王國飛

（武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院，湖北 武漢 430205）

“碳排放環(huán)境風(fēng)險”屬于一種特殊的環(huán)境風(fēng)險。廣義的碳排放環(huán)境風(fēng)險是指人類活動、自然作用過程中排放的溫室氣體對環(huán)境、生態(tài)與公眾健康造成損害的可能性。其中，人類碳排放活動主要包括利用煤炭、天然氣、石油等化石能源的活動，工業(yè)生產(chǎn)活動，土地利用、土地利用變化與林業(yè)活動，以及使用外購的電力和熱力活動等；自然碳排放活動則是指地震、火山噴發(fā)等自然界作用過程中的溫室氣體排放。狹義的碳排放環(huán)境風(fēng)險僅指涉人類活動過程中排放的溫室氣體對環(huán)境、生態(tài)與公眾健康造成損害的可能性。一般來說，人類無法控制自然界的碳排放活動，故不宜將此類活動納入法律調(diào)整；而控排企業(yè)是最重要的碳排放主體，其排放活動則應(yīng)受到控制?；诖?，本文探討的是更為狹義的碳排放環(huán)境風(fēng)險概念，即限于控排企業(yè)能源活動和工業(yè)生產(chǎn)過程中對環(huán)境、生態(tài)和公眾健康造成損害的可能性。具體來講，是指控排企業(yè)的碳排放進(jìn)入大氣環(huán)境，再經(jīng)過大氣環(huán)境介質(zhì)和其他環(huán)境介質(zhì)間的“遷移、轉(zhuǎn)化”，最后導(dǎo)致環(huán)境、生態(tài)和公眾健康受到損害的一種風(fēng)險。它的因果鏈條可以表示為：控排企業(yè)碳排放活動→大氣環(huán)境等環(huán)境介質(zhì)→環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)安全、公眾健康。碳排放環(huán)境風(fēng)險的危害對象是環(huán)境、生態(tài)和公眾健康，相應(yīng)的風(fēng)險表現(xiàn)為環(huán)境污染加劇、生態(tài)安全威脅、公眾健康受損。為規(guī)制碳排放環(huán)境風(fēng)險，國內(nèi)先后啟動了“兩省五市”試點碳市場和國家碳市場建設(shè)。“高能耗、高排放、高污染”的控排企業(yè)是碳市場最主要的主體。風(fēng)險規(guī)制的決定與行動要在碳市場控排企業(yè)的行為活動中發(fā)生，其前提是需要對行為引致的碳排放環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行識別、測量與評價。這是因為，不考慮風(fēng)險評估結(jié)論的風(fēng)險規(guī)制活動是肆意的、盲目的，往往也是不符合成本收益分析和比例原則的，自然難以實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防之目的。實踐中，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估遵循的卻是唯科學(xué)的“專家決定論”，體現(xiàn)民主理性的企業(yè)、公眾的意見和建議一直被忽視。那么，從法學(xué)角度來講，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的法學(xué)意蘊何在，風(fēng)險評估有何種法律價值，在風(fēng)險評估中如何定位多元主體的角色和功能？風(fēng)險評估活動緣何面臨合法性危機的詰難，又該如何破解？本文將嘗試從法理的角度做出回答。

一、碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的法學(xué)意蘊

（一）“風(fēng)險評估”釋義。

在語義學(xué)上，“評估”有“評議估價、評價”之意。[1]（p1054）據(jù)此，評估與評價常被作同義語使用于一些學(xué)科。例如，環(huán)境科學(xué)、環(huán)境法學(xué)的文獻(xiàn)中常把環(huán)境風(fēng)險評估與環(huán)境風(fēng)險評價替換使用。然而，有學(xué)者卻認(rèn)為二者含義不同，應(yīng)予以界分：評估是一種對事物進(jìn)行量化的活動，而評價是對已經(jīng)量化的評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。[2]（p118）受此啟發(fā)，有學(xué)者將評估理解為一個包含測量和評價兩部分內(nèi)容的總體性過程。[3]（p248）本文認(rèn)為，評估與評價應(yīng)作區(qū)分，但是評估不應(yīng)僅包括測量和評價要素，還應(yīng)包括識別要素，因為識別是測量的前提，否則測量行動就會缺乏必要的基礎(chǔ)條件，顯得盲目。

學(xué)界對“評估”一詞的理解差異，令“風(fēng)險評估”的概念界定也出現(xiàn)分歧。有國內(nèi)學(xué)者將風(fēng)險評估界定為“根據(jù)科學(xué)對特定危險產(chǎn)生的可能性、后果及不確定性進(jìn)行評價的過程”。[4]（p21）另有德國學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險評估是“風(fēng)險分析的整個過程”，其包括風(fēng)險確定、風(fēng)險評價兩個要素，其中風(fēng)險確定由風(fēng)險識別、風(fēng)險預(yù)測構(gòu)成，風(fēng)險評價由風(fēng)險厭惡、風(fēng)險接受構(gòu)成。[5]（p42）顯然，兩種界定均立足于科學(xué)技術(shù)的角度，其中，前者有把風(fēng)險評估等同于風(fēng)險評價之嫌；后者實際包含了評估的三個要素，只是把風(fēng)險確定拆分為風(fēng)險識別與風(fēng)險預(yù)測。這種科學(xué)技術(shù)視角的解釋方法忽視了價值判斷在風(fēng)險評估中的作用。對此，風(fēng)險認(rèn)知心理學(xué)提供了一個很好的解釋。

在風(fēng)險認(rèn)知心理學(xué)看來，風(fēng)險意識是風(fēng)險評估發(fā)生的基礎(chǔ)，只有當(dāng)某一風(fēng)險反映到主體的意識中時，主體才會對這一風(fēng)險的程度進(jìn)行評判。Lazarus等學(xué)者將此風(fēng)險認(rèn)知過程分為兩個階段：第一個階段是初評，即評估風(fēng)險的大小及后果；第二個階段是復(fù)評，即評估風(fēng)險解決與處理程度。在初評中，評估主體往往關(guān)注對自己有價值的事物，然后從所處環(huán)境、自身需求的角度進(jìn)行信息篩選、加工，但這種篩選、加工不總是理性的。在復(fù)評中，風(fēng)險情境因素對主體的風(fēng)險認(rèn)知會產(chǎn)生較大影響。例如，若風(fēng)險屬于主體以往經(jīng)歷過的相似風(fēng)險，則主體對該風(fēng)險的感知就會相對較弱，反之則可能增強。

綜上，本文認(rèn)為，風(fēng)險評估是對風(fēng)險的識別、測量與評價，它由三部分組成，依次為：風(fēng)險識別、風(fēng)險測量和風(fēng)險評價。風(fēng)險評估不僅是一個科學(xué)過程，還是一個價值判斷過程。相應(yīng)地，環(huán)境法上的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估就是指對該類環(huán)境風(fēng)險的識別、測量與評價，其分別由碳排放環(huán)境風(fēng)險識別、碳排放環(huán)境風(fēng)險測量和碳排放環(huán)境風(fēng)險評價組成。其中，碳排放環(huán)境風(fēng)險的識別是指正在研究的事項（如碳排放濃度）與生態(tài)環(huán)境、公眾健康的影響是否有因果關(guān)聯(lián)；碳排放環(huán)境風(fēng)險的測量是對識別出來的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行量化，以估算其發(fā)生概率、損害程度；碳排放環(huán)境風(fēng)險評價是對量化數(shù)據(jù)信息的整合描述。

（二）“碳排放環(huán)境風(fēng)險評估”的性質(zhì)。

碳排放環(huán)境風(fēng)險在科學(xué)意義上的事實存在性和文化意義上的價值建構(gòu)性，決定了其評估過程應(yīng)該綜合體現(xiàn)科學(xué)性和民主性：

一方面，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估具有科學(xué)性。碳排放環(huán)境風(fēng)險的產(chǎn)生具有高科技背景，啟迪著人們運用科學(xué)的風(fēng)險評估工具去認(rèn)識科技副產(chǎn)品問題。在美國，國家科學(xué)院、國家研究理事會于1983年出版的《聯(lián)邦政府的風(fēng)險評估：對過程的管理》將環(huán)境風(fēng)險評估理解為“對人體暴露于環(huán)境有害物質(zhì)所導(dǎo)致的潛在不利健康影響的描述”。[6]（p115）這一風(fēng)險評估過程包括危害識別、危害特征描述、暴露評估和風(fēng)險描述四個步驟，整個過程似乎被認(rèn)為是一個科學(xué)的評估過程，是風(fēng)險監(jiān)管決策和執(zhí)行的科學(xué)依據(jù)。在國內(nèi)，2016年修改的《環(huán)境影響評價法》第4 條、第6 條第1 款和第2 款的“客觀”“科學(xué)依據(jù)”“方法的科學(xué)研究”“技術(shù)規(guī)范的科學(xué)研究”“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”等措辭，均強調(diào)了環(huán)境風(fēng)險評估的科學(xué)性。但是，正如上文分析，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估不僅是科學(xué)分析的過程，還涉及價值判斷。只是評估階段的科學(xué)性要求比價值判斷更強烈些，這是因為缺乏科學(xué)性的風(fēng)險評估（如科學(xué)的碳排放環(huán)境風(fēng)險信息），風(fēng)險管理就喪失了真實基礎(chǔ)，風(fēng)險溝通也會變得輕浮。因此，我們可以說，“科學(xué)證據(jù)和分析雖然不是風(fēng)險評估的唯一依據(jù)，但也是絕對主導(dǎo)的或支配的依據(jù)。”[7]（p1255）

另一方面，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估兼具民主性。現(xiàn)代民主理論注重“參與型民主”，以協(xié)調(diào)多元主體的利益沖突。碳排放環(huán)境風(fēng)險評估與社會各方面利益聯(lián)系密切，最容易達(dá)致社會的共識與共贏，自然成為“參與型民主”的重要突破口和試驗田。[8]（p59）簡言之，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估活動需要由所有利益相關(guān)方參與才更有效，因為廣泛的參與方可以平衡評估活動中企業(yè)、政府、公眾等各相關(guān)主體間的利益沖突，增進(jìn)各方對碳排放環(huán)境風(fēng)險的認(rèn)同。遺憾的是，目前的碳市場專門立法卻未能很好地體現(xiàn)這一點，而國內(nèi)環(huán)境影響評價立法卻有了較明確的規(guī)定。如2016 年修改的《環(huán)境影響評價法》第5條設(shè)置了專門條款，鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾參與環(huán)境風(fēng)險評估；又如2006 年實施的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對環(huán)境風(fēng)險評估中的公眾參與予以了專門規(guī)定，包括參與范圍、參與原則、參與要求、參與形式等內(nèi)容。這些相關(guān)立法有的是當(dāng)前碳市場立法的上位法，這就要求今后的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估應(yīng)體現(xiàn)民主性。

二、碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的法律價值

每一種法律制度都必定關(guān)注或反映著特定的社會與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，具有符合特定需求的基本法律價值。不注重相應(yīng)法律價值需求的社會秩序，不是一個真正的法律秩序。法律制度的性質(zhì)不同和法律制度依附理念的不同，其相應(yīng)的法律價值選擇與形式表現(xiàn)也不盡相同。就碳排放環(huán)境風(fēng)險評估制度來說，除了涉及公平、自由、正義等價值，更應(yīng)著重以實現(xiàn)環(huán)境安全與環(huán)境民主為價值取向，這是由碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的科學(xué)性和民主性性質(zhì)決定的，這也正是合作規(guī)制理念對碳排放環(huán)境風(fēng)險規(guī)制制度的科學(xué)理性與民主理性的平衡要求體現(xiàn)。

（一）環(huán)境安全。

“安全”是主體對既得利益或預(yù)期利益能夠持續(xù)存在或必然實現(xiàn)的一種期待。在語義學(xué)上，它被定義為“不受威脅或沒有危險”。公法與私法視野中的“安全”范疇不同，前者基于國家統(tǒng)治與管理秩序維持之目的，強調(diào)的是國家安全、領(lǐng)土完整等內(nèi)容；而后者立足個人的人身與財產(chǎn)保護(hù)之目的，強調(diào)的是個人的人身安全與財產(chǎn)安全。法律之所以把安全作為一項基本價值，有學(xué)者認(rèn)為，安全是人類生活、生存的需要，是社會存在與發(fā)展的基本前提，是國家產(chǎn)生與發(fā)展的根本動因，具有獨立于秩序的價值屬性。[9]（p56）盡管這種解釋有一定合理性，但他并未回答安全與其他價值的優(yōu)位問題。在邊沁看來，“法律控制的首要目的不是自由，而是平等和安全?！盵10]（p173）這是因為，法律的終極目的是通過對人的行為進(jìn)行有序安排來最大限度地滿足人的需求，“如果法律秩序不表現(xiàn)為一種安全的秩序，那么它根本都不能算是法律”。[11]（p197）

“價值問題雖然是一個困難的問題，但它是法律科學(xué)所不能回避的問題”。[12]（p62）一般來說，人們需要根據(jù)具體的情況，對特定的環(huán)境中支配一個群體或個人的價值加以確定。傳統(tǒng)工業(yè)社會中的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源枯竭問題是局部的、零星的、可恢復(fù)和可補救的，可以憑借自然界的環(huán)境自凈能力和資源再生能力得以減少與控制。但是，后工業(yè)時代的碳排放環(huán)境風(fēng)險問題無處不在，令公眾普遍地陷入惶恐與不安之中。這促使人們產(chǎn)生了對安全價值的渴求。即，環(huán)境安全，又稱之為生態(tài)安全，它是一種人們賴以生存發(fā)展的自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞的狀態(tài)。例如，世界環(huán)境與發(fā)展委員會1987年出版的《我們共同的未來》令“環(huán)境安全”在社會各界中產(chǎn)生了共鳴；聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會1992年發(fā)布的《21世紀(jì)議程》將“環(huán)境安全”提升至一項國際政治議題；我國2015 年修改的《國家安全法》第2章第30、31條和第4章第3節(jié)把生態(tài)安全作為國家安全的重要組成部分，并把風(fēng)險評估作為實現(xiàn)生態(tài)安全的一項重要制度。

（二）環(huán)境民主。

從民主概念的發(fā)展史來看，早期民主是為了通過多數(shù)的智慧斷事與決事，但是多數(shù)人總是會受到情緒的操控，多數(shù)誤判比少數(shù)誤判的概率更高；從近代起，民主就不再承擔(dān)認(rèn)識論上的功能，隨著社會文明的發(fā)展，民主逐漸成為一種獲取政治、法律合法性的手段，民主所承擔(dān)的是實踐哲學(xué)上的功能，即將正當(dāng)化準(zhǔn)則交由多數(shù)人的道德判斷，其核心是關(guān)于善的知識。也就是說，民主所要承擔(dān)的是一種關(guān)于正確性的認(rèn)同，民主的任務(wù)是達(dá)成合意。

民主的內(nèi)在價值有益于環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)在：其一，民主對個人權(quán)利的尊重，能夠使環(huán)境利益相關(guān)者自由表達(dá)自身訴求并反映到環(huán)境立法中；其二，民主有助于政府及時感知和回應(yīng)公眾的環(huán)境輿論；其三，民主能夠促進(jìn)環(huán)境信息的生產(chǎn)和傳遞；其四，民主有助于實現(xiàn)自我約束，“如果一個民主程序?qū)е铝艘环N威脅生態(tài)系統(tǒng)的完整性的后果，那么，它可以合法地基于自我約束的理由而禁止”。[13]（p159）顯然，環(huán)境民主是民主思想在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的延伸，其實質(zhì)是環(huán)境行政的民主化，強調(diào)的是社會主體在相關(guān)環(huán)境管理事務(wù)中的主動參與。[14]（p21）

將環(huán)境民主作為碳排放環(huán)境風(fēng)險評估制度的一項法律價值，既是現(xiàn)代環(huán)境行政程序正義的應(yīng)有之義，也是碳排放環(huán)境風(fēng)險評估內(nèi)在的實體需求。盡管碳排放環(huán)境風(fēng)險評估與科學(xué)理性存在密切聯(lián)系，如風(fēng)險評估需要借助環(huán)境科學(xué)、化學(xué)等自然學(xué)科知識的指導(dǎo)并依賴技術(shù)專家的科學(xué)知識，但是，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估是一項決策于未來、充滿不確定性的活動，在風(fēng)險識別、風(fēng)險測量和風(fēng)險評價中都或多或少涉及倫理與價值判斷問題，加上評估的后果最終是由社會公眾承受，那么，單純的科技理性或?qū)＜依硇砸巡荒芡耆С衷u估結(jié)果的合法性或合理性，利益相關(guān)者的參與就成為現(xiàn)實需求。將利益相關(guān)者參與植入碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中，一方面充實了評估結(jié)果的合理性、合法性；另一方面也為碳排放環(huán)境風(fēng)險評估責(zé)任共擔(dān)奠定了基礎(chǔ)。實際上，這說明了碳排放環(huán)境風(fēng)險評估具有民主性質(zhì)，這也正是合作規(guī)制的多元參與、責(zé)任共擔(dān)等特征在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估階段的反映。

三、碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中的主體定位

在環(huán)境行政管制模式下，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估強調(diào)政府理性和科技理性。政府是碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的唯一主體，專家受雇于政府且有向其提供專業(yè)知識和向公眾解讀評估政策的義務(wù)。而合作規(guī)制理念強調(diào)，應(yīng)重新定位碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中的政府、企業(yè)、專家、公眾等主體角色與功能，以為復(fù)雜的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估制度構(gòu)建奠定重要基礎(chǔ)。

（一）政府角色與功能。

碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的公共性決定了須由政府來主導(dǎo)評估過程。一方面，碳排放環(huán)境風(fēng)險屬于一種典型的公共風(fēng)險。學(xué)者彼得·休伯將現(xiàn)代社會的風(fēng)險界分為公共風(fēng)險和私人風(fēng)險兩種重要類型：前者是指“集中或者批量生產(chǎn)、廣為流通，且絕大部分都是處在單個風(fēng)險承受者理解和控制之外、威脅到人類的健康和安全的風(fēng)險”，是后工業(yè)時代企業(yè)化石燃料燃燒活動、能源利用活動等所帶來的產(chǎn)物；后者則為“那些分散制造的，地方化的，可受個人控制，或者是來自本性的風(fēng)險”。[15]（p277-278）兩者的顯著區(qū)別在于，前者個人無法控制，后者則受個人控制。另一方面，在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估議題上可能出現(xiàn)“搭便車”問題。根據(jù)公共選擇理論，大家均是環(huán)境品質(zhì)的享有者，但是在絕大多數(shù)人沒有真正采取行動的情況下，環(huán)境品質(zhì)等于沒人在照顧。[16]（p80）此外，政府被法律賦予了公共利益代表者、表達(dá)者和判斷者身份，具有管理公共行政事務(wù)的法定職責(zé)，其規(guī)制活動也往往具有權(quán)威性。正如史蒂芬·布雷耶教授所說：“一個特定規(guī)制行動的權(quán)威或合法性，將部分取決于其技術(shù)上的復(fù)雜和準(zhǔn)確程度，也部分取決于它是否同法律相一致，這兩個因素都有助于確定公眾對規(guī)制者的信任程度。”[17]（p83）因此，政府應(yīng)是環(huán)境風(fēng)險評估的積極推動者。

在環(huán)境行政管制理念和合作規(guī)制理念下，政府在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中扮演的角色和功能卻不盡相同。在前一理念下，政府是涉及碳排放環(huán)境風(fēng)險的公共利益的當(dāng)然代表者和判斷者，是規(guī)制活動的領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者以及規(guī)制責(zé)任的集中承受者。例如，政府可以決定碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的識別、測量和評價的啟動、協(xié)調(diào)、推進(jìn)并獨自承擔(dān)責(zé)任。而在后一理念下，政府雖然依然是涉及碳排放環(huán)境風(fēng)險的公共利益的代表者和表達(dá)者，但是公共利益的判斷卻是建立在與企業(yè)、公眾等主體的溝通、論證和協(xié)商的基礎(chǔ)上；盡管在規(guī)制活動中依然是主導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者，但已不再占據(jù)絕對地位，因為碳排放環(huán)境風(fēng)險評估需要依賴復(fù)雜的背景信息，而這些信息是分散存在的，政府無法獨自壟斷；與其他主體合作協(xié)商達(dá)成的決策，決定了政府不再是碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的唯一責(zé)任主體，其他參與主體也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）專家角色與功能。

知識的匱乏常常是風(fēng)險評估面臨的最大挑戰(zhàn)。人們所掌握的知識相對于無限的未知領(lǐng)域常常是微不足道的。尤其是面對復(fù)雜的碳排放環(huán)境風(fēng)險問題，似乎沒有誰能成為全知全能的專家。正如貝克在《世界風(fēng)險社會》中所指出的“一種初始的洞察力是重要的：在危險事件中，沒有人是專家——尤其是專家們”。[18]（p77）盡管這種說法顯得絕對化，但在一定程度上說明了科學(xué)知識的局限性和專家認(rèn)知能力的有限性。有批評者指出，專家具有不同于科學(xué)局限的不可靠性：第一，專家容易被已有的專業(yè)知識蒙蔽，沒有意識到知識的階段性、非終極性；第二，專家也會固執(zhí)己見，不采納其他權(quán)威專家的不同意見；第三，專家通常受雇于一些企業(yè)和政府機構(gòu)，難免會在一定程度上提出一些偏袒意見，出現(xiàn)被政府、企業(yè)“俘虜”現(xiàn)象；第四，專家通常有奇怪的反民主意味，對專業(yè)技術(shù)知識的關(guān)注，容易造成對同樣重要甚至更重要的非技術(shù)問題的排斥。[19]（p246-247）這些局限性會讓碳排放環(huán)境風(fēng)險評估出現(xiàn)一些人為誤差，體現(xiàn)在：其一，對于預(yù)見所有可能發(fā)生的事故類型的能力過于自信；其二，風(fēng)險評估通常建立在少量的、獨立的數(shù)據(jù)上，而非經(jīng)過廣泛、深入和持續(xù)研究所獲得的全面數(shù)據(jù)；其三，無法預(yù)見系統(tǒng)間的交互作用和相依作用；其四，在概率預(yù)測方面也會發(fā)生錯誤。那么，之所以仍然重視專家在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的作用其實恰恰是權(quán)宜之計，因為相較普通公眾的感性認(rèn)知、可得性啟發(fā)，專家是受過專業(yè)訓(xùn)練的，其能夠憑借科學(xué)尺度去評估風(fēng)險，而公眾則是依賴多元易變的價值尺度去理解風(fēng)險。但是，在環(huán)境行政管制理念和合作規(guī)制理念下，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中的專家定位是不同的，后者發(fā)揮著更重要的作用。

在環(huán)境行政管制理念下，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中的參與專家一般僅限于代表規(guī)制機構(gòu)的專家，他們是規(guī)制機構(gòu)的“代言人”，而非規(guī)制機構(gòu)的專家無法參與進(jìn)來。但在合作規(guī)制理念下，專家出現(xiàn)了分化，既有受雇于規(guī)制機構(gòu)、企業(yè)的專家，也有發(fā)表獨立見解的專家（包括為公眾提供咨詢的專家）。這兩種類型的專家均應(yīng)參與碳排放環(huán)境風(fēng)險評估過程，同行專家間的專業(yè)知識競爭、非難與評議監(jiān)督，有助于實現(xiàn)風(fēng)險評估的科學(xué)性。這是因為，他們在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中扮演著極其重要的角色，發(fā)揮著重要作用：其一，分析碳排放環(huán)境風(fēng)險數(shù)據(jù)與信息。無論是規(guī)制機構(gòu)的專家還是公眾邀請的專家，均可就碳排放環(huán)境風(fēng)險信息進(jìn)行分析。專家可能會因某一（些）問題無答案而將之予以排除。在數(shù)據(jù)信息不足或者存在其他不確定性時，專家對問題的思考會因此受限，并且其特定的學(xué)科背景也會對問題的描述產(chǎn)生影響。其二，在其他方面發(fā)揮重要作用。除了分析科學(xué)數(shù)據(jù)，專家在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中的作用還涉及“界定問題、描述需要分析的具體疑問、安排外部評論程序（給專家組支持）、解釋科學(xué)分析的結(jié)果、就如何管理危害提出建議等”。[20]（p138）另外，評估專家與其所屬的組織和社會背景有著密切關(guān)聯(lián)，他們會運用這些背景知識去分析和解釋碳排放環(huán)境風(fēng)險數(shù)據(jù)分析結(jié)果，創(chuàng)造性的技術(shù)分析可能會促進(jìn)碳排放環(huán)境風(fēng)險評估工作的進(jìn)步。

（三）企業(yè)角色與功能。

環(huán)境行政管制理念的實質(zhì)是一種權(quán)力理念，其特征體現(xiàn)在：（1）主體地位的不平等性。在環(huán)境行政管理法律關(guān)系中，環(huán)境行政主體居于主導(dǎo)地位，作為環(huán)境行政相對人的控排企業(yè)則處于從屬或服從地位。顯然，二者的主體地位具有不平等性。（2）單方命令性。權(quán)力意味著支配，權(quán)力均等的地方即無權(quán)力，權(quán)力主體支配著權(quán)力受體。環(huán)境行政權(quán)力的行使表現(xiàn)為行政行為，其是行政主體單方意志的表達(dá)行為，不涉及與控排企業(yè)協(xié)商，也不論其同意或接受與否。（3）強制服從性。環(huán)境行政權(quán)力作為一種國家權(quán)力形態(tài)，不僅具有支配作為環(huán)境行政相對人的控排企業(yè)的力量，還具有令其服從的力量，一旦其不服從，環(huán)境行政主體可強制執(zhí)行或申請法院強制執(zhí)行。（4）沖突與對立。權(quán)力行使中，環(huán)境行政主體與作為環(huán)境行政相對人的控排企業(yè)處于對立地位，一旦環(huán)境行政活動得不到企業(yè)的配合與支持，權(quán)力就會表現(xiàn)出強制性的暴力或軟弱無力的狀況。（5）“法定性”而非自由約定或自由處分。環(huán)境行政主體與作為行政相對人的控排企業(yè)間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系均由法律規(guī)定，雙方不能自由選擇或相互約定。（6）權(quán)利義務(wù)具有不對等性。環(huán)境行政主體可以依法限制控排企業(yè)的權(quán)利、增減免其義務(wù)、采取制裁措施等。由以上分析可知，權(quán)力型的環(huán)境行政管制理念決定了企業(yè)在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中處于不平等、被支配、被迫服從、無法平等協(xié)商、權(quán)利義務(wù)不對等的地位。

但合作規(guī)制理念強調(diào)控排企業(yè)與環(huán)境行政主體間的平等性和獨立性、雙方的合意性、自愿服從性、合作與互惠、自由或約定性、權(quán)利義務(wù)的對等性以及責(zé)任的共擔(dān)性。這決定了在該理念下的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估活動中，控排企業(yè)與環(huán)境行政主體間的關(guān)系不再是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，而是一種合作、協(xié)商關(guān)系。這種合作關(guān)系體現(xiàn)在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估過程中，表現(xiàn)為：控排企業(yè)可以平等地參與風(fēng)險評估的各環(huán)節(jié)，自愿、充分地表達(dá)訴求，提供自身掌握的必要信息，與政府等主體一道協(xié)商做出風(fēng)險評估決策，并承擔(dān)相應(yīng)的參與責(zé)任。

（四）公眾角色與功能。

根據(jù)貝克的風(fēng)險社會理論，風(fēng)險是發(fā)生于未來并為人的理性所推知但卻不能精準(zhǔn)預(yù)測的潛在威脅，其“人為的不確定性”令政府的控制能力降低或無能為力，其跨越時空的特征說明它會產(chǎn)生代際影響。風(fēng)險的這些特征使我們意識到了以下問題：第一，科學(xué)“全知全能”的形象正被人們所消解，因為富有說服力的科學(xué)結(jié)論已不能僅通過特定的科學(xué)實驗、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和邏輯推演等過程就能得出，“不存在任何一個人的理性，或任何數(shù)量的人的理性，能夠達(dá)到確定性；它不過是因為許多人對此一致同意而產(chǎn)生的一個說明”。[21]（p192）第二，越多的科學(xué)知識越會創(chuàng)造未知風(fēng)險，而經(jīng)驗知識可以幫助人們評估風(fēng)險。第三，專家僅能提供或多或少的關(guān)涉可能性的事實信息，但無法回答何種風(fēng)險應(yīng)予以接受或不接受。這些問題引發(fā)了我們對風(fēng)險評估中社會理性的思考：公眾的角色和功能應(yīng)如何定位？

公眾對風(fēng)險的認(rèn)知不同于專家，其意見和建議通常是一種經(jīng)驗或直覺的表達(dá)。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、認(rèn)知心理學(xué)家Kahneman 關(guān)于“有限理性”理論的“約束條件”認(rèn)識可以很好地解釋這一現(xiàn)象。[22]（p376）他認(rèn)為，公眾的認(rèn)知判斷一般有3 種策略：其一，易獲得策略。即，公眾對風(fēng)險進(jìn)行認(rèn)知或判斷時，側(cè)重于腦海中易于提取的記憶信息。因此，在判斷風(fēng)險的概率時，公眾易被生動感性、較近發(fā)生的信息所干擾。其二，代表性策略。即，公眾總是根據(jù)某些主要特征來感知風(fēng)險。實踐中，人們總是對風(fēng)險的象征性信息表現(xiàn)得更敏感（如是否與以往的風(fēng)險相似），而對預(yù)測風(fēng)險發(fā)生可能性的概率信息反應(yīng)遲緩或忽視。其三，錨定調(diào)整策略。即，任何不相關(guān)的、先入為主的數(shù)字信息或其他任何性質(zhì)的事物，均會構(gòu)成公眾接下來的認(rèn)知或判斷基礎(chǔ)。盡管公眾理性在風(fēng)險認(rèn)知中存在一定的局限性，但是其對于環(huán)境風(fēng)險評估卻是必要的，這是因為公眾理性并非總是非理性的，其會彌補專家理性的不足，有助于做出高質(zhì)量的決策，增進(jìn)公眾對政府行為的理解，減少決策執(zhí)行的阻力。[23]（p153）

然而，在環(huán)境行政管制理念下，公眾在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中被邊緣化，表現(xiàn)為，公眾不能實質(zhì)性地參與風(fēng)險識別、風(fēng)險測量和風(fēng)險評價，其意見和建議要么被置之不理，要么被形式化處理。與之不同，在合作規(guī)制理念下，公眾與政府、專家等均是碳排放環(huán)境風(fēng)險的合作規(guī)制主體，其地位由環(huán)境行政管制理念下的邊緣化地位轉(zhuǎn)向了中心地位，其可以實質(zhì)性地參與風(fēng)險評估，其意見和建議令其他主體不容忽視。這種實質(zhì)性參與，也決定了公眾需要承擔(dān)相應(yīng)的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估責(zé)任。

四、碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的合法性危機

在傳統(tǒng)的環(huán)境行政管制理念下，政府主導(dǎo)的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估活動的合法性面臨著較大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中“科學(xué)理性決定論”被動搖。

傳統(tǒng)的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估遵奉的是唯科學(xué)理性，即由行政機關(guān)及其聘請的有關(guān)專家運用科學(xué)知識，依據(jù)科學(xué)方法，理性地評估不同碳排放環(huán)境風(fēng)險對生態(tài)環(huán)境、公眾健康造成的不利后果，從而正確、客觀地反映風(fēng)險的嚴(yán)重性，讓有限的資源得到最優(yōu)化配置。它是規(guī)制碳排放環(huán)境風(fēng)險的基礎(chǔ)，也是采取風(fēng)險管理措施的前提。但客觀上，科學(xué)理論、科學(xué)方法和專家本身都有局限性，不存在“確定無疑”的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估結(jié)論，專家們的觀點往往會出現(xiàn)矛盾、對峙，致使評估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性因遭到公眾質(zhì)疑而受到抵制。[24]（p139）

實踐中，普通公眾難以感知因控排企業(yè)碳排放對生態(tài)環(huán)境、公眾健康產(chǎn)生重要影響的風(fēng)險，因而需要依賴政府及大氣科學(xué)、環(huán)境科學(xué)等領(lǐng)域的專家對之進(jìn)行客觀、科學(xué)、理性的評估。從政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的評估報告來看，盡管有來自全球各地諸多領(lǐng)域的2000余名專家的努力參與，但是氣候變化影響的結(jié)論依舊具有不確定性：1995年發(fā)布的第二次評估報告結(jié)論認(rèn)為“觀測到的氣候變暖趨勢‘不可能完全由自然因素所引起’，綜合比較各方證據(jù)顯示氣候變化過程中存在‘顯著的人為因素’”；2001 年發(fā)布的第三次評估報告結(jié)論認(rèn)為“‘在過去50 年中觀測到的大部分氣候變暖很可能是由于溫室氣體濃度增加所致’，而溫室氣體來源于人類活動”；2007 年發(fā)布的第四次評估報告認(rèn)為“1750 年以來的人類活動的凈影響之一是氣候變暖，我們對這一結(jié)論有相當(dāng)?shù)男判摹保?013年的評估報告認(rèn)為上述結(jié)論的可能性高達(dá)95%。[25]（p113-114）盡管隨著時間推移、科學(xué)證據(jù)不斷收集、科技手段進(jìn)步等使得IPCC 報告的可信度得到提高，但這種結(jié)論仍被世界各國的一些科學(xué)家所強烈質(zhì)疑，他們認(rèn)為“氣候變暖”是一種“政治經(jīng)濟騙局”。專家們出現(xiàn)這種分歧的原因，可能涉及科學(xué)家的價值取向、背景立場或者資料選取、分析方法等因素。但是，這種碳排放環(huán)境風(fēng)險評估呈現(xiàn)出的中立性和客觀性的不足，會引致公眾不信任，乃至抵制專家評估結(jié)論的科學(xué)性、客觀性。例如，在美國，一些企業(yè)一致認(rèn)為IPCC評估專家的結(jié)論充滿不確定性而結(jié)成聯(lián)盟，認(rèn)為政府不應(yīng)在科學(xué)證據(jù)不確定性的情況下盲目采取控排行動，否則會影響本國企業(yè)在世界范圍內(nèi)的競爭力，繼而影響本國經(jīng)濟的發(fā)展，并可能誘發(fā)一些不利于社會穩(wěn)定的因素，以此游說本國政府不要采取任何行動。

（二）碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中“社會理性建構(gòu)論”受排斥。

既然傳統(tǒng)的環(huán)境行政管制理念下碳排放環(huán)境風(fēng)險評估遵奉的是“唯科學(xué)理性”，那么“社會理性建構(gòu)論”在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中就必然會被忽視或排斥。這是因為，“社會理性建構(gòu)論”者主張，科學(xué)知識僅屬于社會制造的事實，即“不同的參與者在一個受到利益、權(quán)力、意識形態(tài)、價值等社會因素影響的過程中經(jīng)過競爭、磋商、折中等互動過程達(dá)成的‘共識’，是不同社會主體基于主觀因素對科學(xué)結(jié)論做出的選擇性認(rèn)知”。[26]（p161-162）顯然，“社會理性建構(gòu)論”與“科學(xué)理性決定論”是對立的，前者的本質(zhì)是價值論，屬于哲學(xué)上的價值論范疇，后者的本質(zhì)是認(rèn)識論，屬于哲學(xué)上的認(rèn)識論范疇，二者認(rèn)識事物的方式迥然不同。

在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估議題上，“科學(xué)理性決定論”者對“社會理性建構(gòu)論”者的批評主要集中在后者對科學(xué)知識的產(chǎn)生和對碳排放的事實認(rèn)識上。

一方面，碳排放的事實、歸因和損害后果間的割裂。在“科學(xué)理性決定論”者看來，碳排放的事實、歸因和損害結(jié)果間形成一個完整的邏輯鏈條，不能忽視任一環(huán)節(jié)：碳排放的事實主要由控排企業(yè)等人為原因?qū)е拢嘏牌髽I(yè)等人為原因產(chǎn)生的過量碳排放又致使生態(tài)環(huán)境、公眾健康遭受損害，這些損害促使人們采取規(guī)制行動。而“社會理性建構(gòu)論”者通常是根據(jù)自身利益或價值等因素人為地割裂碳排放事實與損害后果間的內(nèi)在聯(lián)系，即只強調(diào)控排企業(yè)等產(chǎn)生的碳排放的事實或過量碳排放的后果，而不考慮二者的因果關(guān)系。譬如，對二氧化碳濃度的升高與生態(tài)環(huán)境、公眾健康損害的結(jié)果的關(guān)系不加論證，僅僅強調(diào)其一予以渲染以博取公眾的道德圍觀。

另一方面，因果關(guān)系認(rèn)知的預(yù)設(shè)傾向?！吧鐣硇越?gòu)論”者在論證控排企業(yè)等產(chǎn)生的碳排放的事實與后果間的因果關(guān)系時，有種預(yù)設(shè)傾向：潛在地認(rèn)為二者存在因果聯(lián)系，不必進(jìn)行論證，因而把關(guān)注點集中在碳排放產(chǎn)生的后果上?！翱茖W(xué)理性決定論”者據(jù)此進(jìn)一步指出，“社會理性建構(gòu)論”者的觀點反映到碳排放環(huán)境風(fēng)險評估立法時會出現(xiàn)目標(biāo)的多元化問題，這是由于多元參與主體的立場、價值觀和利益觀等方面存在差異，可能會基于自身訴求而主張不同的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)、方法等，這會偏離“碳排放環(huán)境風(fēng)險規(guī)制”目標(biāo)。

五、碳排放環(huán)境風(fēng)險評估合法性危機之探源

碳排放環(huán)境風(fēng)險評估階段之所以會出現(xiàn)合法性危機，主要是因為在風(fēng)險的識別、測量和評價過程中不僅有科學(xué)自身的局限性，也有主體價值選擇上的不確定性及保障制度的缺失。

（一）碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中科學(xué)理性的局限。

“科學(xué)理性決定論”遭受公眾質(zhì)疑，主要由于當(dāng)今所處的風(fēng)險社會是一個科學(xué)知識極度匱乏的時代，是一個決策于未知的時代，以致無法在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估議題上獲得確定性結(jié)論。這主要體現(xiàn)在：

1.碳排放環(huán)境風(fēng)險知識的有限性。

面對碳排放環(huán)境風(fēng)險這種復(fù)雜的新型環(huán)境風(fēng)險，專家知識出現(xiàn)了不完備性、模糊性等現(xiàn)象，無法滿足風(fēng)險評估的現(xiàn)實需求。原因主要有兩個：一方面，碳排放環(huán)境風(fēng)險形成邏輯的復(fù)雜性。即，碳市場中控排企業(yè)的配額獲取行為與生態(tài)環(huán)境、公眾健康損害間的因果關(guān)聯(lián)存在識別、測量等方面的困難，如測量方法不夠科學(xué)、測量工具不夠精確、運用模型誤差高等。這些問題勢必會增加碳排放環(huán)境風(fēng)險評估專家判斷的難度，這種難度是科學(xué)認(rèn)識水平的客觀不足造成的，而科學(xué)發(fā)展通常是個漸進(jìn)的過程，要改變專家知識匱乏需要大量的科學(xué)研究，往往需要等到氣候變暖事件頻發(fā)、造成損失的情況下才能積累相應(yīng)的經(jīng)驗知識。在此之前專家所進(jìn)行的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估就表現(xiàn)出模糊性或憑直覺開展，這與一般公眾的評估效果并無差別。另一方面，碳排放環(huán)境風(fēng)險數(shù)據(jù)具有不確定性。碳排放環(huán)境風(fēng)險評估涉及大量的數(shù)據(jù)信息，這需要一定范圍內(nèi)的企業(yè)的全面配合，需要企業(yè)公開化石燃料燃燒活動、能源利用活動、工業(yè)生產(chǎn)過程等方面的完整、真實、可靠的碳排放數(shù)據(jù)信息，但企業(yè)大多出于商業(yè)秘密的緣由或拒絕或不如實公開，這就令專家基于這些數(shù)據(jù)所做出的評估結(jié)論具有不確定性。

2.碳排放環(huán)境風(fēng)險評估專家的不可靠性。

實踐中，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估專家的不可靠性主要體現(xiàn)在：其一，專家不能以發(fā)展的眼光看待理論知識。如，專家們所建立的知識體系本應(yīng)是開放的，隨著時代的進(jìn)步，知識需要不斷得到檢驗、補充、完善或更新，而時下專家卻將其作為一個封閉的認(rèn)知體系，將其所擁有的知識視為終極知識。其二，專家的專業(yè)偏見。實踐中，風(fēng)險評估的主導(dǎo)專家通常只認(rèn)可本專業(yè)的評估結(jié)論，而對其他專業(yè)的專家意見則表現(xiàn)得不夠包容，甚至很少邀請其出席評估活動，出現(xiàn)“一葉障目，不見泰山”現(xiàn)象。如，在碳市場主管部門組織的涉及碳排放控排的一些評估活動中，幾乎由來自經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境科學(xué)等個別領(lǐng)域的“熟面孔”專家主導(dǎo)，很少出現(xiàn)其他領(lǐng)域的專家的身影。其三，專家的中立性不足。實踐中，與會專家常常受雇于碳市場主管部門、控排企業(yè)，其可能出于自身利益的考慮而做出一定程度的偏袒意見。碳市場中一種很常見的現(xiàn)象是，碳市場主管部門所邀請的專家，往往就是該市場機制的（參與）設(shè)計者，一旦企業(yè)或公眾對相關(guān)問題產(chǎn)生懷疑，他們會根據(jù)主管部門的指示做出解釋或回應(yīng)。更深層次的原因則是環(huán)境管制理念與合作規(guī)制理念下碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中專家定位的差異。

3.公眾知識與專家知識的競爭。

當(dāng)今社會，隨著知識傳播和獲取手段的多樣化，教育水平和教育質(zhì)量的被重視及平等、權(quán)利等觀念的普及，公眾的知識水平和認(rèn)知能力等方面都有顯著提高。這使得他們不再像過去那樣盲目崇拜專家，而是開始運用自身掌握的知識來審視與評價專家知識。公眾在環(huán)境風(fēng)險評估問題上擁有獨特的知識系統(tǒng)，這種知識系統(tǒng)對專家知識構(gòu)成挑戰(zhàn)，甚至?xí)绊懙綄＜蚁到y(tǒng)的可信度。[24]（p164-165）

反映到碳排放環(huán)境風(fēng)險評估議題上，專家借助的是科學(xué)知識，公眾理性則多是憑借經(jīng)驗和直覺。公眾往往通過主觀感受、聯(lián)想、圖像等方式認(rèn)知碳排放環(huán)境風(fēng)險，例如，生活在大型水泥、鋼鐵、金屬冶煉等“高能耗、高排放、高污染”控排企業(yè)周邊的公眾會較為快速地對環(huán)境中的不確定或威脅性因素產(chǎn)生驚慌、焦慮等情感反應(yīng)。對公眾的這種反應(yīng)應(yīng)全面看待，在部分極端事件上，公眾可能由于受到可得性啟發(fā)而表現(xiàn)得過于擔(dān)憂，如過量碳排放可能導(dǎo)致“傳染病蔓延”“空氣污染加劇”“人體免疫系統(tǒng)受損”等。但是，我們不能因此說公眾在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估上的認(rèn)識是錯誤的，這是由其獨特的區(qū)別于專家的價值體系所決定的。譬如，公眾反對控排企業(yè)引致的碳排放環(huán)境風(fēng)險，主要是由于對碳排放環(huán)境風(fēng)險倍感陌生、對其危害性存在認(rèn)知困難以及控排企業(yè)行為和危害后果間存在間接性。可見，公眾所掌握的這些背景性因素對于評估碳排放環(huán)境風(fēng)險的程度具有一定說服力。此時簡單地否定公眾關(guān)于碳排放環(huán)境風(fēng)險的評估方法及依據(jù)該方法所得出的結(jié)果顯然是不可取的，尤其是在一個涉及多元利益、價值的風(fēng)險社會背景下。實際上，專家借助數(shù)據(jù)所做出的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估是一種定量評估，而公眾憑借直覺和經(jīng)驗所做出的評估則為一種定性評估，后者考慮了專家所忽略的一些合理因素，令風(fēng)險評估的內(nèi)涵更豐富。在此意義上，可以說沒有社會理性的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估是空洞的。加之，實踐中專家間就碳排放環(huán)境風(fēng)險評估存在觀點分歧和對立，這更強化了公眾對專家碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的不信任感。

（二）碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中民主理性的闕如。

碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中“社會理性建構(gòu)論”受排斥的制度原因在于：公眾參與碳排放環(huán)境風(fēng)險評估缺乏制度保障，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估缺乏有效的信息溝通機制。

1.公眾參與碳排放環(huán)境風(fēng)險評估缺乏制度保障。

碳排放環(huán)境風(fēng)險評估不應(yīng)僅局限于科學(xué)理性，還需要民主理性，并且應(yīng)該有相應(yīng)的程序保障后者的實現(xiàn)。哪怕公眾可能缺乏碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的專業(yè)知識，也可能會基于感性而表現(xiàn)出情緒化或者非理性的行為，甚至其參與還可能會引致利益和價值沖突，阻撓或延緩合理評估結(jié)論的做出，[27]（p181）但也應(yīng)讓利益相關(guān)者或較廣泛的公眾參與碳排放環(huán)境風(fēng)險評估過程，充分聽取不同的利益訴求與主張，這既是對公眾訴求的尊重、關(guān)注、考慮與回應(yīng)，也是公眾參與制度內(nèi)在的、獨立的民主價值。[28]（p11-20）當(dāng)前，在碳排放環(huán)境風(fēng)險評估階段，普通公眾始終被置于被動接受者、服從者地位，未有制度化的保障使其參與其中。

目前，我國尚未出臺專門的應(yīng)對氣候變化法，現(xiàn)行的《大氣污染防治法》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等有關(guān)溫室氣體控制立法并未規(guī)定碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中的公眾參與。雖然新修訂的《大氣污染防治法》在第2條第2款提出“大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制”，第28條要求“建立和完善大氣污染損害評估制度”，但由于二氧化碳等溫室氣體并非大氣污染物，所以這里的評估制度并不適用于碳排放環(huán)境風(fēng)險評估，有關(guān)公眾參與的條款自然無法適用?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》共8 章43條，不僅未規(guī)定“碳排放環(huán)境風(fēng)險評估制度”，也未賦予公眾可以參與該類評估活動的權(quán)利。國家發(fā)改委牽頭起草的《應(yīng)對氣候變化法（初稿）》尚未對外公開，中國社會科學(xué)院研究項目組起草于2012年的《應(yīng)對氣候變化法》（征求意見稿）（以下簡稱“《意見稿》”）反映的立法動向或可供我們分析?！兑庖姼濉返?9條雖然對“溫室氣體減排預(yù)評估”進(jìn)行了規(guī)定，要求“和節(jié)約能源評估、環(huán)境影響評價結(jié)合進(jìn)行”，并強調(diào)評估主體為“有資質(zhì)的機構(gòu)”，但卻沒有規(guī)定公眾參與“溫室氣體減排預(yù)評估”的權(quán)利。顯然，《意見稿》關(guān)于碳排放環(huán)境風(fēng)險評估的制度雛形依然遵循的是科學(xué)理性模式，公眾被排斥在外。

2.碳排放環(huán)境風(fēng)險評估缺乏有效的信息溝通機制。

由于碳市場主管部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、控排企業(yè)和公眾在風(fēng)險評估中扮演著不同的角色，擁有不同的信息資源，發(fā)揮著不可替代的作用，理想的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估需要這些主體的共同參與，各主體在信息交流、溝通和協(xié)商的基礎(chǔ)上就風(fēng)險評估中的一些問題達(dá)成共識，避免科學(xué)理性與專家理性的對立與偏頗。顯然，這需要立法提供一套信息溝通的保障機制。然而，審視現(xiàn)行立法，無論是《大氣污染防治法》等環(huán)境污染防治立法，還是《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等碳市場管理立法，均未對碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中的信息溝通機制做出規(guī)定。

六、碳排放環(huán)境風(fēng)險評估合法性危機的克服

從傳統(tǒng)環(huán)境管制理念下碳排放環(huán)境風(fēng)險評估中出現(xiàn)的合法性危機，可以看出現(xiàn)行環(huán)境法的制度設(shè)計存在不適用或缺失問題，難以科學(xué)、合理應(yīng)對碳排放環(huán)境風(fēng)險。合作規(guī)制理念能夠平衡科學(xué)理性與民主理性的緊張關(guān)系，能夠整合二者的優(yōu)勢。因此，該理念指導(dǎo)下的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估制度的立法設(shè)計需要重新認(rèn)識科學(xué)理性和民主理性，才能克服風(fēng)險評估危機。

（一）科學(xué)理性：由“客觀理性”到“共同體高度認(rèn)同”。

長期以來，科學(xué)被認(rèn)為是一種客觀理性，具有“先驗性、至上性和至高無上的權(quán)威”。[29]（p81）由此，一切以“科學(xué)”名義所進(jìn)行的活動就潛在地被認(rèn)為是合乎理性的、客觀的、正確的，不容置疑和批評。顯然，這種認(rèn)識沒有意識到上述提及的科學(xué)理性的局限性，沒有認(rèn)識到科學(xué)自身的開放性、發(fā)展性。正如美國學(xué)者蘇珊·哈克指出的，這種科學(xué)主義“過分夸張了對科學(xué)的遵從，過分殷勤地把科學(xué)提出的任何東西奉為權(quán)威，摒棄任何對科學(xué)或科學(xué)實踐者的批評，并把其視為反科學(xué)的偏見”。[30]（p2）

實際上，科學(xué)并非神圣的，從語言（哲）學(xué)的角度來看，科學(xué)是人類理性創(chuàng)造的產(chǎn)物，是由語言符號進(jìn)行表達(dá)的語言體系?？茖W(xué)作為一個特殊的語言體系，往往首先需要進(jìn)行某種前提性假設(shè)，繼而進(jìn)行邏輯推演。在這一過程中，符號語言發(fā)揮著極其重要的作用，其呈現(xiàn)出四個方面的特質(zhì)。其一，可分離性，即語言與語言主體相分離，所以可以傳遞至不同的范圍。其二，可組織性，即語言由基本語言符號組成，可以表達(dá)出無窮的語義。其三，理智性，即語言是基于人類理智的產(chǎn)物，且遵循一定的理性規(guī)制。其四，可繼承性，即語言可被繼承，并世代相傳。由于每個人掌握符號語言的能力不同，由此形成的科學(xué)認(rèn)知也就不同（如上文提到的專家分歧、對峙）。但是，科學(xué)可以借助符號語言實現(xiàn)由“個體認(rèn)知”向“共同體認(rèn)知”的轉(zhuǎn)變。譬如，通過符號語言的可組織性，可以把專家個體分散的知識與經(jīng)驗積累下來，逐漸形成整體的知識體系；通過符號語言的可分離性、理智性和繼承性，可以對部分專家的知識進(jìn)行批判、矯正，提出共同體高度認(rèn)可的知識體系。

同樣，評估碳排放環(huán)境風(fēng)險的科學(xué)既是一種特殊的理論體系，也是一種語言體系，它不應(yīng)是個別專家理性的產(chǎn)物，而應(yīng)是所涉專家共同體的理性產(chǎn)物，需要不同專家間的合作。因此，碳排放環(huán)境風(fēng)險評估制度設(shè)計時需要扭轉(zhuǎn)環(huán)境管制理念下風(fēng)險評估中科學(xué)之“客觀、真理”認(rèn)知，應(yīng)充分體現(xiàn)出合作規(guī)制理念下的專家“共同體高度認(rèn)同”的科學(xué)認(rèn)知。

（二）民主理性：由“公眾個體理性”到“公共理性”。

人們對民主理性的排斥與批判，主要因為每個參與者在利益訴求、價值觀等方面存在差異，且這些影響因素具有易變性，最終達(dá)成的共識可能具有濃烈的主觀色彩、缺乏足夠的客觀性，由此形成的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估結(jié)論就可能損及環(huán)境公共利益。這些擔(dān)憂是必要的，也因此引出了人們對民主理性的反思。那么，民主理性應(yīng)如何超越公眾個體理性？公共理性由此受到青睞。

所謂“公共理性”是指具有平等公民資格的社會成員所持有的理性，其以追求公共善為目的。[31]（p161）這一理性具有以下特點：第一，公共理性承認(rèn)公眾理性的差異化。公共理性認(rèn)識到，公眾即使在道德觀念和價值立場方面擁有普遍認(rèn)知，但是其因社會分工、文化境遇等不同，在對某一理論體系的認(rèn)識方面卻不可能完全一致。第二，公共理性超越了個體觀念。公共理性以合理善的共同追求為目標(biāo)，以此化解公眾理性差異帶來的矛盾與沖突。這是因為公眾的自利追求和妥協(xié)結(jié)果均會損及社會公共利益，而公共理性則是意識到一些原則的遵循對于公共利益的必要性，以此原則達(dá)成的共識不再是公眾個體訴求的妥協(xié)，而恰恰是出于公共利益。第三，公共理性基于共同體。公共理性以共同體為基礎(chǔ)，不同共同體的社會成員可以經(jīng)由公共理性的交流、協(xié)商達(dá)成相應(yīng)的共識內(nèi)容。第四，公共理性適用于公共領(lǐng)域。公共領(lǐng)域催生于國家與市民社會的緊張關(guān)系之中，其前提是“市民社會對私人領(lǐng)域的公共興趣不僅要受到政府當(dāng)局的關(guān)注，而且要引起民眾的關(guān)注，把它當(dāng)作是自己的事情”。[32]（p22）由此，公共領(lǐng)域并非公共權(quán)力領(lǐng)域的同義表達(dá)，而是由市民社會中私人集合而成的公眾的領(lǐng)域。它是社會交往的場合，其為公眾以公共自主的方式參與公共事務(wù)，為人之理性提供了平臺。公共理性所體現(xiàn)的公眾就公共事務(wù)所展開的商談?wù)窃诠差I(lǐng)域展開的。

合作規(guī)制理念蘊含著協(xié)商民主的觀念，協(xié)商民主又體現(xiàn)出平等性、公共性、合意性等核心觀念，這使得公共理性和合作規(guī)制理念有著內(nèi)在的緊密聯(lián)系。公共領(lǐng)域（如碳排放環(huán)境風(fēng)險評估）既是公共理性的平臺，也是合作規(guī)制的場域。甚至可以說，合作規(guī)制中的民主理性是面向公共領(lǐng)域的一種公共理性。這種公共理性有助于化解對民主理性的質(zhì)疑，有助于合作規(guī)制中公眾參與質(zhì)量的提升，有助于主體間信息的有效溝通。因此，合作規(guī)制理念下的碳排放環(huán)境風(fēng)險評估制度設(shè)計既要保障公眾的有效參與，又要確保主體間信息的溝通。