□文/李定洋

（燕山大學(xué) 河北·秦皇島）

［提要］新冠肺炎疫情的爆發(fā)使我國公共危機(jī)管理體制經(jīng)受了一次嚴(yán)峻的考驗。我國政府已經(jīng)意識到由政府單一的進(jìn)行公共危機(jī)管理難以達(dá)到良好的效果，必須積極引入其他主體參與共同管理，其中社會組織由于其獨(dú)特的自身優(yōu)勢，在公共危機(jī)管理中發(fā)揮重要的作用。然而，社會組織還存在著自身結(jié)構(gòu)缺陷、信任度下降和可控性不足等問題。本文從加強(qiáng)與政府聯(lián)系并明確職能與角色定位、提升專業(yè)素質(zhì)、提升社會公信力等方面，提出社會組織參與公共危機(jī)治理優(yōu)化路徑。

一、公共危機(jī)與協(xié)同治理的含義

（一）公共危機(jī)。公共危機(jī)是對一個社會系統(tǒng)的行為準(zhǔn)則架構(gòu)和基本價值產(chǎn)生嚴(yán)重地破壞和威脅的事件。公共危機(jī)管理是指政府針對公共危機(jī)事件的管理，是政府解決對外交往和對內(nèi)管理中處于危險和困難境地的方式。而公共危機(jī)治理是區(qū)別于公共危機(jī)管理，指包括政府在內(nèi)的社會組織、企業(yè)和公眾等多元主體參與的公共危機(jī)管理。公共危機(jī)如果不能得到快速且有效的處理，會影響正常的社會秩序、危害公眾的安全。

（二）協(xié)同治理理論。在協(xié)同治理理論中，一個大的系統(tǒng)是否發(fā)揮出最大效用，主要決定于其系統(tǒng)中的各個子系統(tǒng)是否產(chǎn)生協(xié)同作用，資源的有效整合往往會產(chǎn)生1+1＞2的效果。這個規(guī)律運(yùn)用在社會系統(tǒng)中也同樣存在，多元治理主體間建立在信任與共利的基礎(chǔ)之上的競爭與協(xié)作過程，強(qiáng)調(diào)積極消除各主體之間的隔閡，雖然各主體都希望達(dá)成最大的利益合作，但免不了會產(chǎn)生利益分歧。這就需要形成一種穩(wěn)定的秩序，這種秩序的目的是促進(jìn)公共利益最大化，這也是系統(tǒng)的最優(yōu)化。

二、當(dāng)前社會組織參與公共危機(jī)治理優(yōu)勢分析

（一）政府支持與市場機(jī)制變革。政府作為社會的管理者和服務(wù)的提供者，在公共危機(jī)處理中必須表現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)作用，在整個協(xié)同過程中協(xié)調(diào)好各方參與到危機(jī)處理中。政府需認(rèn)識到社會組織在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的職能和定位，賦予社會組織參與公共危機(jī)治理的社會管理權(quán)力。黨的十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用，進(jìn)一步明確了市場的作用，社會組織作為市場經(jīng)濟(jì)的直接參與者，能充分利用市場優(yōu)勢發(fā)揮自身的作用。當(dāng)出現(xiàn)政府無法解決問題且“市場失靈”的情況時，社會組織中的部分公益性組織以自愿、公益和免費(fèi)的形式介入到公共危機(jī)中，能使政府和公眾對社會組織有新的認(rèn)識，進(jìn)而鼓勵支持社會組織參與公共危機(jī)治理。

（二）溝通優(yōu)勢。從社會管理角度分析，社會組織正好處于政府與公眾之間，可充當(dāng)兩者的溝通橋梁。在危機(jī)預(yù)警階段，新聞媒體可根據(jù)政府相關(guān)指示向公眾進(jìn)行應(yīng)急知識的宣傳普及。在危機(jī)處理時，社區(qū)工作者可積極發(fā)動群眾，發(fā)揮公眾的力量進(jìn)行危機(jī)處理，如在抗擊新冠肺炎疫情中，社會組織在發(fā)動群眾查找感染者、進(jìn)行社區(qū)封閉等方面發(fā)揮了重要作用。在危機(jī)善后階段，社會組織收集公眾信息向政府反饋危機(jī)處理結(jié)果，協(xié)助政府進(jìn)行危機(jī)管理。

（三）成本效益優(yōu)勢。社會組織在公共危機(jī)治理中相對政府而言會更加追求市場化、兼顧成本效益。政府出于應(yīng)急性的考慮，在公共危機(jī)治理中會注重效率而忽視成本，導(dǎo)致危機(jī)治理的成本升高。社會組織由于受自身資金影響，在危機(jī)治理中詳細(xì)做資金規(guī)劃預(yù)算，以求用更少的資金取得更好的治理效果。

（四）專業(yè)技能優(yōu)勢。社會組織由于其工作內(nèi)容及性質(zhì)的單一，在其服務(wù)領(lǐng)域會顯現(xiàn)出更強(qiáng)的專業(yè)性。公共危機(jī)往往呈現(xiàn)多樣性的特點(diǎn)，引發(fā)的社會問題繁雜且多樣。不同的社會組織發(fā)揮其專業(yè)性特點(diǎn)，從專業(yè)的角度出發(fā)處理不同的社會危機(jī)。在疫情期間，慈善組織利用籌款渠道為抗疫募捐到數(shù)量巨大的善款；各心理咨詢協(xié)會通過電視、廣播、微信等方式為公眾展開心理援助，服務(wù)疏導(dǎo)對象；一大批影視制作人發(fā)揮其文藝專長的優(yōu)勢，以抗疫為文本創(chuàng)作了一大批宣揚(yáng)抗疫精神的作品，傳揚(yáng)了抗疫正能量。

三、社會組織參與公共危機(jī)治理的困境

（一）自身結(jié)構(gòu)缺陷及資金短缺。隨著社會的發(fā)展，社會組織在公共危機(jī)治理中的參與度越來越高，發(fā)揮了很大的作用，但社會組織還存在著自身結(jié)構(gòu)缺陷、自主性能力不足等問題。一方面由于受社會體制的影響，我國的社會組織更多的是以由上而下的官辦社團(tuán)形式而存在，其活動更多的是政府職能的延伸。政府在某些方面還存在著“越位”和大包大攬的現(xiàn)象，限制了社會組織的自主性，導(dǎo)致社會組織缺乏與其他社會治理主體的溝通、交流和合作。另一方面根據(jù)中國社會組織公共服務(wù)平臺統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2020年7月，我國各類注冊登記的社會組織數(shù)量達(dá)到88萬個，社會組織的數(shù)量逐漸增多，而社會組織的門檻則逐漸降低，導(dǎo)致社會組織的水平參差不齊，大多數(shù)社會組織沒有經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)的理論和技術(shù)培訓(xùn)，缺乏專業(yè)能力和實踐經(jīng)驗。部分社會組織由于自身公益、自愿性質(zhì)的影響，籌集資金困難，時常出現(xiàn)資金鏈斷裂而無法維持正常工作運(yùn)行，進(jìn)而影響其參與公共危機(jī)治理的效能。如，北京市社會服務(wù)組織中心在一次調(diào)查中指出，有48.21%的社會組織沒有參與到抗擊新冠肺炎疫情的行動中，其主要原因為資金短缺，導(dǎo)致無法發(fā)揮自身作用。

（二）社會公信力下降。公益組織是社會組織中一部分，在公共危機(jī)治理中承擔(dān)著物資善款的籌集、分發(fā)與捐贈工作，充當(dāng)著樞紐站的作用。公益組織本身以其高度的社會信任才得以擔(dān)任此項工作，然而在防治疫情中卻出現(xiàn)了信息公布不及時、貪污物資善款等問題。在疫情中出現(xiàn)了多起慈善機(jī)構(gòu)因抗疫資源和善款處理不當(dāng)受到各界詬病的事件，問題主要表現(xiàn)為政府監(jiān)管乏力、第三方評估缺漏和內(nèi)部監(jiān)管虛設(shè)。如，北京某基金會在新冠肺炎疫情期間短期內(nèi)籌集到了大量資金，但卻被爆出存在著“虛假宣傳”和“私自挪用資金”等問題。一些封閉社會的社會服務(wù)中心志愿者在為居民提供采購服務(wù)時，存在著抬高物價從中牟利的問題。

（三）可控性不足。在新媒體時代，網(wǎng)絡(luò)謠言的產(chǎn)生與散播對公共危機(jī)治理有極大的阻礙作用，新聞媒體、自由媒體和公眾都是謠言的產(chǎn)生與傳播者。由于受群體效應(yīng)的影響，社會組織本身是政府與公眾的溝通橋梁，而各媒體單位作為輿論傳播的引領(lǐng)者，發(fā)布不實信息會引導(dǎo)公眾產(chǎn)生錯誤的思想言論，不利于公共危機(jī)治理，甚至是放大危機(jī)的負(fù)面影響力。網(wǎng)絡(luò)是一把雙刃劍，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)使得信息傳播的速度和廣度不斷增大，然而也給政府進(jìn)行謠言管控增加極大的難度。如，在疫情中，微博出現(xiàn)了一條“雙黃連可抑制新冠肺炎”的不實消息，瀏覽量在短時間內(nèi)達(dá)到16億多，市場上的雙黃連則被一搶而空。

（四）相關(guān)法律制度有待完善。習(xí)近平曾提出要全面依法履行職責(zé)，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。我國目前已經(jīng)出臺了《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家安全法》等法律，基本法律框架已成型，但還不夠完善，更多的是針對政府制定的法律法規(guī)，缺少專門為社會組織配套制定的法律法規(guī)?，F(xiàn)行法律法規(guī)對社會組織的職能與角色定位模糊，對社會組織參與危機(jī)管理的權(quán)限約束不清，導(dǎo)致社會組織參與公共危機(jī)治理時難以做到有法可依、有法可循。

四、社會組織參與公共危機(jī)治理路徑優(yōu)化

（一）加強(qiáng)與政府聯(lián)系，明確職能與角色定位。一方面轉(zhuǎn)變政府對社會組織參與公共危機(jī)治理的理念。社會組織參與公共危機(jī)治理更多是來自于政府的賦權(quán)，政府應(yīng)積極進(jìn)行政府職能改革，防止大包大攬、“越位”現(xiàn)象的發(fā)生。在公共危機(jī)治理中，政府應(yīng)注意從治理方向上進(jìn)行引領(lǐng)，具體管理權(quán)力應(yīng)下放，給予社會組織充分的管理權(quán)力及自主性；社會組織應(yīng)發(fā)揮自身溝通優(yōu)勢、成本效益優(yōu)勢，在政府管理無法有效涉及的區(qū)域進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，實現(xiàn)與政府的功能互補(bǔ)，促進(jìn)有效的公共危機(jī)治理。另一方面政策應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定社會組織的成立注冊規(guī)則，嚴(yán)把入門關(guān)，提高社會組織的成立門檻，使社會組織的管理更加專業(yè)化、規(guī)范化，進(jìn)而提升其參與公共危機(jī)治理的能力；政策法規(guī)還應(yīng)明確社會組織在公共危機(jī)治理中的地位，使社會組織的存在更加合法化，提高社會組織在企業(yè)和公眾等主體中的地位。

（二）培養(yǎng)專業(yè)人才，提升專業(yè)素質(zhì)。公共危機(jī)由于其易變性、不確定性等特點(diǎn)，要求在治理時需要專業(yè)知識與技能的輔助，社會組織所具有的專業(yè)性是其參與公共危機(jī)治理的優(yōu)勢。然而，在公共危機(jī)治理中，特別是在疫情防控中，暴露出社會組織專業(yè)人才缺乏、專業(yè)技能不夠完備等問題。一方面社會組織應(yīng)秉持唯才是舉，任人唯賢的原則，提高參與社會組織工作的門檻，從專業(yè)人才中進(jìn)行篩選，如社會工作專業(yè)的大學(xué)生，防止非專業(yè)人士進(jìn)入，進(jìn)而降低社會組織的管理及工作水平。社會組織是公益性并為社會提供服務(wù)的組織，要求其工作人員須有極高的自我修養(yǎng)及社會品德。另一方面對從業(yè)人員加大培養(yǎng)力度，不斷提高專業(yè)技能水平。社會組織應(yīng)組織專業(yè)人員對工作進(jìn)行評估，評估不合格者立即進(jìn)行工作整頓并參與培訓(xùn)。

（三）優(yōu)化評估監(jiān)督體系，提升社會公信力。社會組織的監(jiān)督主要包括對新聞媒體和慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)堅守職業(yè)道德，在政府信息公開中堅持透明、公開和高效率的原則；在自身網(wǎng)絡(luò)渠道中篩選信息、凈化網(wǎng)絡(luò)，減少和控制謠言的傳播；規(guī)范災(zāi)害信息的發(fā)布，提高自身引導(dǎo)輿論的能力，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，開拓多方面的信息傳播渠道。慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，也分為慈善機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督指慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保證監(jiān)事會有獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，也應(yīng)制定慈善行業(yè)的行業(yè)規(guī)則；外部監(jiān)督指政府和民眾的監(jiān)督，由政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)建立對慈善機(jī)構(gòu)專門的監(jiān)管部門，并統(tǒng)一制定相關(guān)規(guī)定和信用評價指標(biāo)；民眾應(yīng)積極關(guān)注慈善組織的行為，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)輿論給政府制造壓力，讓政府進(jìn)入監(jiān)管和調(diào)查。

五、總結(jié)

新時代的公共危機(jī)由于受社會多變性的影響，其突發(fā)性、緊急性、不確定性和易變性等特點(diǎn)變得更為突出。新冠肺炎疫情的發(fā)生使我國的公共危機(jī)治理體系經(jīng)歷一次大考，也更加明確社會組織參與公共危機(jī)治理的必要性。本文根據(jù)社會組織的性質(zhì)特點(diǎn)及其參與抗擊新冠肺炎疫情的行動分析社會組織參與公共危機(jī)治理的優(yōu)勢，進(jìn)而根據(jù)其在危機(jī)治理中的表現(xiàn)分析社會組織還存在著自身結(jié)構(gòu)缺陷和資金短缺、社會公信力下降、可控性不足和相關(guān)制度法規(guī)有待完善等問題，最后提出社會組織參與公共危機(jī)治理的優(yōu)化路徑，分別是加強(qiáng)與政府的聯(lián)系并明確職能與角色定位、培養(yǎng)專業(yè)人才提升專業(yè)素質(zhì)、優(yōu)化評估監(jiān)督體系提升社會公信力，以期為完善我國的公共危機(jī)治理體系提供參考建議。