艾萍

(蘇州市昆山生態(tài)環(huán)境局，蘇州 215300)

1 昆山市筑牢安全生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)底線的情況

2021 年是昆山撤縣建市30 周年。自20 世紀(jì)80 年代自費(fèi)開辦開發(fā)區(qū)以來，昆山走出了一條全國(guó)聞名的“昆山之路”，成為全國(guó)首個(gè)GDP 突破3800 億元、財(cái)政收入突破380 億元的縣級(jí)市。至2019 年，昆山市連續(xù)15 年位居全國(guó)綜合實(shí)力百強(qiáng)縣市榜首，同時(shí)又蟬聯(lián)綠色發(fā)展、投資潛力、科技創(chuàng)新全國(guó)百強(qiáng)縣市第一。如今的昆山，人民安居樂業(yè)，文化繁榮發(fā)展，社會(huì)和諧穩(wěn)定，充分展現(xiàn)了改革開放40 年的巨大成就。然而，昆山市在為所取得成績(jī)感到鼓舞的同時(shí)，也要清醒地看到經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所帶來的現(xiàn)實(shí)問題。現(xiàn)今的昆山正處于工業(yè)化發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，工業(yè)企業(yè)基數(shù)龐大，行業(yè)類型眾多繁雜，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日益活躍，由此產(chǎn)生的安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)也在急劇增加。安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境都是重要的核心環(huán)節(jié)，關(guān)系到人民群眾的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全與社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，昆山市委、市政府正以前所未有的決心和力度，全力推動(dòng)安全環(huán)保工作。2021 年，昆山市持續(xù)深入開展“331”整治火災(zāi)隱患專項(xiàng)行動(dòng)，排查確認(rèn)“四類火災(zāi)隱患”7.5 萬處，完成整治6.9 萬處，整治率為92%，全市火災(zāi)事故數(shù)比上年度下降41.3%。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，昆山市扎實(shí)推進(jìn)以社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化為要求的改革發(fā)展，以防范遏制各類生產(chǎn)安全事故為重點(diǎn)，有效保障了全市安全生產(chǎn)形勢(shì)總體平穩(wěn)，事故起數(shù)和死亡人數(shù)逐年雙下降，2019 年上半年億元GDP 生產(chǎn)安全事故死亡率降至0.017。與此同時(shí)，2021 年昆山市深入開展“263”專項(xiàng)行動(dòng)，扎實(shí)做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋問題整改，環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善?？諝赓|(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例達(dá)77.5%，在全省54 個(gè)省控監(jiān)測(cè)縣(市、區(qū))中名列前茅，基本消除了城鎮(zhèn)建成區(qū)黑臭河道，8 個(gè)國(guó)考、省考斷面全部實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和河湖長(zhǎng)制兩項(xiàng)工作獲蘇州市考核優(yōu)秀成績(jī)。

然而，面對(duì)超過40 萬的市場(chǎng)主體和2.5 萬多家的工業(yè)企業(yè)，昆山市政府有限的監(jiān)管能力越發(fā)顯得力不從心，生產(chǎn)安全事故和環(huán)境違法行為仍時(shí)有發(fā)生。2021 年上半年，全市共發(fā)生各類生產(chǎn)安全事故54 起，死亡人數(shù)30 人，其中一起為較大事故。2021 年1 月至8 月，昆山市生態(tài)環(huán)境部門查處違法案件294 起，處罰金額達(dá)3743 萬元，移送公安機(jī)關(guān)環(huán)境案件19 起，其中涉及刑事犯罪案件7 起共14 人。由此可見，昆山市的安全環(huán)保形勢(shì)依然嚴(yán)峻，企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任不充分、不平衡現(xiàn)象仍然存在。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律、制度以及各地的工作實(shí)踐，企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任是推動(dòng)安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基石和保證，政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督只是外力和推動(dòng)，只有企業(yè)真正落實(shí)主體責(zé)任，才能有效地排除風(fēng)險(xiǎn)和隱患，防范安全事故和環(huán)境違法事件的發(fā)生，才能從根本上扭轉(zhuǎn)安全環(huán)保壓力與日俱增的局面。

2 當(dāng)前昆山市企業(yè)落實(shí)安全環(huán)保主體責(zé)任存在的問題

近期筆者參與了昆山市企業(yè)安全環(huán)保主體責(zé)任落實(shí)情況的調(diào)研。經(jīng)過了解監(jiān)管部門的工作情況、與企業(yè)和商會(huì)代表進(jìn)行座談和走訪部分社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，筆者分析認(rèn)為當(dāng)前企業(yè)落實(shí)安全環(huán)保主體責(zé)任存在的問題主要集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是管理人員意識(shí)不強(qiáng)，思想認(rèn)識(shí)水平有待進(jìn)一步提高；二是成本壓力居高不下，經(jīng)費(fèi)投入需要進(jìn)一步落實(shí)；三是專業(yè)人才供給不足，市場(chǎng)需要進(jìn)一步培育和發(fā)展；四是制度規(guī)范落實(shí)不力，需要建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制；五是部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠，需要進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)。

2.1 管理人員意識(shí)不強(qiáng)，思想認(rèn)識(shí)水平有待進(jìn)一步提高

昆山市中小微企業(yè)眾多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，區(qū)域分布廣泛，市場(chǎng)準(zhǔn)入不盡規(guī)范，有些工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備和工藝較為落后，從業(yè)人員素質(zhì)也不高，長(zhǎng)期缺乏專業(yè)化的安全技術(shù)指導(dǎo)。部分企業(yè)主法律意識(shí)淡薄，管理人員“重生產(chǎn)效益，輕安全環(huán)保”的思想較為普遍，對(duì)企業(yè)如何落實(shí)安全環(huán)保主體責(zé)任往往思路不清晰、了解不深入、認(rèn)識(shí)不到位，在這類企業(yè)中要推動(dòng)落實(shí)安全環(huán)保主體責(zé)任確有較大的難度。

2.2 成本壓力居高不下，經(jīng)費(fèi)投入需要進(jìn)一步落實(shí)

加強(qiáng)安全環(huán)保管理往往需要進(jìn)行技術(shù)改造和增添設(shè)施設(shè)備，一次性投入較大，保障日常運(yùn)行維護(hù)又需要持續(xù)的經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)企業(yè)來說這是一筆不小的成本支出。而一些低端產(chǎn)業(yè)的中小微企業(yè)原本就技術(shù)含量低、產(chǎn)品利潤(rùn)少，成本的增加必然導(dǎo)致這些企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力降低，企業(yè)經(jīng)營(yíng)更是舉步維艱。在這種情況下，千方百計(jì)壓縮運(yùn)營(yíng)成本，規(guī)避政府部門監(jiān)管、減少安全環(huán)保投入則成為企業(yè)最有可能的選擇。

2.3 專業(yè)人才供給不足，市場(chǎng)需要進(jìn)一步培育和發(fā)展

安全環(huán)保管理是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，但在一些高危行業(yè)中，專業(yè)能力強(qiáng)、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的管理和技術(shù)人員非常緊缺。而大部分中小微企業(yè)因工作環(huán)境、員工待遇以及個(gè)人發(fā)展空間等原因，員工流動(dòng)性較大，致使企業(yè)很難通過時(shí)間積累培養(yǎng)出理想的管理和技術(shù)人才。即便企業(yè)愿意出資委派員工參加專業(yè)機(jī)構(gòu)的輔導(dǎo)培訓(xùn)，但目前社會(huì)上安全環(huán)保方面的中介培訓(xùn)或服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少且培訓(xùn)方式單一，內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)，培訓(xùn)效果不佳。管理和技術(shù)人才的缺乏直接導(dǎo)致企業(yè)落實(shí)安全環(huán)保主體責(zé)任的能力不足，不利于企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展。

2.4 制度規(guī)范落實(shí)不力，需要建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制

雖然大部分企業(yè)按照法律規(guī)定和政府監(jiān)管要求制定了相應(yīng)的安全環(huán)保方面的制度規(guī)范，也設(shè)置了管理崗位，但有些企業(yè)并沒有把這些制度規(guī)范作為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、保障企業(yè)財(cái)產(chǎn)和員工人身安全的內(nèi)在需求抓好落實(shí)，僅僅是表面上走過場(chǎng)，形式上裝樣子，只為應(yīng)付監(jiān)管部門的檢查和考核。在平時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中不主動(dòng)排查風(fēng)險(xiǎn)，也不主動(dòng)整改問題，久而久之形成僥幸心理和慣性思維，積累了安全環(huán)保的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

2.5 部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠，需要進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)

對(duì)企業(yè)開展安全環(huán)保監(jiān)管涵蓋眾多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，涉及化工、機(jī)械、建筑、消防等諸多學(xué)科，是一項(xiàng)綜合性的工作，需要應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、消防救災(zāi)、資源規(guī)劃以及城市綜合執(zhí)法等多個(gè)部門齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)。但在實(shí)際操作中，監(jiān)管部門大多是各執(zhí)各法，在安全環(huán)保形勢(shì)日趨嚴(yán)峻的情況下，往往強(qiáng)調(diào)監(jiān)管執(zhí)法的剛性，卻缺少服務(wù)指導(dǎo)的溫度。有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不同部門文件要求相悖的現(xiàn)象，讓企業(yè)無所適從，甚至有的企業(yè)按照監(jiān)管部門的要求投入大量資金進(jìn)行整改，但仍避免不了關(guān)停的結(jié)局，給企業(yè)造成了很大的損失，也影響了當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境。

3 推動(dòng)企業(yè)落實(shí)安全環(huán)保主體責(zé)任的舉措

當(dāng)前昆山市正擔(dān)負(fù)著勇當(dāng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化試點(diǎn)走在前列的歷史重任，需要進(jìn)一步筑牢安全生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)底線，夯實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的根基。因此，應(yīng)本著問題導(dǎo)向原則，圍繞企業(yè)需求，從根本上推動(dòng)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。對(duì)此提出如下建議:一是加大宣傳力度，普及安全環(huán)保理念，提高社會(huì)公眾思想認(rèn)識(shí)；二是創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立利益導(dǎo)向機(jī)制，激發(fā)企業(yè)管理內(nèi)生動(dòng)力；三是加大機(jī)構(gòu)培育，拓展技術(shù)支撐渠道，提升企業(yè)管理專業(yè)水平；四是轉(zhuǎn)變工作思路，擴(kuò)大社會(huì)多元參與，形成共治共享治理格局；五是強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，注重開展服務(wù)指導(dǎo)，提高企業(yè)綜合運(yùn)營(yíng)效能。

3.1 加大宣傳力度，普及安全環(huán)保理念，提高社會(huì)公眾思想認(rèn)識(shí)

政府宣傳部門要圍繞“安全和生態(tài)環(huán)境”兩大主題，充分整合主流媒體宣傳資源，主動(dòng)協(xié)調(diào)社會(huì)媒體積極參與，研發(fā)設(shè)計(jì)社會(huì)公眾喜聞樂見、通俗易懂的文化作品和社會(huì)活動(dòng)項(xiàng)目，利用現(xiàn)代通信傳媒手段和技術(shù)平臺(tái)，推動(dòng)普及安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念，逐步提高社會(huì)公眾的思想認(rèn)識(shí)，形成安全環(huán)保人人知曉、人人關(guān)聯(lián)、人人有責(zé)的社會(huì)文化氛圍。政府執(zhí)法部門要切實(shí)履行“誰執(zhí)法誰普法”的工作職責(zé)，通過典型案例剖析、現(xiàn)場(chǎng)示范說法、企業(yè)互訪交流等形式開展職工教育和培訓(xùn)，提高企業(yè)管理人員和一線員工的安全環(huán)保法律意識(shí)。企業(yè)自身要加強(qiáng)現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)文化的構(gòu)建，鼓勵(lì)員工掌握科學(xué)技能、規(guī)范操作流程、樹立價(jià)值觀念。通過企業(yè)文化的引領(lǐng)和倡導(dǎo)，促使每個(gè)員工的安全環(huán)保意識(shí)內(nèi)化于心、外化于行，為工業(yè)企業(yè)落實(shí)安全環(huán)保主體責(zé)任提供強(qiáng)有力的精神動(dòng)力、思想保證和智力支持。

3.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立利益導(dǎo)向機(jī)制，激發(fā)企業(yè)管理內(nèi)生動(dòng)力

傳統(tǒng)的政府監(jiān)管大多數(shù)是通過外力加壓的方式來推動(dòng)企業(yè)落實(shí)安全環(huán)保的主體責(zé)任，但這往往與企業(yè)利益最大化的商業(yè)機(jī)制相沖突，企業(yè)也時(shí)常采取“躲貓貓”的方式規(guī)避監(jiān)管，從而降低了政府監(jiān)管的效果。因此，要通過監(jiān)管方式的創(chuàng)新，將“要求企業(yè)落實(shí)責(zé)任”的他律行為向“企業(yè)自己要落實(shí)責(zé)任”的自律行為轉(zhuǎn)變，從根源上解決企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任不力的局面。既然企業(yè)的本質(zhì)是趨利，那就應(yīng)該從利益驅(qū)動(dòng)著手。建議政府出臺(tái)相關(guān)政策，建立企業(yè)正面獎(jiǎng)勵(lì)和負(fù)面評(píng)價(jià)機(jī)制，充分利用稅收補(bǔ)貼、金融扶持、公共服務(wù)、資源配置以及水電氣價(jià)格浮動(dòng)等措施，對(duì)落實(shí)主體責(zé)任良好、沒有不良記錄的企業(yè)給予普惠性的政策獎(jiǎng)勵(lì)或優(yōu)惠，而對(duì)于落實(shí)主體責(zé)任不力、有違法記錄的企業(yè)則限制或取消獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠，通過正向激勵(lì)和反向倒逼的利益導(dǎo)向機(jī)制，激發(fā)企業(yè)自發(fā)落實(shí)主體責(zé)任的內(nèi)生動(dòng)力，并進(jìn)而通過市場(chǎng)規(guī)律淘汰落后企業(yè)，清理市場(chǎng)空間，降低政府監(jiān)管的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 加大機(jī)構(gòu)培育，拓展技術(shù)支撐渠道，提升企業(yè)管理專業(yè)水平

現(xiàn)代工業(yè)化生產(chǎn)意味著工業(yè)技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)展，也使得安全環(huán)保工作更向?qū)I(yè)化、技術(shù)化方向發(fā)展，而大部分中小微企業(yè)自身的技術(shù)能力和人才儲(chǔ)備都難以滿足更高水平的管理需求。昆山市有40 多萬的市場(chǎng)主體、2.5 萬多家工業(yè)企業(yè)，雖然大部分是中小微企業(yè)，沒能力長(zhǎng)期聘用專業(yè)人才，但可以請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)，由此可見安全環(huán)保專業(yè)化服務(wù)領(lǐng)域有很大的市場(chǎng)空間。因此，建議政府部門:一是營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，在設(shè)立審批、資質(zhì)認(rèn)定、稅收政策等方面創(chuàng)造更為便利寬松的條件，吸引更多的省內(nèi)外優(yōu)秀安全環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)在本市開展業(yè)務(wù)，以購買服務(wù)的形式為眾多的中小微企業(yè)建立長(zhǎng)效的安全環(huán)保管理體系；二是制定和完善政府購買安全環(huán)保服務(wù)的指導(dǎo)目錄，引導(dǎo)和支持具有安全環(huán)保技術(shù)、管理和人才優(yōu)勢(shì)的高等院校、科研院所、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)為政府開展企業(yè)執(zhí)法檢查和服務(wù)指導(dǎo)提供更為專業(yè)的技術(shù)服務(wù)；三是提供信息對(duì)接和平臺(tái)服務(wù)，鼓勵(lì)和支持企業(yè)與專業(yè)機(jī)構(gòu)、院校、研究院所開展深度對(duì)接，幫助企業(yè)引進(jìn)培育人才，開展技術(shù)攻關(guān)，提升安全環(huán)保管理的專業(yè)能力和技術(shù)水平。

3.4 轉(zhuǎn)變工作思路，擴(kuò)大社會(huì)多方參與，形成共治共享治理格局

面對(duì)政府法律授權(quán)不足、監(jiān)管方式有限、基層力量薄弱的現(xiàn)狀，要進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變政府“大包大攬”的管理思維，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量，推動(dòng)多方參與的共治共享治理格局。一是完善社會(huì)信用體系，通過信用等級(jí)評(píng)定和“黑名單”制度，將企業(yè)安全環(huán)保主體責(zé)任的落實(shí)情況與銀行貸款、金融投資、參保費(fèi)率及賠償比例、經(jīng)營(yíng)擴(kuò)展和企業(yè)上市等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)緊密掛鉤，擴(kuò)大激勵(lì)和懲戒范圍。同時(shí)加大對(duì)安全環(huán)保領(lǐng)域行政許可和處罰的信息公開，并加強(qiáng)各類媒體宣傳報(bào)道，形成強(qiáng)大的輿論監(jiān)督態(tài)勢(shì)，促使企業(yè)提高落實(shí)主體責(zé)任的自律性。二是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，通過政府購買服務(wù)的形式，協(xié)助政府部門對(duì)企業(yè)開展教育培訓(xùn)、督促檢查和技術(shù)咨詢等工作，以解決政府監(jiān)管力量不足、技術(shù)能力不夠的問題。三是鼓勵(lì)并推廣安全生產(chǎn)和環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，尤其是針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)和重點(diǎn)污染源企業(yè)，可以通過商業(yè)責(zé)任險(xiǎn)，借助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)力量，幫助企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)和環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并通過保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)等市場(chǎng)因素，督促企業(yè)落實(shí)安全環(huán)保主體責(zé)任。

3.5 強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，注重開展服務(wù)指導(dǎo)，提高企業(yè)綜合運(yùn)營(yíng)效能

政府監(jiān)管的最終目的是推動(dòng)企業(yè)健康發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。如果執(zhí)法偏重處罰、監(jiān)管側(cè)重關(guān)停，即使能夠達(dá)到懲戒的目的，一旦企業(yè)倒閉，也是不符合政府管理初衷的。在監(jiān)管和執(zhí)法過程中要更加注重服務(wù)和指導(dǎo)，幫助企業(yè)把安全環(huán)保責(zé)任落實(shí)到每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)崗位、每個(gè)員工。要盡可能避免重復(fù)檢查和多頭檢查，不干擾企業(yè)的正常生產(chǎn)，使企業(yè)將更多的精力和資源用于發(fā)展生產(chǎn)、提高效益。在監(jiān)管和執(zhí)法過程中遇到政策沖突時(shí)，不能讓企業(yè)來承擔(dān)后果。要建立服務(wù)企業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在企業(yè)提出合理訴求時(shí)，相關(guān)部門要及時(shí)回應(yīng)、協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)合攻堅(jiān)，切實(shí)為企業(yè)解決困難和問題，不能“一刀切”。要統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)管尺度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，讓企業(yè)在落實(shí)整改時(shí)一步到位，少走彎路。