安秋香，黃 兵，毛春梅

（1. 湖南省水利水電勘測設(shè)計研究總院，湖南 長沙 410007；2. 河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098）

1 概 述

洞庭湖位于湖南省北部，南接湘資沅澧四水，北連長江。洞庭湖是長江中下游重要的調(diào)蓄湖泊，承擔長江汛期巨大的調(diào)洪任務(wù)，對長江中下游防洪起到重要作用，洞庭湖區(qū)也是湖南省重要的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，國家糧油基地，在湖南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有舉足輕重的地位。2014 年4 月，《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》獲國務(wù)院批復(fù)（國函〔2014〕46 號），標志著洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)正式成為國家重大戰(zhàn)略；同年，湖南省發(fā)改委專門成立“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展處”，統(tǒng)籌湖區(qū)的建設(shè)與發(fā)展；湖南省委、省政府出臺“關(guān)于加快推進洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的實施意見”（湘發(fā)［2014］19號）。在此背景下，回顧洞庭湖治理并分析其防洪效益具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

2 洞庭湖治理情況

新中國成立以來，洞庭湖治理可分為四個階段[1～2]。

1）第一階段：合垸并流整修堤防。1949 年冬開始修復(fù)潰垸、漬垸，堵復(fù)潰口；整理洪道、建閘修南洞庭湖，實施荊江分洪工程；合并200 多個堤垸形成沅澧大圈和沅南大圈；建成明山頭、大東口、趙家河等排水閘及黃茅洲船閘、羅家鋪節(jié)制閘和沙河口、王家垱進水閘等工程；堵調(diào)弦口，實施松澧分流；建設(shè)農(nóng)場；建成巖汪湖、坡頭、明山等大型電排站；建成沖柳、爛泥湖、南湖、野湖四處大型撇洪渠。截至1978 年止，湖區(qū)堤垸個數(shù)由1949 年的993 個合并為227 個，將6 400 km 堤防縮短為3 740 km，基本解決了洞庭湖區(qū)水系紊亂、亂圍亂墾的問題，形成了洞庭湖區(qū)目前的防洪治澇格局。

2）第二階段：建設(shè)防洪蓄洪工程（一期治理）。1980 年開始對重點堤垸進行堤防除險加固，湖區(qū)11個重點垸1 191 km 防洪大堤普遍加高了1～2 m，加寬了2～3 m，基本保證在1954 年洪水位情況下不漫堤。24 個蓄洪垸緊急救生轉(zhuǎn)移、安全建設(shè)得到加強，較大地提高了抗洪能力，在洞庭湖區(qū)抗御1995，1996，1998，1999 年等幾次特大洪水中發(fā)揮了重大作用。1994 年湘江流域出現(xiàn)百年不遇的高洪水位，湖區(qū)沒潰1 個重要堤垸。

3）第三階段：綜合治理（二期治理）。1996 年啟動二期治理，加固11 個重點垸堤防，整治南洞庭湖、藕池河洪道；加固長江干堤；建設(shè)城西垸、民主垸、安澧垸、大通湖東垸、共雙茶垸及錢糧湖等蓄洪垸安全應(yīng)急工程；河湖疏浚工程；平垸行洪退田還湖移民建鎮(zhèn)工程；新建澧南、圍堤湖、西官3 處大型分洪閘；平廢112 處雙退垸的阻洪堤壩；更新改造大型排澇泵站。通過上述工程建設(shè)，洞庭湖區(qū)11 個重點堤垸基本達到20 年一遇防洪標準。

4）第四階段：三峽工程后期治理（近期治理）。為應(yīng)對三峽工程對江湖關(guān)系變化的影響，加固錢糧湖等三大垸圍堤工程和19 個蓄洪垸堤防工程；加固麻塘垸堤防工程；治理華容河；建設(shè)錢糧湖等三大垸蓄洪安全工程；更新改造大型灌排泵站；下荊江河段（湖南段）河道整治工程；長江中游熊家洲至城陵磯河段崩岸重點治理工程；黃蓋湖防洪治理工程；洞庭湖北部地區(qū)片、松澧地區(qū)片、湘資水尾閭片、沅澧大圈片以及岳陽市和沅江市城區(qū)片共計6 大河湖水系連通工程；四口水系綜合整治工程等。通過上述治理工程，減輕了長江入湖水量持續(xù)減少對湖區(qū)水環(huán)境的不利影響。

70 年來，湖南省在湖區(qū)基本建成了以上游水庫、堤防、灌排泵站、引排水閘、蓄滯洪區(qū)、河道治理等工程措施與水文預(yù)報、水庫調(diào)度等非工程措施相結(jié)合的防災(zāi)減災(zāi)體系，基本具備了防御1954 年洪水的能力，防洪抗旱減災(zāi)的安全性需求基本得到滿足。

3 洞庭湖治理效益分析

黨的十八大以來，黨中央通過頂層設(shè)計積極推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局。水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)和命脈，“興水利、除水害”，保障人民生命財產(chǎn)安全，提高人民生活水平，改善人居環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展，維持社會穩(wěn)定，為“五位一體”建設(shè)提供支撐與保障，發(fā)揮了巨大效益。

3.1 經(jīng)濟效益

洞庭湖治理的經(jīng)濟效益主要體現(xiàn)在防洪效益上。根據(jù)《已成防洪工程經(jīng)濟效益分析計算及評價規(guī)范》（SL 206-2014），防洪經(jīng)濟效益分為直接經(jīng)濟效益和間接經(jīng)濟效益。

1）直接經(jīng)濟效益。防洪經(jīng)濟效益引用《湖南水利與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系研究》[3]計算成果，1955—2017年，洞庭湖區(qū)防洪效益為12 640 億元（當年價），多年平均防洪效益為200.6 億元（當年價）。

《已成防洪工程經(jīng)濟效益分析計算及評價規(guī)范條文說明》提到，防洪工程的經(jīng)濟效益包括可減免的洪災(zāi)損失和可增加土地開發(fā)利用價值兩部分，已成防洪工程可增加的土地開發(fā)利用價值已基本體現(xiàn)在減免洪災(zāi)損失中，不另外單獨計算土地增值部分?！逗纤c經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系研究》計算中，洪災(zāi)損失都是以1954 年為參照年，限于當時經(jīng)濟條件和工程水平，其淹沒損失計算的有效范圍較小，實際上，洞庭湖區(qū)防洪工程在增加可利用土地和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)方面的增值量巨大，洞庭湖區(qū)耕地面積從580 萬畝增加到860萬畝，洪澇保收達到650 萬畝，沿湖城鎮(zhèn)增加的建設(shè)用地近100 萬畝。這部分效益無法精確計量。

2）間接經(jīng)濟效益。防洪工程減少了因洪災(zāi)損失給災(zāi)區(qū)內(nèi)外帶來的間接損失，包括地域性波及損失和時間后效性波及損失。減少的間接損失即防洪間接效益，間接效益包括：減輕防洪搶險的強度和壓力；減輕大洪水年份蓄洪造成的損失；避免了特大洪水可能發(fā)生的毀滅性災(zāi)難；減少了長江中下游和四水上游的洪災(zāi)損失；避免了交通中斷給社會經(jīng)濟造成的影響；間接經(jīng)濟效益還包括疏浚河道，調(diào)洪補枯增加了通航時間，增大了通航能力。這部分效益無法精確計量。

3.2 生態(tài)效益

洞庭湖是與長江保持水體自由交換的大型天然湖泊之一，形成了復(fù)雜的江河湖泊復(fù)合型濕地生態(tài)系統(tǒng)，是全國最大的淡水濕地，具有調(diào)節(jié)區(qū)域生態(tài)環(huán)境、氣候，降解污染物、涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能，對維護長江流域生態(tài)安全具有重大戰(zhàn)略意義。洞庭湖的長期治理，保障了其穩(wěn)定的生態(tài)功能，為解決生態(tài)環(huán)境問題、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的生態(tài)環(huán)境需要發(fā)揮了重要作用。

洞庭湖既是珍稀水生生物及資源性魚類的繁衍地和活動場，也是具有世界意義的珍稀遷徙性鳥類的越冬場和棲息地，被世界自然基金會列為全球淡水生態(tài)系統(tǒng)200 佳，中國生物多樣性保護的40 個關(guān)鍵區(qū)域。目前，洞庭湖區(qū)已建立2 個國家級和2 個省級自然保護區(qū)。擁有淡水魚類117 種，其中國家一級保護的有中華鱘、白鱘；淡水哺乳動物有國家一級保護的白鰭豚和二級保護的江豚；野生植物和歸化植物1 186 種；區(qū)內(nèi)記錄到鳥類317 種，其中國家一級保護的有東方白鸛、黑鸛等，是長江流域的生物物種寶庫[4]。

洞庭湖退田還湖、退耕還湖后形成的穩(wěn)定與非穩(wěn)定水域不但使水生物的多樣性更豐富，且形成了更大的水面，“湖泊效應(yīng)”更明顯，改變了湖區(qū)局部氣候，包括降水量增加、濕度增加和無霜期延長[5，6]。

洞庭湖治理改善、美化了湖區(qū)環(huán)境，給當?shù)鼐用裉峁┝诵腋?、健康、宜人的生活環(huán)境。

3.3 社會效益

洞庭湖治理降低了水旱災(zāi)害損失率，為創(chuàng)造良好、穩(wěn)定的生產(chǎn)生活環(huán)境提供了最基礎(chǔ)的支撐和保障，為保障糧食安全發(fā)揮了重要作用。新中國成立以來，洞庭湖防洪能力得以迅速提高，排澇能力大大增強，調(diào)蓄容積也擴大了，洞庭湖年均入湖水量約2800 億m3，入、出湖洪峰削減比達30%，同時規(guī)劃建設(shè)的160 億m3的蓄滯洪區(qū)用于分蓄超額洪水，巨大的防洪蓄洪工程體系，對洞庭湖區(qū)、對長江中下游地區(qū)特別是武漢的防洪保安作用不可替代。

水利工程建設(shè)拉動就業(yè)和促進土地增值及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。水利工程建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈長，帶動建筑、機械產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)機會和農(nóng)民收入。

洞庭湖治理項目中的農(nóng)村飲水安全工程、水利血防工程，事關(guān)農(nóng)民切身利益，是農(nóng)村群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，是重大的民生工程，也是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)和推進基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容?，F(xiàn)在湖區(qū)自來水普及率由2012 年的43%提高到2017 年的82.7%，農(nóng)村飲水實現(xiàn)了喝水困難到喝好水的飛躍，減少了血吸蟲病的傳播。血吸蟲病是危害洞庭湖地區(qū)廣大群眾身體健康的嚴重疾病。新中國成立前，由于缺少防治措施，湖區(qū)人民患病率很高。1949 年后，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過采取并垸合流、高圍墾種、矮圍滅螺、大堤護坡結(jié)合滅螺等措施，血吸蟲病害得到有效控制。2010 年，血吸蟲新患者人數(shù)比建國初期下降了99.88%。

3.4 文化效益

洞庭湖區(qū)是楚文化的重要發(fā)祥地，有“八百里洞庭美如畫”“天下第一水”的美譽。千百年來，洞庭湖以其煙波浩渺、橫無際涯、氣象萬千的氣勢和風(fēng)光吸引了天下游客，歷代文人墨客都對美麗的洞庭湖作過熱情的吟詠，如“江天暮雪、洞庭秋月、遠浦帆歸、漁村夕照”描繪的就是洞庭湖區(qū)。北宋著名政治家、軍事家和文學(xué)家范仲淹的《岳陽樓記》，把洞庭湖的雄偉磅礴氣勢描繪得淋漓盡至、膾炙人口。即使在陰晦沉霞的天氣，也給人別致、譎秘的感覺，激起人們的游興[4，7]。環(huán)湖區(qū)有君山、杜甫墓、楊么寨、鐵經(jīng)幢、屈子祠、躍龍塔、文廟、龍州書院等55 個國家、省、市級風(fēng)景區(qū)，7 個國家級歷史文化名城名鎮(zhèn)名村。世界最大的蘆葦蕩——沅江鹿湖蘆葦場、東南亞最大的自然荷花景區(qū)岳陽團湖、千年古漁村湘陰青山島漁村等等都坐落在洞庭湖區(qū)。洞庭湖是湖湘文化的重要載體，大力開展洞庭湖綜合治理，逐步恢復(fù)洞庭湖原貌，有利于湖湘文化依附這個載體不斷發(fā)展壯大。

洞庭湖的治理推進了人水關(guān)系的文明進程。過去，洞庭湖水患頻發(fā)、災(zāi)難不斷，威脅群眾生命財產(chǎn)安全，阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展，因此，探索和實踐人水相處的方式，一直是湖區(qū)人民與自然斗爭的主題。新中國成立以來，治湖脈絡(luò)體現(xiàn)了積極應(yīng)對江湖關(guān)系和水情變化，從最早的對洪水束手無策（表現(xiàn)為躲避洪水為主）——筑堤擋水、控制洪水（表現(xiàn)為建設(shè)水利工程來改造湖泊、調(diào)蓄洪水等以保障經(jīng)濟社會發(fā)展的安全）——“蓄泄兼顧、江湖兩利”“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的綜合治理（表現(xiàn)為由堵向疏導(dǎo)轉(zhuǎn)變，加強蓄滯洪區(qū)風(fēng)險管理，探索洪水資源化利用等），這是遵循可持續(xù)發(fā)展思想的綜合體現(xiàn)，是綜合治理洞庭湖洪澇災(zāi)害和改善生態(tài)環(huán)境的指導(dǎo)原則，標志著洞庭湖治理理念的進步，也充分體現(xiàn)了湖區(qū)人民與水斗爭——與水共生——與水共榮的文明進程。

依托水利工程引導(dǎo)公眾認知水情、了解水利，增強水安全、水憂患、水道德意識，增強公眾知水、愛水、節(jié)水意識，促進形成知水、節(jié)水、護水、親水的社會風(fēng)尚。

3.5 政治效益

洞庭湖治理為有效防范因洪水泛濫帶來生命、生產(chǎn)和生活不安全的風(fēng)險、因水資源短缺而引發(fā)的水事糾紛和沖突風(fēng)險、人民群眾因飲水困難而引發(fā)的不穩(wěn)定風(fēng)險、水質(zhì)惡化導(dǎo)致疾病流行的風(fēng)險、水土流失而致的生態(tài)安全風(fēng)險等發(fā)揮了重要作用，充分體現(xiàn)了水利在支撐經(jīng)濟社會發(fā)展，保障公眾生命安全、城市安全、社會穩(wěn)定中的政治責(zé)任和擔當。

治水歷程中，黨和政府在遇到水旱災(zāi)害時展現(xiàn)出的關(guān)心人民群眾疾苦并全力保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的政治擔當；在治水規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等方面表現(xiàn)出的專業(yè)能力和執(zhí)政能力等，有效地增強了民眾的政治認同與支持。

洞庭湖治理工程是典型的民生工程，保障了人民群眾生命財產(chǎn)安全，改善了城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活條件，提高了人民群眾的安全感、獲得感和幸福感，展示了黨和政府以人民為中心的執(zhí)政理念。

4 結(jié) 論

洞庭湖經(jīng)過70 年的治理，在保障人民生命財產(chǎn)安全、改善生態(tài)環(huán)境、提高人民生活水平、維持社會穩(wěn)定、豐富文化內(nèi)涵、帶動經(jīng)濟發(fā)展、彰顯政治擔當?shù)确矫娈a(chǎn)生了巨大效益。當今新發(fā)展階段，洞庭湖治理將以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治理思路，讓湖區(qū)生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美、水資源永續(xù)利用、人民生活更加幸福[8]。