體系。由各級(jí)的黨委或者政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)。第三，工作職責(zé)上的協(xié)調(diào)性要求，要求河長(zhǎng)制進(jìn)行縱橫整合協(xié)調(diào)。整合協(xié)調(diào)內(nèi)容有：（1）水環(huán)境治理對(duì)象、水資源保護(hù)、水污染治理、水環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境治理、水環(huán)境修復(fù)。（2）整合協(xié)調(diào)各層級(jí)河長(zhǎng)、整合協(xié)調(diào)河湖上下游及左右岸，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，整體互動(dòng)。（3）整合協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的服務(wù)、執(zhí)法、監(jiān)督。

從工作任務(wù)分析，河長(zhǎng)制有六項(xiàng)主要工作任務(wù)：一是水資源保護(hù)。要求全面落實(shí)最嚴(yán)格的水資源保護(hù)管理制度，守住底線，不越紅線，加強(qiáng)水資源管控和保障水資源質(zhì)量。二是水污染防治。監(jiān)控河湖污染源，管控河湖等水體污染。優(yōu)化河湖監(jiān)控進(jìn)入河湖的排污口的布局和數(shù)量，統(tǒng)籌水上、岸上的污染防控和治理。第三，河湖水域岸線等水環(huán)境的保護(hù)監(jiān)管。嚴(yán)格水域岸線等水的環(huán)境管理。嚴(yán)禁侵占河道和圍墾湖沼等。第四，水環(huán)境治理。要保證飲用水水源的潔凈安全，加強(qiáng)河湖岸邊水生態(tài)環(huán)境治理，加大黑臭水體治理力度，實(shí)現(xiàn)水清岸綠，環(huán)境潔美。第五，水生態(tài)修復(fù)。按照河長(zhǎng)制管轄范圍加強(qiáng)河、湖、林、田、山的系統(tǒng)管理、生態(tài)建設(shè)和有效修復(fù)。第六，執(zhí)法嚴(yán)管。按照有關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格禁止、嚴(yán)厲打擊和懲治涉及河、湖水環(huán)境破壞的違法行為。

（二）水環(huán)境：理論與實(shí)踐

河長(zhǎng)制與水環(huán)境密切相關(guān)。在當(dāng)代中國(guó)，實(shí)施河長(zhǎng)制對(duì)水環(huán)境治理至關(guān)重要。

1. 水環(huán)境：體系和系統(tǒng)。水環(huán)境是一個(gè)體系、系統(tǒng)。其中的水體，是水環(huán)境的主體和命脈。

（1）水體（Water body）。水體，一般是地面水域和地下水的總稱。水體自身及其相關(guān)的生物、沉積物、水體周圍的水岸及空間構(gòu)成了水環(huán)境（如圖1所示）。

（2）水資源（Water resources）是水體和水環(huán)境的源頭和首位要素。世界上沒有無本之木，也沒有無源之水。保護(hù)水資源應(yīng)是水環(huán)境治理的起點(diǎn)和重點(diǎn)。地球上，人類水資源有如下特點(diǎn)：一是水資源極其重要。水資源是地球上所有生命的生存之源，也是生態(tài)環(huán)境中最為活躍、影響最為廣泛的要素，是人類生存、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中無可替代的重要資源。二是水資源總量豐富，但可利用的水資源有限。有關(guān)文獻(xiàn)顯示，地球上總水量約為1.386×109km3，其中海洋儲(chǔ)水約占總水量的96.5%;在總水量中，含鹽量不超過0.1%的淡水僅占2.5‰，其中有68.7%存在于冰川和高山上，其余部分的2/3深埋于地下，人類難以利用。人類直接可利用的地面淡水資源總量?jī)H占淡水總量的0.3%左右。三是水資源分布不夠均衡。由于地理位置、地形、溫度和太陽(yáng)輻射以及地面植被和人類活動(dòng)的影響，受水資源豐缺程度等因素的影響，各國(guó)水資源豐缺程度差別很大。目前，全球有100多個(gè)國(guó)家缺水，有43個(gè)國(guó)家嚴(yán)重缺水。

在我國(guó)，水資源總量豐富。多年平均水資源總量為2 812Km3，居世界第六位，但人均占有量只有2 200m3，只有世界人均占有量的1/4，居世界88位。有文獻(xiàn)顯示[2]265，我國(guó)年總用水量已達(dá)7 000多億m3，占我國(guó)水資源的20%以上，占總可用水量的60%，占實(shí)際可用水量的100%，占實(shí)際可用清潔水資源的175%。不難看出，我國(guó)水資源也面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。可見，無論世界還是我國(guó)，特別是可利用的水資源非常寶貴。因此，水資源的保護(hù)、治理與科學(xué)合理利用都特別重要，是水環(huán)境治理的源頭和首選。

2.水體污染：水環(huán)境的大敵

（1）水體污染類別和特點(diǎn)

水體污染（Water pollution）是破壞水環(huán)境的大敵。關(guān)于水體污染這一概念的科學(xué)解讀在有關(guān)文獻(xiàn)中已有明確表述[1]266。其含義是江、河、湖、海、濕地等水體在遭到污染物侵入后，使原有的良性水體水質(zhì)，在化學(xué)、物理和生物群落上發(fā)生了改變，致使水體水質(zhì)原有的使用功能和使用價(jià)值降低或者消失，進(jìn)而影響了人們正常的生活、生產(chǎn)用水、影響了水環(huán)境，這種現(xiàn)象可稱為水體污染。

根據(jù)不同的來源，水體污染可以分為兩大類。自然污染（Natural pollution）和人為污染（Man-made pollution），其概念和內(nèi)涵見表1。

第一，水體污染危害涉及許多方面，影響和危害人體健康。無論是化學(xué)污染物還是有機(jī)有毒物質(zhì)的污染，例如化工廠、制藥廠等工業(yè)企業(yè)排放的化學(xué)污染物都會(huì)對(duì)排污附近居民身體健康產(chǎn)生不利影響。農(nóng)村的各類農(nóng)藥，對(duì)環(huán)境和各種農(nóng)畜產(chǎn)品、食用性植物都會(huì)造成普遍性污染，并通過食物鏈進(jìn)入人體，損害人體健康。第二，危害水生動(dòng)物、植物的繁殖與生長(zhǎng)。有的排污使水溫升高，有毒水體侵入，化學(xué)反應(yīng)加快，致使水生物窒息死亡，臭味加劇，危害水生物的生存生長(zhǎng)。第三，水體的生物性污染給人類帶來疾病。帶有大量病源菌、寄生蟲卵和病毒等的醫(yī)院污水和某些工業(yè)廢水排入水體，會(huì)帶來一些細(xì)菌、病毒、病源寄生蟲，極易傳播到健康人體中產(chǎn)生疾病。第四，其他污染物的污染。例如，油脂類污染、有機(jī)氧化物、芳香族化合物、酚類等化合物帶來的污染，可以給人類帶來不同器官的危害，影響人體健康。不難看出，水體污染危害極大，治理水體污染理應(yīng)成為河長(zhǎng)制實(shí)施和水環(huán)境治理的首要任務(wù)。

（2）水體污染源及其特點(diǎn)

水體污染源（Water pollution source），是造成水體污染物的發(fā)生源，一般是指排入水體的污染物，或?qū)λw產(chǎn)生有害影響的場(chǎng)所、設(shè)備和裝置。由于污染的不同來源，水體污染源可以分為天然污染源和人為污染源。在理論和實(shí)踐中，人為污染源是環(huán)境保護(hù)、治理和修復(fù)研究與工作實(shí)踐的重點(diǎn)。對(duì)水中污染源和水體污染物進(jìn)行考察分析，可以看出其具有的特點(diǎn)。

特點(diǎn)之一：人為污染源釋放復(fù)雜。從人類活動(dòng)分析，有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、交通等污染源;從污染物中分析，有物理性、化學(xué)性、生物性污染源;從污染物排放空間分布方式分析，有點(diǎn)源、線源和面源污染源;從排放污染物種類分析，有單一污染源、多種污染源、混合污染源。

特點(diǎn)之二：水體污染物的種類繁多。按照污染物的不同特性，從總體上可以分為化學(xué)性污染物、物理性污染物和生物性污染物三大類。每一類都有眾多種類?；瘜W(xué)性污染物是指由化學(xué)物品污染造成的水體污染?；瘜W(xué)性污染物包括無機(jī)有毒物質(zhì)、有機(jī)有毒物質(zhì)、需氧污染物質(zhì)、植物營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)和油類污染物質(zhì);物理性污染物包括懸浮物質(zhì)污染、熱污染和放射性污染等;生物性污染物是由病源微生物、病毒、寄生蟲等引起的水體污染。

二、實(shí)踐分析：對(duì)黑龍江省實(shí)施河長(zhǎng)制和水環(huán)境治理的考察

我們以黑龍江省實(shí)行河長(zhǎng)制實(shí)踐為例，進(jìn)行考察分析。

（一）黑龍江省實(shí)施河長(zhǎng)制的起點(diǎn)與成效

黑龍江省不僅水資源豐富，而且中蘇界河很長(zhǎng)。水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理特別重要。黑龍江省有五大江河水系和眾多湖泊。有黑龍江、烏蘇里江、松花江、嫩江、綏芬河等流經(jīng)黑龍江省，有1918條河流面積在50平方公里以上的流域。還有興凱湖、鏡泊湖河、五大連池等千余湖泊，也有扎龍、三江平原等眾多的水源豐澤和大小不同的濕地，還有眾多的大小水庫(kù)資源。

但是，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，黑龍江省也出現(xiàn)過嚴(yán)峻的水污染。有一段時(shí)期，黑龍江省有29條主要江河的51.4%的河面水體污染，有15%的河面水體嚴(yán)重污染。這兩個(gè)數(shù)據(jù)，都高于全國(guó)平均水平。這種水體，已經(jīng)喪失了使用價(jià)值。造成這種狀況的主要原因：（1）工業(yè)廢水污染。黑龍江省是工業(yè)大省，工業(yè)廢水排污數(shù)量大、種類多、成分雜、毒性強(qiáng)，凈化和處理比較困難。處理不到位，這些廢水通過明溝暗渠排入江河，成為嚴(yán)重污染源。（2）農(nóng)業(yè)排水污染。黑龍江省也是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)農(nóng)藥、化肥的大量使用，隨雨水或灌溉水排入水渠源源流入江河湖泊，成為嚴(yán)重污染源。（3）城市居民污水排放造成的污染。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)居民污水排放數(shù)量不斷增加，甚至超過了工業(yè)和農(nóng)業(yè)污水。如果處理不及時(shí)、不合格，排放到江河，就會(huì)造成嚴(yán)重污染。（4）上游臨界化工企業(yè)事故造成的嚴(yán)重污染。在松花江上游就曾發(fā)生過吉林某化工廠事故后化工污水排入松花江，不僅造成了黑龍江省內(nèi)松花江段內(nèi)的污染危機(jī)，還威脅下游的中蘇界江黑龍江的水資源。

同時(shí)，也有兩種自然原因影響水資源保護(hù)和水環(huán)境保護(hù)。（1）水資源相對(duì)短缺。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，水資源需求不斷增長(zhǎng)，水資源供需矛盾日益突出，水道水量減少，水生態(tài)環(huán)境弱化。（2）水土流失嚴(yán)重。水土流失會(huì)造成河流水質(zhì)污染，破壞水環(huán)境，使土壤肥力下降，引發(fā)環(huán)境問題。

黑龍江省在實(shí)施河長(zhǎng)制之后，水資源保護(hù)和水污染治理取得明顯成效。截至2020年，黑龍江省水環(huán)境62個(gè)國(guó)考斷面優(yōu)良水體比例指標(biāo)全部完成，均超出國(guó)家的考核目標(biāo)要求。黑龍江省持續(xù)突出抓好松花江流域治理，打響碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。62個(gè)國(guó)考斷面全部消除V類，44條黑臭水體完成治理，完成43個(gè)縣級(jí)以上水源地保護(hù)區(qū)，208個(gè)水環(huán)境問題整治。同時(shí)開展城鎮(zhèn)污水提質(zhì)增效三年行動(dòng)，城市、縣城污水處理率達(dá)到95%左右[4]。

（二）黑龍江省實(shí)施河長(zhǎng)制的做法和特點(diǎn)

一是導(dǎo)向明確，認(rèn)知到位。黑龍江省堅(jiān)持以習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想作為根本遵循和行動(dòng)指南，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家兩辦《意見》。認(rèn)識(shí)高，立意遠(yuǎn)，認(rèn)識(shí)到河長(zhǎng)制是生態(tài)文明建設(shè)中一個(gè)具有普惠性、歷史性、戰(zhàn)略性的重大課題和任務(wù)。通過河長(zhǎng)制和生態(tài)環(huán)境建設(shè)一系列有效的貫徹實(shí)施，有利于持續(xù)保護(hù)和建設(shè)生態(tài)龍江，保衛(wèi)綠水青山常在，造福子孫萬代，普惠民生福祉。

二是組織落實(shí)，建立方案。（1）建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村的五級(jí)河長(zhǎng)制體系，全省河長(zhǎng)總數(shù)35 119人，實(shí)現(xiàn)全省河流湖泊河長(zhǎng)制全覆蓋。（2）設(shè)立河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)。成立省、市、縣三級(jí)河長(zhǎng)制辦公室1 197個(gè)，設(shè)立河長(zhǎng)制公示牌1.63萬塊。

三是制度細(xì)化，督查推進(jìn)。（1）出臺(tái)多項(xiàng)工作制度。根據(jù)國(guó)家兩辦意見，探索出臺(tái)了省、市、縣三級(jí)七項(xiàng)工作制度。（2）堅(jiān)持各級(jí)河長(zhǎng)巡河督查，有日常巡查，也有專項(xiàng)巡查;有各級(jí)河長(zhǎng)巡查，也有多部門聯(lián)合巡查，形成常態(tài)化、全覆蓋、多方式的督查制度的工作機(jī)制和工作狀態(tài)。

四是河長(zhǎng)掛帥出征，“有名”“有實(shí)”。（1）發(fā)布1-3號(hào)省級(jí)河長(zhǎng)令：1號(hào)令是解決河湖“四亂”和水污染問題;2號(hào)令是開展全省河湖管理范圍劃界工作;3號(hào)令是進(jìn)行取用水管理專項(xiàng)整治。（2）實(shí)施河長(zhǎng)制，力度大，落得實(shí)。

五是多個(gè)部門，有力配合。除了自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草、農(nóng)業(yè)、農(nóng)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)等直接相關(guān)職能部門，還有省人大、省委宣傳部、團(tuán)省委、《黑龍江日?qǐng)?bào)》、省檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等部門單位的積極配合。

六是實(shí)施河長(zhǎng)制又有新舉措、新進(jìn)展。（1）采取掛圖作戰(zhàn)，實(shí)施河湖綜合治理。（2）創(chuàng)建幸福河湖工程已經(jīng)啟動(dòng)。（3）水域岸線管理任務(wù)正在落實(shí)。（4）水資源保護(hù)工作穩(wěn)步推進(jìn)。（5）河湖劃界工作任務(wù)接近完成。（6）編制岸線保護(hù)規(guī)劃正在實(shí)施。（7）編制采砂規(guī)劃完成目標(biāo)任務(wù)。

（三）沿江的哈爾濱、佳木斯兩市的做法和特點(diǎn)

1.哈爾濱市落實(shí)河長(zhǎng)制的做法和特點(diǎn)。該市2018年全面建立河長(zhǎng)制，逐漸形成了四個(gè)體系，全面見效[6]。一是組織體系健全。全市設(shè)立湖長(zhǎng)7 597人，河道警長(zhǎng)884人，市級(jí)和18個(gè)區(qū)縣工作機(jī)構(gòu)和組織體系全面建立，河湖全覆蓋。二是建立制度體系。工作制度和工作方案全部印制下發(fā)，規(guī)定市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)河長(zhǎng)巡河的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求，做好“四個(gè)到位”。三是責(zé)任體系落實(shí)。明確各層級(jí)河長(zhǎng)工作任務(wù)和職責(zé)，細(xì)化了市水務(wù)局等部門的任務(wù)，形成網(wǎng)絡(luò)責(zé)任系統(tǒng)。四是保障體系硬化。有河長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)平臺(tái)的設(shè)置和運(yùn)行，有河湖保護(hù)特約監(jiān)督員的聘任上崗，有相關(guān)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，有檢查機(jī)關(guān)的協(xié)同推進(jìn)等。五是開展專項(xiàng)治理。開展多個(gè)專項(xiàng)治理，通過“清四亂”完成多項(xiàng)河流湖泊整治任務(wù)，制定和實(shí)施多項(xiàng)拆除整治、美化方案，使馬家溝、河家溝、信義溝、阿什河、呼蘭河這“三溝”“兩河”的違建拆除，開展河岸整治、河岸河邊公園美化建設(shè)，受到市民稱贊。

2.佳木斯市落實(shí)河長(zhǎng)制的做法和特點(diǎn)。

一是身居水鄉(xiāng)，認(rèn)知明確。佳木斯有“北方水鄉(xiāng)”之譽(yù)。江河水道千余公里，大小支流幾百條，天然濕地百萬公頃，灌溉、滋潤(rùn)良田3 000多萬畝。佳木斯市深刻認(rèn)知實(shí)行河長(zhǎng)制的使命、責(zé)任重大，是踐行新時(shí)代生態(tài)文明發(fā)展理念、貫徹中央和省委要求的需要，是佳木斯市全方位振興和高質(zhì)量發(fā)展的要求，是滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求，涉及民生福祉，功在當(dāng)代，利在千秋。

二是組織健全，責(zé)任明確。設(shè)立四級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)3 036名，河湖警長(zhǎng)158名，配備11名河道長(zhǎng)，形成“三長(zhǎng)”責(zé)任體系。

三是制度完善，系統(tǒng)全面。在實(shí)踐中逐漸完善了6+4的制度，構(gòu)成“六制四有”。

四是五圖作戰(zhàn)，解決難題。在解決難題時(shí)，創(chuàng)造了五圖作戰(zhàn)法，并且跟蹤檢查督辦，考核問責(zé)，典型引領(lǐng)，形成了健全的工作機(jī)制、有效的工作格局。

五是增加投入，保障治理。適時(shí)投入6.98億元資金，用于治理水土流失、濕地保護(hù)修復(fù)、砂場(chǎng)整治、治理“四亂”等方面，取得明顯成效。

（四）兩個(gè)沿江區(qū)域創(chuàng)新治理案例分析

1.哈爾濱市新區(qū)銀水灣創(chuàng)建幸福河湖[8]。一是立意深邃，目標(biāo)高遠(yuǎn)。2021年哈爾濱新區(qū)按照黑龍江省河湖管理工作要點(diǎn)提出的開展幸福河湖建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，創(chuàng)建人水和諧、生態(tài)宜居銀水灣幸福河湖。這是在一般的江河湖治理的目標(biāo)基礎(chǔ)上，又打下了一個(gè)“幸?！钡睦佑?。上升到了河湖治理的新層次，新境界。二是科技支撐，標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。為了更好地實(shí)現(xiàn)建設(shè)幸福河湖的目標(biāo)，哈爾濱新區(qū)招標(biāo)確定由省水利科學(xué)研究院河湖環(huán)境研究所負(fù)責(zé)銀水灣幸福河湖的技術(shù)支撐工作。該所已經(jīng)制定實(shí)施方案，確定銀水灣幸福河湖建設(shè)的“四河”目標(biāo)：碧水暢流河、生態(tài)健康河、惠民宜居河、冰雪體娛河。該所還細(xì)化了幸福建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。從防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、宜居水環(huán)境、健康水生活、繁榮水文化、科學(xué)水管理等6個(gè)方面，提出了銀水灣幸福河建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施方案正在有序進(jìn)行。三是重拳出擊，專項(xiàng)治理。長(zhǎng)期以來，哈爾濱新區(qū)江北一體發(fā)展區(qū)堅(jiān)持“控源、截污、清淤、治黃、綠岸、管理”的思路治理水環(huán)境。“四亂”專治，“四水”并進(jìn)?！八乃奔此Y源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)。特別是近三年來，新區(qū)鐵腕重拳出擊，開展河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)問題動(dòng)態(tài)“清零”，為建設(shè)幸福河湖奠定基礎(chǔ)。四是摸底建檔，擴(kuò)展監(jiān)測(cè)。哈爾濱新區(qū)江北一體化發(fā)展區(qū)，還率先在全省擴(kuò)展區(qū)域內(nèi)的松花江、呼蘭河、肇蘭新河、銀水灣、發(fā)生渠和四排干等河湖，開展水體、水生態(tài)、水環(huán)境等健康評(píng)價(jià)工作，建立河湖健康檔案，摸清“家底”，為各級(jí)河長(zhǎng)制治水決策提供參考，以對(duì)癥施策，對(duì)癥治理。新區(qū)在開展水環(huán)境健康評(píng)價(jià)中，還增加對(duì)魚類等相關(guān)的水生動(dòng)物、水生植物的監(jiān)測(cè)。這些水生動(dòng)植物種群結(jié)構(gòu)狀況可以直接反映水生態(tài)、水環(huán)境狀況。此外，還設(shè)置了管理成效指標(biāo)體系，督促各級(jí)河長(zhǎng)履職盡責(zé)，推進(jìn)水環(huán)境治理。

2.雙鴨山“探索區(qū)域跨界河流治理”新模式[7]。一是有大局意識(shí)，擔(dān)當(dāng)生態(tài)建設(shè)責(zé)任。雙鴨山市是以煤興起的城市。但河湖眾多、水源豐富也是這座城市的一大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。在雙鴨山市2.2萬平方公里的土地上，大小河流98條，分屬于松花江和烏蘇里江水系。還有湖泊3個(gè)，水庫(kù)30座。該市管理者認(rèn)識(shí)到，治理好這龐大豐富的水系，為全市人民造福，是他們的神圣職責(zé)，他們?cè)诖罅ν菩泻娱L(zhǎng)制中，特別注重探索“區(qū)域跨界河流治理”的新模式。二是區(qū)域部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期治理。雙鴨山市的安拜河和撓力河等河流，不僅在市內(nèi)跨縣，并且在省內(nèi)跨市。例如，撓力河流域跨越七臺(tái)河、佳木斯、雙鴨山市和農(nóng)墾建三江的七八個(gè)區(qū)縣。雙鴨山市在實(shí)施河長(zhǎng)制中，多方面協(xié)調(diào)省河長(zhǎng)制辦、七臺(tái)河市和佳木斯市，制定聯(lián)防方案，簽訂工作協(xié)議，設(shè)立聯(lián)防聯(lián)控信息公示牌，加強(qiáng)跨界區(qū)域協(xié)調(diào)，合力加大河流治理保護(hù)力度，使河長(zhǎng)制跨區(qū)協(xié)同有效推進(jìn)。三是“清四亂”，治河道，實(shí)現(xiàn)水清岸綠。通過綜合整治、污染防治等一套“組合拳”有力出擊，全市生態(tài)環(huán)境煥然一新。例如，昔日“母親河”安幫河，通過整治煥發(fā)生機(jī)，上游水庫(kù)年供水3 000萬噸，解決了人們的吃水難。2020年以來，河湖水環(huán)境專項(xiàng)整治河湖長(zhǎng)巡查河湖167次，暗訪巡查26次，參加巡查600余人次，拆除非法采砂點(diǎn)10個(gè)，非法采砂船10條。拆除兩個(gè)濕地違章建筑173處。退耕還濕面積1 103.5公頃。通過清淤疏浚，加固河床，綠化美化，綜合治理。市轄區(qū)內(nèi)環(huán)路水清岸綠，藍(lán)天碧水，環(huán)境宜人。四是編制規(guī)劃，實(shí)施河湖生態(tài)相關(guān)工程。流經(jīng)雙鴨山市的撓力河，由于流域內(nèi)過度捕撈，流域岸邊濫采濫伐，使這條河沿岸生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。解決地區(qū)污染河跨界污染，必須采取有效緩解水環(huán)境污染和水生態(tài)破壞的項(xiàng)目建設(shè)工程。該市籌集5.67億元資金，實(shí)施6項(xiàng)涉河工程，全面推進(jìn)河湖綜合整治，修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)。寶清縣預(yù)計(jì)投資近19億元，提前儲(chǔ)備了5個(gè)項(xiàng)目開展流域水生態(tài)整理。全市列入國(guó)家“十四五”水污染防治目標(biāo)責(zé)任書的6個(gè)斷面，水質(zhì)優(yōu)良比例力爭(zhēng)達(dá)到66.67%以上。

三、問題與對(duì)策：對(duì)深入實(shí)施河長(zhǎng)制和水環(huán)境治理的研討

在進(jìn)一步推進(jìn)河長(zhǎng)制實(shí)施、強(qiáng)化水環(huán)境治理中，還有需要研究和解決的問題，需要推出相應(yīng)的對(duì)策建議。

問題之一：在水環(huán)境治理中，水環(huán)境修復(fù)還需要加強(qiáng)。水環(huán)境修復(fù)技術(shù)（Water environment restoration technology），是指利用物理的、化學(xué)的、生物的和生態(tài)的方法減少水環(huán)境中有毒有害物質(zhì)的濃度，或者運(yùn)用其他無害化的方法措施，使被污染了的水環(huán)境，能夠部分或者完全恢復(fù)到少污染或者無污染的原有狀態(tài)的過程[2]270。在黑龍江省乃至我國(guó)，在實(shí)施河長(zhǎng)制、水環(huán)境治理中，已經(jīng)自覺不自覺地進(jìn)行了水環(huán)境修復(fù)工作。由于水環(huán)境修復(fù)涉及多學(xué)科、多門類、多側(cè)面;又需要投入大量的人力物力和財(cái)力;有的修復(fù)過程經(jīng)歷慢，費(fèi)時(shí)長(zhǎng)。因此，還需要借鑒許多成功經(jīng)驗(yàn)。在水環(huán)境修復(fù)方面，無論是黑龍江省還是省外，仍然存在相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)需要研究改進(jìn)和強(qiáng)化。

對(duì)策建議：根據(jù)已有的研究和借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，感到有這樣幾個(gè)原則至關(guān)重要。一是科學(xué)性原則。首先要尊重水生態(tài)、水環(huán)境科學(xué)專家的意見、建議、方案。同時(shí)，要借鑒國(guó)內(nèi)外先行國(guó)家地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)際有美國(guó)、歐洲、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn);在我國(guó)有中國(guó)科學(xué)院水生物研究所治理和改善污染嚴(yán)重的湖北鴨兒湖地區(qū)的經(jīng)驗(yàn);在黑龍江省有像哈爾濱新區(qū)銀水灣創(chuàng)建幸福河湖的先行經(jīng)驗(yàn)，可以借鑒。二是生態(tài)學(xué)原則。要根據(jù)環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)自身和周圍的演替規(guī)律，分階段、分步驟地有序進(jìn)行修復(fù)。特別是要注意根據(jù)生態(tài)位和生物多樣性原則恢復(fù)和構(gòu)建健康的水環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)。三是地域性原則。要根據(jù)不同地理位置、氣候特點(diǎn)、河湖類型、功能要求、經(jīng)驗(yàn)實(shí)力等因素，制定適時(shí)、適地、適速、適效的水環(huán)境修復(fù)路徑和指標(biāo)體系，適當(dāng)推進(jìn)。四是效益性原則。水環(huán)境修復(fù)，往往耗資巨大，技術(shù)復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)猶存。需要認(rèn)知水環(huán)境變化的規(guī)律，預(yù)測(cè)修復(fù)工程帶來的全面影響和后果?？茖W(xué)論證、降低風(fēng)險(xiǎn)，力求環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的結(jié)合和優(yōu)化。四是創(chuàng)新性原則。在水環(huán)境整治、修復(fù)中，創(chuàng)新思路、創(chuàng)新措施、創(chuàng)新目標(biāo)。例如，全省要打造幸福河湖。哈爾濱市新區(qū)銀水灣已經(jīng)開始創(chuàng)建幸福河區(qū)，不僅凈化、美化河湖，還要為民造福。

問題之二：跨省跨國(guó)流域的水生態(tài)治理互聯(lián)互動(dòng)機(jī)制，還有待健全、強(qiáng)化和創(chuàng)新。黑龍江省不僅有豐富的轄區(qū)境內(nèi)的眾多江河、湖河濕地，還有毗鄰吉林省和內(nèi)蒙古自治區(qū)的跨省區(qū)的河流，也有跨越國(guó)界的流經(jīng)中國(guó)、俄羅斯、蒙古國(guó)的河湖水流水體。

在省際間，有多個(gè)支流匯集到吉林市的松花湖，再流經(jīng)松源市后，流進(jìn)黑龍江省的肇源縣;還有內(nèi)蒙古的卓爾河、雁魯河、阿倫河、甘河、多布庫(kù)爾河等水流，流經(jīng)兩省的部分界江，再到黑龍江省的松花江。對(duì)于松花江流域的水環(huán)境治理，需要在實(shí)施河長(zhǎng)制的實(shí)踐中，不斷健全、完善互聯(lián)互動(dòng)機(jī)制和措施。

在中俄國(guó)際間，有黑龍江為跨國(guó)界水域。其東部和北部以烏蘇里江、黑龍江為界河與俄羅斯毗鄰，有3 045公里水陸邊界，在黑龍江轄區(qū)內(nèi)還有跨越中俄邊界的興凱湖。這種跨越國(guó)境的江河湖水域，跨界性、流動(dòng)性、綿長(zhǎng)性、復(fù)雜性、差異性和難治性特點(diǎn)突出。在黑龍江省實(shí)施河長(zhǎng)制河水環(huán)境治理中，就必須特別重視和探索這種跨國(guó)界的互聯(lián)互通、互助互動(dòng)問題。

過去，無論省際間還是國(guó)際間，都有多年來、多方面的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的互利合作的互動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)制建設(shè)基礎(chǔ)。在東北四市之間有沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、哈爾濱、大連四個(gè)城市的合作互動(dòng)機(jī)制，也有國(guó)家牽頭的松遼委對(duì)東北相關(guān)水域的協(xié)調(diào)機(jī)制。在中蘇界河的互動(dòng)合作方面，有黑龍江省海事部門及下屬分局，與俄羅斯相關(guān)部門簽署和實(shí)施的預(yù)防、應(yīng)對(duì)界河突發(fā)事件的相關(guān)文件。這些，都在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。目前，需要進(jìn)一步解決的問題是，這些跨省、跨國(guó)的流域治理合作機(jī)制，需要適應(yīng)新形勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)。特別是我國(guó)實(shí)行河長(zhǎng)制后，對(duì)跨省、跨國(guó)的水環(huán)境治理，需要在合作機(jī)制和法律規(guī)制上，深化、細(xì)化、創(chuàng)新發(fā)展。

對(duì)策建議：跨國(guó)跨省水環(huán)境治理的合作機(jī)制的探索創(chuàng)新，這樣幾點(diǎn)很重要：第一，要提升合作機(jī)制的層級(jí)，包括國(guó)際間和省際間的合作機(jī)制與合作規(guī)制。國(guó)內(nèi)合作，應(yīng)有省級(jí)河長(zhǎng)制的合作機(jī)制與合作規(guī)范。有必要建立相關(guān)的合作聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)組織，共同落實(shí)國(guó)家的河長(zhǎng)制。第二，要明確流域合作的內(nèi)容和目標(biāo)。在以往經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、航運(yùn)、海事合作的基礎(chǔ)上，制定、完善和實(shí)施河湖保護(hù)治理合作的日常事務(wù)具體規(guī)制。第三，設(shè)立專門或兼職的合作工作組織和機(jī)制，實(shí)施合作的日常事務(wù)。第四，加強(qiáng)相關(guān)信息平臺(tái)和系統(tǒng)建設(shè)，完善信息交流機(jī)制。以往，省內(nèi)外、國(guó)內(nèi)外都有各自的信息平臺(tái)，需要構(gòu)建并完善跨界水域和界江兩岸信息平臺(tái)的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。第五，探索構(gòu)建跨省、跨國(guó)的沿江水資源保護(hù)的護(hù)江命運(yùn)共同體。這一共同體不僅應(yīng)有管理者，還應(yīng)有沿江、河、湖的民眾參與。第六，加強(qiáng)跨界的科學(xué)研究。

問題之三：水環(huán)境綜合治理還有待強(qiáng)化。黑龍江省河長(zhǎng)制的建立和實(shí)施，重要江河改造和城市水環(huán)境，都有明顯改善。但是還存在一些問題.（1）按國(guó)家要求，一段時(shí)期、一定范圍內(nèi)的優(yōu)良水體還沒有達(dá)到比例標(biāo)準(zhǔn)[9]。（2）有的流域水體水質(zhì)時(shí)有退化的現(xiàn)象[10]。（3）黑臭水整治還有死角和反復(fù)。（4）集中整治中，還有難點(diǎn)和漏洞。（5）非法排污、隱性排污、暗道排污，還有發(fā)生。（6）農(nóng)村和農(nóng)業(yè)污染源、工業(yè)工廠污染源、城市居民污染源、還有待進(jìn)行加強(qiáng)整治。

對(duì)策建議：開展系統(tǒng)整治，抓實(shí)具體問題。（1）依法依規(guī)采取明查暗訪、環(huán)保督查、群眾監(jiān)督、集中約談、媒體曝光、經(jīng)濟(jì)懲罰、法律法規(guī)等手段，嚴(yán)格檢查、督查和執(zhí)法，加大壓力、推力和動(dòng)力。依法嚴(yán)厲打擊、處理各種違法違規(guī)問題。嚴(yán)格治理水體污染、黑臭水體，解決清理“四亂”中的遺留和疑難問題。（2）在集中攻堅(jiān)克難啃硬骨頭的同時(shí)，繼續(xù)強(qiáng)化省內(nèi)跨地區(qū)、跨部門的協(xié)同動(dòng)作，突破傳統(tǒng)格局，強(qiáng)化聯(lián)合互動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法，力求產(chǎn)生合力效應(yīng)、綜合效果。（3）將水環(huán)境整治，由專項(xiàng)整治轉(zhuǎn)向常年常態(tài)治理，堅(jiān)持整治常態(tài)化、常年化。（4）繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、工業(yè)、工廠、城市居民排污的治理。在強(qiáng)化城市工業(yè)污水處理廠建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)污水排放的管理。倡導(dǎo)發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，指導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)民對(duì)農(nóng)藥化肥的科學(xué)使用和剩余品、包裝品的合理收集，安全處理。也要搞好農(nóng)村垃圾、人畜糞便的合理處理，盡量減少其對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)和水土的污染。（5）在落實(shí)和鞏固省級(jí)河長(zhǎng)1號(hào)令（集中整治）和2號(hào)令（河管理劃界）的基礎(chǔ)上，集中落實(shí)好第3號(hào)令的任務(wù)要求，搞好取水用水管理專項(xiàng)整治工作。

問題之四：選拔培養(yǎng)實(shí)用人才，提升河長(zhǎng)制實(shí)施和水資源整治的人才效用和科技含量。在黑龍江省河長(zhǎng)制落實(shí)中，也很重視專業(yè)人才的作用和信息管理系統(tǒng)的建設(shè)。有關(guān)部門單位建設(shè)和運(yùn)用了衛(wèi)星遙控技術(shù)定位、無人機(jī)執(zhí)法檢查手段和測(cè)繪信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)手段等。這些技術(shù)手段在助力河長(zhǎng)制落實(shí)中取得良好的效果，但同時(shí)，也有進(jìn)一步提升的空間。在如何使這些手段形成科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)體系，如何研發(fā)和運(yùn)用相關(guān)的信息手段，如何培養(yǎng)相關(guān)的技術(shù)人才等方面，還有待加強(qiáng)。

對(duì)策建議：更好地培養(yǎng)專業(yè)人才，強(qiáng)化創(chuàng)新技術(shù)在實(shí)施河長(zhǎng)制中的運(yùn)用。首先，要擴(kuò)展實(shí)施河長(zhǎng)制相關(guān)的技術(shù)手段的應(yīng)用內(nèi)容和范圍，加強(qiáng)技術(shù)手段的互聯(lián)互通，并加強(qiáng)基層應(yīng)用相關(guān)技術(shù)人員的專業(yè)教育、培訓(xùn)，提高技術(shù)手段應(yīng)用的效率效果。其次，要加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)的科研和創(chuàng)新。再次，加大技術(shù)手段建設(shè)和加大人員培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)投入。最后，要加強(qiáng)河長(zhǎng)制辦事機(jī)構(gòu)的聯(lián)系和互動(dòng)，發(fā)揮水環(huán)境科研機(jī)構(gòu)的作用。

問題之五：河長(zhǎng)制工作的財(cái)力投入還需加大。河長(zhǎng)制的實(shí)施和水環(huán)境治理，既要解決多年積累的水資源、水環(huán)境污染問題，又要為未來的水資源優(yōu)化積累后勁;既要解決水環(huán)境污染問題，又要解決水環(huán)境修復(fù)問題，對(duì)于整治需要保障的投入，對(duì)于修復(fù)需要更大的投入。所有這些，需要從中央到地方給予人、財(cái)、物方面的支持支撐。到2019年上半年，黑龍江省四條流域的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償資金已經(jīng)達(dá)到1.268億元[1]，不但助推了水生態(tài)修復(fù)，也助力了黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展。今后，還需要加大投入，鞏固河長(zhǎng)制落實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)，助推黑龍江省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的形成和發(fā)展。

對(duì)策建議：要爭(zhēng)取國(guó)家的支持，加大對(duì)河長(zhǎng)制工作的資金投入。首先要繼續(xù)爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)中俄界江黑龍江中國(guó)一岸的水生態(tài)修復(fù)的資金支持。中俄界江中國(guó)一岸生態(tài)保護(hù)、修復(fù)至關(guān)重要，江水沖刷江岸岸邊植被損壞，江岸水土流失，有侵蝕我國(guó)國(guó)土的跡象。江岸保護(hù)、生態(tài)修復(fù)任務(wù)艱巨，需要資金較多，有必要向國(guó)家申請(qǐng)專項(xiàng)資金或者設(shè)立專項(xiàng)基金，做好黑龍江中國(guó)一岸的水生態(tài)保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)工作。其次，設(shè)立省級(jí)和地市級(jí)包括水生態(tài)補(bǔ)償在內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償基金或者專項(xiàng)基金。再次，支持和鼓勵(lì)有條件的社會(huì)力量，為落實(shí)河長(zhǎng)制、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)籌資助力。最后，要搞好河長(zhǎng)制專項(xiàng)資金的合理配置和審計(jì)監(jiān)督，以保障資金的合理有效、依法依規(guī)的運(yùn)用。

問題之六：借助新媒體，對(duì)河長(zhǎng)制的宣傳力度還有待加強(qiáng)。過去，省級(jí)各地報(bào)紙、電視等媒體對(duì)河長(zhǎng)制的相關(guān)宣傳，發(fā)揮了良好的效用。今后，還有必要堅(jiān)持和加強(qiáng)。

對(duì)策建議：首先，以《黑龍江日?qǐng)?bào)》為樣板，充分發(fā)揮各種媒體特別是新媒體的宣傳作用。過去《黑龍江日?qǐng)?bào)》記者深入一線采訪百名河長(zhǎng)治理江河的故事，收到良好的效果。但是，訂閱讀到《黑龍江日?qǐng)?bào)》的讀者還很有限，有必要?jiǎng)佑秒娨?、廣播、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等傳統(tǒng)媒體和新媒體等宣傳工具，大力宣傳河長(zhǎng)制的重要意義、重要任務(wù)，以及各地區(qū)、各階段河長(zhǎng)制，以及各部門參加與支持河長(zhǎng)制落實(shí)的故事，以增強(qiáng)公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。其次，讓河長(zhǎng)制宣傳進(jìn)部隊(duì)、進(jìn)校園學(xué)區(qū)、進(jìn)工廠企業(yè)、進(jìn)城市社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村農(nóng)戶，開展專題解讀和專門宣傳，營(yíng)造形成“河長(zhǎng)制+河民制”的輿論氛圍。第三，在適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)場(chǎng)所，設(shè)立人們喜聞樂見、通俗易懂的宣傳欄目。第四，鼓勵(lì)和支持有條件的地區(qū)、部門建立和完善護(hù)河（湖）志愿者隊(duì)伍。第五，建立與河長(zhǎng)制相關(guān)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，尤其是要注重表彰為實(shí)施河長(zhǎng)制做出突出貢獻(xiàn)的基層優(yōu)秀工作者，制定相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，長(zhǎng)期堅(jiān)持。

問題之七：與河長(zhǎng)制的相關(guān)法律機(jī)制有待研究探討。河長(zhǎng)制必然是一個(gè)長(zhǎng)期堅(jiān)持的有效的制度。河長(zhǎng)制制度，有其內(nèi)生的既有的環(huán)境法律、環(huán)境行政管理的制度基礎(chǔ)，但同時(shí)，也會(huì)有制度與法律的摩擦甚至抵觸之處。需要深入研究河長(zhǎng)制的制度機(jī)制與相關(guān)的法律機(jī)制的關(guān)系，及如何轉(zhuǎn)化與升華的問題。有關(guān)專家指出，從環(huán)境法視角看，河長(zhǎng)制也存在一些制度內(nèi)生困境[3]。認(rèn)真研究和構(gòu)建相應(yīng)法律保障機(jī)制和相互協(xié)調(diào)機(jī)制，就非常必要。

對(duì)策建議：應(yīng)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)理論研究，探索河長(zhǎng)制的制度與相關(guān)法律的融合、升華關(guān)系和路徑。首先，在河長(zhǎng)制落實(shí)中，應(yīng)不斷總結(jié)實(shí)踐中帶有規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)研究河長(zhǎng)制由制度層次和經(jīng)驗(yàn)層次上升為法律層次的相關(guān)內(nèi)容和合法程序。其次，建立有專兼職研究人員參加的相關(guān)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、研究會(huì)、研討會(huì)，法規(guī)研討相關(guān)課題和問題，為河長(zhǎng)制中的某些制度升華到或者融合進(jìn)相關(guān)法律，提供理論依據(jù)和智力支撐。

問題之八：河湖長(zhǎng)體制機(jī)制還需要健全完善。按照國(guó)家《意見》和各地的貫徹實(shí)踐，河長(zhǎng)制的體制機(jī)制在不斷完善，但實(shí)踐還在不斷發(fā)展，已經(jīng)發(fā)生和還會(huì)發(fā)生新的變化。河長(zhǎng)制的機(jī)制、體制、規(guī)制也需要不斷完善健全。

對(duì)策建議：適逢其需，《黑龍江省強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）近日印發(fā)[11]，《方案》提出為了強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制重大決策部署落實(shí)落地，到2025年，全省河湖治理、管理、保護(hù)能力要進(jìn)一步提升，全省河湖長(zhǎng)體制機(jī)制需要進(jìn)一步健全。并提出，到2035年，全省要全面建成人水和諧共生的修復(fù)河湖，基本實(shí)現(xiàn)河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是黑龍江省在實(shí)施河長(zhǎng)制方面的重大決策和目標(biāo)創(chuàng)新。《方案》集中提出了七個(gè)方面的工作要求：（1）安全保障體系;（2）科學(xué)保護(hù)利用水資源;（3）依法管控河湖岸線;（4）跨水污染源頭治理;（5）提升水生態(tài)修復(fù)水平;（6）推進(jìn)江河流域綜合治理;（7）打造水文化發(fā)展高地。并提出了10個(gè)方面的重點(diǎn)工作。為此，需要全省上下共同努力、研究、落實(shí)這一宏偉的目標(biāo)任務(wù)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 劉治彤，劉鐵.河長(zhǎng)制與流域生態(tài)環(huán)境治理考察——以黑龍江省為例[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2020（04）：78-81.

[2] 趙景聯(lián)，劉萍萍，主編.環(huán)境修復(fù)工程[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2020 ：264.

[3] 劉超.環(huán)境法視覺下河長(zhǎng)制的法律思考[J].環(huán)境保護(hù)，2017（9）.

[4] 吳玉璽，孫思琪.污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)完美收官[N].黑龍江日?qǐng)?bào)，2020-12-30（6）.

[5] 李剛，張長(zhǎng)虹.河湖綜合整治任務(wù)完成近七成[N].黑龍江日?qǐng)?bào)，2020-09-01（2）.

[6] 馬志博，邢漢夫.系列行動(dòng)推進(jìn)河長(zhǎng)制全面見效[N].黑龍江日?qǐng)?bào)，2019-03-19（5）.

[7] 董力剛，馬淑芬，等.雙鴨山探索“區(qū)域跨界河流治理”新模式[N].黑龍江日?qǐng)?bào)，2021-8-14（3）.

[8] 薛婧，李愛民.哈爾濱新區(qū)銀水灣創(chuàng)建幸福河湖[N].黑龍江日?qǐng)?bào)，2021-09-09（2）.

[9] 王彥.嫩江水質(zhì)退化嚴(yán)重[N].黑龍江日?qǐng)?bào)，2018-09-11（2）.

[10] 閆紫謙.為龍江清水長(zhǎng)流[N].黑龍江日?qǐng)?bào)，2019-08-08（3）.

[11] 李剛.健全河長(zhǎng)制體制機(jī)制[N].黑龍江日?qǐng)?bào)，2021，-09-13（2）.

〔責(zé)任編輯：劉 陽(yáng)〕