鐘京濤

案? ?例

甲原為乙村村民，其戶口后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。1988年退休后將戶口遷回乙村，并在乙村其祖屋內(nèi)居住。由于祖屋年久失修，2009年，甲提出建房申請，乙村村委會及鎮(zhèn)政府同意后占用村內(nèi)其大女兒丙的部分承包地建宅院（以下簡稱“案涉宅基地”）。2010年11月，甲向所在縣原國土資源局（以下簡稱“國土局”）提交申請辦理土地登記。國土局受理申請后，于2011年12月向甲核發(fā)了“集體土地使用證”（以下簡稱“709號證”）。2014年3月，甲去世，在其遺囑中明確指定案涉宅基地及房屋由小女兒丁繼承。丙的丈夫郭某認(rèn)為，甲建房的宅基地是其承包地，且甲為非農(nóng)業(yè)戶口無權(quán)申請宅基地，登記機構(gòu)頒發(fā)709號證的登記行為侵犯了其土地承包經(jīng)營權(quán)，遂于2017年1月向市中級法院提起行政訴訟，請求撤銷甲的709號證。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，甲是非農(nóng)業(yè)戶口不具備申請宅基地使用權(quán)登記資格;甲申請頒證時提交的土地權(quán)屬證明書中由乙村填寫的房屋建造時間與實際建造時間不符、案涉宅基地的地籍調(diào)查表中缺失四鄰簽名、登記機構(gòu)頒發(fā)709號證的登記行為事實不清，證據(jù)不足，違反法定程序。隨后判決撤銷709號證。丁不服一審判決，向省高級法院提起上訴。二審法院認(rèn)為，甲在申請取得709號證時屬于居民戶口，且甲申請發(fā)證的土地權(quán)屬證明書中房屋建造時間虛假，一審法院判決并無不當(dāng)，駁回上訴。丁不服，向上級法院申請再審。

分? ?析

城鎮(zhèn)戶籍人員能否取得宅基地使用權(quán)并辦理不動產(chǎn)登記問題的核心是宅基地使用權(quán)主體資格的認(rèn)定問題。從目前司法界觀點及有關(guān)判例看，農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定采取了從寬原則，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)通常適用多元化、復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)而非單一標(biāo)準(zhǔn)。《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織原成員住宅的合法繼承人”。

關(guān)于宅基地登記中提交虛假的權(quán)屬證明材料能否導(dǎo)致登記撤銷問題。由于管理不到位等歷史原因，相當(dāng)一部分由農(nóng)民長期使用的宅基地缺失土地權(quán)屬來源材料，嚴(yán)重制約了農(nóng)村宅基地及地上房屋不動產(chǎn)登記工作的開展。對于實踐中因農(nóng)民提交虛假權(quán)源材料導(dǎo)致登記程序及申請要件出現(xiàn)瑕疵能否導(dǎo)致登記行為無效或被撤銷的問題，既要考慮虛假權(quán)源材料對案涉宅基地權(quán)利實質(zhì)取得與喪失的影響程度，也要考慮對整個登記程序的影響程度，以及地方宅基地管理規(guī)范程度、管理部門事后認(rèn)可等因素，綜合判斷后作出結(jié)論而不能簡單地認(rèn)定無效。從行政訴訟的角度看，在行政行為程序輕微違法，對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的情形下，人民法院也可判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。

本案中，甲申請登記時提交的材料齊全，登記機構(gòu)按照當(dāng)時登記程序規(guī)定依法履行了調(diào)查核實、公告等程序，公告期間內(nèi)無人提出異議。甲申請登記提交的土地權(quán)屬證明書填寫情況不實、地籍調(diào)查欠缺相鄰人簽名確認(rèn)等問題確實是登記程序的錯誤或瑕疵。但是，當(dāng)時縣政府既是登記主體也是宅基地審批主體，國土局作為當(dāng)時的宅基地管理機構(gòu)，其調(diào)查、公告及有關(guān)執(zhí)法檢查等職責(zé)的行使可在一定程度上減輕或消除當(dāng)事人虛假填寫建房時間帶來的不利影響。

本案再審法院經(jīng)審理認(rèn)為，雖然甲的戶籍信息登記為城鎮(zhèn)居民戶口，但是其本人自退休以后一直居住生活在乙村，形成了穩(wěn)定的生產(chǎn)、生活關(guān)系。原頒證程序和相關(guān)證據(jù)確存在不當(dāng)之處，但甲已去世也無法通過補救措施解決，撤銷709號證并不能解決遺產(chǎn)繼承和郭某主張的權(quán)益;一審、二審判決系認(rèn)定事實不清、適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。2020年11月，再審法院判決：撤銷一審、二審判決，駁回郭某的訴訟請求。

本案反映出，宅基地使用權(quán)登記在相關(guān)法律制度未完善情況下已成為社會各方關(guān)注的焦點。作為解決相關(guān)矛盾的切入點，宅基地管理及審批等前端環(huán)節(jié)中的問題若處理不當(dāng)，會延伸、積聚到登記環(huán)節(jié)并對登記制度形成沖擊。隨著宅基地審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)管理職責(zé)轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，如何做好部門銜接，明確規(guī)范登記要件和審查標(biāo)準(zhǔn)，需要在制度層面進一步細(xì)化完善。（作者單位：自然資源部不動產(chǎn)登記中心）