□文/丁子成

（南京信息工程大學(xué) 江蘇·南京）

［提要］在“十四五”規(guī)劃發(fā)力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)背景下，我國(guó)開始進(jìn)行新一輪的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。然而，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨著政策及相關(guān)法律法規(guī)缺位、資金籌集渠道狹窄、相關(guān)監(jiān)督體系不完善等現(xiàn)狀，生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化道路阻礙重重。為此，探索生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化支持政策，引入社會(huì)資本，拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道，對(duì)于大力推動(dòng)我國(guó)的生態(tài)治理有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)資本融入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制背景

“十四五”規(guī)劃以及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出，不斷的發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)人與自然和諧共處。綱要指出，到2025年要實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)的持續(xù)改善和發(fā)展；到2035年要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的根本改善，基本實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)。

綠色發(fā)展被納入中國(guó)第十三個(gè)五年規(guī)劃以來(lái)，國(guó)家對(duì)于污染治理的手段增強(qiáng)，環(huán)保資源的利用效率明顯提高，國(guó)家的生態(tài)環(huán)境得到顯著的改善。到了第十四個(gè)五年規(guī)劃期間，國(guó)家再一次地強(qiáng)調(diào)了綠色發(fā)展在中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的里程碑式的地位。“十四五”規(guī)劃綱要指出，為了加快現(xiàn)代化建設(shè)向綠色發(fā)展，要從改善資源利用體系、提升資源利用效率、大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)以及建立相應(yīng)的政策體系四個(gè)方面入手。當(dāng)下，中國(guó)的碳排放產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)已經(jīng)在積極建設(shè)的最后階段，預(yù)計(jì)第一單碳排放交易即將在市場(chǎng)上線，國(guó)家運(yùn)用市場(chǎng)的交易機(jī)制來(lái)促使企業(yè)的技術(shù)革新和綠色發(fā)展，減少未來(lái)的碳排放。

生態(tài)補(bǔ)償以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生為目的，合理評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值和保護(hù)及發(fā)展成本。改革開放以來(lái)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，由于長(zhǎng)期環(huán)保意識(shí)淡薄和管理不到位滋生了一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。為保證經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的同步發(fā)展，積極響應(yīng)政府可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的號(hào)召，我國(guó)近些年開始逐步推行生態(tài)補(bǔ)償，積極建立開展生態(tài)保護(hù)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。基于對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償條例的研讀以及對(duì)部分地區(qū)實(shí)踐結(jié)果的了解和研究可知，在我國(guó)當(dāng)前所處形勢(shì)背景下，生態(tài)補(bǔ)償基本上可以理解為對(duì)保護(hù)自然資源以及周邊生態(tài)系統(tǒng)并由此產(chǎn)生一定經(jīng)濟(jì)效益損失的相關(guān)人員或項(xiàng)目進(jìn)行一定形式的補(bǔ)償，以達(dá)到自然資源的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的一種行之有效且科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)制度。

二、社會(huì)資本融入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論分析

（一）外部性理論。外部性理論的研究重點(diǎn)在于如何消除外部性，使外部性內(nèi)部化，提升資源配置效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)上，外部性會(huì)導(dǎo)致私人最優(yōu)與社會(huì)最優(yōu)不相符，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置效率的低下。當(dāng)前外部性理論已在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域得到應(yīng)用，提供了兩種解決思路：一方面創(chuàng)建生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)，在自愿的基礎(chǔ)上，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)給買方；另一方面政府通過(guò)征收和財(cái)政激勵(lì)補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)作用，協(xié)調(diào)保護(hù)和發(fā)展之間的矛盾。

（二）資源的公共物品屬性理論。生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，由于個(gè)體都有擴(kuò)大自身可用的資源的企求，往往會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行過(guò)度開發(fā)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的“公地悲劇”。該理論認(rèn)為建立合理的生態(tài)補(bǔ)償制度，例如建立生態(tài)資源收費(fèi)機(jī)制，使受益者付費(fèi)，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（三）生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)理論。生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)有兩條路徑：一方面可以通過(guò)政府財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)，政府對(duì)生態(tài)服務(wù)的購(gòu)買，通過(guò)調(diào)整生態(tài)產(chǎn)品的供給，以較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成有效的激勵(lì)；另一方面則通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的受益者的付費(fèi)行為可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的商業(yè)價(jià)值，政府也可以發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，促進(jìn)交易和補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化，完善價(jià)格機(jī)制，最終形成生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)。實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值是建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的最終目標(biāo)。

三、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化存在的問(wèn)題———以上海崇明區(qū)為例

（一）民間資本缺位，社會(huì)參與度低。生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化中的補(bǔ)償對(duì)象為承擔(dān)生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品和環(huán)境保護(hù)提供責(zé)任的個(gè)人或組織?，F(xiàn)在已經(jīng)將補(bǔ)償制度實(shí)施在了很多地方，有了一定的成果，但是其中還存在很多不足和缺陷，而上海市崇明區(qū)是較為典型的例子。根據(jù)崇明區(qū)現(xiàn)在的生態(tài)補(bǔ)償情況看，幾乎是政府在購(gòu)買他們的生態(tài)服務(wù)。由此可見，有關(guān)的企業(yè)和民間的一些組織的參與度很低，市場(chǎng)主體的組成過(guò)于單一化，無(wú)法進(jìn)行寬廣度和相適應(yīng)的調(diào)配。與此同時(shí)，由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)宣傳還不夠深入，所以在崇明保護(hù)區(qū)的普通民眾們并不知曉有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，同時(shí)還抱有舊時(shí)落后的觀念，認(rèn)為補(bǔ)償應(yīng)該是政府的主要任務(wù)。市場(chǎng)主體的缺乏，現(xiàn)階段都在由政府來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)，但這樣使得政府承擔(dān)過(guò)大的經(jīng)濟(jì)壓力和責(zé)任。而民眾的不理解和不配合也導(dǎo)致相關(guān)工作的執(zhí)行效率過(guò)低。所以，在未來(lái)應(yīng)該加強(qiáng)重視市場(chǎng)主體和民眾參與的問(wèn)題，為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)做好一定的基礎(chǔ)。

（二）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理，與現(xiàn)實(shí)需求存在差距

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定方法欠合理。由于標(biāo)準(zhǔn)的制定都是由政府和相關(guān)的官方部門完全性控制，所以有關(guān)的制定內(nèi)容存在一定的缺陷。有以下幾點(diǎn)：（1）在政府和有關(guān)部門的完全控制下，存在一定的閉塞性，即補(bǔ)償主體和受益人的信息存在不相符、不對(duì)稱的問(wèn)題；（2）因?yàn)檎贫?biāo)準(zhǔn)主要看重直接的經(jīng)濟(jì)損失，然而正是這樣，就忽略了一些除此之外旁系的損失，導(dǎo)致其他的經(jīng)濟(jì)損失未能合理補(bǔ)償；（3）依水源而居或是自然生態(tài)濕地居住地，其在劃分多少保護(hù)面積、怎樣實(shí)行當(dāng)?shù)鼐用竦倪w移等問(wèn)題上仍然存在著數(shù)據(jù)不精細(xì)、指標(biāo)單一化的問(wèn)題。這些都導(dǎo)致了標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際群體需要的補(bǔ)償產(chǎn)生了巨大的差距。

2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一刀切造成效率損失。根據(jù)多方走訪調(diào)查以及上報(bào)的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，迄今為止，崇明區(qū)所下轄的各個(gè)縣市所出臺(tái)并且作為恒定規(guī)章制度一直執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依舊與最先由崇明區(qū)下發(fā)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同，并未做出任何調(diào)整。調(diào)查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)各縣市的生態(tài)公益林問(wèn)題較為明顯。根據(jù)對(duì)相關(guān)資料的整理以及對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)量可知，各縣市的公益林不僅規(guī)模不一，每畝所需的管護(hù)成本更是相差甚遠(yuǎn)。部分工業(yè)園區(qū)每畝的管護(hù)費(fèi)用高達(dá)2，400元，而部分高新區(qū)僅僅需要每畝242元進(jìn)行管護(hù)，可是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不僅僅沒有按照相應(yīng)管護(hù)成本的不同存在差異，反而全部設(shè)定成200元/畝的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。這種形式上的統(tǒng)一在不同的管護(hù)費(fèi)用面前產(chǎn)生著反差強(qiáng)烈的影響作用。

3、生態(tài)補(bǔ)償方式單一，“造血”效果不明顯。由于資金在使用上存在著較高的靈活性，所以政府下發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償資金是用于項(xiàng)目的研發(fā)還是用于另外的包括當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等消費(fèi)性支出是具有極高的不確定性的。因此，也就不能保證資金得到預(yù)期中的合理利用，無(wú)法展現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償最初所設(shè)想的“造血”效果，由當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的優(yōu)化幫助貧困地區(qū)短期脫貧的理想化進(jìn)程也受到了一定程度上的限制。

（三）我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化問(wèn)題成因分析

1、主體權(quán)責(zé)不明確。市場(chǎng)交易主體責(zé)任義務(wù)及相關(guān)權(quán)益界定困難。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為最新研究成果與生態(tài)環(huán)境有一定的聯(lián)系，然而從經(jīng)濟(jì)的角度分析生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于不同責(zé)任主體而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)公益性事業(yè)，并不能激發(fā)市場(chǎng)交易主體的參與熱情。不同行為主體、利益相關(guān)者涉及的權(quán)責(zé)并不一致，同一公益項(xiàng)目對(duì)于不同類型的參與主體而言訴求不同，有較大的差異。當(dāng)前，關(guān)于主體的規(guī)范沒有形成，部分企業(yè)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，但是不愿意履行義務(wù)，很容易存在搭便車的行為，并沒有生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)恼鎸?shí)實(shí)踐。

2、生態(tài)價(jià)值無(wú)法量化。生態(tài)環(huán)境的改善是一個(gè)潛移默化的過(guò)程，生態(tài)為經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的變化很難通過(guò)量化的方式獲取最準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，因此在測(cè)算生態(tài)環(huán)境變化應(yīng)當(dāng)提供的補(bǔ)償資源、資金的時(shí)候依據(jù)不足，很難做出公允的判斷。同時(shí)，市場(chǎng)化進(jìn)程是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，為了拓展在市場(chǎng)的占有率更應(yīng)當(dāng)采用合理的方式進(jìn)行度量，保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠硇浴．?dāng)前生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍ú磺逦?，?duì)于生態(tài)方面的研究、規(guī)定不足，對(duì)于生態(tài)價(jià)值的評(píng)估大多為預(yù)計(jì)值，沒有精準(zhǔn)的測(cè)算，為市場(chǎng)化進(jìn)程增加了難度。

3、生態(tài)補(bǔ)償體系不健全。作為新興市場(chǎng)，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍ú幻鞔_，缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)和管理機(jī)制，采用原有的補(bǔ)償方式對(duì)生態(tài)的價(jià)值進(jìn)行測(cè)算有失公允。同時(shí)，市場(chǎng)化進(jìn)程中沒有生態(tài)相關(guān)的管理部門為其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行度量，缺乏專業(yè)人才和團(tuán)隊(duì)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償體系進(jìn)行研究和豐富，不夠健全的體系無(wú)法推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化建設(shè)。

四、社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域相關(guān)政策建議

（一）構(gòu)建激勵(lì)政策，發(fā)展區(qū)域性的綠色基金。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目過(guò)去主要依賴政府財(cái)政撥款，給政府造成不小的財(cái)政負(fù)擔(dān)。可通過(guò)PPP方式引入私募基金資金，采用TOT、BT、BOT等形式與私募基金開展合作，一方面可以提升私募基金公信力，進(jìn)而激發(fā)民間資本參與生態(tài)建設(shè)的積極性；另一方面則可以大幅緩解政府部門在生態(tài)項(xiàng)目上的資金壓力。在民間資本生態(tài)投入方面，圍繞投資環(huán)保項(xiàng)目的投資回報(bào)等問(wèn)題，制定用地、稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)私募基金參與生態(tài)補(bǔ)償。此外，政府可以利用財(cái)政收入，建立生態(tài)投融資的激勵(lì)機(jī)制，采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、財(cái)政貼息等形式加大扶持力度，共同推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）經(jīng)濟(jì)績(jī)效與環(huán)境績(jī)效掛鉤，明確量化機(jī)制。當(dāng)前對(duì)于生態(tài)保護(hù)的各項(xiàng)直接成本，政府可直接參考污染治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、垃圾處置、河網(wǎng)整治和污水處理等中的投資估算。而為保護(hù)生態(tài)環(huán)境喪失的機(jī)會(huì)成本由于難以精確確認(rèn)和核算，在此建議參照同類資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的城鎮(zhèn)，以其人均收入之間的差額作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，來(lái)反映其進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的機(jī)會(huì)成本。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的量化是推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的必然要求，各地政府只有因地制宜明確合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改善過(guò)去補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一刀切導(dǎo)致的資金利用效率低下的弊病，才能消除社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的顧慮，提升社會(huì)參與度。

（三）建立健全信息披露制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。當(dāng)前社會(huì)資本開展綠色投融資亟待解決生態(tài)保護(hù)修復(fù)等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目披露信息不足、信息不對(duì)稱等難題。只有通過(guò)了解投資項(xiàng)目環(huán)境信息才能確定投資風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期收益。政府應(yīng)強(qiáng)化信息披露，來(lái)持續(xù)地提升生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)透明度和可信度，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高社會(huì)公眾獲得環(huán)境信息的便利性，加速環(huán)境問(wèn)題外部性內(nèi)生化的進(jìn)程，降低生態(tài)保護(hù)修復(fù)等項(xiàng)目的綠色融資成本。各級(jí)稅務(wù)部門、財(cái)政部門、環(huán)保部門應(yīng)合作加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本投資的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的監(jiān)管，增強(qiáng)相互間的信息交流，信息化技術(shù)和實(shí)地調(diào)查相結(jié)合，對(duì)于存在資本空轉(zhuǎn)、“洗綠”等問(wèn)題的項(xiàng)目兼顧實(shí)質(zhì)重于形式的原則進(jìn)行研判并處以相應(yīng)的行政處罰。