羅建武，張立博，李俊生，朱彥鵬，王偉，全占軍*

(1.中國環(huán)境科學(xué)研究院國家環(huán)境保護(hù)區(qū)域生態(tài)過程與功能評估重點實驗室，北京 100012；2.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

自1956 年我國建立第一個國家級自然保護(hù)區(qū)以來，自然保護(hù)區(qū)在國家生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。截至2017 年底，全國共建立各種類型、不同級別的自然保護(hù)區(qū)2750 個，總面積147.17×104km2。其中，自然保護(hù)區(qū)陸域面積142.7×104km2，占陸域國土面積的14.86%。國家級自然保護(hù)區(qū)463 個，面積97.45×104km2[1]。據(jù)初步估算，在我國自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，保護(hù)著90.5%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動植物種類和65%的高等植物群落，保護(hù)了300 多種重點保護(hù)野生動物和130 多種重點保護(hù)野生植物[2]。對全國3.445×104種高等植物的評估結(jié)果顯示，受威脅的高等植物有3767 種，約占被評估物種總數(shù)的10.9%；屬于近危等級(NT，Near Threatened)的有2723 種；屬于數(shù)據(jù)缺乏等級(DD，Data Deficient)的有3612 種。需要重點關(guān)注和保護(hù)的高等植物達(dá)10102 種，占被評估物種總數(shù)的29.3%。對全國4357 種已知脊椎動物(除海洋魚類)受威脅狀況的評估結(jié)果顯示，受威脅的脊椎動物有932 種，約占被評估物種總數(shù)的21.4%；屬于近危等級(NT)的有598 種；屬于數(shù)據(jù)缺乏等級(DD)的有941 種。需要重點關(guān)注和保護(hù)的脊椎動物達(dá)2471 種，占被評估物種總數(shù)的56.7%[1]。

1 自然保護(hù)地改革的提出

為了貫徹落實黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》提出，加快轉(zhuǎn)變政府職能，切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革；加快生態(tài)文明制度建設(shè)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境；改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立國家公園體制[3]。黨的十九大報告提出，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為[4]。2019 年1 月召開的中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》，要求按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，實施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控，把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實行嚴(yán)格保護(hù)，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系[5]，成為我國自然保護(hù)地改革的里程碑[6]。自2015 年建立國家公園體制試點以來，截至2020 年，我國已經(jīng)開展了10 個國家公園體制試點。2021 年10 月，三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園5 個第一批國家公園正式設(shè)立，總面積約23×104km2，實現(xiàn)了重要生態(tài)區(qū)域大尺度整體保護(hù)，對建立我國自然保護(hù)地體系具有重要的示范引領(lǐng)作用。

2 自然保護(hù)地面臨的問題

自然保護(hù)地新體系可以從體制機(jī)制上解決過去保護(hù)區(qū)多頭管理、交叉重疊、權(quán)責(zé)不清、權(quán)屬不明等問題，但自然保護(hù)地及周邊區(qū)域發(fā)展與保護(hù)的根本矛盾仍然存在。一方面人類追求自然保護(hù)地經(jīng)濟(jì)社會功能最大化，另一方面，生態(tài)系統(tǒng)受其所處自然稟賦制約，所發(fā)揮的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)安全屏障作用是底線，不能被突破。

2018 年5 月，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想，這是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是對黨的十八大以來習(xí)近平總書記圍繞生態(tài)文明建設(shè)提出的一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略的高度概括和科學(xué)總結(jié)，是新時代生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循和行動指南，也是馬克思主義關(guān)于人與自然關(guān)系理論的最新成果[7-8]。習(xí)近平生態(tài)文明思想為自然保護(hù)地基本矛盾的解決指明了方向，提供了方法論。辯證地看，“生態(tài)優(yōu)先”并不是忽視發(fā)展，而是要探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子。要推動自然保護(hù)地健康可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵是要處理好人與自然和諧共生的關(guān)系、“綠水青山”和“金山銀山”的關(guān)系、自然生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)匚幕年P(guān)系、保護(hù)區(qū)與周邊區(qū)域的關(guān)系、當(dāng)前保護(hù)與長遠(yuǎn)受益的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間不是矛盾對立的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系[9]。生態(tài)文明不是簡單地就自然環(huán)境來解決自然環(huán)境問題，而是在新的文明理念指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)方式、生活方式、社會發(fā)展方式、文化與科技范式等的系統(tǒng)性革命[10]。

3 自然保護(hù)地發(fā)展需要處理好五大關(guān)系

馬克思、恩格斯認(rèn)為，“人靠自然界生活”，人類在同自然的互動中生產(chǎn)、生活、發(fā)展，人類善待自然，自然也會饋贈人類，但“如果說人靠科學(xué)和創(chuàng)造性天才征服了自然力，那么自然力也對人進(jìn)行報復(fù)”。新時期自然保護(hù)地要在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，規(guī)范生產(chǎn)方式、生活方式、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式、傳統(tǒng)文化與科技范式等，探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子，并遵循習(xí)近平生態(tài)文明思想提供的方法論，在深入分析新時期自然保護(hù)地主要矛盾基礎(chǔ)上，正確處理人與自然和諧共生的關(guān)系、“綠水青山”和“金山銀山”的關(guān)系、自然生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)匚幕年P(guān)系、保護(hù)區(qū)與周邊區(qū)域的關(guān)系、當(dāng)前保護(hù)與長遠(yuǎn)受益的關(guān)系。

3.1 處理好人與自然和諧共生的關(guān)系，促進(jìn)脫貧攻堅戰(zhàn)與生態(tài)保護(hù)有機(jī)融合

黨的十九大報告提出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，同時強(qiáng)調(diào)，“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”?？梢姡剿痔锖莅焉鷳B(tài)文明建設(shè)與廣大人民的民生問題緊密聯(lián)系在一起。所以，生命共同體不能僅僅體現(xiàn)“山水林田湖草”，而應(yīng)該把其中的關(guān)鍵主導(dǎo)要素“人”也在生命共同體的表述中體現(xiàn)出來[11]。我國國情的特殊性，決定了自然保護(hù)地不是無人區(qū)，為了生態(tài)系統(tǒng)的完整性和系統(tǒng)保護(hù)，保護(hù)地內(nèi)不可避免地存在原居住地居民的生產(chǎn)、生活等人類活動。人類不是自然的對立面，而是與自然和諧統(tǒng)一的?！吧剿痔锖荨笔枪餐w，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一為“山水林田湖草人生命共同體”。

3.2 處理好“綠水青山”與“金山銀山”的關(guān)系，促進(jìn)綠色富民惠民

“綠水青山”是綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，被保護(hù)好了，就是“金山銀山”。片面追求人類中心主義征服論，盲目強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益而忽視綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，看似是發(fā)展，實則是倒退。另外，只強(qiáng)調(diào)生態(tài)完好的“綠水青山”而停滯不前，也不可取。習(xí)近平生態(tài)文明思想體現(xiàn)了“綠水青山”與“金山銀山”的辯證關(guān)系，堅持生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)共進(jìn)，是真正意義上的發(fā)展論[12]，避免了由于人類不合理的活動導(dǎo)致全球或區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的損害。生態(tài)環(huán)境問題歸根結(jié)底是發(fā)展方式和生活方式問題，關(guān)鍵是探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的有效途徑[11]。通過科學(xué)評估，把經(jīng)濟(jì)社會活動限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)。

現(xiàn)行《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，核心區(qū)禁止任何單位和個人進(jìn)入，緩沖區(qū)只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動。但實際情況是，我國有100 多萬人生活在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)。另外，平均每個自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)的人口基本上也超過了5 萬人[13-14]。社區(qū)居民對自然保護(hù)區(qū)的影響主要涉及土地資源、野生動植物及環(huán)境質(zhì)量等[15]。這也為如今保護(hù)區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生需求之間留下了潛在的矛盾。政府應(yīng)該關(guān)注并采取有力的“幫扶”措施，推進(jìn)保護(hù)區(qū)及周邊社區(qū)綠色發(fā)展。生態(tài)保護(hù)促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展反哺生態(tài)保護(hù)的綠色發(fā)展模式需要得到進(jìn)一步推動和構(gòu)建。

3.3 處理好生態(tài)保護(hù)與原居住地居民的關(guān)系，促進(jìn)傳統(tǒng)文化傳承與發(fā)展

科學(xué)是內(nèi)在的整體，被分解為單獨的部分主要取決于人類認(rèn)識能力的局限性。無論是生態(tài)學(xué)家提出的民族生態(tài)學(xué)，還是民族學(xué)家提出的生態(tài)民族學(xué)，其目標(biāo)是一致的，都是研究民族和生態(tài)的關(guān)系。民族生態(tài)學(xué)是民族學(xué)與生態(tài)學(xué)的有機(jī)結(jié)合[16]。

我國幅員遼闊，民族眾多。自古以來，在少數(shù)民族地區(qū)的原住民長期傳承著樸素的生態(tài)保護(hù)思想和意識。少數(shù)民族的文化多樣性和生態(tài)保護(hù)互融共生，為我國生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供了重要參考[17]。民族地區(qū)優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化越來越受到重視。有研究者認(rèn)為，游牧活動是蒙古族在遵循自然規(guī)律和保護(hù)草原生態(tài)平衡條件下的優(yōu)秀傳統(tǒng)，對草原保護(hù)十分有益[18]。相關(guān)研究論述了云南少數(shù)民族傳統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)行為和習(xí)俗，從不同角度論述了生態(tài)保護(hù)與文化傳承和人類理性的關(guān)系[19]。還有研究人員探討了貴州侗族地區(qū)稻作文化的生態(tài)學(xué)意義，揭示了民族文化對生態(tài)保護(hù)的積極作用[20]。也有學(xué)者對西南少數(shù)民族地區(qū)比較典型的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式進(jìn)行了分析和研究。無論是北方民族地區(qū)的游牧、輪牧，還是青藏高原的輪牧制，對草原生態(tài)平衡都十分有益[21-22]。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力依然很大[23]，原有的樸素生態(tài)觀傳承難以為繼。敬畏自然、保護(hù)自然、順應(yīng)自然的文化沒有得到很好傳承。一些地區(qū)仍然處于人類中心主義價值取向階段，人類統(tǒng)治自然的價值觀念依然存在。

在綿延幾千年的發(fā)展長河中，華夏文明造就了中華民族深厚的文化傳統(tǒng)。從古代文獻(xiàn)中，也不難發(fā)現(xiàn)我們的先人早就意識到了生態(tài)環(huán)境的重要性，天地自然是人類賴以生存的條件。習(xí)近平總書記指出:“綠色發(fā)展，就其要義來講，是要解決好人與自然和諧共生問題。人類發(fā)展活動必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，否則就會遭到大自然的報復(fù)，這個規(guī)律誰也無法抗拒?！绷?xí)近平總書記這里所強(qiáng)調(diào)的“人與自然和諧共生”，正體現(xiàn)了對中國傳統(tǒng)生態(tài)文明理念的繼承和發(fā)展。

3.4 處理好保護(hù)地與周邊區(qū)域的關(guān)系，推進(jìn)自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償

截至2014 年底，全國1657 個已界定范圍邊界的自然保護(hù)地內(nèi)共分布有居民1256 萬人[15]，保護(hù)地及周邊地區(qū)居民傳統(tǒng)上依賴于自然保護(hù)地內(nèi)的各種資源，采伐、采藥、放牧、砍柴是他們主要的生產(chǎn)和生活來源。同時，保護(hù)地幾乎全部屬于絕對禁止開發(fā)的，這些都會給周邊原居住地居民的生活帶來極大的困難。而經(jīng)濟(jì)水平越低、發(fā)展越落后，人們越容易對核心區(qū)的資源進(jìn)行利用，且利用越多破壞越大，破壞越大即對生物多樣性保護(hù)會構(gòu)成更大的威脅，管護(hù)也就愈加困難[24]。我國的自然保護(hù)區(qū)大多位于“老少邊窮”地區(qū)，同時也是我國脫貧攻堅工作的重點地區(qū)。生態(tài)補(bǔ)償制度的不完善和自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)優(yōu)先，與區(qū)域內(nèi)貧困人口的扶貧開發(fā)和脫貧要求產(chǎn)生了一定的矛盾，增加了地方工作的壓力，也給保護(hù)區(qū)的未來長遠(yuǎn)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[25]。區(qū)域發(fā)展不平衡也是保護(hù)地面臨的重要致危因素。發(fā)展不平衡將可能引起盲目開發(fā)和粗放發(fā)展。同時很多自然保護(hù)地打擦邊球，在其周邊進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)活動[21]。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)是為了改善民生，保護(hù)生態(tài)環(huán)境同樣也是為了更好地改善民生。除了區(qū)域發(fā)展不平衡之外，跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全也是主要因素之一。

多數(shù)自然保護(hù)區(qū)位于深山林區(qū)、江河源頭地區(qū)等生態(tài)環(huán)境較好的區(qū)域。這些地區(qū)為生態(tài)保護(hù)作出了較大的貢獻(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面作出了較多的犧牲，但是由于缺乏有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致沒有獲得因生態(tài)保護(hù)而應(yīng)獲得的生態(tài)補(bǔ)償。

3.5 處理好當(dāng)前保護(hù)與長遠(yuǎn)受益的關(guān)系，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)代際間合理分配

利益問題是人類生存和發(fā)展的根本問題。馬克思說過，需要和利益是天然必然性，這也是把人和社會連接起來的唯一紐帶[26]。人與自然的關(guān)系通過利益沖突表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境問題上，就造成了由于人類對自然資源過度開發(fā)所造成的生態(tài)環(huán)境問題。但這只是表象，其本質(zhì)還是人們追求利益過程中的利益沖突所致，過度追逐經(jīng)濟(jì)利益，必然會削弱生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)[25]。

自然保護(hù)地是維護(hù)國家生態(tài)安全，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。只考慮當(dāng)代，不考慮子孫，是涸澤而漁、焚林而獵。只圖當(dāng)代利益、忽略長遠(yuǎn)眼光的無序發(fā)展方式必定不可持續(xù)。

在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，當(dāng)代人必將消耗資源。當(dāng)代人對生態(tài)環(huán)境和不可再生資源利用過度，就意味著后代人的利益將會受到侵害。也就是說，當(dāng)代人和后代人在生態(tài)環(huán)境的使用方面存在代際利益的沖突。當(dāng)代人不能切實感受到長遠(yuǎn)利益，如果一味追求當(dāng)前利益致使生態(tài)環(huán)境和資源利用超過一定限度，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將是不可持續(xù)的，同時也加劇了生態(tài)問題解決的難度[24]。

按照自然規(guī)律開展經(jīng)濟(jì)活動，即對于自然資源取之有時，用之有度。劃定自然保護(hù)區(qū)的初衷，是為了維護(hù)國家生態(tài)安全和自然生態(tài)的健康穩(wěn)定，給子孫后代留下寶貴的自然遺產(chǎn)，是為了更好地可持續(xù)發(fā)展。正確處理自然保護(hù)地與各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，是推動自然保護(hù)地改革和有效管理的基礎(chǔ)。