梁益銘

粵港澳大灣區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展研究

梁益銘

（華南師范大學經(jīng)濟與管理學院廣東廣州510000）

建設粵港澳大灣區(qū)是立足于國家競爭和社會需求的重要戰(zhàn)略規(guī)劃，對內地九市和港澳兩地的發(fā)展提出了更高的要求。在大力提倡發(fā)揮城市集群作用下，粵港澳大灣區(qū)鄉(xiāng)村地域的發(fā)展受到了多方面的重視。文章基于城鄉(xiāng)互動視角，側重考察城市作用下鄉(xiāng)村的自我發(fā)展，發(fā)掘粵港澳大灣區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展新路徑。

粵港澳大灣區(qū)；鄉(xiāng)村發(fā)展；城鄉(xiāng)互動

1 現(xiàn)實背景

長期以來，市場經(jīng)濟下城市對鄉(xiāng)村不斷強化的地域剝削嚴重拖滯了鄉(xiāng)村的崛起發(fā)展，城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟差距不斷拉大，城鄉(xiāng)居民收入差距過大。

2017年我國正式提出國家級戰(zhàn)略目標——建設粵港澳大灣區(qū)，把香港、澳門兩個特別行政區(qū)和珠三角的9個城市聚合起來，充分利用優(yōu)勢互補和發(fā)揮協(xié)同效應，集中財稅政策、基礎建設和技術創(chuàng)新等支持，目標是建設國際一流的灣區(qū)和世界級的城市群?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設給地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的促進作用，粵港澳大灣區(qū)以不足全國１％的土地，不足全國５％的人口，創(chuàng)造出全國12 ％以上的經(jīng)濟總量。[1]同時，大量已有和新建的跨海橋梁、鐵路通道、碼頭機場等交通設施打造了全球最大的海港群和空港群，不同區(qū)域間的通行效率高，尤其是近幾年以輕軌建設為特點，城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡不斷完善，大大助力了鄉(xiāng)村工業(yè)化和城際人口流動。在以廣、深、港、澳等一線城市為核心的珠江口一百多公里的范圍內，有20家世界五百強企業(yè)，內地九市就有36 500 家工業(yè)企業(yè)，并且東莞、中山等市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展趨勢迅猛，如中山市的小欖、古鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吸納了大量本地和外地的勞動力就業(yè)。

推進鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化一直是粵港澳大灣區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的主要途徑。2000—2015年粵港澳大灣區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)的非農產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的占比不斷增加，平均增長了11.7%，區(qū)域內各城市的城鄉(xiāng)居民人均收入比總體下降幅度大，總體下降了30%，顯示城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小，城鄉(xiāng)發(fā)展平衡度較高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的關聯(lián)度不斷增加，城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調水平好[2]（見表1）。

表1　2000 /2015年粵港澳大灣區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟與人民生活指標

注：資料來源于各城市2000年和2015年統(tǒng)計年鑒。由于國家統(tǒng)計局調整，2000年城鄉(xiāng)居民收入比統(tǒng)計數(shù)據(jù)為農村常住居民人均純收入，2015年為農村常住居民人均可支配收入。

2 理論背景

2.1 城鄉(xiāng)互動內涵

在“城鄉(xiāng)互動”內涵的表述上，普林斯頓（1975）最早對城鄉(xiāng)相互作用進行了定義和歸類，認為其包括5個方面，即人的運動、商品的運動、資本的運動、社會交易、行政和服務的供應。[3]國內外基本形成共識，認為城鄉(xiāng)互動是一個抽象的概念和過程，受多種因素的共同影響，難以十分準確地去定義。

2.2 城鄉(xiāng)互動的相關研究

Unwin認為鄉(xiāng)村區(qū)域內的農場私有化、農民增收渠道豐富、土地制度變革等要素合力促進了城鄉(xiāng)互動的發(fā)展[4]。Gelan用城鄉(xiāng)CGE模型指出，城鄉(xiāng)之間的開放性貿易往來是推動城鄉(xiāng)互動結構下區(qū)域經(jīng)濟增長的重要動力。國內研究中，曲亮把城市和農村二者引入擁有巨大聯(lián)系的生態(tài)群種，利用生態(tài)學所研究的共生學科介入城市與鄉(xiāng)村關系影響要素研究中，然后通過分析它們之間的共生單元、共生模式、共生外環(huán)境等，為研究城市與鄉(xiāng)村互動的影響要素提供新的視角。羅雅麗、李同升（2005）強調政策制度在城鄉(xiāng)一體化的過程機制中發(fā)揮著核心作用，認為國家的方針政策是影響城鄉(xiāng)互動關系發(fā)展的重要原因。[5]

2.3 鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展的相關研究

國外為鄉(xiāng)村發(fā)展問題的研究提供了豐富的理論要點。城市地理學家芒福德十分認同賴特的“廣畝城市”理論，他分析指出，在權力中心分散化的城市建設上形成更大的區(qū)域統(tǒng)一體，可以把這種區(qū)域統(tǒng)一體帶來的經(jīng)濟增長引向不同的社區(qū)，以區(qū)域整體發(fā)展促進城鄉(xiāng)的平衡，消滅鄉(xiāng)村與城市的發(fā)展差距。[6]繆爾達爾在《經(jīng)濟理論和不發(fā)達地區(qū)》中指出，由于市場配置資源的作用帶來各種要素自由流動，會使得勞動力、技術等重要發(fā)展資源從落后地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，所以必須通過政府制定相應的政策去刺激和指導落后地區(qū)的發(fā)展，他從政府角度分析城鄉(xiāng)交流，充分肯定了政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的重要作用。[7]

3 存在問題

3.1 鄉(xiāng)村特征淡化，鄉(xiāng)村價值流失

改革開放后長達四十多年的高速工業(yè)化下，粵港澳大灣區(qū)鄉(xiāng)村依靠珠三角地區(qū)城市的發(fā)展輻射效應，迅速推進鄉(xiāng)村工業(yè)化進程。由于大面積的土地資源、豐富的工業(yè)原料、廉價的農村勞動力，國內外投資的工廠進入鄉(xiāng)村地域。受到市場配置作用的驅使，耕地的產(chǎn)出效益低于工廠生產(chǎn)的產(chǎn)出，大片農田被出租轉讓，成了非農建筑用地，被大面積的廠房和煙囪管道替代。

鄉(xiāng)村特征的淡化不是其自我發(fā)展的結果，而是在城市資本沖擊下發(fā)生的地域功能同化，農業(yè)的發(fā)展地域被城市工業(yè)擴張擠占，鄉(xiāng)村勞動力性質變化，因農業(yè)生產(chǎn)而呈現(xiàn)的景觀逐漸消失，其特有的地域價值也慢慢流失。

3.2 土地管理混亂，土地資源緊缺

根據(jù) 2018年廣東省土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出：粵港澳大灣區(qū)全區(qū)土地總面積約為55 903.5萬畝。除香港澳門外，其中耕地903.8萬畝，園地583.28 萬畝，林地 3 979.54 萬畝，水域及水利設施用地 1 046.49 萬畝，村莊用地496.69 萬畝，城鎮(zhèn)及采礦用地840.05 萬畝，交通運輸用地 208.92 萬畝。相比于2014年時的923.9萬畝的耕地面積，606 萬畝的園地，4 010.7萬畝的林地面積，1 056.9萬畝的水域及水利設施用地，449.3萬畝的村莊用地，664.8萬畝的城鎮(zhèn)及采礦用地，154.95 萬畝的交通運輸用地，[8]主要涉及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的耕地、園地、林地和水域及水利設施用地的面積都呈現(xiàn)出下降的態(tài)勢，而城鎮(zhèn)化和工業(yè)化類型的用地都明顯上升，考察城市化重要的指標——交通運輸用地面積也上升了接近一倍，表明當前鄉(xiāng)村地域發(fā)展所需要的土地絕大部分被用于發(fā)展城鎮(zhèn)建設的房地產(chǎn)業(yè)和輕、重工業(yè)等，土地資源的減少進一步限制了鄉(xiāng)村的發(fā)展選擇和持續(xù)發(fā)展水平。同時，土地功能布局也存在缺陷?；浉郯拇鬄硡^(qū)內有大量鄉(xiāng)村發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)，村鎮(zhèn)管理的不足、不科學的土地規(guī)劃和土地改造的低限制等，導致了盲目地興建住宅和建設工農業(yè)生產(chǎn)，造成了許多土地資源的閑置、浪費和破壞。

3.3 環(huán)境污染嚴重，忽視環(huán)保建設

2013年《全國土壤污染狀況調查公報》提出，“珠三角等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出”。相關信息顯示，在珠三角土壤中，三級和劣三級土壤占到總面積的 22.8%，28%重金屬超標（第一財經(jīng)日報，2013），主要超標元素為鎘、汞等，廣州、佛山及周邊經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)較為嚴重。[9]大灣區(qū)建設之前的發(fā)展時期，鄉(xiāng)村地區(qū)為了追求更高的經(jīng)濟效益和城鎮(zhèn)化，以自然資源和生態(tài)環(huán)境為代價進行“粗放式”工業(yè)化和農業(yè)生產(chǎn)，忽視自然保護的重要性，導致了河流、土地和空氣的深度污染，尤其是鄉(xiāng)村的耕地破壞最為嚴重。長期以來，政府為了取得稅收和GDP的增長，對這種生態(tài)消耗型的鄉(xiāng)村發(fā)展模式?jīng)]有進行有力的行政規(guī)范，環(huán)境管理的缺位縱容了農民的自主開發(fā)?；浉郯拇鬄硡^(qū)鄉(xiāng)村人多地少的矛盾尤為突出，較高的土地市場價值導致了鄉(xiāng)村的公地私用和垃圾處理空間有限的問題。鄉(xiāng)村垃圾的傳統(tǒng)處理方式主要是掩埋，甚至有些地區(qū)還存在著焚燒垃圾的惡習，這些行為不僅影響了土地的開發(fā)利用，還對生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞。

4 對策建議

4.1 再現(xiàn)鄉(xiāng)村主體價值，發(fā)展有鄉(xiāng)村特色的產(chǎn)業(yè)

鄉(xiāng)村不是城市發(fā)展的經(jīng)濟負擔，更不是所謂時代進步的歷史遺留。其包含著生態(tài)、文化、歷史等多方位的鄉(xiāng)村主體價值，對人類文明產(chǎn)生了深遠的影響，理應被重新呈現(xiàn)出來。鄉(xiāng)村景觀相對于城市景觀有著獨特的休閑旅游價值，鄉(xiāng)土文化在工業(yè)文明中具有不可復制性和不可或缺性，鄉(xiāng)村田園生活對于快節(jié)奏的城市日常生活來說也有著無法比擬的吸引力。粵港澳大灣區(qū)鄉(xiāng)村本身也有著豐富的生態(tài)資源和文化資源，是接近高人口密度的灣區(qū)城市群，具備深度開發(fā)的市場潛力和收益轉化的可能性。首先，政府應該擯棄注重工業(yè)化的鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長的理念，樹立城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補的鄉(xiāng)村開發(fā)思想。以城市化為發(fā)展標準的思維只能單純地把鄉(xiāng)村變成城市，并不能夠長遠滿足人民生活發(fā)展的需要，找到鄉(xiāng)村地域的特色更能夠實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動的價值。其次，支持灣區(qū)農業(yè)的持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)根植于農業(yè)的發(fā)展，而農業(yè)也是城市生活的重要食品來源；保護基于自然土地開發(fā)運作造就的淳樸民風、綠色食品等鄉(xiāng)村主體特色。再次，積極拓展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)模式。鄉(xiāng)村旅游、有機農業(yè)、養(yǎng)生保健等多種產(chǎn)業(yè)都可以利用好鄉(xiāng)村特有的自然生態(tài)優(yōu)勢，拓寬經(jīng)濟收入渠道，增強“自我造血”的能力，為農民增收，讓鄉(xiāng)村發(fā)展不再依賴于環(huán)境資源的過度消耗。

4.2 推進田園城市建設，推進城鄉(xiāng)環(huán)境一體化

推進城鄉(xiāng)環(huán)境效益共享，推進城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系一體化，著力打造“城鄉(xiāng)互融，城鄉(xiāng)互通”的田園城市，是粵港澳大灣區(qū)城鄉(xiāng)互動的重要方式。由于二元化的城鄉(xiāng)結構，早期內地九市和港澳地區(qū)的城市及鄉(xiāng)村環(huán)境是各自獨立存在的區(qū)域狀態(tài)，普遍認為城市與鄉(xiāng)村的環(huán)境保護和生態(tài)治理分屬不同的管理系統(tǒng)，加上珠江口地區(qū)工業(yè)化，城市發(fā)展早期污染嚴重，各方注意力主要集中在如何整治高污染高排放的環(huán)境問題，城市得益于統(tǒng)一治理機制和市民較高的環(huán)保意識實現(xiàn)了環(huán)保狀態(tài)的革新。但隨著工廠遷移和鄉(xiāng)村的工業(yè)化起步，之前普遍較為良好的農村生態(tài)環(huán)境遭到了重大破壞，鄉(xiāng)村環(huán)境問題惡化將不斷反作用于城市。因此，首先政府應該單獨設立城鄉(xiāng)環(huán)境管理部門，整合城鄉(xiāng)環(huán)境治理的資源力量，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)保發(fā)展規(guī)劃，加強環(huán)境治理的專業(yè)素質培養(yǎng)，保證環(huán)境管理隊伍的執(zhí)行能力。其次建設好統(tǒng)一的公共環(huán)?；A設施，結合城鄉(xiāng)環(huán)境管理機制，延伸城市的公共環(huán)境治理技術和設施至鄉(xiāng)村地域，設立城鄉(xiāng)間自然生態(tài)片區(qū)隔離帶，完善城鄉(xiāng)共有垃圾處理系統(tǒng)，聯(lián)結地區(qū)的污水排放管道，建設區(qū)域環(huán)境質量監(jiān)測站等，為未來更好地進行有規(guī)模效應的城鄉(xiāng)環(huán)保治理、城鄉(xiāng)環(huán)保體系建設打好物質基礎。再次培育城鄉(xiāng)居民的環(huán)保意識。加強環(huán)保教育是發(fā)展環(huán)保事業(yè)的根基，要讓城市居民和鄉(xiāng)村居民具備“生態(tài)環(huán)境共享、環(huán)保人人有責”的城鄉(xiāng)環(huán)保理念，否認“環(huán)境保護單邊主義”，認識到城鄉(xiāng)環(huán)境共生共存的現(xiàn)實狀況。

4.3 完善城鄉(xiāng)土地資源管理制度

提高城鄉(xiāng)土地應用監(jiān)管水平，完善土地流轉機制，建設土地收益共享機制，是完善城鄉(xiāng)土地資源管理制度的重要舉措?；浉郯拇鬄硡^(qū)高度發(fā)達的經(jīng)濟水平使得當?shù)赝恋貎r格處于較高水平，其土地收益率一直位于全國前列，但城市擴張導致了嚴重的鄉(xiāng)村耕地占用問題。首先，應當看到大部分鄉(xiāng)村居民對土地收益的依賴性，要在鄉(xiāng)村普遍實行的集體土地股份制上健全收益共享機制。對于鄉(xiāng)村集體土地所有權的出租條款，可以增設對未來該土地建設收益的比例享有權利；對于鄉(xiāng)村個人土地使用權的轉讓，可以融入土地入股的機制，讓村民參與到地區(qū)發(fā)展的紅利分配中。其次，充分發(fā)揮市場機制在城鄉(xiāng)土地流轉中的作用。政府應當嚴格劃定土地資源的流轉范圍，嚴禁鄉(xiāng)村集體土地的隨意轉讓開發(fā)；實現(xiàn)土地拍賣、招標、出讓等土地流轉工作的透明化、公開化，利用大數(shù)據(jù)技術建立動態(tài)的土地市場價格公示機制，同時建立起專注于土地市場買賣主體的電子征信中心，建設獨立的土地狀況實時監(jiān)管機制。再次，要強化土地應用的審批和監(jiān)管，提高城鄉(xiāng)土地資源的配置應用水平。城市的發(fā)展必然帶來土地需求和地域擴張，但對鄉(xiāng)村土地的吞并不是必然的前進方向。城市土地可以通過向內地更新擴張滿足升級發(fā)展的需求，拆除危樓老房、清理廢舊工廠、重建公園綠化等措施都是城市持續(xù)發(fā)展的體現(xiàn)。而留有豐富自然資源和生態(tài)景觀的鄉(xiāng)村土地，應該明確“去城市化”的目標，令鄉(xiāng)村土地的原有價值回歸，恢復鄉(xiāng)村土地的使用性質，劃定土地應用范圍，同時要嚴防土地建設申請掛羊頭賣狗肉，建立土地監(jiān)管巡視小組，落實檢查工作，對城鄉(xiāng)土地管理工作及時查漏補缺。

5 結語

建設粵港澳大灣區(qū)是新時代的國家發(fā)展戰(zhàn)略，在珠三角原有的深厚經(jīng)濟文化政治基礎上不斷尋求著新的發(fā)展突破口。過去很多的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃主要集中于城鄉(xiāng)間的單向聯(lián)系，沒能注意到城鄉(xiāng)雙向聯(lián)動的效益，導致很多城鄉(xiāng)問題惡化，比如鄉(xiāng)村環(huán)境被破壞、土地矛盾突出、城鎮(zhèn)化質量低下等，成為粵港澳大灣區(qū)進一步轉型發(fā)展的阻礙。城鄉(xiāng)協(xié)調不僅是地區(qū)經(jīng)濟上的單純聯(lián)動互補，更重要的是，還有利于從根本上消解長期戶籍制造成的區(qū)域發(fā)展收益分配不平等現(xiàn)象。積極推動城鄉(xiāng)兩大區(qū)域的協(xié)調發(fā)展，是城市居民和農村居民兩大群體走向更高水平的平等互融，是根除農民工的自我卑微感和城市身份的所謂優(yōu)越性的必要方法，是實現(xiàn)社會共同富裕的根本途徑，這對持續(xù)的社會和諧和國家穩(wěn)定有著深遠影響。

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梁益銘（1999- ），男，漢族，廣東廣州人，本科，研究方向：經(jīng)濟學。

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.11.64

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2095-1205(2020)11-131-03