高 鵬

近年來，我國(guó)積極發(fā)展可再生能源發(fā)電，獲得了不錯(cuò)的成績(jī)。根據(jù)公開的數(shù)據(jù)顯示，2020 年全國(guó)可再生能源發(fā)電量為22148 億千瓦時(shí)，比2019 年增長(zhǎng)8.4%。水能利用率為96.61%；風(fēng)電利用率為97%；光伏發(fā)電利用率為98%。截止到2020 年底，我國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到9.34 億千瓦。為促進(jìn)可再生能源發(fā)電穩(wěn)定發(fā)展，深度研究此課題，提出有效的政策支持措施，有著重要的意義。

一、可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策的調(diào)整內(nèi)容

現(xiàn)階段風(fēng)電光伏發(fā)電及生物質(zhì)能發(fā)電的電價(jià)補(bǔ)貼對(duì)其裝機(jī)容量沖擊響應(yīng)各不同，再生能源的電價(jià)補(bǔ)差對(duì)裝機(jī)容量的沖擊只呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，對(duì)于風(fēng)電光伏發(fā)電的沖擊響應(yīng)在不斷的隨著周期性的變化而波動(dòng)。從目前來看，風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電的補(bǔ)貼政策現(xiàn)階段呈現(xiàn)出了正效應(yīng)沖擊響應(yīng)，長(zhǎng)期影響和積累在不斷的減弱。

目前具體的電價(jià)補(bǔ)貼是根據(jù)各類可再生能源的電價(jià)來調(diào)整，并不斷的提高補(bǔ)貼的效率，政府在進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼調(diào)整時(shí)，需要加大對(duì)于電價(jià)補(bǔ)貼效應(yīng)的管理，同時(shí)還要在一定程度上適時(shí)的調(diào)整補(bǔ)貼政策?，F(xiàn)階段我國(guó)可再生發(fā)電裝機(jī)容量增長(zhǎng)效應(yīng)來看，目前電價(jià)補(bǔ)貼對(duì)于整個(gè)裝機(jī)容量貢獻(xiàn)較小，補(bǔ)貼效率較高，所以需要建立起及時(shí)的補(bǔ)貼政策，尤其是針對(duì)光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電的補(bǔ)貼政策來說，需要政府適時(shí)的進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制的調(diào)整。

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策梳理得知，調(diào)整的內(nèi)容主要如下：一是堅(jiān)持以收定支的原則補(bǔ)貼。對(duì)于新增補(bǔ)貼項(xiàng)目的規(guī)模，可以由新增補(bǔ)貼收入來決定，保障新增項(xiàng)目不新欠。二是堅(jiān)持開源節(jié)流的補(bǔ)貼原則。采取多樣化補(bǔ)貼手段，增加補(bǔ)貼收入，同時(shí)減少不合規(guī)補(bǔ)貼需求，切實(shí)緩解存量項(xiàng)目的補(bǔ)貼壓力。三是對(duì)于符合條件的存量項(xiàng)目，要求全部納入補(bǔ)貼清單。四是增強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)配合力度，發(fā)揮政策的協(xié)同性作用，對(duì)于不同的項(xiàng)目，采取分類管理措施。

二、電價(jià)補(bǔ)貼對(duì)可再生能源發(fā)電發(fā)展的具體影響

（一）政府補(bǔ)貼是行業(yè)發(fā)展的核心動(dòng)力

現(xiàn)階段，可再生能源發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展，政府初期提供專項(xiàng)基金，為能源開發(fā)和利用提供支持，給予經(jīng)濟(jì)層面上的支持，促進(jìn)能源現(xiàn)代化發(fā)展。在政策的推動(dòng)下可再生能源裝機(jī)容量快速增加，電價(jià)補(bǔ)貼需求快速增加，國(guó)家在2011 年設(shè)立了可再生能源發(fā)展基金，為風(fēng)電和光伏以及生物質(zhì)發(fā)電等提供電價(jià)補(bǔ)貼支持。隨著可再生能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府補(bǔ)貼壓力也隨之增加。在2006-2016 年十年間，用于支持可再生能源發(fā)展的基金電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了六次調(diào)整，提供了強(qiáng)大的支持力度。

隨著可再生能源開發(fā)利用技術(shù)水平的不斷提高，市場(chǎng)日益成熟，部分資源條件較好的地區(qū)已經(jīng)具備平價(jià)上網(wǎng)的條件。國(guó)家發(fā)改委在2019 年1 月發(fā)布的《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》，積極推進(jìn)此類上網(wǎng)項(xiàng)目以及低價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，同時(shí)提出相應(yīng)的支持政策。在風(fēng)電和光伏補(bǔ)貼方面，從標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)改變?yōu)橹笇?dǎo)價(jià)，并且積極鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)環(huán)節(jié)執(zhí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)機(jī)制。除此之外，還積極推進(jìn)風(fēng)電以及光伏無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)政策。首批平價(jià)上網(wǎng)的風(fēng)電與光伏項(xiàng)目，集中分布在吉林、黑龍江、廣東以及廣西等地。

在政府定價(jià)管制過程中，需要解決可再生能源外部性內(nèi)部化等諸多問題，目前政府在電力補(bǔ)貼方面面對(duì)的仍然是電力消費(fèi)者向可再生能源電力生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移支付的一種方式。具體的電價(jià)補(bǔ)貼政策在制定環(huán)節(jié)需要通過政府干預(yù)的方式來進(jìn)行改變。如果可再生能源電力邊際成本和邊際外部效益的差額等同于傳統(tǒng)的電力價(jià)格和成本邊際值差額時(shí)，才能夠保證綠色電力目的的實(shí)現(xiàn)。所以在可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼方面需要結(jié)合當(dāng)前太陽能、風(fēng)能、生物能和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼制度的建設(shè)，并且嚴(yán)格控制可再生發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)償總額，適時(shí)的減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，明確擇優(yōu)補(bǔ)貼的要求。在可再生能源補(bǔ)貼項(xiàng)目管理過程中，要結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，引入市場(chǎng)機(jī)制，采用獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助、貼息等方式進(jìn)行擇優(yōu)補(bǔ)貼。

從政策的發(fā)展趨勢(shì)分析，主要如下：一是平價(jià)上網(wǎng)政策將會(huì)繼續(xù)保持，保障性收購政策將會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化。未來一段時(shí)間內(nèi)，可再生能源發(fā)電多以平價(jià)方式上網(wǎng)，如果沒有補(bǔ)貼，則保障性收購政策為主要支撐條件。二是綠證交易機(jī)制繼續(xù)完善，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)更加成熟化。自2021 年開始，實(shí)施配額制下的綠色電力證書交易。從企業(yè)的角度分析，通過綠證交易得到收益，以此來替代財(cái)政補(bǔ)貼。未來，電力消納管控力度不斷強(qiáng)化，能夠促使電力現(xiàn)貨市場(chǎng)制度得到完善，分布式項(xiàng)目也會(huì)參與到電力市場(chǎng)交易實(shí)踐。三是同煤電脫鉤的上網(wǎng)電價(jià)將會(huì)成為發(fā)展的重要趨勢(shì)。從當(dāng)前的發(fā)展情況來說，第三期光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目通過技術(shù)優(yōu)化出現(xiàn)了低于煤電價(jià)格上網(wǎng)的情況，若成本繼續(xù)降低，未來此類發(fā)電項(xiàng)目將會(huì)以低成本水平上網(wǎng)，則不會(huì)再繼續(xù)對(duì)標(biāo)煤電。如果儲(chǔ)能技術(shù)水平不斷提高，未來光儲(chǔ)一體化項(xiàng)目將會(huì)實(shí)現(xiàn)電力質(zhì)量的有效提升。

（二）電價(jià)補(bǔ)貼兌付比例影響

過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)可再生能源發(fā)電的發(fā)展，電價(jià)補(bǔ)貼都發(fā)揮了重要的作用，為風(fēng)電與光伏發(fā)電的發(fā)展提供支持[1]。一般來說，電價(jià)補(bǔ)貼兌付比例的影響因素包括資金來源與資金需求體量。從資金的來源角度分析，主要為可再生能源發(fā)展基金，而基金的來源具體為居民、第二三產(chǎn)業(yè)用電量的電價(jià)附加征收額。由于電費(fèi)沒有足額繳納，同時(shí)自備電廠沒有足額繳納附加電價(jià)，使得補(bǔ)貼缺口很大。通過財(cái)政部《2020 年中央政府性基金預(yù)算的說明》可以得知，2020 年可再生能源發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼的附加支出預(yù)算額為923.55 億元，相比2019 年執(zhí)行數(shù)有所增加，增加了64 億元。因?yàn)楣夥l(fā)電裝機(jī)容量不斷增加，財(cái)政部對(duì)太陽能發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼也不斷增加。根據(jù)2020 年中央本級(jí)支出預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，光伏補(bǔ)貼占比達(dá)到51.1%。雖然補(bǔ)貼額增加，但是光伏發(fā)電的補(bǔ)貼資金缺口依舊高于風(fēng)電。

補(bǔ)貼資金需求不斷增加。按照財(cái)政部發(fā)布的《可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法》，對(duì)于光伏扶貧項(xiàng)目和自然人分布式發(fā)電項(xiàng)目等，可以優(yōu)先兌付補(bǔ)助資金。除此之外的存量項(xiàng)目全部由電網(wǎng)企業(yè)按照相同比例統(tǒng)一兌付。

采用定性分析方法，通過估算假設(shè)并且分類定量測(cè)算，獲得測(cè)算結(jié)果，截止到2019 年底，電價(jià)補(bǔ)貼缺口為3288 億元，2020 年全年補(bǔ)貼兌付比例測(cè)算結(jié)果為25.4%。具體來說，因?yàn)?020 年電價(jià)附加支出預(yù)算數(shù)對(duì)不同項(xiàng)目的補(bǔ)貼金額差異，并且受到項(xiàng)目裝機(jī)規(guī)模的影響，使得測(cè)算的結(jié)果顯示風(fēng)電電價(jià)補(bǔ)貼兌付比例值最高，然后為光伏，最后為生物質(zhì)[2]。

結(jié)合分析和當(dāng)前的電價(jià)補(bǔ)貼情況預(yù)估，未來一段時(shí)間內(nèi)可再生能源發(fā)電的電價(jià)補(bǔ)貼缺口依舊會(huì)擴(kuò)大，到2025 年底可能達(dá)到7890 億元；到2027 年當(dāng)年可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼資金發(fā)放能夠彌補(bǔ)當(dāng)年新增補(bǔ)貼的需求，并且補(bǔ)貼缺口會(huì)開始收窄；預(yù)計(jì)到2036 年電價(jià)補(bǔ)貼缺口可以清零，同時(shí)沒有補(bǔ)貼拖欠的情況。

（三）電價(jià)補(bǔ)貼缺口的影響

若出現(xiàn)很大的電價(jià)補(bǔ)貼缺口，則會(huì)給可再生能源發(fā)電行業(yè)的生存與發(fā)展，帶來很大的影響。因?yàn)檠a(bǔ)貼兌付不及時(shí)，將會(huì)造成資金管理效率低下的問題。企業(yè)方面的表現(xiàn)為總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率以及固定資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率等水平不高，應(yīng)收賬款難以及時(shí)有效周轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)累積的情況，使得企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展面臨很大的壓力[3]。除此之外，補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)可能會(huì)帶來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，若現(xiàn)金流不充足，則會(huì)使得企業(yè)帶息債務(wù)比例不斷增加，造成利息費(fèi)用增加，當(dāng)產(chǎn)生高額利息時(shí)企業(yè)可獲利的利潤(rùn)比較低，給企業(yè)的盈利能力帶來不利影響。對(duì)于電價(jià)補(bǔ)貼缺口問題，采取應(yīng)收賬款證券化手段，來解決當(dāng)前企業(yè)資金利用率不足的問題。通過鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與，按照市場(chǎng)化原則，給企業(yè)提供相應(yīng)的支持，實(shí)現(xiàn)發(fā)電項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。從2020 年的電價(jià)補(bǔ)貼分析，采取按照比例兌付的方法，使得電價(jià)補(bǔ)貼應(yīng)收賬款資金水平得到提高，促使信用質(zhì)量得到提高，同時(shí)穩(wěn)定了現(xiàn)金流，并且在證券市場(chǎng)成為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。從企業(yè)的角度來說，可積極推進(jìn)應(yīng)收賬款資產(chǎn)證券化融資，切實(shí)降低融資的成本，促使企業(yè)融資的可獲得性。除此之外，強(qiáng)化流動(dòng)性管理，控制兩金的占比，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。企業(yè)若想增加現(xiàn)金流，還可以積極參與市場(chǎng)化交易[4]。

三、現(xiàn)階段可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼方式

（一）解決拖欠問題

由于可再生能源電價(jià)附加出現(xiàn)收入不抵支出的情況，并且出現(xiàn)很大缺口，使得部分企業(yè)沒有及時(shí)獲得補(bǔ)貼。對(duì)于此問題，財(cái)政部提出以下解決措施：一是對(duì)于新增項(xiàng)目，由原來的敞口補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙允斩ㄖА薄０凑招略鲅a(bǔ)貼收入情況，來確定補(bǔ)貼項(xiàng)目規(guī)模，同時(shí)采取競(jìng)價(jià)的方法，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)主體成本降低速度快的優(yōu)勢(shì)。二是優(yōu)化補(bǔ)貼管理流程。構(gòu)建信息化管理平臺(tái)，支持可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼工作的優(yōu)化與完善。三是在資金撥付方面優(yōu)先保障可再生能源發(fā)電重點(diǎn)項(xiàng)目[5]。

（二）優(yōu)化資金安排

從當(dāng)前可再生能源的定價(jià)補(bǔ)貼政策建設(shè)環(huán)節(jié)來看，目前定價(jià)補(bǔ)貼政策是基于可再生能源企業(yè)裝機(jī)規(guī)模增長(zhǎng)基礎(chǔ)上所建立起來的，而具體的定價(jià)補(bǔ)貼是要結(jié)合地區(qū)差異的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)置，基于成本差異的補(bǔ)貼政策，可以有效促進(jìn)風(fēng)力發(fā)電成本的降低。在電價(jià)補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，我國(guó)現(xiàn)階段的可再生能源包括了風(fēng)電光伏發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電等多種發(fā)電體系，在定價(jià)補(bǔ)貼方面要不斷的補(bǔ)齊缺口，為了更好的應(yīng)對(duì)可再生能源的價(jià)格補(bǔ)貼，在可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)環(huán)節(jié)。為了避免可再生能源補(bǔ)貼不一致導(dǎo)致電價(jià)補(bǔ)貼缺口范圍不斷擴(kuò)大，要依據(jù)風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼體系來進(jìn)行補(bǔ)貼政策的建設(shè)，尤其是現(xiàn)階段隨著光伏發(fā)電的迅速增長(zhǎng)，電價(jià)補(bǔ)貼的機(jī)制也在不斷深化改革，未來光伏發(fā)電補(bǔ)貼價(jià)格在一定程度上會(huì)超過風(fēng)電補(bǔ)貼。

從2020 年的補(bǔ)貼工作情況分析，新增發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目，全部采取以收定支的方式來確定。實(shí)踐中結(jié)合基金征收情況以及用電量增長(zhǎng)情況等，進(jìn)行綜合分析，預(yù)計(jì)新增補(bǔ)貼金額為50 億元，主要用于風(fēng)電發(fā)電項(xiàng)目、光伏發(fā)電項(xiàng)目以及生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目。按照現(xiàn)行的規(guī)定，從2020 年開始，新增海上風(fēng)電以及光熱項(xiàng)目將不再給予補(bǔ)貼。除此之外，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局將會(huì)進(jìn)一步明確2020 年可享受補(bǔ)貼的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目以及分類別的補(bǔ)貼額度，并且出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，嚴(yán)格控制補(bǔ)貼的額度。

（三）根據(jù)不同種類可再生能源制定電價(jià)補(bǔ)貼

目前政府在電價(jià)補(bǔ)貼制定的過程中，需要合理的對(duì)電價(jià)補(bǔ)貼政策進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，要結(jié)合當(dāng)下不同種類可再生能源進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼政策的調(diào)整。風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電補(bǔ)貼政策要進(jìn)行適時(shí)的改變。一般來說要不斷的提高補(bǔ)貼效率，在定價(jià)補(bǔ)貼方面要加大可再生能源發(fā)電的影響力，并適時(shí)的調(diào)整發(fā)電的頻率。另外在定價(jià)補(bǔ)貼方面要不斷加大補(bǔ)貼力度，具體來看，可以基于技術(shù)和可再生能源企業(yè)自身發(fā)展之間存在的技術(shù)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力來進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣可以在電價(jià)補(bǔ)貼方式上減輕巨額補(bǔ)貼引發(fā)的財(cái)政壓力或產(chǎn)能過剩等諸多問題。在風(fēng)力發(fā)電和定價(jià)補(bǔ)貼方面可以加大可再生能源科技創(chuàng)新企業(yè)的電價(jià)補(bǔ)貼。例如鼓勵(lì)在人口聚集的城市，基于可再生能源發(fā)展和推廣的基礎(chǔ)上，在一定程度上降低產(chǎn)業(yè)管理成本，并不斷提高產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)能源的供應(yīng)并縮短能源供應(yīng)的距離。

（四）加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的可再生能源市場(chǎng)和市場(chǎng)體系

當(dāng)前定價(jià)補(bǔ)貼環(huán)節(jié)需要按照電壓等級(jí)核算，對(duì)可再生能源按照就近消納的原則進(jìn)行能源的分配和電力調(diào)度的調(diào)整，在一定程度上分配最大可再生能源供應(yīng)量和調(diào)整過程中，從整體降低可再生能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)電價(jià)的角度可以嚴(yán)格落實(shí)全額收購可再生能源的政策?；陔娋W(wǎng)公司所需要具備的網(wǎng)架結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，建立起可再生能源全額上網(wǎng)。根據(jù)相關(guān)政策，對(duì)電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制建設(shè)時(shí)，通過綠色證書交易機(jī)制來保證整個(gè)電價(jià)補(bǔ)貼市場(chǎng)。基于一定的配額制基礎(chǔ)上的公平、公正交易市場(chǎng)模式的建立，在可再生能源市場(chǎng)布局方面，一方面布局人員需要考慮到可再生能源電力消費(fèi)端的建設(shè)，另一方面在保證一定的配電價(jià)格成本優(yōu)勢(shì)上，加快推進(jìn)可再生能源項(xiàng)目建設(shè)。在網(wǎng)架結(jié)構(gòu)建設(shè)環(huán)節(jié)通過多能互補(bǔ)等形式，有效促進(jìn)可再生能源的有序發(fā)展，在一定程度上加大對(duì)能源供應(yīng)體系的建設(shè)。根據(jù)目前電價(jià)補(bǔ)貼對(duì)樁基容量的沖擊響應(yīng)程度和周期性的變化規(guī)律來進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼，及時(shí)調(diào)整電價(jià)補(bǔ)貼政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)力發(fā)電的鼓勵(lì)機(jī)制的建立。

四、結(jié)語

綜上所述，可以看出隨著信息技術(shù)的不斷更新，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可再生能源發(fā)展?jié)摿Σ粩嘣龃?，可再生能源發(fā)電的向好發(fā)展，需要電價(jià)補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)?？稍偕茉窗l(fā)展技術(shù)和裝機(jī)規(guī)模對(duì)電價(jià)補(bǔ)貼的依賴性較大，會(huì)面臨著諸多挑戰(zhàn)。因此，本文的研究基于當(dāng)前電價(jià)補(bǔ)貼可再生發(fā)電的影響和對(duì)調(diào)整可再生補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，明確了具體的風(fēng)力發(fā)電的補(bǔ)貼。希望通過此類觀點(diǎn)能夠有效緩解當(dāng)前電價(jià)補(bǔ)貼中所帶來的財(cái)政壓力，并通過定價(jià)補(bǔ)貼政策的建設(shè)和對(duì)可再生能源發(fā)電動(dòng)態(tài)影響的研究，為有效推動(dòng)可再生能源發(fā)展，不斷的優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升可再生能源發(fā)電的質(zhì)量提供參考。