丁依霞，郭俊華

(上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

0 引言

自登哈特夫婦于20世紀(jì)90年代中后期提出新公共服務(wù)理論以來，政府作為服務(wù)者的角色越來越受到重視，政府創(chuàng)新和政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新也日益成為公共管理關(guān)注的重點(diǎn)和追求的目標(biāo)。與此同時(shí)，濫觴于20世紀(jì)90年代的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)社會(huì)化運(yùn)動(dòng)，為政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)大技術(shù)支撐。由此，世界范圍內(nèi)基于信息技術(shù)的政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新不斷

涌現(xiàn)。例如，2000年9月，美國政府開通 “第一政府”網(wǎng)站 (www.firstgov.gov)，并成為首個(gè)世界級中央政府電子服務(wù)平臺；2000年12月，英國政府推出由 “政府虛擬門戶”網(wǎng)站 (www.gateway.gov.uk)和 “英國在線”網(wǎng)站 (www.ukonline.gov.uk)組成的政府服務(wù)門戶網(wǎng)站系統(tǒng)；2001年，韓國政府構(gòu)建 “唯一視窗電子政府” (Single Window E-Government)服務(wù)平臺；2002年，德國聯(lián)邦政府試運(yùn)行政府網(wǎng)上采購平臺……以門戶網(wǎng)站開通為標(biāo)志，世界各地政府積極開展和持續(xù)優(yōu)化在線政務(wù)服務(wù)，在降低服務(wù)成本、提高服務(wù)效能、更好滿足公眾需求等方面取得了長足進(jìn)步[1]。

自1999年啟動(dòng)政府上網(wǎng)工程、2006年上線中央人民政府門戶網(wǎng)站以來，中國電子政務(wù)服務(wù)圍繞信息服務(wù)、辦事服務(wù)和公民參與進(jìn)行了一系列改革， “一網(wǎng)通辦” “只進(jìn)一扇門” “最多跑一次”等理念逐步成為現(xiàn)實(shí)。 《2018聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，中國的在線服務(wù)指數(shù) (OSI) 為0.8611，列第34位，達(dá)到全球領(lǐng)先發(fā)展水平[2]。在電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐不斷推進(jìn)的背景下，相關(guān)學(xué)術(shù)研究也隨之盛行。那么，在這20年左右的發(fā)展過程中，國內(nèi)電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究的圖景是怎樣的？有哪些重要的創(chuàng)新內(nèi)容？其創(chuàng)新過程和機(jī)理是什么？未來的突破空間在哪里？為了回應(yīng)這些問題，本文采用系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述對中國電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)回顧和再發(fā)現(xiàn)，總結(jié)已有研究的總體情況、特點(diǎn)、局限及未來趨勢，以期為推動(dòng)電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域的進(jìn)一步研究提供參考。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 分析框架

本文借鑒5W1H分析法構(gòu)建電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究領(lǐng)域的分析框架。5W1H分析法也叫六何分析法，即對選定的項(xiàng)目、工序或操作都要從原因 (Why)、對象 (What)、地點(diǎn) (Where)、時(shí)間 (When)、人員 (Who)、方法 (How)這6個(gè)方面提出問題并進(jìn)行思考[3]。作為一種原理和一種工具，5W1H為人們提供了科學(xué)的工作方法[4]，能夠幫助應(yīng)對復(fù)雜的社會(huì)情境和社會(huì)問題，從而被廣泛應(yīng)用于企業(yè)管理、教學(xué)科研、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化等領(lǐng)域的研究。鑒于創(chuàng)新績效對于創(chuàng)新活動(dòng)的重要性，本文在運(yùn)用5W1H分析法對電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新進(jìn)行分析時(shí)，額外將創(chuàng)新績效 (Performance)納入考量，由此構(gòu)建電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究的5W1H1P分析框架，即從創(chuàng)新主體 (Who)、創(chuàng)新地點(diǎn) (Where)、創(chuàng)新內(nèi)容 (What)、創(chuàng)新歷程 (When)、創(chuàng)新原因 (Why)、創(chuàng)新過程 (How)、創(chuàng)新績效 (Performance)這7個(gè)方面對電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究進(jìn)行系統(tǒng)分析，如圖1所示。

圖1 電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究的5W1H1P分析框架

1.2 數(shù)據(jù)來源與編碼過程

系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述 (Systematic Literature Review)是指 “采用一套事先確定且透明的文獻(xiàn)取舍標(biāo)準(zhǔn)，就某特定研究主題選取大量相關(guān)或相近的研究成果，并用一套特定的統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)從這些分散的研究成果中總結(jié)出該研究主題的主要結(jié)論”[5]。與傳統(tǒng)的文獻(xiàn)綜述不同，系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述采用結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)化的步驟對某一領(lǐng)域的已有文獻(xiàn)進(jìn)行搜集、整理和評估[6]，是一個(gè)可復(fù)制的、科學(xué)的、透明的過程[7]。它通過盡可能詳細(xì)的文獻(xiàn)檢索確保覆蓋面的廣泛性、通過多次篩選和精煉提高樣本的針對性、通過對文本內(nèi)容的統(tǒng)計(jì)分析降低人為的主觀性，從而幫助研究人員對某一特定領(lǐng)域進(jìn)行深入和充分的認(rèn)知。本文使用系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述的主要步驟如圖2所示。

圖2 系統(tǒng)性文獻(xiàn)綜述操作步驟

考慮到研究文獻(xiàn)的重要性和代表性，本文以中國知網(wǎng)的CSSCI期刊庫為依據(jù)進(jìn)行檢索，檢索日期為2020年1月31日。結(jié)合已有研究及預(yù)檢索結(jié)果，最終確定的檢索關(guān)鍵詞為 “政務(wù)服務(wù)” “政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新” “電子政務(wù)服務(wù)” “移動(dòng)政務(wù)服務(wù)” “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” “政府電子服務(wù)” “在線公共服務(wù)” “行政服務(wù)”，時(shí)間為1999—2019年，所有檢索詞都使用 “OR”布爾運(yùn)算符，共得到文獻(xiàn)332篇。隨后，對檢索結(jié)果進(jìn)行初步篩選，去除會(huì)議綜述、新聞報(bào)道、征稿啟事、卷首語等非研究性文章后，導(dǎo)出相關(guān)文獻(xiàn)，在Excel軟件中建立初步文獻(xiàn)庫 (N=306)。逐篇閱讀306篇文獻(xiàn)，進(jìn)一步排除和精煉，即排除與研究問題無關(guān)或相關(guān)度低的文獻(xiàn)。納入標(biāo)準(zhǔn)為：①文章的研究重點(diǎn)為電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新，而非簡單提及;②文章探討的政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新必須是基于信息通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)的，即關(guān)注政府的電子服務(wù)，不考慮傳統(tǒng)意義上的線下政務(wù)服務(wù)；③關(guān)注重點(diǎn)為中國的情況，排除只涉及國外情況的研究。二次篩選后，確定最終樣本量為243。分別閱讀243篇樣本文章的標(biāo)題、摘要、關(guān)鍵詞和全文，提取相關(guān)信息。

2 電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究的基本情況

為了解中國電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究的基本情況，分別從發(fā)表時(shí)間、重要期刊和重要研究機(jī)構(gòu)3個(gè)方面進(jìn)行描述性分析。

首先，243篇CSSCI文獻(xiàn)的年份分布情況如圖3所示。可以看出，1999—2019期間電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域的文獻(xiàn)呈波動(dòng)上升趨勢，尤其是2016年以來，該領(lǐng)域的研究越來越受到學(xué)界的重視。國家層面相繼發(fā)布 《推進(jìn) “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》 《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn) “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》等重要文件，表明 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為深化 “放管服”改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。

圖3 所選文獻(xiàn)年份分布情況

其次，243篇CSSCI文獻(xiàn)排名Top10的期刊及研究機(jī)構(gòu)發(fā)文數(shù)量見表1?？梢钥闯?，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究的研究主要發(fā)表在電子政務(wù)、行政管理和情報(bào)學(xué)等相關(guān)期刊，其中 《電子政務(wù)》和 《中國行政管理》是該領(lǐng)域最重要的兩本期刊；重要研究機(jī)構(gòu)主要分布在北京、南京、武漢、上海、廣州、成都等電子政務(wù)較為發(fā)達(dá)的城市，其中南京大學(xué)和中央黨校 (國家行政學(xué)院)這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的研究力量最為活躍。

表1 排名Top10的期刊及研究機(jī)構(gòu)發(fā)文數(shù)量

3 基于5W1H1P的電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究議題分析

3.1 Who：創(chuàng)新的實(shí)施主體

電子政務(wù)服務(wù) (E-Government Service) 是政府等公共部門運(yùn)用信息通信技術(shù)向公眾、企業(yè)和其他利益相關(guān)者提供公共服務(wù)的過程，也是社會(huì)公眾參與資源整合、實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)的重要途徑[8]。從上述定義可以看出，政府等公共部門是電子政務(wù)服務(wù)最主要的提供者，故其也是電子政務(wù)服務(wù)最主要的創(chuàng)新實(shí)施主體。一直以來，作為電子政務(wù)服務(wù)供給方的政府等公共部門不僅決定了電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)容與形式，也決定著電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的理念和價(jià)值歸宿。近年來，隨著 “互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的實(shí)施以及公民社會(huì)的崛起，市場主體和社會(huì)公眾也越來越成為驅(qū)動(dòng)電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的主體力量。其中，市場主體主要以技術(shù)供應(yīng)商的身份參與到電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新之中，成為公共部門發(fā)展電子政務(wù)服務(wù)的 “技術(shù)外腦”和 “平臺支撐”。與此同時(shí)，隨著數(shù)字政府的建設(shè)以及政府開放創(chuàng)新的實(shí)施，政企聯(lián)合創(chuàng)新成為電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的重要模式，如廣東通過發(fā)揮省內(nèi)優(yōu)秀信息技術(shù)企業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建了 “政企合作、管運(yùn)分離”的建設(shè)運(yùn)營模式[9]。而社會(huì)公眾作為電子政務(wù)最主要的服務(wù)對象，對電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的推動(dòng)主要通過意見反饋、用戶體驗(yàn)報(bào)告、民意調(diào)查等形式實(shí)現(xiàn)。例如，政務(wù)服務(wù) “好差評”制度作為一項(xiàng)具有深度的創(chuàng)新之舉，強(qiáng)化了辦事群眾口碑對政務(wù)服務(wù)績效評價(jià)的決定作用，有利于發(fā)揮服務(wù)對象對服務(wù)創(chuàng)新的積極作用[10]。

3.2 Where：創(chuàng)新的發(fā)生地

此議題主要涉及電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新在不同地區(qū)的具體表現(xiàn)。雖然均衡普惠是電子政務(wù)服務(wù)發(fā)展的重要方向，但電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新在地區(qū)間的發(fā)展并不平衡，具體表現(xiàn)是大城市發(fā)展快、小城市發(fā)展慢；東部地區(qū)發(fā)展快，中西部發(fā)展相對落后；城市發(fā)展快，農(nóng)村發(fā)展慢；試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展快，非試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展慢；信息化發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展快，信息化落后地區(qū)發(fā)展慢等。丁藝等通過對338個(gè)城市的調(diào)查評估發(fā)現(xiàn)，我國地區(qū)間在線服務(wù)發(fā)展差距大，各地域城市在線服務(wù)指數(shù)排名呈現(xiàn)出華中地區(qū)>華東地區(qū)>華南地區(qū)>華北地區(qū)>西南地區(qū)>東北地區(qū)>西北地區(qū)的趨勢。馬亮指出，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在電子政務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)的 “數(shù)字鴻溝”令人擔(dān)憂，農(nóng)村可能是 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”被忽略的角落[11]。此外，由于各地在政府傳統(tǒng)、資源稟賦、技術(shù)條件、地域文化等方面的差異，不同地方的電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的偏好和形式也不盡相同，如長三角地區(qū)傾向于率先發(fā)展基于支付寶的移動(dòng)服務(wù)，而珠三角地區(qū)則更偏好微信小程序。

3.3 What：創(chuàng)新的主要內(nèi)容

電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)容涉及方方面面，包括服務(wù)渠道、服務(wù)模式、服務(wù)主體、績效評估等。在服務(wù)渠道上，中國的電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新濫觴于1999年的政府上網(wǎng)，歷經(jīng)20年左右的發(fā)展，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新平臺生態(tài)系統(tǒng)已基本形成。這些平臺包括興盛于2003年的政府網(wǎng)站、2001年的政務(wù)微博、2013年的政務(wù)微信、2014年的政務(wù)客戶端、2016年的政務(wù)頭條號和2018年的政務(wù)短視頻等[12]。政務(wù)媒介的出現(xiàn)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，既是政府實(shí)現(xiàn)信息服務(wù)、辦事服務(wù)和互動(dòng)服務(wù)的主要平臺，也是公眾參政議政、建言獻(xiàn)策的重要渠道。在服務(wù)模式上，表現(xiàn)為以下3種趨勢：①一體化政務(wù)服務(wù)平臺是電子政務(wù)服務(wù)的最主要渠道；②多渠道的集成化服務(wù)；③線上線下融合發(fā)展，線上模式的建設(shè)重點(diǎn)在接入渠道、內(nèi)容體系、技術(shù)支撐平臺，線下模式則更加強(qiáng)調(diào)實(shí)體大廳的空間布局與功能定位、組織結(jié)構(gòu)、審批業(yè)務(wù)流程調(diào)整和再造[13]。在服務(wù)主體上，作為電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新執(zhí)行主體的政府多采取建設(shè)政府創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和建立公司合作伙伴關(guān)系兩種方式來推動(dòng)創(chuàng)新的實(shí)施[14]，前者的措施有建立創(chuàng)新工作機(jī)制、引入專業(yè)人員、培育創(chuàng)新文化等，后者包括政府招標(biāo)、入駐第三方平臺、完善監(jiān)督審核機(jī)制等。在績效評估上，由政府供給導(dǎo)向向公眾需求導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變是主要趨勢，如建立和完善政務(wù)服務(wù) “好差評”制度，服務(wù)績效由企業(yè)和群眾來評判。

3.4 When：創(chuàng)新的演進(jìn)歷程

在電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新演進(jìn)方面，張望等指出電子政務(wù)是信息技術(shù)應(yīng)用于公共行政的表現(xiàn)和結(jié)果，根據(jù)應(yīng)用特征可將其劃分為單一部門的數(shù)字化階段、跨部門的網(wǎng)絡(luò)化階段和公眾參與的交互化階段[15]。翟云[16]基于歷史唯物主義發(fā)展觀將改革開放以來的中國電子政務(wù)發(fā)展階段分為萌芽孕育階段 (1978—1992年)、開始起步階段 (1993—2001年)、全面建設(shè)階段 (2002—2011年)和創(chuàng)新發(fā)展階段 (2012年至今)。張銳昕等則將政府上網(wǎng)的20年發(fā)展歷程分為初步摸索的 “+互聯(lián)網(wǎng)”階段 (1999—2005年)、積極探索的互聯(lián)網(wǎng)化階段 (2006—2014年)和追求普惠的 “互聯(lián)網(wǎng)+”階段 (2015—2019年)[17]。

考慮到信息通信技術(shù)發(fā)展對電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的重要性，本文主要基于技術(shù)變遷的視角對電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的演進(jìn)歷程進(jìn)行分析。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展，給社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域帶來深刻變化。在此背景下，中國電子政務(wù)服務(wù)借助政府上網(wǎng)的東風(fēng)，通過政府網(wǎng)站發(fā)布政府信息，并嘗試提供在線服務(wù)。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與社交媒體的發(fā)展，包括短信模式、基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的服務(wù)模式、無線廣播服務(wù)模式和移動(dòng)辦公4種模式[18]在內(nèi)的移動(dòng)政務(wù)服務(wù)隨之興起，成為政府為公眾提供政務(wù)服務(wù)的新途徑，為公眾提供無時(shí)不在、無處不在的信息和辦事服務(wù)。新一代產(chǎn)業(yè)革命和信息技術(shù)發(fā)展的背景下，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、5G、區(qū)塊鏈等技術(shù)創(chuàng)新成為電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的新機(jī)遇和新可能。例如，基于大數(shù)據(jù)的服務(wù)能夠識別公眾的差異化需求，從而提供更加個(gè)性化、精準(zhǔn)化的定制服務(wù)；運(yùn)用云計(jì)算搭建的政務(wù)云平臺有利于實(shí)現(xiàn)政務(wù)資源的互通和共享；人工智能在機(jī)器人、語言識別、圖像識別、自然語言處理等方面的優(yōu)勢也為政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新提供新的可能與方向；基于物聯(lián)網(wǎng)的實(shí)時(shí)傳感和響應(yīng)動(dòng)態(tài)能力將極大促進(jìn)電子政務(wù)服務(wù)全程留痕等。

3.5 Why：創(chuàng)新的影響因素

從服務(wù)提供的過程角度看，電子政務(wù)服務(wù)是一個(gè)連接供給方 (主要是政府部門)和需求方 (主要是個(gè)人和法人)的過程，連接的中介即信息技術(shù)?；诖?，可以將電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的影響因素分為供給因素、需求因素和技術(shù)因素，見表2。

表2 電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的影響因素

供給因素包括領(lǐng)導(dǎo)支持、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)政資源、制度結(jié)構(gòu)、制度安排、府際競爭、最佳實(shí)踐、創(chuàng)新文化等。魏娜娜認(rèn)為組織開放性、財(cái)政資源、中央政府支持等是生成網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)高能力的重要因素[19]。譚海波等指出，作為主觀可控條件，技術(shù)管理能力和注意力分配是地方政府克服客觀稟賦條件制約、推動(dòng)政府網(wǎng)站建設(shè)的可行手段[20]。需求因素包括公眾和企業(yè)需求規(guī)模、網(wǎng)民比例、教育程度、收入水平等。提升政務(wù)服務(wù)水平是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是滿足不斷增長和變化的政務(wù)服務(wù)需求[21]。反之，不斷增加的網(wǎng)民數(shù)量和在線政務(wù)服務(wù)用戶數(shù)量也必然會(huì)對電子政務(wù)服務(wù)產(chǎn)生影響。馬亮研究發(fā)現(xiàn)網(wǎng)民比例與省級政府電子政務(wù)發(fā)展水平顯著正相關(guān)[22]。技術(shù)因素信息包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)普及率、新技術(shù)運(yùn)用、互聯(lián)網(wǎng)思維等。賈聰聰指出信息技術(shù)的發(fā)展為電子政務(wù)服務(wù)帶來新的契機(jī)，使其朝服務(wù)資源共享化、載體網(wǎng)絡(luò)化、理念透明化、手段多樣化、方式智能化等方向發(fā)展[23]。而實(shí)證研究也印證了信息技術(shù)對電子政務(wù)服務(wù)發(fā)展的促進(jìn)作用。湯志偉等[24]基于對334個(gè)地級行政區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)的回歸分析表明，信息基礎(chǔ)設(shè)施越完善，地方政府的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力就越強(qiáng)。

3.6 How：創(chuàng)新的過程及發(fā)生機(jī)制

作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新不僅涉及新思維、新技術(shù)的運(yùn)用，也包括資源整合、要素優(yōu)化、模式轉(zhuǎn)變、流程再造等環(huán)節(jié)。雖然給出關(guān)于電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新過程的準(zhǔn)確定義是很難的，但仍可從體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新3個(gè)維度出發(fā)理解電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的過程[25]。從體制層面看，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新是一個(gè)突破傳統(tǒng)行政體制桎梏和部門利益羈絆、釋放改革紅利的過程；從管理層面看，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新是一個(gè)著眼于突破組織條塊壁壘、構(gòu)建整體性數(shù)字政府的過程；從技術(shù)層面看，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新是一個(gè)通過對新技術(shù)的應(yīng)用構(gòu)建服務(wù)平臺、創(chuàng)新服務(wù)模式的過程。電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新過程有以下4個(gè)特點(diǎn)。

(1)頂層設(shè)計(jì)和地方試點(diǎn)相結(jié)合。一方面，國家通過頂層設(shè)計(jì)、制度安排和試點(diǎn)計(jì)劃等指導(dǎo)著地方的電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新工作；另一方面，地方的探索與創(chuàng)新以及在此過程中形成的地方經(jīng)驗(yàn)也會(huì)上升為國家方案。

(2)省級統(tǒng)籌是電子政務(wù)服務(wù)的主流發(fā)展趨勢。省級政府承載著頂層設(shè)計(jì)落地與區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)的重要使命[26]，是地方層面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌電子政務(wù)發(fā)展的最高層級決策主體，對促進(jìn)地方電子政務(wù)服務(wù)發(fā)展而言起著決定性作用。

(3)數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)開放是電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的重要保障。通過跨地區(qū)、跨部門、跨層級、跨業(yè)務(wù)的信息共享和數(shù)據(jù)開放破解公共服務(wù)供給的 “碎片化”問題，促進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的深度開發(fā)和增值利用[27]。

(4)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)是電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的 “賦能者”。蘇中林等[28]認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化是提高政務(wù)服務(wù)效率的重要抓手，應(yīng)通過構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)參與和協(xié)調(diào)的有效機(jī)制、推行PDCA循環(huán)的管理機(jī)制、創(chuàng)建鼓勵(lì)全員參與的運(yùn)行機(jī)制、建設(shè)主體多元的監(jiān)督考評機(jī)制等路徑，深入推進(jìn) “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

3.7 Performance：創(chuàng)新的影響及評估

自20世紀(jì)90年代末以來，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新取得了顯著進(jìn)展，并對政府、公民及政民互動(dòng)產(chǎn)生了積極影響。首先，從政府角度看，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的積極影響有改善公共服務(wù)、降低行政成本、提高政府效率與效能、完善電子政務(wù)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型發(fā)展、建設(shè)服務(wù)性政府、增強(qiáng)政府公信力、增進(jìn)社會(huì)價(jià)值和賦值等[29]。其次，從公民角度看，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的積極影響有降低公眾的學(xué)習(xí)成本、服從成本、心理成本等行政負(fù)擔(dān)、提升公眾采納行為、促進(jìn)公眾對電子政務(wù)服務(wù)的持續(xù)使用、提升公眾的滿意度等[30]。最后，從政民互動(dòng)角度看，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新對實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)而言意義重大。電子政務(wù)服務(wù)價(jià)值共創(chuàng)是一種新的價(jià)值創(chuàng)造模式，由消費(fèi)者和生產(chǎn)者共同創(chuàng)造。電子政務(wù)服務(wù)的價(jià)值共創(chuàng)分為兩種，一是政府與用戶合作共創(chuàng)，二是以服務(wù)用戶為最終目標(biāo)，政府間或政企合作共創(chuàng)價(jià)值[31]。價(jià)值共創(chuàng)體現(xiàn)著一種超越政府中心主義的治理邏輯。一方面，作為政務(wù)服務(wù)供給者的政府，其職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，其權(quán)力由控制走向分權(quán)，不僅要關(guān)注服務(wù)供給的質(zhì)量和水平，也要重視公眾的需求與體驗(yàn)；另一方面，作為服務(wù)接受者的公眾，不僅通過在線平臺獲取服務(wù)，也能夠通過咨詢、建議、投訴等與服務(wù)供給方進(jìn)行互動(dòng)交流，并擁有參與民主決策的機(jī)會(huì)。

由于電子政務(wù)服務(wù)連接著政府與公眾，因此中國學(xué)者對其的評價(jià)也主要從供給和需求兩個(gè)視角，即政府視角和公眾視角進(jìn)行考量。從供給/政府角度看，這些指標(biāo)包括服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展水平、服務(wù)能力等；從需求/公眾角度看，有公眾使用意向、公眾接受度、公眾采納、公眾體驗(yàn)、公眾的持續(xù)使用、公眾信任、公眾參與等，具體評估內(nèi)容、評估指標(biāo)和代表性研究見表3。

表3 電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新評估的內(nèi)容、主要指標(biāo)及代表性研究

進(jìn)一步地，基于供給—需求的服務(wù)邏輯，對電子政務(wù)服務(wù)各項(xiàng)評估內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系表述如圖4所示。在電子政務(wù)服務(wù)供給的過程中，供給側(cè)的績效表現(xiàn)影響著需求側(cè)的公眾態(tài)度和行為，而需求側(cè)的績效表現(xiàn)作為一種外部反饋反過來也影響著供給側(cè)的績效表現(xiàn)。

圖4 供需視角下的電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新績效評估

4 研究總結(jié)與未來進(jìn)路

4.1 研究總結(jié)

自1999年政府上網(wǎng)以來，電子政務(wù)服務(wù)一直受到黨中央、國務(wù)院的高度重視，并被視為改善政府公共服務(wù)水平和質(zhì)量的重要途徑。綜合上述內(nèi)容，對電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究的5W1H1P分析框架的完善和補(bǔ)充如圖5所示。從電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新時(shí)空維度看，現(xiàn)有研究涉及創(chuàng)新的地區(qū)表現(xiàn)和演進(jìn)歷程；從創(chuàng)新主體和內(nèi)容看，電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新是由政府等創(chuàng)新主體發(fā)起并執(zhí)行的、針對服務(wù)渠道、服務(wù)模式、服務(wù)主體、績效評估等內(nèi)容的一系列改革措施；從創(chuàng)新的過程看，頂層設(shè)計(jì)、地方試點(diǎn)、省級統(tǒng)籌、數(shù)據(jù)開放、技術(shù)賦能等在不同程度上發(fā)揮作用，成為創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的重要依托；從創(chuàng)新的績效看，評估的內(nèi)容有服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)能力、公眾采納、公眾信任等；從創(chuàng)新原因看，由于電子政務(wù)服務(wù)連接著政府與公民，且依托于一定技術(shù)媒介，因此來自政府、公民和技術(shù)3個(gè)方面的原因共同影響著電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的歷程、現(xiàn)狀及未來趨勢。總之，這些不同層面關(guān)于電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的解讀和分析為理解電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新這一問題奠定了研究基礎(chǔ)。

圖5 基于5W1H1P的電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新研究框架

4.2 未來進(jìn)路

結(jié)合上述內(nèi)容，對現(xiàn)有研究局限和未來研究空間的總結(jié)分析如下。

在創(chuàng)新主體、地點(diǎn)和內(nèi)容方面，需進(jìn)一步加強(qiáng)對電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新體系研究。電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的目標(biāo)是為公眾提供一個(gè)無縫隙的政務(wù)服務(wù)體系結(jié)構(gòu)，正如頂層設(shè)計(jì)的那樣，加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，推進(jìn)各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)平臺規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化建設(shè)和互聯(lián)互通，形成全國政務(wù)服務(wù) “一張網(wǎng)”。為此，學(xué)術(shù)研究應(yīng)充分考慮實(shí)際情況，結(jié)合電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的實(shí)施主體、地域協(xié)調(diào)、服務(wù)渠道、服務(wù)模式、服務(wù)主體、服務(wù)流程、績效評估等重要內(nèi)容，構(gòu)建電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新體系，以更好地在理論層面詮釋電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新現(xiàn)象。

在創(chuàng)新階段和演進(jìn)方面，需進(jìn)一步加強(qiáng)對電子政務(wù)服務(wù)發(fā)展階段的研究。已有研究多基于電子政務(wù)發(fā)展成熟度探討電子政務(wù)的發(fā)展階段問題，并就此提出 “三階段” “四階段” “五階段”的階段性假說，但鮮有專門針對電子政務(wù)服務(wù)發(fā)展階段的研究。隨著電子政務(wù)服務(wù)實(shí)踐的推進(jìn)和發(fā)展，未來需進(jìn)一步針對電子政務(wù)服務(wù)的演進(jìn)進(jìn)行探討，以分析和總結(jié)不同階段的發(fā)展規(guī)律。

在創(chuàng)新過程和影響因素研究方面，首先，理論研究的欠缺導(dǎo)致對創(chuàng)新路徑和影響因素的研究不夠深入。少有人從制度角度對信息技術(shù)進(jìn)行理論解釋，也少有人按照政治學(xué)或者社會(huì)學(xué)的主流模式對信息技術(shù)進(jìn)行理論闡述[46]。因此，有必要對技術(shù)和組織相關(guān)的理論進(jìn)一步探討，以更好地解釋電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的產(chǎn)生。其次，技術(shù)因素對電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的影響探索多，但組織和制度層面因素的探索少。新興技術(shù)改變政府運(yùn)作和提供服務(wù)的方式，因此技術(shù)對電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的影響顯然是十分重要的。但在政府信息技術(shù)運(yùn)營領(lǐng)域，其最主要的成本不是來自于信息技術(shù)投資，而是對這些能力的管理，因此有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對組織因素和制度因素的研究。再次，受數(shù)據(jù)獲取的限制，不少研究在探討電子政務(wù)服務(wù)的影響因素時(shí)多采用城市層面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而非政府層面的具體數(shù)據(jù)，這在很大程度上降低了相關(guān)研究的效度。最后，多渠道視角分析不足?，F(xiàn)有研究在考察電子政務(wù)服務(wù)表現(xiàn)的影響因素時(shí)，主要基于政府網(wǎng)站，忽視對其他如政務(wù)微信、政務(wù)小程序等新興電子服務(wù)渠道的考量，即多渠道視角分析不足。

在績效評估方面，首先是現(xiàn)有量化評估多從用戶角度切入，基于政府組織內(nèi)部視角考量少，這可能是因?yàn)橛脩艚嵌鹊臄?shù)據(jù)更好獲?。黄浯问侨鄙賹﹄娮诱?wù)服務(wù)績效某一環(huán)節(jié)的深入探究與分析，當(dāng)前學(xué)者們熱衷搭建大而全的評估框架來衡量電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的績效，這雖然有助于從宏觀角度看待整個(gè) “互聯(lián)網(wǎng) +政務(wù)服務(wù)”的建設(shè)情況，但對電子政務(wù)服務(wù)的某一環(huán)節(jié)的考察和評估也同樣重要，尤其是目前存在的電子政務(wù)服務(wù) “數(shù)字鴻溝”問題、全流程網(wǎng)辦問題、地區(qū)間服務(wù)能力差異問題等。未來的績效評估可從重點(diǎn)環(huán)節(jié)出發(fā)，以點(diǎn)帶面。其三，創(chuàng)新績效評估中對技術(shù)指標(biāo)衡量的缺失?？v觀已有研究，不論是供給側(cè)的績效評估指標(biāo)，還是需求側(cè)的績效評估指標(biāo)，都忽視了對技術(shù)的考量。而事實(shí)上，隨著電子政務(wù)的深入發(fā)展，作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)者的電子政務(wù)技術(shù)也越來越重要。未來可結(jié)合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)應(yīng)用等指標(biāo)進(jìn)一步評估技術(shù)的作用。