翟國強

（中國社會科學院 國際法研究所，北京 100720）

根據(jù)我國憲法規(guī)定，憲法實施的主體包括一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體和組織等。因此，憲法實施的主體不是單一的，所有國家機關(guān)都有實施憲法的義務(wù)。憲法不僅僅是違憲審查機關(guān)遵守和實施的規(guī)則，同時也是所有國家機關(guān)都需遵守和實施的最高法律規(guī)范。因此，憲法實施是一個動態(tài)的過程，需要各個不同實施主體相互分工、協(xié)調(diào)配合。目前有關(guān)憲法實施的研究成果大多專注于憲法審查意義上的憲法實施，對憲法實施的其他途徑和方法缺乏必要的研究，尤其是對憲法實施過程中不同國家機關(guān)在憲法實施方面的職權(quán)分工及其相互協(xié)調(diào)關(guān)注不夠。

比較來看，中國的不同憲法機構(gòu)和部門也會對憲法問題進行不同的理解和解釋，也會出現(xiàn)憲法分歧，因此同樣需要不同機構(gòu)之間的憲法對話與協(xié)商。但憲法并沒有規(guī)定不同主體之間在實施憲法方面的責任和分工，在這種多元主體共同實施憲法的格局下，如果實施過程中對憲法的理解出現(xiàn)不一致，該如何協(xié)調(diào)？基于比較法的視角，本文試圖對我國憲法實施過程中不同主體的職權(quán)分工及其協(xié)調(diào)配合機制進行一個初步的描述性研究，并提煉出中國憲法實施協(xié)調(diào)機制不同于西方憲法的特殊結(jié)構(gòu)。就中國的憲法實施而言，本文除了憲法審查制度視角的憲法實施外，更關(guān)注中國憲法實施中的協(xié)調(diào)機制。

一、部門分工的憲法格局

根據(jù)一般憲法原理，憲法是政府組織的根本法律依據(jù)。因此，邏輯上要先制定一部憲法，然后政府機構(gòu)根據(jù)憲法組織和產(chǎn)生。但中國憲法的發(fā)展邏輯與此不同，歷史上是先有政府系統(tǒng)，然后制定成文憲法。①因此，不能完全用西方經(jīng)典的憲法理論來解釋中國憲法。許多西方學者也注意到了中國憲法不同于西方憲法的特征。根據(jù)郭丹青的比較，中國憲法與西方憲法不同，中文“憲法”甚至無法翻譯為“constitution”。他認為，中國憲法不是一個社會契約，而是一個國家宣言（national declaration）。Donald C.Clarke，Puzzling Observations in Chinese Law:When Is a Riddle Just a Mistake?in C.Stephen Hsu（ed.），Understanding China’s Legal System（New York:New York University Press，2003）:93-121.從憲法制定過程來看，現(xiàn)行憲法以1954 年憲法為基礎(chǔ)框架，而1954 年憲法制定的基礎(chǔ)是《共同綱領(lǐng)》。共同綱領(lǐng)和中央政府組織法所確立的憲法結(jié)構(gòu)是1954 年憲法的主要框架。根據(jù)周恩來在憲法制定時的說明：“憲法的主要內(nèi)容應(yīng)該包括我們的國家制度、社會結(jié)構(gòu)、人民權(quán)利三個部分。這些內(nèi)容在共同綱領(lǐng)里已經(jīng)包含了。共同綱領(lǐng)中已經(jīng)實行的或者將來要實行的以及必定實行的有關(guān)規(guī)定，可以把它拿到憲法里面來；把中央政府的組織法加以斟酌或者作若干修改后，也可以拿到憲法里來，選舉法中的選舉原則也可以拿到憲法里面來，這樣就可以組成整個憲法。”[1](p168)而且，政府體制內(nèi)的不同部門根據(jù)各自職責分工參與了憲法相關(guān)條款的起草。在憲法制定以后，各個部門和系統(tǒng)又在各自的分工范圍內(nèi)貫徹實施憲法。

憲法無法自我實施，必須依靠國家機構(gòu)體系。根據(jù)憲法，憲法實施的主體范圍非常廣泛。所有國家機關(guān)、社會團體、社會組織等，都是憲法實施的主體。②對此，時任中央憲法工作小組組長的胡繩曾指出：“依靠整個國家機構(gòu)，首先是人大、人大常委會，然后是整個司法機關(guān)、檢察機關(guān)、行政機關(guān)，再加上全國人民來保證憲法的實施，這才是保護憲法實施的一套完整的體系”。參見劉政：《人民代表大會制度的歷史足跡》，中國民主法制出版社2008年版，第236頁。在分散而且多元的憲法實施體制下，如何理解憲法，不同部門會有不同意見。在現(xiàn)有的部門分工體制下，不同主體對不同領(lǐng)域的憲法問題也會根據(jù)各自職權(quán)相互配合，每個部門對于相關(guān)的憲法條文都可以做出解釋，這些解釋也會被其他部門尊重。比如，國土資源部門對于憲法有關(guān)土地制度相關(guān)條款的理解與實施更具有專業(yè)性，因此司法機關(guān)可能就此問題向行政機關(guān)詢問意見。③1990年，最高法院致函國家土地管理局咨詢?nèi)缦聠栴}：一、在1982年憲法規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”之后，原屬公民個人所有、并在其上擁有房產(chǎn)的城市宅基地的所有權(quán)是否自然地轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)。二、經(jīng)人民政府確權(quán)發(fā)證，并一直由公民交納地產(chǎn)稅的城市空閑宅基地，在國家宣布城市土地歸國家所有后，該公民對該空閑宅基地，是否還享有使用權(quán)。三、在城市土地歸國家所有之后，國家仍向該空地的原所有人征收地產(chǎn)稅，該地產(chǎn)稅是否已屬土地使用稅性質(zhì)。公民向國家履行了交納地產(chǎn)稅的義務(wù)，是否表明國家承認其對該空地的合法使用權(quán)。對于最高人民法院的疑問，國家土地管理局答復認為，“我國1982年憲法規(guī)定城市土地歸國家所有后，公民對原屬自己所有的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)。例如上海市人民政府曾于1984 年發(fā)布公告，對原屬公民所有的土地，經(jīng)過申報辦理土地收歸國有的手續(xù)，確認其使用權(quán)。”參見程雪陽：《論“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第1期。整體而言，中國的政治體制是由許多部門組成的一個系統(tǒng)，這些不同的部門與各自主管的領(lǐng)域之間聯(lián)系緊密，從而形成各自的“系統(tǒng)”。計劃經(jīng)濟體制下，有些行政管理部門甚至與管理對象之間有直接的隸屬關(guān)系。在這種體制下，主管部門以及相關(guān)領(lǐng)域形成了各自的系統(tǒng)，這種系統(tǒng)之間具有一定的獨立性和封閉性。④研究中國政治的美國學者李侃如用“Fragmented Authoritarianism”來描述這種政治體。Kenneth G.Lieberthal，The“Fragmented Authoritarianism”Model and Its Limitations，in Lieberthal&K.Lampton（eds.），Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post Mao China.Berkeley:University of California Press（1992）.由于分工不同又沒有相互隸屬關(guān)系，非常容易出現(xiàn)各自為政的局面。⑤國務(wù)院督查組在各地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，各部門之間職能交叉、條塊分割、多頭管理，導致效率低下和重復浪費等問題滋生，直接影響政策“落地”。參見劉奕湛等：《政令梗阻“?！痹谀模繃鴦?wù)院督查一線探究》，載《決策探索月刊》2014年第15期，第60—61頁。在這種體制下，部門之間的“協(xié)調(diào)”是一個重要機制。

二、部門之間的協(xié)調(diào)體制

在中國，“協(xié)調(diào)”是一個在正式法律文件中會經(jīng)常出現(xiàn)的法律概念，各種各樣的協(xié)調(diào)機制也是中國法律制度的一個重要特色?！皡f(xié)調(diào)”意味著消除對立，達成一致?！懊裰骷兄啤笔侵袊厣鐣髁x憲法的一個重要原則。為了能夠發(fā)揮制度優(yōu)勢，“集中力量辦大事”，在法律制度設(shè)計上要防止牽扯過多，議而不決。為了防止出現(xiàn)不同部門之間的“牽扯”或“不一致”，協(xié)調(diào)作為一種非常重要的機制被普遍引入決策和執(zhí)行過程中。①在中國政治體制內(nèi)，有效地協(xié)調(diào)各方面是解決問題能力的重要體現(xiàn)，因此協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作人員也容易得到更多的升遷機會。對于官員來說，協(xié)調(diào)能力比專業(yè)知識甚至更重要，因此出現(xiàn)了所謂的“外行領(lǐng)導內(nèi)行”現(xiàn)象。在憲法起草時，憲法制度設(shè)計的一個考慮就是“使各個國家機關(guān)更好地分工合作、相互配合”。②1982 年11月26 日，彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：“在社會主義制度下，形成了全體人民根本利益的一致。因此，我們國家可以而且必須由人民代表大會統(tǒng)一地行使國家權(quán)力；同時在這個前提下，對于國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和武裝力量的領(lǐng)導權(quán)，也都有明確的劃分，使國家權(quán)力機關(guān)和行政、審判、檢察機關(guān)等其他國家機關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地工作。國家主席、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院，都由全國人大產(chǎn)生并對它負責，受它監(jiān)督。全國人大、國家主席和其他國家機關(guān)都在他們各自的職權(quán)范圍內(nèi)進行工作。國家機構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行?！睆膽椃ㄎ谋緛砜?，無論在橫向還是縱向的權(quán)力分配格局上，中國憲法確認的是一個“重分權(quán)，輕制衡”的權(quán)力分工格局。中國的政治文化特別強調(diào)和諧，在不同機關(guān)的關(guān)系處理中，特別注重“給面子”“不傷和氣”，不同機關(guān)之間強調(diào)統(tǒng)一，避免對立。因此，在法律制度運作層面，如何避免權(quán)力的對立和牽扯都是非常重要的考慮因素。這就經(jīng)常需要“協(xié)調(diào)”的機制和方法來解決這種不一致。對于這種中國特色的協(xié)調(diào)機制，劉思達曾做出如下描述：“在法律實踐中，協(xié)調(diào)則意味著以達成妥協(xié)為目的而對正式法律規(guī)則的靈活運用，使這些規(guī)則的邊界更具彈性，必要時甚至可以違背、放棄乃至改變規(guī)則。通俗地講，規(guī)矩是死的，而人是活的，不同行為主體、不同機構(gòu)之間有矛盾了，與其按僵硬的法律條文爭得頭破血流，不如彼此協(xié)調(diào)一下，平衡利益，各取所需，皆大歡喜?！盵2](p1026)

整體而言，中國的政治體制是一個宏大的協(xié)調(diào)體制，這個體制非常務(wù)實，堅持實踐的問題導向。在尋求問題解決的過程中，通過協(xié)調(diào)來達成一致。不同國家機關(guān)在工作中有相互配合的義務(wù)。在法律制定和實施的整個過程中，不同系統(tǒng)之間的溝通和協(xié)調(diào)就在所難免。比如，在立法的起草環(huán)節(jié)，起草單位需要征求不同部門的意見。在部門主導的立法體制下，通過征求意見程序，各利益相關(guān)方面進行協(xié)調(diào)，達成共識。這是一種內(nèi)部征求意見的程序，在此過程中，不同利益團體通過各自的主管機構(gòu)來維護部門和系統(tǒng)的利益，不同利益群體在征求意見程序中進行利益博弈。這一點顯然不同于西方立法過程中的利益集團游說過程。

在橫向的權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，中國的憲法結(jié)構(gòu)不同于西方的“三權(quán)鼎立”模式。三權(quán)鼎立的憲法結(jié)構(gòu)源于洛克和孟德斯鳩的分權(quán)學說，在這個體制下，各個不同機構(gòu)之間有著嚴格的分工，相互制衡。[3](p36)在憲法制度的設(shè)計上，中國憲法實行民主集中制原則。在此原則之下，司法和行政機關(guān)與代表機關(guān)（立法機關(guān)）之間的關(guān)系是一種縱向的關(guān)系，司法機關(guān)和行政機關(guān)的權(quán)力來源于代表機關(guān)。根據(jù)鄧小平的解釋，之所以采取民主集中制的主要原因是三權(quán)鼎立會導致效率不高，牽扯太多。他在會見南斯拉夫共產(chǎn)主義者聯(lián)盟中央主席團委員科羅舍茨時指出：“我們的制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會主義國家有個最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯。我們說搞經(jīng)濟體制改革全國就能立即執(zhí)行，我們決定建立經(jīng)濟特區(qū)就可以立即執(zhí)行，沒有那么多互相牽扯，議而不決，決而不行。”[4](p240)

中國憲法雖然不是三權(quán)鼎立體制，但是憲法并不否認權(quán)力的合理分工。主流的政治觀念強調(diào)，“合理分解權(quán)力，科學配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制?！盵5]（p59）雖然曾經(jīng)也有學者認為中國憲法體制是“議行合一”，但實際上中國憲法確認了不同機構(gòu)之間的權(quán)限和分工，因此也可視為一種中國特色的權(quán)力分工模式。但這種分工主要不是橫向的平行分權(quán)，而是一種在縱向結(jié)構(gòu)中的分權(quán)。在該體制下，司法機關(guān)、行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)由人民代表機關(guān)選舉產(chǎn)生，向其負責，受其監(jiān)督，并報告工作。但行政機關(guān)和司法機關(guān)享有獨立行使職權(quán)的憲法保障。中國的憲法體制承認這種自上而下的監(jiān)督，但排斥反向的監(jiān)督，特別是排斥司法機關(guān)對立法機關(guān)的決定進行憲法審查。①比如河南省洛陽市中級人民法院曾經(jīng)在一起普通的合同糾紛案的判決中適用了《中華人民共和國種子法》而拒絕適用《河南省農(nóng)作物種子管理條例》，從而引發(fā)了河南省人大與洛陽市人大的干涉，在社會各界引發(fā)了不小震動。參見周永坤：《洛陽代繁種子糾紛案的法理探析》，載《法學》2004年第4期。但司法機關(guān)可以對行政行為的合法性進行審查，代表機關(guān)可以對司法和行政行為進行監(jiān)督。

三、憲法實施的協(xié)調(diào)機制

比較來看，西方法治國家憲法實施主體也是多元的，不同國家機構(gòu)之間對憲法的理解也會出現(xiàn)分歧。因此，憲法審查制度的一個重要功能就是為不同的國家機構(gòu)提供憲法對話的平臺。在三權(quán)鼎立憲法模式下，司法并非憲法對話的唯一渠道，法院外的憲法對話也是憲法實施協(xié)調(diào)機制的重要組成部分。如果政治部門對司法機關(guān)的憲法判斷有不同意見，他們可能會在各自的職權(quán)范圍內(nèi)做出回應(yīng)，各種社會組織、公眾也會對此進行公開討論。這種憲法對話是超越司法意義上的憲法對話。②有關(guān)“憲法對話”的研究，參見Louis Fisher，Constitutional Dialogues:Interpretation as Political Process，Princeton University Press（1988）.自由主義憲法學者將法院視為“原則論壇”，但實際上只要符合一定的條件，立法機關(guān)也可以在一定程度上作為原則的論壇。以美國憲法實施為例，國會在這種憲法對話過程中，扮演著重要的角色。除了參與法院主導的憲法對話程序之外，國會本身也會圍繞憲法實施展開對話，特別是對于那些被法院認定為不具有法律爭議性的所謂的“政治問題”，這種對話的過程完全由國會主導。立法過程中，以國會各種委員會為制度載體展開憲法對話，對法律草案進行憲法審查。這與中國立法機關(guān)內(nèi)的法律委員會的事前審查比較類似。這種對話機制主要是通過議會的司法委員會來討論憲法問題，但這種對話在其他委員會內(nèi)也廣泛存在。其主體更多集中在基本權(quán)利的保障方面，而不是政府組織機構(gòu)方面。[6](p106)另外，國會的立法聽證程序中也會大量引入行政機關(guān)、社會團體、憲法學者和利益群體的參與。[7]（p707）也有些對話機制是由行政機關(guān)主導的。③比如，美國行政機構(gòu)在憲法實施方面享有廣泛的職權(quán)，在實施憲法過程中必然涉及對憲法含義的解釋。行政機構(gòu)通過參與立法程序和司法過程進行憲法對話。前者如在國會中發(fā)表有關(guān)憲法的意見，甚至在簽署立法時發(fā)表意見；后者如作為當事人參與憲法訴訟。當國會和總統(tǒng)之間對憲法問題產(chǎn)生不同理解的時候，司法機關(guān)往往會基于司法消極主義的立場拒絕卷入這種政治糾紛。這種情況下，國會和總統(tǒng)之間就憲法問題進行直接對話。此外，在正式制度和法定機構(gòu)之外，社會組織和利益團體以及公民也在更廣泛的意義上參與憲法對話，影響著憲法實施。Devins&Fisher，The Democratic Constitution，Oxford Univ.Press（2004）：44.在分權(quán)與制衡原則之外，協(xié)調(diào)甚至已經(jīng)被認為是20世紀以來西方憲法體制發(fā)展演變最重要的職能之一。[8](p319)

在中國語境下，憲法實施這一概念表述潛含著一種政治化的思維，即并非將憲法作為一種條件規(guī)范或法律界限來對待，而是包含著將其作為目的來實現(xiàn)的過程。憲法實施的協(xié)調(diào)機制本身是一種超越法律系統(tǒng)，甚至可以說是一種橫跨在法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)之間的溝通機制。從純粹法律實施的視角看，憲法審查機構(gòu)也是憲法解釋機構(gòu)，是憲法的最終守護者，這個功能定位有一個法理上的基礎(chǔ)，就是憲法審查機構(gòu)不隸屬于任何一種權(quán)力，是獨立于立法、司法、行政機關(guān)之外的憲法機構(gòu)。這是一個最高的法律機構(gòu)，與此相關(guān)的體制和機制形成一個邏輯完整的法律制度。該項制度推定憲法是一個條件規(guī)范，為國家行為劃定界限，因此所有國家行為不得逾越憲法的底線。但這種制度為政治活動留下了充足的空間，尊重其他部門在各自權(quán)限范圍之內(nèi)實施憲法的裁量權(quán)。從中國憲法實施的現(xiàn)狀來看，憲法實施的協(xié)調(diào)機制主要包括法律系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機制和政治系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機制。

（一）法律系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機制。

在西方司法機構(gòu)主導的憲法實施模式下，大多數(shù)的憲法問題是通過司法審查解決的，這是一種通過法律程序解決政治問題的制度安排。雖然司法機關(guān)在憲法實施過程中扮演著重要角色，但是司法機關(guān)并非唯一的憲法解釋主體，立法機構(gòu)和行政機構(gòu)也在實施憲法并解釋憲法含義。①有學者提出了協(xié)調(diào)性的憲法解釋（coordinate construction）或三機關(guān)共同解釋（three-branch interpretation）。與司法中心主義理論不同，這種理論被稱為部門主義（departmentalism）。See Louis Fisher，Constitutional Dialogues:Interpretation as Political Process，Princeton University Press（1988）.當不同機構(gòu)在同一個憲法實施領(lǐng)域出現(xiàn)分歧時，就需要進行憲法對話和協(xié)商，達成一致。就連法院在具體案件中解釋憲法，政治部門以及各種社會組織利益團體、社會公眾也都參與了更為廣泛的憲法對話。因此可以說，西方國家的憲法對話機制主要是依托司法審查程序展開的。此外，法院外的憲法對話機制也發(fā)揮了重要的作用。

與西方國家不同，中國沒有采取司法性的憲法審查制度，最終憲法解釋權(quán)不在司法機關(guān)，而在全國人大。根據(jù)中國憲法，全國人大常委會承擔著主要的憲法審查功能。這種功能與美國的最高法院或者德國的聯(lián)邦憲法法院的功能類似。這是法律文本層面規(guī)定的合憲性審查機制，但是迄今為止，法定機關(guān)從未做出具有法律效力的廢止或撤銷決定，因此這種法定合憲性審查機制整體上處于沉睡狀態(tài)。這種憲法狀態(tài)是中國政治文化的一種體現(xiàn)。中國傳統(tǒng)文化講究和為貴，不傷和氣，講求團結(jié)。如果不同機構(gòu)之間出現(xiàn)明顯分歧，將不被主流政治文化所認同。即使是對于一些違反憲法的行為，有權(quán)機關(guān)主要通過非對抗性的內(nèi)部協(xié)商機制解決。對此，彭真曾指出：“幾千年不講法制，現(xiàn)在要人人養(yǎng)成依法辦事的習慣，那是不容易的。所以，對于有些問題，全國人大常委會一般采取提醒的辦法，改了就好?！盵9](p268)

在立法程序中，對憲法問題的處理主要依托全國人大常委會的“立法重大問題協(xié)調(diào)機制”。根據(jù)法律委員會的工作報告，這種協(xié)調(diào)機制是指，“每一件法律草案在提請全國人大常委會審議前，對重大問題的分歧意見，一定要事先進行協(xié)調(diào)，把分歧意見盡可能解決在法律草案的起草階段，解決在法律草案提請審議之前”。[10](p538-539)根據(jù)全國人大的立法工作機制，遇有重大問題或者重要分歧意見時，把分歧意見盡可能通過協(xié)調(diào)、商量，解決在工作層面。涉及原則性問題又難以達成一致意見的，及時向常委會領(lǐng)導請示報告，力求把分歧解決在提請常委會審議之前。對意見分歧較大的問題，反復交換意見，充分協(xié)商，擺事實講道理，把原則性和靈活性結(jié)合起來，力求取得共識，提出能為各方所接受的解決方案。[10](p525)如果協(xié)商不成，在立法系統(tǒng)內(nèi)部存在一個相對常規(guī)化運作的合憲性審查機制，可以對憲法問題做進一步認定和處理。在這種內(nèi)部實施機制中，全國人大常委會對違反憲法和上位法的法規(guī)范的解決方式主要是“及時與制定機關(guān)加強溝通協(xié)商、提出意見，督促自行修改或廢止”。在全國人大常委會的法律工作實踐中，逐漸形成了一套法律詢問答復制度?！读⒎ǚā返诹臈l也對這種制度實踐進行了法律確認。根據(jù)該條規(guī)定，全國人大常委會的工作機構(gòu)可以對具體的法律問題進行研究并做出答復。在此過程中，出現(xiàn)了很多以憲法為依據(jù)的法律推理和決定，許多憲法爭議都是在這種內(nèi)部溝通協(xié)商的過程中解決的。其中，有些法律問題涉及如何理解憲法文本的含義以及公權(quán)力行為的合憲性，人大法制工作機構(gòu)在一些案件中也對憲法條款進行解釋。這種在法律實踐中通過詢問答復等內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機制對于有爭議的公權(quán)力行為做出符合或違反憲法的判斷，可以說是一種內(nèi)部的、非正式的憲法協(xié)調(diào)機制。

整體而言，中國的憲法問題處理方法主要是事先進行內(nèi)部對話和協(xié)商，然后由做出違憲決定的機構(gòu)主動撤銷。比如，孫志剛案件的處理方法就是通過內(nèi)部協(xié)調(diào)程序，而不直接做出違反憲法的決定，最終由國務(wù)院主動撤銷違憲的法規(guī)。這種協(xié)調(diào)機制在憲法問題的處理上扮演著非常重要的角色。主流的政治觀點認為，應(yīng)對全國人大行使撤銷權(quán)持謹慎保留的態(tài)度。對于糾紛的處理，主張通過溝通解決問題：“全國人大有權(quán)撤銷國務(wù)院的行政法規(guī)（條例、決定），但實際上撤銷會造成很大的影響，人大也從來沒有撤銷過。因此事先協(xié)商很重要?！舜蟪Ｎ瘯部梢灾鲃犹岢鲆螅獓鴦?wù)院在制定法規(guī)以前與人大協(xié)商，以避免制定以后再撤銷”。[11](p560)但這并不意味著有權(quán)機關(guān)會絕對回避憲法判斷。如果出現(xiàn)分歧，而又無法通過協(xié)商解決，有權(quán)機關(guān)會主動做出憲法判斷。比如，在法律實踐中，村民委員會主任是否構(gòu)成“國家工作人員”，具體如何適用，司法機關(guān)曾有不同意見。全國人大常委會解決這個問題的思路非常明確：“現(xiàn)在高法還有一些不同意見，如果最后協(xié)調(diào)不下來，那么就由全國人大常委會做出立法解釋”。[11](p165-166)時任全國人大常委會委員長的李鵬明確指出：“這是我們的職權(quán)”，并強調(diào)“人大做出的立法解釋應(yīng)該最有權(quán)威性”。[11](p165-166)

（二）政治系統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機制。

政治化實施和法律化實施是中國憲法實施的兩種基本方式。整體而言，中國憲法實施呈現(xiàn)出政治實施為主、法律實施不足的特征。[12](p92)在此背景下，不同憲法實施主體對于憲法問題的協(xié)調(diào)解決更多是在政治系統(tǒng)中完成的。相應(yīng)的，憲法對話主要通過非司法渠道進行，特別是通過政治體制內(nèi)的協(xié)調(diào)機制進行憲法協(xié)調(diào)。如果法律體制內(nèi)無法尋求憲法實施的協(xié)調(diào)機制，那么就只能在法律體制外尋找協(xié)調(diào)機制。在中國，這種協(xié)調(diào)機制的核心是中國共產(chǎn)黨的組織以及在此基礎(chǔ)上形成的工作機制。在憲法的政治化實施過程中，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮了重要作用，黨的組織甚至發(fā)揮了部分合憲性控制的功能。①比如，黨的中央組織根據(jù)憲法對黨內(nèi)法規(guī)進行合憲性審查。

比較而言，中國共產(chǎn)黨不同于一般意義上的政黨，在政治和法治過程中與西方政黨發(fā)揮的功能不同。在西方憲法體制下，政黨組織并非政治系統(tǒng)的核心與權(quán)威所在。在中國，實際上的政治權(quán)威存在于中國共產(chǎn)黨的體系中，執(zhí)政黨的組織是連接各個不同組織和具體制度的紐帶。在現(xiàn)有政治體制下，黨的領(lǐng)導制度體系的基本特征是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。在此意義上，“加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導”，主要是發(fā)揮中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對于法治問題的協(xié)調(diào)功能。實際上，共產(chǎn)黨組織在憲法和法律實施的過程中，扮演的是一種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角色。②時任中央政法委書記喬石指出：“不論哪一級政法委員會都要管得虛一點，著重抓宏觀指導和協(xié)調(diào)，當好黨委的參謀和助手，其辦事機構(gòu)主要做調(diào)查研究工作，不要過于具體地干預部門的業(yè)務(wù)，以保證法院、檢察院依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，充分發(fā)揮政法各部門的職能作用。”喬石：《喬石談民主和法制》，人民出版社2012年版，第194頁。在所有正式的國家機關(guān)中都設(shè)有黨的組織，而基層的黨組織甚至遍布包括社會組織和公司企業(yè)在內(nèi)的社會各個方面。根據(jù)中國共產(chǎn)黨的組織規(guī)則，每一個國家機構(gòu)都設(shè)有相應(yīng)的黨組織。因此，立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)都可以就任何憲法實施問題通過黨內(nèi)的工作機制進行協(xié)商對話。

改革開放以后，中國憲法體制的一個重要變化就是執(zhí)政黨的組織與國家機構(gòu)體系相對分離，將具體的國家權(quán)力轉(zhuǎn)移給立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)，執(zhí)政黨不必為所有的具體決定負責。中國共產(chǎn)黨逐漸由一個直接行使公權(quán)力的準政府組織，過渡為一個以協(xié)調(diào)不同系統(tǒng)和部門為主要任務(wù)的執(zhí)政黨。在中國共產(chǎn)黨的組織內(nèi)有各種類型的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并形成了一些具體的協(xié)調(diào)機制。當各部門意見不一致的時候，可以由協(xié)調(diào)機構(gòu)來形成統(tǒng)一，組織協(xié)商討論。這種協(xié)調(diào)機構(gòu)包括黨內(nèi)一些常設(shè)性和非常設(shè)性的工作（領(lǐng)導）小組。其中，有些是綜合性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，比如各級黨委的辦公廳；有些是專門性協(xié)調(diào)機構(gòu)，例如中央編辦、中央文明委、中央綜治委等。這些協(xié)調(diào)機制是通過各種內(nèi)部組織主導的，除黨組織之外，立法機關(guān)、行政部門、司法機關(guān)都可以作為成員單位。這些組織又可分為常設(shè)和非常設(shè)的組織。還有一類協(xié)調(diào)機構(gòu)是臨時性領(lǐng)導小組。這類小組一般是為了推動某項重大公共政策而設(shè)立。比如，為推動司法改革而成立的中央司法體制改革領(lǐng)導小組。在一定條件下，這種臨時性的協(xié)調(diào)機構(gòu)可以根據(jù)工作需要轉(zhuǎn)化為常設(shè)性的機構(gòu)。這些協(xié)調(diào)機構(gòu)可以就憲法實施問題進行協(xié)商和對話，但這些憲法問題本身具有附帶性。如果涉及憲法解釋、合憲性審查等專門憲法問題，則需要提交專門的協(xié)調(diào)機制，特別重大的憲法問題還需要提交黨中央討論決定。就常規(guī)化的協(xié)調(diào)機制而言，目前黨內(nèi)沒有專門負責推進憲法實施的協(xié)調(diào)機構(gòu)，但中央全面依法治國委員會可以發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。①根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，中央全面依法治國委員會是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責全面依法治國的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。比較來看，政治系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機制與法律系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)機制是平行的兩種機制。政治系統(tǒng)的協(xié)調(diào)程序可以隨時開啟，也可以與法律系統(tǒng)的協(xié)調(diào)同步進行。但是協(xié)調(diào)機制本身也有其自身需要克服的缺點。在協(xié)調(diào)機制沒有程序化和制度化的前提下，由于缺乏平等對話的基礎(chǔ)，最終可能受到權(quán)力格局的影響而缺乏規(guī)范上的正當性。

除了上述常規(guī)化的協(xié)調(diào)機制之外，憲法實施的協(xié)調(diào)還可以依附于一些非常規(guī)化的工作機制實現(xiàn)。在政治系統(tǒng)運作實踐中，兩個相互沒有隸屬關(guān)系的機構(gòu)通過文件往來進行直接協(xié)商和對話。在中國，黨的系統(tǒng)與正式的國家機關(guān)之間可以通過文件往來進行內(nèi)部對話，這種文件一般稱之為“函”。根據(jù)中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，這種文件往來形式主要適用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。比如，關(guān)于城市宅基地所有權(quán)、使用權(quán)等問題，國家土地管理局可以與最高人民法院民事審判庭之間就憲法問題的解釋進行協(xié)商。②1990年4月23日〈1990〉國土（法規(guī)）字第13號。通過公函的形式協(xié)調(diào)，可稱之為“文來文往”。除此之外，“人來人往”也是一種非常重要的方式。傳統(tǒng)中國社會是一個人情社會，各種形式的非正式會議也是一種重要的方式。有些時候，公務(wù)事甚至不惜動用私人關(guān)系進行協(xié)商，在這種“公事私辦”的場合，協(xié)調(diào)的難度會隨著私人交往的加深而降低。這種非正式的制度有時會增進交流和對話，形成共識，構(gòu)成對正式制度的有益補充，但有的時候這種非正式的制度可能也會替代正式協(xié)商制度的部分功能。③這種法定權(quán)力非正式的運作方式在實踐中比較常見。參見孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運作的過程分析——華北B鎮(zhèn)定購糧收購的個案研究》，載清華大學社會學系主編：《清華社會學評論：特輯》，鷺江出版社2000年版。

四、結(jié)語

西方憲法實施機制的一個重要特征就是司法違憲審查制度，這種制度模式被許多國家所采納，比如日本、加拿大、澳大利亞等國家。在這種體制下，司法機關(guān)有權(quán)審查立法機關(guān)決定的合憲性，并在具體的法律案件中，對憲法的含義做出權(quán)威的解釋。這種司法性的違憲審查制度提供了一個有效的協(xié)商和溝通程序。憲法對話由司法機關(guān)主導，但參與的主體卻不限于司法機關(guān)，甚至在一定程度上包括法院外的其他政治機關(guān)。中國同樣存在著不同部門之間的憲法分歧，但憲法對話的主要渠道不是司法審查，而是法律機制之外的協(xié)調(diào)機制。整體而言，中國憲法通過法律和政治兩種方式發(fā)揮作用，而且主要以政治化的方式發(fā)揮作用。主流的政治理念認為司法機關(guān)并不適合解決憲法問題，因為憲法問題具有政治性，需要訴諸更高的政治權(quán)威解決，而司法機關(guān)并不具有較高的政治權(quán)威。在現(xiàn)有的政治和法律格局下，法律問題可能隨時演化成為一個政治問題，在法律程序之外通過非正式的制度進行協(xié)調(diào)解決。

中國憲法實施的協(xié)調(diào)機制與西方分權(quán)和制衡體制下的憲法對話機制不同。在三權(quán)鼎立體制下，由于相互之間完全沒有隸屬關(guān)系，三權(quán)之間很少就憲法問題進行直接的對話和協(xié)商。中國的立法、行政、監(jiān)察和司法機關(guān)并非一種橫向并列關(guān)系，人民代表大會在憲法關(guān)系上是“產(chǎn)生”其他國家機關(guān)的代議機關(guān)。就憲法問題而言，人大對憲法的解釋具有高于其他國家機關(guān)的效力。根據(jù)憲法和立法法，行政機關(guān)和司法機關(guān)應(yīng)當將憲法問題轉(zhuǎn)交人大進行處理。在此過程中，不同機構(gòu)之間就憲法問題進行協(xié)調(diào)，共同推進憲法實施。在以三權(quán)鼎立為前提的憲法體制下，如果相互之間僵持不下，只能將糾紛轉(zhuǎn)到另一個程序繼續(xù)協(xié)商。比如，立法機關(guān)不同意法院的憲法解釋，可以在立法程序中啟動新一輪的商談來回應(yīng)司法機關(guān)的憲法解釋，不同的機構(gòu)之間帶有明顯的制衡色彩。如果說西方的憲法對話是在分權(quán)和制衡過程中的對話和協(xié)商，那么中國的憲法對話則是沖突各方通過協(xié)調(diào)機制直接解決。中國憲法確立的基本原則是“民主集中制”，不同機構(gòu)都隸屬于同一個政治核心，相互之間不具有制衡色彩，因此中國的憲法實施協(xié)調(diào)機制也具有非對抗性。

在中國憲法體制下，如果橫向的憲法協(xié)調(diào)無法達成一致，則在政治系統(tǒng)中引入縱向的憲法協(xié)調(diào)，向上尋求解決途徑。執(zhí)政黨著重處理那些通過常規(guī)化的治理方式無法解決的重大問題，一般已經(jīng)形成共識的就通過常規(guī)化依法治理完成。①根據(jù)謝淑麗（Susan L.Shirk）的觀察，中國治理模式的特征之一是“例外治理”（management by exception）。Susan L.Shirk，The Chinese Political System and the Political Strategy of Economic Reform，in Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China，University of California Press（1992），Kenneth G.Lieberthal&David M.Lampton（eds.）常規(guī)治理模式下，如果互相沒有隸屬關(guān)系的兩個機構(gòu)無法就憲法問題達成一致，這種對話會在更高一級的機構(gòu)主導下繼續(xù)進行。②而且，為了尋求最低限度的共識，對話協(xié)商的級別越高，做出的相關(guān)決定也更趨向于籠統(tǒng)和不確定，為將來留下發(fā)展改革的空間。這一機構(gòu)可能是法定國家機構(gòu)，也可能是政治機構(gòu)。但整體而言，首先在常規(guī)層面進行協(xié)商，盡量做到“矛盾不上交”，維持政治秩序和諧一致。相比較而言，西方法治國家三種權(quán)力之間的憲法對話如果無法達成一致，則是將問題在各自體系內(nèi)重新尋求解決，然后進行新一輪的體制外協(xié)商對話。這種對話形式上是一個機構(gòu)做出決定，接著另一個機構(gòu)做出回應(yīng)，因此主要是一種歷時性的對話。而在中國憲法體制下，這種對話更多地體現(xiàn)為一種共時性的對話。三權(quán)鼎立憲法體制下，承認分歧，并允許分歧存在。而中國的民主集中制則強調(diào)統(tǒng)一，要求盡量消除分歧。但實際上，嚴格意義上的憲法共識并不容易達成，因此這種協(xié)調(diào)往往是以抽象的決定作為結(jié)果，將憲法問題留在未決狀態(tài)。