房亞明，李幸芝

（廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院，廣東 廣州 510520）

人民民主是當(dāng)代中國特色社會主義政治的核心要義，全過程民主是人民民主的具體化，公民參與五年規(guī)劃決策是全過程民主的重要體現(xiàn)與生動實踐。2019年11月習(xí)近平總書記考察上海古北市民中心時強調(diào)指出：“人民民主是一種全過程的民主，所有重大立法決策都是依照程序，經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！盵1]因此，在發(fā)展規(guī)劃制定過程中，公民參與不僅是全過程民主的內(nèi)在要求，也是中國特色社會主義民主政治的應(yīng)有之義和實現(xiàn)方式?！叭^程民主”的核心在于全過程性，將民主原則貫穿于政治實踐的全過程，將民主程序內(nèi)化于制度建設(shè)的全過程，將民主權(quán)利惠普至公民個體[2]。全過程民主是對中國社會主義民主政治的理論抽象與實踐總結(jié)，彰顯了中國社會政治生活的制度特征與優(yōu)勢所在。

全過程民主是中國特色社會主義民主的典型特征，是一種特別注重民主參與和民主具體化的實質(zhì)性民主形態(tài)，區(qū)別于側(cè)重選舉與黨爭的形式主義民主。相較于代議制民主和縱向民主，全過程民主更加注重公民參與的全局性、全民性和全程性。代議制民主又稱為間接民主，是通過選舉精英來代表公民行使國家主權(quán)的權(quán)利。這種代議制民主能夠高效、快速地進(jìn)行公共決策，但也容易偏離民主的本質(zhì)，成為極少數(shù)人公開獲得公共權(quán)力的制度化外衣。在代議制民主運作過程中，公民在選舉結(jié)束之后常常處于某種潛伏狀態(tài)，更多扮演的是決策監(jiān)督者的角色，哪怕形式上有機會參與建言獻(xiàn)策，也可以公開表達(dá)自身的利益訴求，但無法從根本上影響公共政策的最終結(jié)果。興起于西方的代議制民主實際上最終服務(wù)于一小撮社會強勢群體的利益。

習(xí)近平總書記提出的“全過程民主”是對代議制民主和縱向民主的超越和升華，契合中國的民主實踐與價值追求。與側(cè)重形式和程序的西方代議制民主不同，中國在實踐過程中結(jié)合本國國情逐漸形成了具有自身特點的民主制度與形態(tài)，如何界定這樣一種內(nèi)生于中國社會歷史與政治現(xiàn)實結(jié)構(gòu)的“中國式民主”并無公論，此前曾有論者謂之為縱向民主。縱向民主是自上而下的領(lǐng)導(dǎo)和自下而上的公民參與之間的良性互動[3]。盡管“縱向民主”的提法能夠部分涵蓋中國政治實踐特征，這種民主形式在中國政治生活中也發(fā)揮了重要作用，但是“縱向民主”這個概念或者說標(biāo)簽仍然是基于與西方“橫向民主”相比較提出的范疇，未能充分彰顯“中國式民主”的全民性和全程性，并且基于這個概念預(yù)設(shè)提出的一些觀點認(rèn)為當(dāng)前中國的民主實踐中縱向民主自上而下的領(lǐng)導(dǎo)意志遠(yuǎn)高于自下而上的公民參與，這樣的判斷不符合中國的民主實踐，并不周全。一言以蔽之，代議制民主或縱向民主的概念范疇都無法確保公民真正參與到公共決策過程中，也無法準(zhǔn)確全面地概括中國特色社會主義民主的真諦及其實踐形態(tài)，只有“全過程民主”范疇才能充分體現(xiàn)當(dāng)代中國民主的主體廣泛性、過程真實性、結(jié)果共享性。

公民參與五年規(guī)劃決策彰顯了“中國式民主”即全過程民主的價值理念與核心追求。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃（簡稱“五年規(guī)劃”）是我國重要的宏觀經(jīng)濟和社會管理工具，是中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個中長期計劃，主要是為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展愿景規(guī)定目標(biāo)和方向，對國家重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力布局、國民經(jīng)濟重要比例關(guān)系和社會事業(yè)等做出規(guī)劃[4]。五年規(guī)劃是中國經(jīng)濟發(fā)展和社會治理的頂層設(shè)計，直接影響中國未來五年經(jīng)濟和社會的發(fā)展方向以及民生福祉。因此，公民是五年規(guī)劃最直接的受惠者，有權(quán)利也有義務(wù)參與到規(guī)劃決策中來。不僅如此，五年規(guī)劃的重要性、權(quán)威性和可持續(xù)性也要求公民積極參與規(guī)劃決策的全過程。以全過程民主理念貫穿五年規(guī)劃決策中的公民參與環(huán)節(jié)，更能反映五年規(guī)劃從制定、實施、評估到反饋等多個階段的民主性，彰顯中國特色社會主義民主是全過程民主而非形式主義民主的特質(zhì)與精神，最能體現(xiàn)我國公共生活與決策的民主性質(zhì)和取向。

在五年規(guī)劃決策中踐行全過程民主理念是中央制定和落實“十四五”發(fā)展規(guī)劃的基本要求。五年規(guī)劃作為國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的指南針，規(guī)定了中國各時期的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)和發(fā)展策略，并且在國家政治經(jīng)濟生活中被高度強調(diào)[5]。五年規(guī)劃被稱為“中國之治”的重要制度密碼，每個五年規(guī)劃實施之后，中國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展諸方面都會得到較大提升，體現(xiàn)了中國特色社會主義民主的磅礴力量與制度優(yōu)勢?！笆奈濉币?guī)劃建議稿的起草過程充分體現(xiàn)了問計于民、集思廣益的決策機制，是全過程民主中“全民性”的生動實踐，從側(cè)面也反映出中央對五年規(guī)劃決策民主性和科學(xué)化及其實現(xiàn)路徑的高度重視。

到目前為止，有關(guān)公民參與五年規(guī)劃決策過程的研究主要集中在以下幾個方面：

一是公民參與五年規(guī)劃決策的演進(jìn)歷程與治理模式變遷。于建榮考察了我國國民經(jīng)濟“五年計劃”到“五年規(guī)劃”的歷史嬗變及資源配置體制變革，進(jìn)而闡述我國決策和治理模式的轉(zhuǎn)變[6]。王亞華、鄢一龍梳理了“五年計劃”決策過程、機制演進(jìn)及經(jīng)驗得失，認(rèn)為“十五”計劃之后我國逐漸形成了決策的科學(xué)化、民主化和制度化發(fā)展[7]。許曉龍、李里峰從歷史制度主義視角分析了五年規(guī)劃決策的演進(jìn)歷程與社會變革實踐，探討了環(huán)境、觀念和行動者三者的互動關(guān)系與結(jié)果[8]。黃群慧梳理了十三個“五年規(guī)劃”的歷史脈絡(luò)及制定過程的關(guān)系互動與民主機制，并提出“十四五”規(guī)劃的指導(dǎo)思想[4]。有關(guān)五年規(guī)劃決策演進(jìn)與治理模式變遷的研究，為透視五年規(guī)劃治理機制提供了知識資源與實踐素材。

二是公民參與五年規(guī)劃決策的民主形式和具體路徑。王亞華、鄢一龍分析了我國自建國以來五年計劃從領(lǐng)導(dǎo)人的意志到以人為本的發(fā)展方針之決策路徑轉(zhuǎn)變[7]。胡鞍鋼分析了“十二五”規(guī)劃決策的步驟和過程，認(rèn)為廣泛征求意見、咨詢決策、公眾建言獻(xiàn)策是“十二五”規(guī)劃編制的重要特點，五年規(guī)劃是實行民主集中制的最好案例[9]。鄢一龍等人以五年計劃編制為案例，梳理了我國決策模式的四個類型：內(nèi)部集體決策模式、“一言堂”決策模式、咨詢決策模式、集思廣益決策模式，指出集思廣益的機制安排保障了決策民主和科學(xué)性[10]。韓博天等人指出規(guī)劃是中央和地方多層次、多主體之間通過各種互動模式，不斷協(xié)商、起草、試驗、評估、調(diào)整政策的循環(huán)過程[11]。這些研究有助于從運作模式和實現(xiàn)過程維度理解公民參與五年規(guī)劃決策的具體狀況。

三是公民參與五年規(guī)劃決策的政治價值和社會影響。胡鞍鋼等人以五年計劃轉(zhuǎn)型探討中國發(fā)展奇跡，指出“六五”計劃以來決策總體上是不斷制度化、程序化和民主化，從少數(shù)人決策到集體決策，從內(nèi)部封閉決策到開放式?jīng)Q策，從國家決策到公共決策[12]。范鵬認(rèn)為五年規(guī)劃具有匯集全體人民改革智慧力量的重要作用，經(jīng)過充分論證和集體研討的民主程序是五年規(guī)劃編制的制度化、民主化和法制化不斷提高的重要原因[13]。鄢一龍?zhí)岢鲋袊迥暧媱潱ㄒ?guī)劃）取得成功的原因在于集思廣益的國家決策模式。其中大眾參與、民主協(xié)商、民主集中、科學(xué)民主是集思廣益決策的重要特點[14]。這類研究以五年規(guī)劃制定中的公民參與分析當(dāng)代中國決策模式及其民主本質(zhì)和治理績效，深化了中國民主制度的政治邏輯認(rèn)知。

既有關(guān)于五年規(guī)劃決策過程的公民參與研究多從決策模式轉(zhuǎn)變與宏觀經(jīng)濟社會影響維度展開，抽象地討論五年規(guī)劃的民主參與分析稍多，而如何在五年規(guī)劃決策過程中貫徹人民民主的分析和探討比較欠缺。以全過程民主范疇透視五年規(guī)劃決策、實施、監(jiān)督和反饋等多個環(huán)節(jié)有助于我們更好地理解和把握當(dāng)代中國國家治理工具與實現(xiàn)機制的有效性，深化對“中國之治”內(nèi)在機理與構(gòu)成要素的理性認(rèn)知。

本研究結(jié)果表明,兩組治療效果:觀察組明顯高于對照組,差異有統(tǒng)計學(xué)意義(P<0.05);兩組甲狀腺激素指標(biāo)變化:治療后,兩組患者的TSH水平顯著提高(P<0.05),FT3、FT4、TT3、TT4水平明顯下降(P<0.05),并且與對照組相比,觀察組的指標(biāo)改善更加顯著(P<0.05)。兩組不良反應(yīng)對比,觀察組不良反應(yīng)發(fā)生率遠(yuǎn)較對照組低(P<0.05)。而觀察組較對照組所用的甲巰咪唑劑量較少。

一、五年規(guī)劃決策過程中公民參與的價值意涵

公民積極參與五年規(guī)劃決策過程是憲法規(guī)范和精神的體現(xiàn)與要求。我國憲法第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民按照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”憲法為公民參與國家各項事務(wù)管理作出了具體規(guī)定，當(dāng)然也為公民參與五年規(guī)劃決策提供了最為根本的法律依據(jù)。美國政治學(xué)家馬克·彼特拉克曾說：“公民參與是民主的希望?！盵15]公民參與不僅是現(xiàn)代民主政治的要求，也是衡量公共決策合法性的倫理尺度。當(dāng)前我國正在積極推進(jìn)“十四五”規(guī)劃的實施，面向治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的新形勢、新任務(wù)與新要求，全黨、全國人民和社會各界應(yīng)更加重視規(guī)劃決策與執(zhí)行中的公民參與問題，以全過程民主理念引領(lǐng)“十四五”規(guī)劃和2035年發(fā)展戰(zhàn)略，彰顯中國特色社會主義制度的獨特優(yōu)勢與治理效能。

（一）公民參與五年規(guī)劃決策是全過程民主的必然要求

全過程民主是中國特色社會主義民主政治的運行特征與實踐形態(tài)，同時也是人民民主發(fā)展的本質(zhì)要求，其“全民性”和“全程性”的特點體現(xiàn)民主主體的廣泛性與參與范圍的全面性，公民參與五年規(guī)劃決策的全過程彰顯了中國特色社會主義民主的制度優(yōu)勢和真實性。一方面，公民參與五年規(guī)劃決策要求全體公民通過合法渠道為規(guī)劃決策集思廣益，充分保障全體人民的利益。五年規(guī)劃決策過程中公民參與相較于精英決策模式，更加注重決策的全民參與，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的中國特色社會主義制度優(yōu)勢。另一方面，全過程民主要求公民參與規(guī)劃決策的全過程，公民不是名義上的主人，而是實際的執(zhí)行者、參與者和監(jiān)督者。全過程民主理念要求五年規(guī)劃的科學(xué)決策與有效執(zhí)行及績效評估等環(huán)節(jié)全過程踐行民主，讓公民參與貫穿于規(guī)劃決策的全程之中，使公民參與的價值理念體現(xiàn)于五年規(guī)劃決策的各個環(huán)節(jié)。

全過程民主是五年規(guī)劃正當(dāng)性與合理性的政治根基。五年規(guī)劃不僅要具有權(quán)威性，還應(yīng)當(dāng)具備可持續(xù)性，前提是要科學(xué)可行。五年規(guī)劃的制定不僅要與國家長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃相銜接，還需要考慮國內(nèi)外環(huán)境的變化情況，審時度勢地對五年規(guī)劃采取調(diào)整、修改等措施。這種決策變動需要充分聽取社會公眾的意見，也需要公民及時反饋規(guī)劃執(zhí)行的現(xiàn)實問題與效果，才能夠讓規(guī)劃決策始終朝著科學(xué)合理的方向發(fā)展。我國人民民主體現(xiàn)在尊重個人權(quán)利，始終把人民放在公共生活的核心位置。缺乏民主的決策不是好決策，缺乏公民參與的民主不是好民主。而只有公民的全過程參與，公共決策的民主性才能以主體廣泛性與過程全面性得到確保。

（二）公民參與是五年規(guī)劃科學(xué)可行的必由之路

五年規(guī)劃的科學(xué)合理性關(guān)乎全體公民的切身利益，同時憲法也規(guī)定了公民具有參與和管理國家事務(wù)的權(quán)利，因此，公民有權(quán)利為五年規(guī)劃的科學(xué)合理發(fā)展建言獻(xiàn)策。公民參與不只是具有工具價值，它本身就是一種目的[16]。一方面，公民參與五年規(guī)劃決策體現(xiàn)規(guī)劃的社會認(rèn)同。公民參與五年規(guī)劃的全過程是基于公民對規(guī)劃決策的心理認(rèn)同，而廣泛的公民參與能夠充分調(diào)動公民參政的積極性，提升了五年規(guī)劃的社會認(rèn)同度，為規(guī)劃的實施和開展打下堅實的基礎(chǔ)。另一方面，公民參與五年規(guī)劃決策提升規(guī)劃的科學(xué)合理性。公民不僅是規(guī)劃的直接執(zhí)行者，還應(yīng)當(dāng)是規(guī)劃的決策參與者，對五年規(guī)劃決策應(yīng)該擁有充足的話語權(quán)。

規(guī)劃決策的科學(xué)合理程度直接影響著公民生活的美好程度，公民資格賦予公民擁有參與規(guī)劃決策的話語權(quán)和表達(dá)權(quán)，公民有權(quán)利表達(dá)自身和團體的利益訴求，也有義務(wù)為規(guī)劃的科學(xué)合理發(fā)展建言獻(xiàn)策。我國歷經(jīng)十三個“五年規(guī)劃”的實踐探索，從“五年計劃”到“五年規(guī)劃”的提法轉(zhuǎn)變，折射的是治理模式改革與民主政治發(fā)展。五年規(guī)劃作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏觀調(diào)控，公民參與五年規(guī)劃決策不僅是把規(guī)劃決策的話語權(quán)賦予公民主體，彰顯人民民主，同時還是凝聚公民智慧的過程，也是規(guī)劃決策科學(xué)、合理、可行、有效的必由之路。伴隨著工業(yè)化、信息化和現(xiàn)代化的發(fā)展，公民參與狀況已經(jīng)成為衡量公共政策科學(xué)性和民主化的重要尺度，而信息技術(shù)發(fā)展也為公民參與公共決策提供了技術(shù)支撐。

（三）公民參與五年規(guī)劃決策是建設(shè)社會治理共同體的內(nèi)在訴求

建設(shè)社會治理共同體要求公民廣泛而有效的參與，參與五年規(guī)劃決策是凝聚社會共識與塑造共同體精神的重要契機。無論是打造共建共治共享的社會治理格局，還是建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人共享的社會治理共同體，無不蘊含著廣泛而有效的公民參與。公民參與社會治理共同體建設(shè)保證社會治理始終代表最廣大人民的利益。公民參與五年規(guī)劃決策有助于五年規(guī)劃科學(xué)合理地制定，體現(xiàn)全過程民主的治理意涵，也是社會治理共同體建設(shè)的發(fā)展訴求。現(xiàn)代民主治理若缺乏公民參與，必將降低社會治理的代表性和回應(yīng)性。五年規(guī)劃屬于重大公共決策，理應(yīng)擴大公民參與范圍，并且增強了公民參與的有效性和實效性。

五年規(guī)劃是黨和國家開展社會治理的重要抓手，需要廣泛而有效的公民參與才能保證其治理效能。隨著經(jīng)濟和社會快速發(fā)展，人民對美好生活的期待不斷提高，同時社會環(huán)境日趨復(fù)雜，社會風(fēng)險日漸增加，社會安全隱患日益凸顯，使得社會治理任務(wù)更為繁重，單靠政府或社會單方面的力量難以承載公民對美好生活的期許。因此，發(fā)揮公民和社會組織的力量，通過制度化途徑參與社會治理成為必然選擇。五年規(guī)劃作為社會治理的頂層設(shè)計，公民參與五年規(guī)劃決策過程絕不是“走過場”和“形式化”，而是實實在在地發(fā)揮人民群眾的主體精神，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃治理中存在的問題，提出實現(xiàn)社會長治久安的有益建議。隨著社會治理日趨復(fù)雜，公民參與有助于聚集公民智力和力量，為社會治理共同體建設(shè)提供民智。

二、公民參與五年規(guī)劃決策的進(jìn)一步優(yōu)化空間

“人民民主”“以人民為中心”“人民當(dāng)家作主”始終是中國特色社會主義堅持的基本原則。黨和國家一貫重視人民主權(quán)的實踐，采取各種舉措推進(jìn)公民參與公共決策和管理社會事務(wù)，但由于民主發(fā)展本身是非常復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)與運作過程，現(xiàn)實生活中的民主運作呈現(xiàn)更多的是選舉民主和代議制民主形態(tài)，公民參與社會治理仍有改進(jìn)空間。

（一）公民參與意識和能力不強制約規(guī)劃決策的全過程民主

（二）公民參與五年規(guī)劃決策不足限制全過程民主效能發(fā)揮

公民參與不足是影響公民積極參與五年規(guī)劃決策的重要因素。公民參與的不足主要表現(xiàn)在公民參與主體不夠明確、參與范圍和方式有待明晰、參與過程及細(xì)節(jié)仍有改進(jìn)空間等。在五年規(guī)劃決策過程中，對公民參與規(guī)劃決策的主體界定不清晰，再加上公民參與意愿并不強烈，就會導(dǎo)致公民參與弱化，參與積極性和效果就會受到影響。隨著經(jīng)濟社會、科學(xué)技術(shù)與民主意識的穩(wěn)步發(fā)展，讓更多的公民參與到規(guī)劃決策過程是保證五年規(guī)劃質(zhì)量的有效機制。公民參與規(guī)劃決策的渠道和途徑還有待豐富，參與規(guī)劃決策的層級與程度不平衡（公眾對中央和省級的規(guī)劃關(guān)注度較高，而對縣鄉(xiāng)一級的規(guī)劃往往較少關(guān)注），且主要以網(wǎng)絡(luò)問政為主。需要注意的是，由于中國是一個人口眾多、地域遼闊、民族多元的具有洲際規(guī)模的超大型社會，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在，在數(shù)字化的環(huán)境下，仍然有相當(dāng)數(shù)量的人口由于各種原因尚未擺脫“數(shù)字鴻溝”的困境，客觀上限制了他們參與公共生活包括五年規(guī)劃決策的渠道和能力。

（三）公民參與規(guī)劃決策評估監(jiān)督和反饋機制不健全

公民參與規(guī)劃決策的評估和監(jiān)督反饋環(huán)節(jié)是提高公民參與規(guī)劃決策有效性的重要保障機制，而公民參與規(guī)劃決策的評估機制和監(jiān)督反饋機制不健全是影響公民參與規(guī)劃決策的重要原因。公民參與規(guī)劃決策的評估機制能夠檢驗和評價規(guī)劃決策中公民參與度和參與效果，因此評估機制應(yīng)該貫穿于五年規(guī)劃決策的全過程。如果作為頂層設(shè)計的施政藍(lán)圖未能在執(zhí)行過程中有效貫徹，未能將秉承“一張藍(lán)圖繪到底”的精神落到實處，未能在實踐中彰顯規(guī)劃力量，那么五年規(guī)劃的權(quán)威性和成效將會受到影響。因此，完善的監(jiān)督和反饋機制既是五年規(guī)劃貫徹全過程民主的必然要求，也是五年規(guī)劃自身持續(xù)發(fā)展與政府權(quán)威樹立的制度之維。從“十四五”規(guī)劃決策建議稿起草過程可見，黨和國家高度重視五年規(guī)劃的頂層設(shè)計與問計于民相銜接，對公民參與高度重視，但從公民參與的實際情況來看，公民參與度及監(jiān)督反饋機制仍有改進(jìn)空間。倘若僅僅由政府內(nèi)部監(jiān)督，那么部分地方政府及其部門為了自身利益的考慮，監(jiān)督效果就會受到影響。因此公民參與規(guī)劃決策的評估機制是檢驗地方政府落實公民參與和提高公民參與有效性的重要方式，監(jiān)督和反饋機制是對評估機制的補充和完善，也是公民參與五年規(guī)劃決策的重要環(huán)節(jié)。

（四）公民參與五年規(guī)劃決策法治化機制不夠完善

民主與法治在治理現(xiàn)代化中是孿生兄弟，是兩種互相支撐、互為補充的制度裝置。民主法治化是民主得以有效運作的制度保障。我國正在推進(jìn)法治國家建設(shè)，公民參與五年規(guī)劃決策過程也必須納入法治軌道。黨的十九屆四中全會強調(diào)社會治理需要法治保障，充分說明法治思維和法治方式必須作用于規(guī)劃決策中的公民參與過程。2021年3月11日第十三屆全國人民代表大會第四次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會組織法〉的決定》修正第四條第二款為：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益?！边@為五年規(guī)劃決策堅持全過程民主提供了法律根據(jù)。全過程民主理念要貫徹在五年規(guī)劃決策之中，在法治化環(huán)境下，還要進(jìn)一步具體化和程序化以將規(guī)劃決策的公民參與制度化和可操作化，進(jìn)而更好地發(fā)揮全過程民主的制度效能。

三、以全過程民主推進(jìn)公民參與五年規(guī)劃決策機制優(yōu)化

全過程民主的“全民性”要求廣泛而有效的公民參與。以全過程民主理念推進(jìn)公民參與五年規(guī)劃決策，是提升公民政治參與能力、增強公民參與現(xiàn)實效果的重要路徑。全過程民主的“全程性”意味著公民參與五年規(guī)劃決策的全面性與完整性。對于公民參與五年規(guī)劃決策來說，全過程民主不僅是使更多的公民參與到規(guī)劃決策中來，還需要公民參與規(guī)劃制定、實施、評估、監(jiān)督和反饋的全過程。

（一）貫徹全過程民主理念，提升公民參與規(guī)劃決策的意識和能力

公民政治參與意識是民主實踐的重要支撐，全過程民主理念的踐行也需要相應(yīng)的公民政治文化支撐。“全過程民主”是習(xí)近平管中窺豹、以點帶面對“中國式民主”所作的高度肯定和科學(xué)概括[19]。中國傳統(tǒng)政治文化中蘊含著民主協(xié)商的基因，它主要是通過廣泛的公民參與共同商量，最后達(dá)成一致的決策。全過程民主是民主協(xié)商的發(fā)展和再創(chuàng)造，不僅踐行民主協(xié)商機制，還重視全民參與和全方位民主的決策過程。全過程民主的“全程性”和“全民性”都賦予了公民參與公共決策的權(quán)利。全過程民主要求全民參與規(guī)劃決策過程，最大程度地反映公民真實訴求，促進(jìn)民主權(quán)利在全體公民范圍內(nèi)的統(tǒng)一行使并體現(xiàn)在發(fā)展成果共享之中。全民參與規(guī)劃決策的全過程，有助于提升公民的政治參與意識，行使規(guī)劃決策的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，培養(yǎng)和彰顯公民主人翁精神。

一方面，全過程民主的“全民性”促進(jìn)各階層公民有效參與規(guī)劃決策。全民性是全過程民主的典型特征，其參與主體是全體公民，人民民主始終代表人民的利益，而全過程民主讓各階層公民擁有參與并管理公共決策的權(quán)利，為公民參與規(guī)劃決策提供了理論支撐。從“全民性”這個角度來看，目前我國社會發(fā)展呈現(xiàn)不充分不平衡的狀態(tài)，因此，不同階層不同地區(qū)的公民發(fā)展訴求存在一定的差距。另一方面，全過程民主的“全程性”要求公民全方位參與規(guī)劃決策的全過程。全過程民主注重“全程性”決策而非“一次性”決策。五年規(guī)劃是中國最近五年的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃，屬于中期發(fā)展規(guī)劃，需要緊跟社會發(fā)展趨勢評估規(guī)劃方案才能更好地服務(wù)于中國長期發(fā)展規(guī)劃。五年規(guī)劃的實施效能直接涉及全體公民的利益，公民不僅有權(quán)利參與五年規(guī)劃的決策制定過程，還應(yīng)當(dāng)參與規(guī)劃的實施、評估、監(jiān)督和反饋的全過程，提高五年規(guī)劃決策的權(quán)威性、科學(xué)性和可持續(xù)性。

（二）踐行全過程民主，增強公民參與五年規(guī)劃決策的治理效能

全過程民主不僅要求公民參與公共決策的“全民性”和“全程性”，還要求公民參與具有顯著的現(xiàn)實效果。從新中國成立以來，特別是改革開放以來我國經(jīng)濟社會取得的巨大成就來看，我國的民主制度彰顯了磅礴力量與巨大優(yōu)勢。而從治理現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的要求來看，我國公民參與重大公共決策仍有改進(jìn)空間。

為了提升公民參與五年規(guī)劃決策的效能感，需要從三個方面著力。首先，明確公民參與五年規(guī)劃決策的主體資格。五年規(guī)劃作為重大公共決策，理應(yīng)對公民參與主體范疇進(jìn)行清晰明確的界定。對于具備主體資格的公民需要通過公示和宣傳的方式鼓勵公民參與規(guī)劃決策，甚至可以通過一定的激勵政策對參與規(guī)劃決策的公民進(jìn)行獎勵，這樣能夠更大程度地提升公民參與意識和參與的積極性。其次，明確公民參與規(guī)劃決策范圍。全過程民主要求公民參與規(guī)劃制定的全過程，要求公民參與規(guī)劃決策的制定、實施、評估、監(jiān)督和反饋等過程，因此需對公民參與五年規(guī)劃決策領(lǐng)域和范圍進(jìn)行明確界定，并且要通過一定的渠道告知公民個體，讓公民有針對性地參與五年規(guī)劃決策。最后，規(guī)范公民參與五年規(guī)劃過程。公民參與五年規(guī)劃決策是建立在了解規(guī)劃內(nèi)容、清晰規(guī)劃流程的基礎(chǔ)上行使公民參與權(quán)。對五年規(guī)劃征求公民的意見，需要有嚴(yán)格的程序設(shè)計，其目的是為了讓更多的公民知悉五年規(guī)劃中公民參與時間、參與方式、參與領(lǐng)域和參與范圍等信息，并鼓勵全體公民表達(dá)自身的利益訴求，為五年規(guī)劃決策的科學(xué)可行建言獻(xiàn)策。因此，增強公民參與規(guī)劃決策的現(xiàn)實效果需要從多維度提升公民參與的有效性。

（三）以全過程民主健全公民參與五年規(guī)劃的評估監(jiān)督和反饋機制

公民參與五年規(guī)劃的評估監(jiān)督和反饋機制是評估公民參與五年規(guī)劃的實質(zhì)效果，監(jiān)督政府落實公民參與五年規(guī)劃的全過程，反饋公民參與規(guī)劃決策的結(jié)果，進(jìn)而促進(jìn)五年規(guī)劃始終堅持全過程民主原則，始終代表最廣大人民群眾的利益。全過程民主的核心要義就是“全過程性”，保證規(guī)劃決策中公民參與的全過程性，發(fā)揮公民參與規(guī)劃決策的現(xiàn)實效果需要建立科學(xué)有效的評估和監(jiān)督反饋機制。民主的內(nèi)在含義之一就是監(jiān)督與問責(zé)。五年規(guī)劃作為治國理政的重要抓手，只有人民的廣泛參與和監(jiān)督，才能體現(xiàn)和貫徹人民當(dāng)家作主的理念與精神。因此，公民參與五年規(guī)劃的評估、監(jiān)督和反饋機制是規(guī)劃決策權(quán)威性與有效性的重要保障。

健全公民參與五年規(guī)劃評估監(jiān)督和反饋機制，需要從三個方面完善。首先，公民參與的評估機制不僅需要有內(nèi)部評估，還需要有外部評估如引進(jìn)第三方評估機制。第三方評估是非政府組織機構(gòu)進(jìn)行評估。相比于內(nèi)部和外部評估機制，第三方評估更具市場競爭性，評估的結(jié)果更具參考價值。保持第三方評估機構(gòu)的獨立性不受政府的干擾，才能使其作出更科學(xué)、客觀的評價。其次，公民參與規(guī)劃決策的監(jiān)督機制是保障規(guī)劃決策科學(xué)合理的必要環(huán)節(jié)。公民參與規(guī)劃決策的監(jiān)督機制需要以政府信息公開透明為基礎(chǔ)，對五年規(guī)劃決策進(jìn)行全過程監(jiān)督。政府的規(guī)劃決策流程要在公民的監(jiān)督下進(jìn)行，才能夠保障規(guī)劃決策的權(quán)威性。公民參與五年規(guī)劃的監(jiān)督機制是督促政府落實公民參與公共決策的重要途徑，也是對公民參與五年規(guī)劃的有效性進(jìn)行考察。最后，公民參與規(guī)劃決策的反饋機制是對評估和監(jiān)督結(jié)果的再創(chuàng)造。公民參與規(guī)劃決策的反饋機制既包括正向反饋，又包括負(fù)向反饋，需要建立一套具有及時性、可操作性的反饋機制，使公民參與規(guī)劃決策形成監(jiān)督、評估、反饋、調(diào)整的閉環(huán)，建立五年規(guī)劃良性運作機制。

（四）以全過程民主法治化推進(jìn)公民參與五年規(guī)劃決策的制度化

五年規(guī)劃中公民參與的制度化和法治化建設(shè)是公民參與公共決策的有序性和有效性的重要保證。亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中明確指出：“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程?！盵20]保障公民參與五年規(guī)劃決策的成效與可持續(xù)開展，公民參與規(guī)劃決策的制度化建設(shè)至關(guān)重要。公民參與規(guī)劃決策的制度化建設(shè)需要以全過程民主理念為引領(lǐng)，建立共同認(rèn)可的公民參與公共決策的價值觀；建立規(guī)范科學(xué)合理的公共決策程序，指導(dǎo)公民有序參與五年規(guī)劃決策進(jìn)程；建立配套組織機構(gòu)和設(shè)施，保障公民參與規(guī)劃決策的有效性。公民參與規(guī)劃決策的制度化具有穩(wěn)定公民參與秩序的功能，同時也要防止制度化帶來的僵化和保守的負(fù)面影響。要把公民參與的制度化與現(xiàn)代化結(jié)合起來，充分發(fā)揮制度化為公民參與帶來的效能。

四、結(jié)論與討論

全過程民主是對內(nèi)生于中國社會歷史與現(xiàn)實結(jié)構(gòu)的“中國式民主”的最新理論總結(jié)，契合社會主義民主的根本宗旨與價值追求。公民參與五年規(guī)劃決策是民主決策和科學(xué)決策的必然要求，也是全過程民主的實現(xiàn)載體與形式之一。也正因此，黨和國家高度重視五年規(guī)劃決策中的公民參與問題，充分彰顯了中國特色社會主義民主的真實性。2021年3月11日第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過修正的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第四十四條規(guī)定：“全國人民代表大會代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切聯(lián)系，可以列席原選舉單位的人民代表大會會議，通過多種方式聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)，充分發(fā)揮在全過程民主中的作用。”公民參與規(guī)劃決策充分體現(xiàn)了全過程民主的制度特點，同時也對“中國式民主”提出了更高的要求。

五年規(guī)劃作為一項重大公共政策，其目標(biāo)設(shè)定、實施過程與執(zhí)行結(jié)果涉及全體人民的根本利益和福祉，公民應(yīng)積極參與這一事關(guān)國計民生的重大政策過程，這既是全過程民主的內(nèi)在要求，也是建設(shè)社會治理共同體的必由之路。發(fā)展全過程人民民主已經(jīng)成為黨和國家推進(jìn)第二個百年奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容與實現(xiàn)路徑。盡管現(xiàn)階段公民參與規(guī)劃決策仍然存在一些現(xiàn)實問題和困難，但貫徹落實全過程民主是公民參與規(guī)劃決策的重要動力和有效途徑。為了更好地發(fā)揮全過程民主在五年規(guī)劃決策中的積極作用，需要進(jìn)一步暢通公民參與規(guī)劃決策的渠道，為公民提供多元便捷有效的參與方式，拓展網(wǎng)上征求意見、居委會和村委會收集意見、開展民意調(diào)查會、專家座談會等民主形式。

以“全過程民主”助推公民參與規(guī)劃決策的全過程是公民參與規(guī)劃決策長遠(yuǎn)發(fā)展的必由之路。公民參與渠道必須多樣化才能更好滿足不同群體的需求，才能使公民“有話想說，有渠道可說”，真正實現(xiàn)公民為規(guī)劃發(fā)展建言獻(xiàn)策。