王 華 鋒

(北京師范大學(xué) 人文和社會(huì)科學(xué)高等研究院，廣東 珠海 519087)

1918年，定海沈家門外海水警廳警員與海盜發(fā)生激烈槍戰(zhàn)：

見(jiàn)前行駛釣冬船式之盜船，縱橫密布，各令水警開(kāi)槍追射。該盜等膽敢還擊，抵抗拒捕，械斗約三小時(shí)……生擒盜首陳鳳翔，盜伙金如作、俞良樹(shù)等二十二名。約計(jì)當(dāng)場(chǎng)擊斃二十六名。奪來(lái)盜械三十一支、子彈一百零五顆，并救回梁合順、梁金爐難船兩艘[1]。

此次警察與海盜之激戰(zhàn)，不過(guò)是北洋政府時(shí)期盜匪問(wèn)題的一個(gè)縮影而已。周谷城先生指出：“近代中國(guó)幾乎可以說(shuō)成是一個(gè)盜匪世界，遍全國(guó)無(wú)一省沒(méi)有盜匪的，一省之中，又無(wú)一縣沒(méi)有盜匪的，一縣之中，又無(wú)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有盜匪的?！盵2]中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者戴玄之亦曾言道：“民國(guó)創(chuàng)立后，沒(méi)有一片區(qū)域沒(méi)有土匪，沒(méi)有一年土匪偃旗息鼓?！盵3]可見(jiàn)北洋政府時(shí)期中國(guó)盜匪問(wèn)題之嚴(yán)重。

關(guān)于北洋政府時(shí)期海盜問(wèn)題的研究，最早可追溯至1925年何亞西的《中國(guó)盜匪問(wèn)題之研究》[4]一書，雖然該書將海盜問(wèn)題與土匪問(wèn)題放在一起討論，但是奠定了相關(guān)研究的基礎(chǔ)。近年來(lái)，關(guān)于北洋政府時(shí)期盜匪問(wèn)題的研究論著雖多[5]，但亦多是將海盜問(wèn)題與土匪問(wèn)題兼而論之；部分學(xué)者如日本學(xué)者松浦章、中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者許雪姬以及吳昌從區(qū)域史的角度分析了臺(tái)灣、舟山等地的海盜問(wèn)題[6]。北洋政府時(shí)期的海盜治理問(wèn)題亦為學(xué)界所關(guān)注，如中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者江定育從治安的維持、法規(guī)的制定以及海上保險(xiǎn)與難船救助三方面闡述了民國(guó)時(shí)期(1912—1937)東南地區(qū)的海盜防制問(wèn)題[7]；中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者應(yīng)俊豪考察了北洋政府時(shí)期美國(guó)對(duì)于國(guó)際合作防制中國(guó)海盜問(wèn)題的態(tài)度[8]，等等。

綜而言之，關(guān)于北洋政府時(shí)期海盜治理問(wèn)題的研究雖取得了一定成果，但仍有進(jìn)一步挖掘的空間。故筆者不揣淺薄，擬對(duì)北洋政府時(shí)期的海盜治理問(wèn)題一陳管見(jiàn)，以就教于方家。

一、北洋政府推動(dòng)海盜治理的動(dòng)因

“歷史告訴我們，什么時(shí)候政治沒(méi)落了，土匪便蠢蠢欲動(dòng)。”[9]北洋政府時(shí)期，內(nèi)有軍閥混戰(zhàn)，外有強(qiáng)敵環(huán)伺，兵災(zāi)、匪災(zāi)、旱災(zāi)、水災(zāi)疊加，致使中國(guó)沿海地區(qū)海盜活動(dòng)異常猖獗。北洋政府在政局不穩(wěn)的情況下，仍積極采取措施治理海盜問(wèn)題，其內(nèi)在動(dòng)因有三。

首先，海盜問(wèn)題有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。就活動(dòng)范圍而言，中國(guó)海盜傳統(tǒng)的活動(dòng)區(qū)域主要集中在江、浙、閩、粵四地，但在北洋政府時(shí)期，北方的山東、天津一帶海域海盜活動(dòng)也很頻繁，尤其是山東“青島海西一帶……水陸均通，匪徒潛入最為容易，日管時(shí)代，全成匪藪，中國(guó)接收青島后，盡力剿除，始稍斂跡，不意近數(shù)日間，諸城、日照各縣所屬之海面，屢有海盜劫船”[10]。而1926年以后，江蘇南部的南通、啟東地區(qū)“年年鬧匪，月月遭劫，幾無(wú)寧日，成為海盜橫行的世界”[11]；浙江北部的魚山、四公山、韭山，中部的東磯、西磯、中磯、竹澳、吊棚，南部的南鹿山、北鹿山一帶，均有海盜活動(dòng)[12]；福建各縣“土匪之盛，為各省所罕有……平潭附近之山全島、霞浦附近之斗米水灣洋，海盜且復(fù)盛行”[13]；廣東梅州地區(qū)是海盜巨窟，臭名昭著的海盜團(tuán)伙“三合公司”的巢穴位于閩粵交界的南澳島[14]；大亞灣與香港地區(qū)海盜同樣活躍，“黃琴山、三灶頭及鄰近海島、青鶴灣，仍為香港以西、陽(yáng)江以東海盜總會(huì)之處”[15]?？梢?jiàn)，中國(guó)沿海地區(qū)自北而南俱有海盜活動(dòng)蹤跡，并有失控之危險(xiǎn)。

其次，海盜活動(dòng)破壞力巨大。北洋政府時(shí)期，海盜不僅搶劫大型客輪、班輪、商船、民船、沙船、木船、漁船、冰鮮漁船、釣船、米船、鹽船、運(yùn)豬船甚至在中國(guó)海域航行的外籍船只、海軍及地方水警船只，而且還對(duì)生活在沿海地區(qū)的民眾進(jìn)行搶劫或綁架勒索，對(duì)航運(yùn)業(yè)、漁業(yè)以及依賴航運(yùn)業(yè)的其他行業(yè)影響甚巨：“商旅裹足，漁業(yè)受害尤甚”[16]，“海盜與賊黨往來(lái)洋面，頻如穿梭一般，漁民所受影響，匪可言喻”(《海州漁業(yè)技術(shù)傳習(xí)所關(guān)于民國(guó)十一年春季漁業(yè)報(bào)告書》)[17]732，而且引起商品價(jià)格波動(dòng)：“滬地木價(jià)近日增出一分，日內(nèi)各無(wú)貨到者，恐尚須增張?！盵18]

最后，海盜活動(dòng)引發(fā)了外交糾紛。北洋政府時(shí)期，海盜曾對(duì)英國(guó)、美國(guó)、日本等外籍船只實(shí)施搶劫，從而引發(fā)外交糾紛。1912年，英商亞細(xì)亞公司船只被劫，該公司及英國(guó)領(lǐng)事嚴(yán)電詰責(zé)：“倘再不從嚴(yán)剿辦，本領(lǐng)事為保安航路及英商生命財(cái)產(chǎn)起見(jiàn)，擬即自派兵艦入浙代剿”[19]；1916年，美國(guó)因美孚洋行油輪被劫而向中國(guó)政府提出交涉[20]；1918年，英國(guó)因一名英籍傳教士被殺而威脅北洋政府：“一旦釀成交涉，非特有礙邦交之睦誼而責(zé)及賠償責(zé)及懲兇，當(dāng)局亦能置之不顧耶”[21]；1922年，因商船屢次被劫，英國(guó)“擬派兵艦白蘭泉巡查浙?！盵22]；1925年，英國(guó)通州輪被劫后，英國(guó)使館表示：“倘貴國(guó)海軍不能追捕此案海盜，截回貨物，則敝國(guó)海軍即擬自行追捕”[23]；1927年，香港總督克來(lái)氏提出協(xié)剿南方海盜，企圖以海盜問(wèn)題為借口干涉中國(guó)內(nèi)政[24]。

“剿匪安民”乃政府職責(zé)所在，財(cái)產(chǎn)與人身安全是商旅所期盼的。面對(duì)海盜活動(dòng)，北洋政府、民間團(tuán)體、沿海地方社會(huì)以及船只主人等各方面采取了諸多措施，以期解決中國(guó)海盜問(wèn)題。

二、政府的海盜治理措施

(一)相關(guān)機(jī)構(gòu)制定海盜治理法規(guī)

北洋政府農(nóng)商部、內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部等部門，因涉及漁政、海洋治安管理、海洋交通等問(wèn)題的處理，遂通過(guò)制訂部門內(nèi)部相關(guān)法律法規(guī)以及各部門之間的通力合作，積極進(jìn)行海盜治理。

北洋政府農(nóng)商部總管漁政問(wèn)題，其制訂的緝捕海盜條例主要有：1914年的《漁輪護(hù)洋緝盜獎(jiǎng)勵(lì)條例》、1922年的《漁會(huì)暫行章程》和1926年的《漁業(yè)條例》。《漁輪護(hù)洋緝盜獎(jiǎng)勵(lì)條例》共十二條，主要對(duì)漁輪專職或兼職在海上緝捕海盜的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了界定，如：專任護(hù)洋緝盜的船只每輪每月可以獲得七百二十元，兼任護(hù)洋緝盜的船只每輪每月則可以獲得一百元獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于船主、船員出現(xiàn)傷亡情況亦有相關(guān)撫恤條例：“船主因捕盜而死者，給銀幣二百元，如負(fù)傷時(shí)，酌給銀幣四十元以下十元以上，船員因捕盜而死亡或負(fù)傷者，照船主例減半撫恤”；獲得批準(zhǔn)護(hù)洋緝盜之漁輪可以“配炮二尊、槍八枝”[25]；等等?！稘O會(huì)暫行章程》共九章四十七條，其中關(guān)于海盜問(wèn)題處理的集中在第三章第二十三條，在言及“漁會(huì)、漁會(huì)分會(huì)之職務(wù)”時(shí)提到：“依地方情形或經(jīng)濟(jì)狀況，經(jīng)漁民、漁商之請(qǐng)求時(shí)，得置備漁船護(hù)洋緝盜?！?《農(nóng)商部公布〈漁會(huì)暫行章程〉令》)[17]729《漁業(yè)條例》共三十九條，涉及海盜問(wèn)題的是第三十七條：“沿海漁業(yè)及汽船漁業(yè)，因保護(hù)、約束及執(zhí)行第二十七條之規(guī)定有必要時(shí)，水上警察廳及海軍駐巡各艦有協(xié)同互助之責(zé)?！?《大總統(tǒng)公布〈漁業(yè)條例〉令稿》)[17]745-750

1912年12月，內(nèi)務(wù)部會(huì)同海軍部要求各省水師改建為水上警察；1915年3月，內(nèi)務(wù)部頒布《水上警察廳官制》，其中第一款提及：“瀕海、沿江、濱湖、通河各地方，因維護(hù)水上治安之必要，得各就其沖要地點(diǎn)設(shè)置水上警察廳，管理水上警察衛(wèi)生事項(xiàng)?！盵26]水警設(shè)置之目的有六：統(tǒng)一警政、緝捕海盜、稽查漁業(yè)、救護(hù)商船、消防疫癘以及收取捐稅[27]，其中緝捕海盜即其目的之一。

財(cái)政部下轄之江浙漁業(yè)事務(wù)局，1926年8月1日在上海成立，為了應(yīng)對(duì)海盜問(wèn)題是設(shè)置該機(jī)構(gòu)的重要原因之一：“比年以來(lái)，兩省人民從事捕撈日趨發(fā)達(dá)，輪舶載運(yùn)往來(lái)如梭，徒以海盜縱橫、猾吏剝蝕、商奸民蠹，日事侵漁?！盵28]但是受經(jīng)費(fèi)所限，部分海盜活動(dòng)猖獗的地區(qū)仍然難以設(shè)置緝盜機(jī)構(gòu)。此外，交通部曾于1922年6月27日頒布《航業(yè)公會(huì)暫行章程》[29]，于1927年頒布《國(guó)民政府交通部航業(yè)公會(huì)章程》二十二條，其中第十條十二項(xiàng)涉及海盜防治問(wèn)題[30]。

(二)海軍部成立緝捕海盜機(jī)構(gòu)

海軍部的主要職責(zé)雖然不是緝拿海盜，但是仍成立了海防團(tuán)、清海局和海岸巡防處等相關(guān)機(jī)構(gòu)從事緝捕海盜的工作。海防團(tuán)成立于1915年。1914年，海軍部以“環(huán)球各國(guó)瀕海莫不設(shè)團(tuán)，英國(guó)有海軍團(tuán)、日本有海兵團(tuán)”，及海軍治盜有“三難”——海軍巡洋炮艦吃水深近海捕盜難、海灣岐曲海盜易于逃竄緝拿難、在洋之船無(wú)旗章標(biāo)識(shí)辨別難為由，要求設(shè)立海防團(tuán)[31]。海防團(tuán)成立后，遂積極參與到海盜治理中。清海局成立于1921年12月，永績(jī)艦艦長(zhǎng)蔣斌兼任清海局局長(zhǎng)，聯(lián)鯨艦艦長(zhǎng)李孟斌為副局長(zhǎng)；清海局的工作人員亦多為永績(jī)、聯(lián)鯨二軍艦陸戰(zhàn)隊(duì)官兵，辦公地點(diǎn)設(shè)在定海北門外。浙江清海局成立后，福建商會(huì)亦向海軍總司令公署去函，聲稱“福州南北兩幫商船、漁船等來(lái)會(huì)陳，稱閩南一帶海盜猖獗”，要求在閩亦設(shè)立清海局，但是海軍部以“部款支絀”且已經(jīng)派軍艦巡防福建海域?yàn)橛杉右酝茀s[32]。海岸巡防處成立于1924年7月，其任務(wù)之一是“巡邏于各海岸巡防站間，以防止海盜襲擾”[33]。按照東三省、直魯、蘇浙閩、粵瓊四區(qū)的劃分，每區(qū)設(shè)一巡防分處；每區(qū)巡防分處成立時(shí)間不同，蘇浙閩海岸巡防分處成立于1926年5月。

(三)相關(guān)政府部門聯(lián)合緝捕海盜

北洋政府時(shí)期的海盜治理，需要社會(huì)各方的合作，因而呈現(xiàn)出北洋政府各部之間、不同區(qū)域之間、陸海之間、北洋政府與地方政府之間聯(lián)防聯(lián)控的特征。

首先是北洋政府各部之間的聯(lián)防。北洋政府時(shí)期緝捕海盜事宜雖然涉及多部門，但是主要以內(nèi)務(wù)部與海軍部為緝捕海盜的主力。水上警察廳緝捕海盜的力度最大，如：1915年，長(zhǎng)淮水上警察廳“撥巡船二艘，配齊炮彈”，緝拿霍邱縣境內(nèi)海盜[34]；1918年，寧波外海水警在臺(tái)洋“擒四十四名、格斃及墜海者約四十余人，獲槍四十六枝、彈百余?！盵35]；1920年，浙江外海水上警察廳“擒獲海盜十余名，并槍斃盜匪數(shù)名”[36]。海軍部亦主動(dòng)派出軍艦參與海盜緝捕活動(dòng)，如：1916年，海軍部因海盜猖獗通令各艦隊(duì)劃段梭巡[37]；1918年，靖安艦因海盜問(wèn)題被派往煙臺(tái)洋面游弋[38]；1927年，廣東海軍派出江漢等三艘艦艇緝捕海盜[39]9；等等。除卻獨(dú)立行動(dòng)之外，內(nèi)務(wù)部與海軍部亦時(shí)常聯(lián)合緝捕海盜，如1920年，內(nèi)務(wù)部下屬之鎮(zhèn)海水上警察廳請(qǐng)求海軍部派艦剿捕海盜[40]。而1926年，農(nóng)商部在其制定的《漁業(yè)條例》第二十七條中則指出：“有必要時(shí)，水上警察廳及海軍駐巡各艦有協(xié)同互助之責(zé)?！盵41]

其次是不同區(qū)域之間的聯(lián)防。海盜在海上流竄較為迅捷，因此在海盜活動(dòng)頻繁區(qū)域?qū)嵤┞?lián)防勢(shì)在必行。1916年，江浙兩地就聯(lián)防旗語(yǔ)、燈號(hào)、汽笛聲數(shù)等問(wèn)題進(jìn)行了協(xié)商[42]，決定：“旗語(yǔ)燈號(hào)悉仍照舊，現(xiàn)加入每遇霧天旗語(yǔ)燈號(hào)不能明瞭，如有盜警，即以鳴汽笛聲數(shù)為追逐攔截協(xié)緝方向之標(biāo)準(zhǔn)，并每星期會(huì)哨一次?！盵43]第二年，因江浙交界處之花腦沙、四礁山、佘山等洋面海盜活動(dòng)頻繁，浙江督軍不僅請(qǐng)求海軍部派出建康艦支援，而且要求“江蘇水警第一廳長(zhǎng)飭策電、安濤兩艦駛赴該處洋面協(xié)同剿捕”[44]。山東與江蘇之間亦有聯(lián)防，1919年，山東派出澄海、鎮(zhèn)海兩炮艦分頭巡游，并“移知蘇水警廳一體協(xié)防”[45]。

再次是陸海之間的聯(lián)防。江蘇水警第三隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)王壽良曾指出：“川沙南匯轄境沿欽公塘一帶各鄉(xiāng)鎮(zhèn)距享海灘只五六里，海盜竄入甚近，前于民國(guó)元年曾由蘇省第二師派令駐浦第三營(yíng)兵士一連分駐白龍港及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)防堵，尚稱安謐，自該營(yíng)于四年間撤銷以來(lái)，浦東沿海一帶時(shí)有盜案發(fā)生……是以沿海灘之陸軍防堵關(guān)系最要?！盵46]

最后是北洋政府與地方政府的合作。北洋政府緝捕海盜政策的執(zhí)行需要地方政府的通力配合，沿海緝盜雖然是內(nèi)務(wù)部水上警察廳的專職工作，海軍部亦派員實(shí)行區(qū)域防衛(wèi)、巡視海疆，但是需要“先與地方官接洽，以資聯(lián)絡(luò)，其有港汊水淺礁多之處，可指導(dǎo)水警嚴(yán)密偵查”[47]。

(四)各級(jí)政府懸賞緝捕海盜

懸賞緝捕海盜古已有之，北洋政府時(shí)期亦時(shí)?？梢?jiàn)懸賞緝捕海盜的消息。有的只提及“懸賞”，未言賞金多寡，如1922年，浙江溫嶺海盜猖獗，當(dāng)?shù)卣环矫媾杀呀?，一方面提出“懸賞緝拿”[48]。有的“懸賞”則有明確數(shù)目，如：1917年，浙江省政府“懸賞一千元”，緝拿以顏壽富為首的海盜團(tuán)伙[49]，浙江高檢廳又“懸賞千金，緝拿甬臺(tái)著名海盜項(xiàng)義虎”[50]；1923年，江蘇全省水上警察廳懸賞緝拿以金成龍為首的海盜團(tuán)伙：“如能將此案首盜金成龍拿獲解案者，賞洋二百元；其余從犯拿獲一名，賞洋一百元；知風(fēng)報(bào)信因而拿獲者，減半給賞。本廳長(zhǎng)儲(chǔ)款以待，獲犯到案，一經(jīng)訊實(shí)，立即照格給賞，決不食言?！盵51]不過(guò)因缺乏相關(guān)后續(xù)報(bào)道，懸賞緝盜的效果不得而知。值得注意的是，由于獎(jiǎng)金豐厚，冒領(lǐng)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。1929年，江蘇省財(cái)政廳頒布公告說(shuō)：“各縣緝獲盜匪，請(qǐng)頒獎(jiǎng)金，原為鼓勵(lì)緝捕，藉維治安起見(jiàn)。惟近查呈廳請(qǐng)令前款各案，間有事先未經(jīng)報(bào)奉核準(zhǔn)而徑請(qǐng)給發(fā)者，若均概予撥付，非但超過(guò)預(yù)算列支定額可虞，且恐易滋冒濫”，因而要求“務(wù)須先事呈奉鈞府或民政廳核準(zhǔn)”，方可領(lǐng)賞[52]。該公告雖見(jiàn)于1929年，但是亦可反映出北洋政府時(shí)期也存在類似問(wèn)題。

三、民間團(tuán)體的海盜治理措施

北洋政府時(shí)期的海盜活動(dòng)，對(duì)沿海不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同群體均造成了重大影響，其中對(duì)航運(yùn)業(yè)、商業(yè)的影響尤為嚴(yán)重，“貿(mào)易量越大，搶劫商船的引誘力也越強(qiáng)”[53]。因而，民間社會(huì)團(tuán)體亦積極采取措施治理海盜問(wèn)題。

(一)商會(huì)的海盜治理措施

商會(huì)出現(xiàn)于清末，最初稱商業(yè)公所、商務(wù)公所或商務(wù)工會(huì)，民國(guó)以后逐漸稱為商會(huì)[54]，一般有同業(yè)商會(huì)與區(qū)域商會(huì)兩種。商會(huì)的海盜治理辦法有三。一是制定相關(guān)護(hù)航防盜章程。如淞滬駁船公所于1924年1月公布“防維浦江盜匪公告”，提出了包括設(shè)航事公斷處、設(shè)浦江游民收容所、設(shè)商港保航警察、設(shè)浦江救生艇、設(shè)浦江救火汽輪、清查船商戶籍、辦理船泊登記、按照盜匪條律處理相關(guān)人員及事件、革除各項(xiàng)雜捐及匪徒勒收等內(nèi)容的“保護(hù)航商辦法十條”措施，并特別提及要與政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)合作，全力保護(hù)航商財(cái)物安全[55]。二是在船只被海盜劫持之類案件發(fā)生后，代所屬被劫船只船主向有關(guān)部門報(bào)告案情。如：1922年，因裝載布匹的由滬赴閩船只被海盜劫持，滬北三山會(huì)館及江浙布商公幫致函寧波鎮(zhèn)守使及鎮(zhèn)海水警廳，請(qǐng)求緝捕海盜[56]；1923年，滬南源茂木行之寶茂號(hào)釣船被海盜劫持，木商會(huì)館總董遂呈請(qǐng)浙江督辦緝拿海盜[57]；1923年，福州商船總工會(huì)致電浙江省長(zhǎng)公署：“據(jù)旅閩兩浙木商函稱，邇來(lái)洋面海盜滿布，經(jīng)過(guò)商船遭其劫擄者，指不勝屈”，要求派兵緝捕[58]。三是自發(fā)組織起來(lái)解決海盜問(wèn)題。如香港商會(huì)擬定防海盜辦法七款：“(一)船上必裝無(wú)線電機(jī)；(二)客未上船必在碼頭先行檢查，中西搭客均由西捕查勘；(三)船行時(shí)各鐵柵門如引擎房、汽鍋房等處必上鎖；(四)船離碼頭后必須再查搭客，水手亦必受查；(五)船主之艙在桅桿附近設(shè)立警崗；(六)船上必裝水汽、皮帶，如有匪可用以對(duì)付；(七)搭客不許進(jìn)入船主之艙。并請(qǐng)港政府嚴(yán)行檢查私運(yùn)軍火者?！盵59]

(二)漁民自衛(wèi)團(tuán)的成立

漁民以及沿海地區(qū)民眾深受海盜之苦，加之北洋政府緝捕海盜不力，遂自行組織起來(lái)，“其中尤以各地商民發(fā)起設(shè)立的保衛(wèi)團(tuán)、民團(tuán)、游巡隊(duì)最為著名”[60]。1917年，閩漁公所呈請(qǐng)?jiān)O(shè)立外海保商團(tuán)，“雇傭大號(hào)釣船二十艘，每船配置團(tuán)員十六人，分布洋面，往來(lái)警衛(wèi)，所需經(jīng)費(fèi)概由商幫籌給，并備具款項(xiàng)呈請(qǐng)省長(zhǎng)撥給槍支三百二十桿，藉資捍御”[61]；1918年，漁商丁兆彭等擬聯(lián)合三區(qū)漁民組織浙海漁業(yè)團(tuán)，“規(guī)定一千五百艘，并令各漁船備置警號(hào)及自衛(wèi)武器，如洋面遇盜，即鳴警請(qǐng)?jiān)?，他船聞聲即互相協(xié)助。至一切陋規(guī)流弊，概予革除”[62]；1921年，江蘇南通漁民組織成立漁團(tuán)，“設(shè)總局一所于南通縣城，設(shè)分局五所于掘港、豐利、拼茶、角斜、呂四等場(chǎng)，每局編團(tuán)七十三人，專任巡查之責(zé)”[63]；1923年，定海岱山高亭地區(qū)商民“因患海盜登岸擄人劫物，亟謀設(shè)團(tuán)自衛(wèi)”[64]；1924年，溫嶺松門商會(huì)籌辦民團(tuán)，“擬招團(tuán)兵五十名，槍支經(jīng)費(fèi)均由地方負(fù)擔(dān)”[65]；1924年，浙江鎮(zhèn)海鄉(xiāng)紳張聿暢發(fā)起成立保衛(wèi)團(tuán)[66]；1924年，針對(duì)江蘇海面海盜充斥的現(xiàn)象，江蘇省政府在滬租賃大東門大街仁夏里十一號(hào)民房為辦公處，積極籌備設(shè)立江蘇漁業(yè)保衛(wèi)局[67]；1924年，鑒于自“民國(guó)以來(lái)，廣東雖曾歷辦漁團(tuán)、保甲，沿?；I防漁民自治，然大率有名無(wú)實(shí)，流弊滋多”，伍學(xué)熀遂積極籌備設(shè)立船民自治聯(lián)防組織[68]；1928年，浙江省成立海洋漁民自衛(wèi)團(tuán)，聲稱成立該自衛(wèi)團(tuán)出自“海洋漁民為防御海盜共謀自衛(wèi)”之目的[69]。

(三)各地同鄉(xiāng)會(huì)的參與

同鄉(xiāng)會(huì)出現(xiàn)于明朝末期，源于傳統(tǒng)的地方會(huì)館或會(huì)所，系依據(jù)同籍關(guān)系而設(shè)立的地緣性組織，旨在維護(hù)同鄉(xiāng)的利益。北洋政府時(shí)期，同鄉(xiāng)會(huì)在海盜治理方面亦發(fā)揮了作用，特別是在海盜活動(dòng)頻繁的浙閩地區(qū)。

浙江地區(qū)的溫州同鄉(xiāng)會(huì)、溫州旅滬同鄉(xiāng)會(huì)、寧波同鄉(xiāng)會(huì)等多次應(yīng)被劫船只之請(qǐng)，要求政府出兵緝捕海盜。1916年，九艘木船駛經(jīng)浙江溫州洋面時(shí)遭遇海盜搶劫，船戶等遂“報(bào)告溫州同鄉(xiāng)會(huì)，轉(zhuǎn)電上海木業(yè)公所董事，電稟浙省呂督軍及溫臺(tái)鎮(zhèn)守使警廳章區(qū)長(zhǎng)”[70]；1919年，寧波旅滬同鄉(xiāng)會(huì)張美翊、錢廷爵、方舜年等人因源利號(hào)等木船在福建羅浮洋面遭遇海盜搶劫而致電杭州督軍，請(qǐng)求派兵輪護(hù)航[71]；1921年，甌商金同發(fā)夾板船遭擄劫，溫州旅滬同鄉(xiāng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張烈等遂電告相關(guān)部門，隨后外海水上警察廳即派兵進(jìn)行緝捕[72]；1921年，滬南巽森、茂昌兩木號(hào)之金森昌運(yùn)木船在溫州鳳凰洋面遭遇海盜劫持，“兩號(hào)主聞報(bào)，立即函報(bào)寧波旅滬同鄉(xiāng)會(huì)，呈請(qǐng)浙江督軍及外海水警廳，一體撥派軍警，分投偵緝”[73]；1921年，元寶舟、金源昌、金利源等商號(hào)商船被海盜劫持，寧波同鄉(xiāng)會(huì)為此函報(bào)海軍總司令，請(qǐng)求派兵緝捕[74]；1923年，定海旅滬同鄉(xiāng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)竹葆三、周晉鑣等因定海海盜蜂起，特電請(qǐng)浙江督辦“抽調(diào)之第七營(yíng)警隊(duì)飭回定海原防，一面電令水警廳長(zhǎng)迅派巡洋艦一艘，常駐梭巡，以資震懾”[75]；1923年，寧波旅滬同鄉(xiāng)會(huì)正副會(huì)長(zhǎng)朱佩珍、虞和德、傅筱庵等致電浙省督辦、省長(zhǎng)，就定?？h長(zhǎng)涂地方海盜出沒(méi)一事，要求派兵緝捕[76]。

福建地區(qū)的同鄉(xiāng)會(huì)亦積極參與海盜治理。1922年，閩商雇傭的金泰源號(hào)船只運(yùn)貨途中遭遇海盜劫持，旅滬福建同鄉(xiāng)會(huì)遂以事關(guān)閩商為由，分別致函浙江軍民兩長(zhǎng)，請(qǐng)其嚴(yán)行懲辦[77]；1925年，旅臺(tái)福建同鄉(xiāng)會(huì)因船只被盜問(wèn)題電請(qǐng)吳淞全國(guó)海岸巡防處追擊海盜[78]；1926年，旅甌福建同鄉(xiāng)會(huì)因福州惠安各船在浙閩交界之洋面遭遇海盜劫持，懇請(qǐng)閩浙大吏派兵緝捕[79]。

四、各類船只的應(yīng)對(duì)措施

民國(guó)初期的中國(guó)航運(yùn)業(yè)較以往有了一定發(fā)展。1921年，全國(guó)華資輪船企業(yè)共擁有2332艘船只，其中活躍在重要航線的有366艘[80]，此外沿海還有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的漁船以及外洋輪船。而在海盜威脅面前，如何進(jìn)行防御與抵抗，是各輪船公司與各類船只必須考慮的問(wèn)題。

(一)輪船公司聯(lián)合起來(lái)共同抵御海盜

1928年，因太古公司德安輪被劫，招商、三北、寧紹、常安四家公司討論后商定了四項(xiàng)措施：“一是船上派兵常駐保護(hù)辦法。由各輪公司自行招雇護(hù)航隊(duì)，每船額定八名，并購(gòu)備槍械子彈，隨船護(hù)行；此項(xiàng)士兵，即先送交海岸巡防處訓(xùn)練(或送海軍部亦可)成熟后，再上船服務(wù)，但在此訓(xùn)練期內(nèi)，即由福建同鄉(xiāng)會(huì)負(fù)責(zé)請(qǐng)海軍司令部，每船先派陸戰(zhàn)隊(duì)八名或十名，隨輪代行職務(wù)。二是船上裝置無(wú)線電傳遞警報(bào)。議定新濟(jì)、萬(wàn)象、新寧興、甬興、華安等各輪，克日裝置，與海岸巡防處通電。三是防盜費(fèi)用。決議在船票上漲價(jià)，甲、大餐間每人加二元，乙、官艙每人加一元，丙、房艙每人加一角，丁、統(tǒng)艙免加。四是旅客取保。決議乘客有保人方可出票，保單由福建同鄉(xiāng)會(huì)印就，分送各公司，以期一律?！盵81]

(二)請(qǐng)求軍艦護(hù)航

護(hù)航軍艦中，既有中國(guó)軍艦，亦有外國(guó)軍艦。1923年，蓬萊公所因海盜猖獗請(qǐng)求水警派艦護(hù)送，隨后后者“派特設(shè)炮艦一艘，由常巡官督率水警二十余名”實(shí)施護(hù)送[82]；1926年，怡和、太古等船在開(kāi)拔后由“英艦暗隨保護(hù)”[83]6；1926年，招商、怡和、太古三公司因海盜猖獗而“請(qǐng)派兵艦隨船保護(hù)”，隨后海岸巡防處則擬購(gòu)置“水上武裝飛機(jī)，保護(hù)航線”[84]。

(三)增設(shè)無(wú)線電設(shè)備

據(jù)報(bào)載，1922年，往返于上海、香港之間的輪船擬于船內(nèi)設(shè)置無(wú)線電，以防備海盜襲擊[85]；1926年，吳淞全國(guó)海岸巡防處要求中外商輪統(tǒng)裝無(wú)線電，并指出“現(xiàn)沿海之大沽、煙臺(tái)、青島、吳淞、福州、廣州”等地，已有交通部設(shè)立之無(wú)線電臺(tái)，而最近招商局之新豐輪、太古公司之通州輪被海盜劫持則“均因無(wú)此設(shè)備所致”[86]；1926年，全國(guó)海岸巡防處將蘇浙閩分處暫移定海，并裝設(shè)無(wú)線電，同時(shí)又因“廈門與粵海接近，邇來(lái)?yè)尳僦型廨喆辔雌偏@，尤為海盜之藪，特設(shè)大電臺(tái)一座”[87]。

(四)增設(shè)武力

1923年，招商局之廣大輪“實(shí)行派武裝印度衛(wèi)警，并增設(shè)鐵閘”[88]，以杜匪患；又前文已述，1928年，上海行業(yè)公會(huì)協(xié)議在上海至福州一線的客輪上采取派兵常駐保護(hù)、設(shè)置無(wú)線電、增加防盜費(fèi)用以及旅客取保四項(xiàng)措施以防海盜[81]。

(五)部分外國(guó)商船雇傭衛(wèi)兵及其他舉措

最初，英國(guó)曾派出衛(wèi)兵隨船保護(hù)，后因英國(guó)政府決意調(diào)回英國(guó)衛(wèi)兵，英國(guó)商船遂雇傭“印捕”即印度籍衛(wèi)兵。1924年，英國(guó)商船聯(lián)合會(huì)曾決定“香港至港蒙之航行暫為停頓，以俟海軍護(hù)衛(wèi)設(shè)置后再行開(kāi)駛”[89]。英國(guó)政府為了解決中國(guó)海盜劫掠英國(guó)商船的問(wèn)題，曾通過(guò)外交手段向民國(guó)政府施壓，但是民國(guó)政府則稱：“海盜若仍藏在中國(guó)領(lǐng)土或領(lǐng)海以內(nèi)，中國(guó)陸海軍當(dāng)局自知速予設(shè)法緝捕，無(wú)待友邦海軍代庖。”[23]

北洋政府時(shí)期，中國(guó)的海洋權(quán)尚未完全收回，外國(guó)往往借口海盜問(wèn)題派出軍艦對(duì)該國(guó)船只進(jìn)行護(hù)航。如1926年，法國(guó)曾派出亞格爾號(hào)炮艦護(hù)航：“閩浙洋面，海盜蜂起，法商輪之行駛閩海者頗多，該艦為保衛(wèi)法國(guó)航商起見(jiàn)，昨亦開(kāi)離滬埠，徑往閩海巡防?！盵90]除卻巡防之外，外國(guó)軍艦亦或?qū)χ袊?guó)海盜展開(kāi)直接打擊，無(wú)論其是否攻擊外國(guó)船只。如1926年，一股海盜在江門海域攻擊中國(guó)籍拖船，就遭到了英國(guó)炮艦的攻擊[91]。因?yàn)檫@一時(shí)期海盜活動(dòng)猖獗，西方各國(guó)駐軍司令會(huì)議也曾談及“南洋海盜劫輪問(wèn)題”[83]5。另外，列強(qiáng)在華的巡捕房亦曾參與到海盜治理中。如1926年，法捕房總巡費(fèi)沃禮以“外洋輪船時(shí)有盜匪潛伏在內(nèi)”為由，“于輪船進(jìn)出口之時(shí)，上輪嚴(yán)行搜查”，并至“招商局金利源碼頭遇愿輪船上嚴(yán)密搜查”[92]。

五、海盜治理的實(shí)際效果

總體而言，北洋政府時(shí)期，官民的海盜治理措施尚屬治標(biāo)之舉，海盜活動(dòng)并未得到徹底抑制。

就政府而言，隨著各項(xiàng)措施的有序開(kāi)展，成效逐漸顯現(xiàn)，官兵直接擒獲或擊斃海盜的事件屢見(jiàn)報(bào)端。如：1918年4月，浙江水警二區(qū)捕獲海盜二十余名[93]，同年7月在回山洋面捕獲海盜七名[94]；1921年，一艘運(yùn)卸軍煤的軍艦與聯(lián)鯨軍艦聯(lián)手在浙江溫州洋面擒獲海盜陳仙桃等人[95]；1926年，山東省捕獲大批海盜：“盜船十六只完全捕獲……海匪就獲者七十余名，奪得手槍及快槍一百二十余支，救出肉票三百余名?！盵96]但是亦有資料顯示，海盜“能否捕獲，尚在不可知之?dāng)?shù)”[97]，反映出緝捕海盜難度較大?？梢哉f(shuō)，官民聯(lián)合共治措施具有一定針對(duì)性，并有所斬獲，但是部分政府機(jī)構(gòu)人員如水上警察利用權(quán)力濫征捐稅，甚至與匪幫勾結(jié)分贓的行為，致使緝捕海盜的實(shí)際效果大打折扣。而且，值得注意的是，還發(fā)生過(guò)1927年廣東海軍江固艦被海盜劫持[39]9-10、1926年海盜劉慶余一伙一百三十余人登陸滸浦襲繳警察分局及保衛(wèi)團(tuán)槍械[98]之類雖然罕見(jiàn)但性質(zhì)嚴(yán)重的事件。

就民間而言，相關(guān)社會(huì)團(tuán)體與各類船只積極采取措施，也取得了一定成效。如1924年，定海岙山東沙角嚴(yán)某金生利號(hào)帆船積極抵抗八十余名海盜的搶劫：“該船亦還槍迎擊，鏖戰(zhàn)至四小時(shí)之久，并放炮十一次，盜匪被擊斃者十一人、落水溺斃者四十五人，尚有盜匪二十余人見(jiàn)勢(shì)不佳，脫逃至臺(tái)州峨冠山?！盵99]然而此類抵抗并不多見(jiàn)，或因武器太少，或因猝不及防，皆不免被海盜搶劫的后果。同時(shí)，海盜強(qiáng)迫漁船繳納保護(hù)費(fèi)之類事件屢見(jiàn)報(bào)端，亦可看出民間御盜的有心無(wú)力。如：1914年，海盜“勒令漁戶繳納月捐二元至十元不等，違者多遭毒手”[100]；1921年，福建洋面海盜“逢人搜索，有顧路費(fèi)、保護(hù)稅、擔(dān)全捐等名目”[13]；1928年，江蘇南通呂四場(chǎng)三甲鎮(zhèn)地區(qū)被海盜占據(jù)，其不僅抗拒駐兵，還向商民勒捐，并劫持出口貨船勒贖：“前日有赴北洋布船駛過(guò)，以二萬(wàn)元贖回?！盵101]故而部分船只被迫采取“以盜護(hù)商”之舉。1913年，《新聞報(bào)》刊文稱：

浙江溫臺(tái)洋面群盜如毛，兵不能敵，往往為盜所乘。省垣嚴(yán)檄加防，而盜風(fēng)仍難稍戢。各商無(wú)可如何，因與盜魁相約，凡在樂(lè)清、玉環(huán)諸口有商船駕駛出海，情愿向盜納費(fèi)，多或數(shù)十元，少或十余元不等。該盜黨給以小旗一面，高插船首，方得安行無(wú)礙，否則遇必被劫，劫必被殺。水警又無(wú)力保護(hù)，是溫臺(tái)兩屬將為該盜勢(shì)力范圍，誰(shuí)司捕務(wù)，竟任其滋蔓至此耶[102]。

海盜活動(dòng)頻繁，也使得保險(xiǎn)業(yè)對(duì)航運(yùn)業(yè)的投保持謹(jǐn)慎態(tài)度。1923年，泰順輪在汕頭外海被盜，“引起航業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)之疑問(wèn)，中國(guó)海面盜風(fēng)猖狂若是，是否有加險(xiǎn)費(fèi)之必要，先悉加費(fèi)一層暫時(shí)未必實(shí)現(xiàn)，但若再發(fā)生盜案，則必有立即加費(fèi)等辦法”[103]。1922年因招商局廣利輪被劫，“本埠與港粵間之銀號(hào)家，對(duì)于裝運(yùn)銀洋，即增保盜險(xiǎn)?！便y號(hào)方面恃保有盜險(xiǎn)，損失不大，而保險(xiǎn)公司則蒙受巨大損失。因而在泰順輪事件后，保險(xiǎn)公司決定：“以后凡有懸掛五色國(guó)旗之中國(guó)商輪，開(kāi)行任何航路，本部保險(xiǎn)公司不再受保裝運(yùn)銀洋之險(xiǎn)，若各種貨物險(xiǎn)，則仍舊可以承保；除懸中國(guó)五色國(guó)旗之輪船以外，其他各國(guó)船，則照舊承保銀洋險(xiǎn)。”[104]

六、海盜治理效果不佳的主要原因

首先是民國(guó)時(shí)期軍閥割據(jù)致使政府治理不力。就海軍而言，派系林立，加之政治斗爭(zhēng)劇烈，致使其在緝捕海盜方面表現(xiàn)不佳。以1921年的浙江地區(qū)為例：“所置外海水警，計(jì)有巡船七十三號(hào)，又有大小輪船五艘，如果按段駐守，商船循照航線行駛，何至迭遭盜劫，乃事前既不能防護(hù)，事后又無(wú)一所破，其職務(wù)廢弛，已可概見(jiàn)?！盵105](到1928年，張學(xué)良宣布“東北易幟”后，國(guó)民政府完成形式上之統(tǒng)一，設(shè)立海軍署，東北海軍則改稱第三艦隊(duì)，廣東海軍改稱第四艦隊(duì)，各艦隊(duì)分由軍政部與軍事委員會(huì)管理。然而海軍雖然名義上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，實(shí)際上則仍是統(tǒng)而不一)[106]1923年，海軍共有軍艦33只(排水量總計(jì)39795噸、馬力總計(jì)126200匹、炮位總計(jì)1370尊)、魚雷艇8只[107]，海軍人數(shù)以及船只數(shù)量都相當(dāng)有限，船只裝備亦嚴(yán)重不足。這也造成海軍雖然積極參與海盜治理，但效果不佳的局面。

其次是民間團(tuán)體的治理措施多以成立護(hù)航隊(duì)和加強(qiáng)自身組織管理之類的防御性措施為主，缺乏主動(dòng)治理海盜的意愿與能力。民間防盜團(tuán)體的出現(xiàn)緣于官府緝盜不力而被迫為之，雖然個(gè)別團(tuán)體有一定的武裝力量進(jìn)行護(hù)航，但其武器與防衛(wèi)人員十分有限。同時(shí)，個(gè)別護(hù)航團(tuán)體還以權(quán)謀私、為非作歹，非但不能解決?；?，反而為患商旅。如：江蘇太倉(cāng)水警廳職員陳金明“因向王小生林及綽號(hào)王肥皂等借洋無(wú)著，誣為盜匪”[108]；廣東地區(qū)亦是如此，“勒收名目層出不窮，近更所謂自治聯(lián)防勒收經(jīng)費(fèi)或百余元或數(shù)十元”[109]，“雖曾歷辦漁團(tuán)、保甲，沿?；I防漁民自治，然大率有名無(wú)實(shí)，流弊滋多”[68]，而廣東省兩江護(hù)航隊(duì)，其設(shè)立之初“原為防止土匪勒收行水，保護(hù)航行起見(jiàn)，但自護(hù)航隊(duì)成立以來(lái)，每多與土匪串通，公然借端抽剝，斂財(cái)聚匪，為患商旅”，致使“來(lái)往航商怨聲載道，紛紛簽請(qǐng)當(dāng)局撤銷護(hù)航，以維商旅”[110]。

再次是相關(guān)船只方面的有心無(wú)力。一些大型船只雖然購(gòu)置無(wú)線電設(shè)備以及增添槍支和安保人員數(shù)量，但相對(duì)于海盜異常多變的劫掠方式，其防衛(wèi)的實(shí)際效果并不理想。而一些小型船只如漁船、渡輪等，則受限于資本不足，要么冒海盜劫掠之險(xiǎn)下海，要么放棄謀生手段，并無(wú)他法。

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)海盜治理之法，無(wú)非剿、撫二策，北洋政府時(shí)期則偏重于剿殺，招撫行為并不多見(jiàn)。1928年，海軍部下屬機(jī)構(gòu)海岸巡防處在征詢各輪船公司是否需要隨船護(hù)衛(wèi)以防海盜襲擊時(shí)稱：“近來(lái)海疆不靖，盜匪揚(yáng)氛，海輪航行洋面時(shí)屢遭劫持。近且肆其兇殘，劫財(cái)不足，擄人勒贖。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必商旅裹足，百業(yè)廢弛?！盵111]可見(jiàn)民國(guó)以來(lái)海盜活動(dòng)之猖獗?！白鳛橐环N特殊現(xiàn)象，匪徒活動(dòng)是絕不可能脫離于它所威脅的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治秩序而存在的?！盵112]北洋政府時(shí)期的政局不穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)困頓、社會(huì)動(dòng)蕩為海盜的孳生提供了條件，而軍閥混戰(zhàn)的態(tài)勢(shì)以及西方列強(qiáng)的多方掣肘則無(wú)疑增加了海盜治理的難度。無(wú)論是官府構(gòu)建法規(guī)體系、緝盜網(wǎng)絡(luò)，民間社會(huì)團(tuán)體積極參與海盜治理，抑或是各類船只增強(qiáng)防盜御盜能力，多屬治標(biāo)而非治本之策，其效果自然難以令人滿意。