康杰文

（甘肅政法大學(xué)，甘肅 蘭州730070）

一、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度問題的提出

2019年10月28日至31日，黨的十九屆四中全會(huì)順利舉行，全會(huì)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這既是發(fā)展目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求。法治作為國(guó)家治理的一種方式，法治現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。重大行政執(zhí)法決定法制審核制度作為法治化進(jìn)程中的一項(xiàng)重要制度，其在運(yùn)行中也存在一定的問題。

通過在知網(wǎng)上查詢相關(guān)的文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)目前涉及重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的理論研究并不多，在知網(wǎng)里搜索重大行政執(zhí)法決定法制審核制度關(guān)鍵詞，總共檢索到23條結(jié)果，其中碩士論文5篇，期刊10篇，報(bào)紙7篇，會(huì)議1例。就目前而言，對(duì)于該制度所存在問題的探討，我國(guó)尚存在很大的空缺，然而問題卻不是可緩可急的，因此我們必須對(duì)重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的有效運(yùn)行問題加以高度的關(guān)注和足夠的重視。下文便針對(duì)目前該制度運(yùn)行過程中存在的突出問題進(jìn)行分析，并相應(yīng)的提出一些解決思路，以期促進(jìn)該制度的有效運(yùn)行和實(shí)施，保障執(zhí)法的科學(xué)合理性和人民群眾的合法利益，以及加快國(guó)家的法治化進(jìn)程，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度運(yùn)行現(xiàn)狀分析

重大行政執(zhí)法決定法制審核制度作為法治化進(jìn)程中的一項(xiàng)重要制度，是一種監(jiān)督制度，是指行政主體在做出重大行政決定前，由其法制機(jī)構(gòu)依法對(duì)準(zhǔn)備作出的行政決定進(jìn)行合法性和合理性的審查，并據(jù)此提出相關(guān)意見和建議，并且該意見可以為行政行為的決定者提供參考。該制度主要能夠保證行政主體作出的重大行政執(zhí)法決定符合法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)依法嚴(yán)格執(zhí)法，也有利于樹立政府公信力，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，推進(jìn)我國(guó)法治化進(jìn)程。

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》、中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》都明確強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度。這些規(guī)定都對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行了限制，為重大行政執(zhí)法決定的法制審核指明了方向。就目前而言，各個(gè)地方也都進(jìn)行了相關(guān)的落實(shí)行動(dòng)，并取得了一定的成效，然而由于《決定》和《綱要》的原則性和宏觀性，各個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)不一，執(zhí)行情況也大不相同，加之由于其他種種原因，該制度在運(yùn)行的過程中尚存在許多阻礙。

（一）法制審核范圍不統(tǒng)一

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》印發(fā)后，各個(gè)地方列入法制審核的重大行政執(zhí)法決定范圍有所擴(kuò)大，但仍不規(guī)范不統(tǒng)一，由于對(duì)“重大”一詞理解的不一致，不同地方法制審核的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，有些地方采用定性的方式加以確定，有些地方則選擇定量的方式，還有的地方采取定性定量雙重模式進(jìn)行確定，雖是如此，但界定也很模糊，這就導(dǎo)致了有些地方認(rèn)為屬于重大行政執(zhí)法的決定在其他地方卻認(rèn)為不屬于，也就相應(yīng)導(dǎo)致了類似的行政決定，有些地方會(huì)進(jìn)行審核，有些地方則不進(jìn)行審核的弊端。

（二）法制審核主體范圍的局限性

根據(jù)相關(guān)規(guī)定可以知道，進(jìn)行法制審核的主體是做出行政決定機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中也確實(shí)如此。然而這種審核主體的確立不僅會(huì)使其中立性降低，而且也存在一定的片面性。其中中立性和客觀性的問題將在第三部分加以論述，這里主要論述其所存在的片面性。根據(jù)我國(guó)行政法的相關(guān)規(guī)定，能夠成為行政主體的不僅僅只有行政機(jī)關(guān)，而且還存在事業(yè)單位、其他組織等成為行政主體的情形。這也就是說做出行政決定的并不一定是正式的行政單位，那么就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題，假如是由事業(yè)單位或其他組織所做出的一項(xiàng)行政決定，那么應(yīng)該由誰去審核？因?yàn)閷?shí)際情況是在許多的事業(yè)單位和組織中并不一定會(huì)設(shè)有專門的法制機(jī)構(gòu)。因此在這種情形下，審核或監(jiān)督主體的確立便存在一定的不足。這種不足也會(huì)不利于重大行政執(zhí)法決定法制審核的全面覆蓋，或者影響法制審核工作的有效開展。

（三）制度運(yùn)行的客觀性難以保障

“行政公正是確保行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的過程和結(jié)果可以為社會(huì)一般理性人所認(rèn)同、接受的所要遵循的基本原則”［1］。客觀性難以保障，公正就無從實(shí)現(xiàn)。從國(guó)家的規(guī)定來看，《通知》在審核主體的確定上主要是行政主體自身的法制機(jī)構(gòu)，并發(fā)揮法律顧問在審核工作中的作用。但是由法制機(jī)構(gòu)審核的本質(zhì)仍屬于一種“自我審定”，客觀性和公正性都難以保障［2］。這就容易導(dǎo)致審核意見成為行政機(jī)關(guān)自身意志的產(chǎn)物，就好比行政機(jī)關(guān)既做運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員，這顯然是有違客觀性要求的，也不符合該制度的設(shè)立初衷，當(dāng)然也就很難通過這種方式去促進(jìn)法治化行政，很難去提升行政機(jī)關(guān)的行政管理能力，對(duì)于人民的合法權(quán)益自然也就難以保障。

（四）責(zé)任追究機(jī)制不完善

隨著我國(guó)法治體系的不斷完善，責(zé)任追究機(jī)制在司法領(lǐng)域得到了很好的落實(shí)和運(yùn)行，法官實(shí)行員額制，對(duì)于經(jīng)由自己審理的案件，法官對(duì)此終身負(fù)責(zé)，有效地縮減了冤假錯(cuò)案的發(fā)生概率，作為公平正義的最后保障，司法審判的這條防線變得更加堅(jiān)硬。然而在行政執(zhí)法領(lǐng)域，責(zé)任追究機(jī)制仍然很不完善和到位。法治政府必然是責(zé)任政府［3］。行政機(jī)關(guān)對(duì)于自身作出的行政行為必須完全負(fù)起責(zé)來，遵循誰行政誰負(fù)責(zé)的原則。在重大行政執(zhí)法決定法制審核制度運(yùn)行的過程中，往往會(huì)出現(xiàn)，雖經(jīng)過了審核，行政決定者卻不采納合理的建議，或者完全采納后便把責(zé)任統(tǒng)統(tǒng)推給審核機(jī)關(guān)，撇清自身責(zé)任。無論出現(xiàn)這兩種中的哪一種情形，都必然導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，最終侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。使得法治政府不法治，責(zé)任政府不負(fù)責(zé)。要推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就必須法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)一體建設(shè)，這就要求不僅僅司法范圍內(nèi)要完善責(zé)任追究機(jī)制，行政體系也應(yīng)當(dāng)完善。

三、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度運(yùn)行存在問題的原因分析

（一）理論研究不充分

理論研究是推進(jìn)重大行政執(zhí)法決定法制審核的重要基礎(chǔ)，理論研究有助于制度的科學(xué)合理設(shè)定和保障制度在實(shí)踐當(dāng)中的有效運(yùn)行，法制審核制度是我國(guó)基于國(guó)家法治現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求所提出的一項(xiàng)創(chuàng)新制度，并非是單純理論方面的創(chuàng)新。因此，理論層面的研究往往滯后于實(shí)踐中的問題，相關(guān)的理論研究尚存在不充分等缺陷，不能為制度實(shí)際的有效運(yùn)行提供較好的指導(dǎo)。

就前文所提到的審核客觀性難以保障的問題而言，為什么目前的制度規(guī)定難以實(shí)現(xiàn)客觀性的效果？在我國(guó)法治化進(jìn)程推進(jìn)的過程中，有許多類似的情況，即許多的制度看似完美，但卻達(dá)不到預(yù)期的效果，這其中的一個(gè)主要原因就是，制度本身存在缺陷，理論脫離了實(shí)際，難以很好地在社會(huì)中進(jìn)行實(shí)踐。陳瑞華教授在《論法學(xué)研究方法》一書中就曾談過，當(dāng)一些制度被擱置或被規(guī)避的時(shí)候，我們不去反思理論的適用性，而總是認(rèn)為實(shí)踐出了問題，所以我們的態(tài)度就總是對(duì)實(shí)踐不停地進(jìn)行批判和轟炸式的改造，這是本末倒置的。因此當(dāng)一種理論跟現(xiàn)實(shí)不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)反思理論而不是讓現(xiàn)實(shí)遷就理論［4］。陳瑞華教授的這一番言論可謂是一語(yǔ)中的，對(duì)于我國(guó)法治化進(jìn)程的推進(jìn)也是具有莫大幫助。因此，這一方面的問題就應(yīng)當(dāng)從理論層面加以分析，以先進(jìn)的理論對(duì)制度的設(shè)定加以指導(dǎo)，最終有效地落實(shí)于實(shí)踐，以充分的發(fā)揮出法制審核的效用。

（二）審核制度不健全

博登海默認(rèn)為，“對(duì)于人類社會(huì)的任何領(lǐng)域，制度都是不可或缺的”［5］。法制審核制度是法制審核的前提和保障，是法制審核具體運(yùn)行的行動(dòng)指南，直接影響法制審核功能的有效發(fā)揮。但就目前而言，審核制度的不夠完善是導(dǎo)致運(yùn)行過程產(chǎn)生諸多問題的主要原因之一。例如審核主體的不明確以及審核范圍不統(tǒng)一等問題都是由于審核制度的不健全和不完善所導(dǎo)致的。

就審核范圍不統(tǒng)一的問題而言，這一問題的出現(xiàn)主要就是因?yàn)橹贫纫?guī)定的不夠明確，未在制度層面加以確定，賦予地方或行政機(jī)關(guān)過于寬泛的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致審核范圍不明晰和不統(tǒng)一。這一點(diǎn)在其他領(lǐng)域中當(dāng)然也有所體現(xiàn)，例如在司法領(lǐng)域當(dāng)中的體現(xiàn)，就是相同或相類似的案件，最終的判決結(jié)果卻不相同或相似。長(zhǎng)此以往，這些問題所導(dǎo)致的最終嚴(yán)重結(jié)果就是有令難行，人們對(duì)政府的信任感降低，政府的公信力不斷下降，法治的權(quán)威也會(huì)不斷地受到侵蝕，不利于法制審核制度工作的有效推進(jìn)和法治國(guó)家的建設(shè)。

審核主體不明確的問題也是同樣的原因，制度規(guī)定不全面、不具體，不同地區(qū)實(shí)踐情況各異，審核制度推進(jìn)的程度參差不齊，不利于法制的統(tǒng)一，也不利于全國(guó)法治化的整體布局。隨著國(guó)家治理體系的不斷發(fā)展，依法而治要不斷地向良法善治進(jìn)行轉(zhuǎn)變，而這其中的良法就要求所制定的法律、法規(guī)、制度等應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性和合理性，并具有實(shí)際的可操作性。

（三）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足

重大行政執(zhí)法決定法制審核制度是隨著我國(guó)法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)所提出的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，由于該制度剛剛起步，因此實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少，各地的實(shí)際推行工作仍處于不斷地摸索之中，未形成系統(tǒng)完善的制度保障體系。制度和實(shí)踐之間的差距也應(yīng)通過實(shí)踐來反映，并最終在實(shí)踐中加以解決。就如執(zhí)行異化的問題，其背后所隱含的也就是責(zé)任追究機(jī)制不完善的問題，這一個(gè)問題可謂是我國(guó)法治建設(shè)過程中的一個(gè)重點(diǎn)問題，因?yàn)樵S多制度的運(yùn)行都或多或少地存在這方面的問題。陳瑞華教授曾在《論法學(xué)研究方法》一書中也談到過這個(gè)問題，他通過對(duì)刑訊逼供問題的分析，探尋其背后真正的原理所在，最后陳教授認(rèn)為根本原因就在于利益問題。在利益機(jī)制下，如果完全按照制度的相關(guān)規(guī)定去處理不會(huì)給自身帶來利益，反而會(huì)有一些負(fù)面影響，而破壞制度的規(guī)定卻能夠得到現(xiàn)實(shí)利益的時(shí)候，那么制度被架空就是必然的了［6］?，F(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)的人都是一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人［7］，就像民法將所有的人都看作是一般人一樣。執(zhí)行異化的問題就是從實(shí)踐當(dāng)中所暴露的問題，反映了制度與實(shí)踐之間的脫軌，也體現(xiàn)了該制度在實(shí)際運(yùn)行中經(jīng)驗(yàn)的不足，因此，就需要在以后的實(shí)踐中深入進(jìn)行分析，并加以總結(jié)，從而不斷地完善法制審核制度，保障法制審核制度的有效運(yùn)行。針對(duì)責(zé)任追究機(jī)制不完善的問題，要想從根本上將其解決，就必須從獎(jiǎng)懲機(jī)制出發(fā)，探尋利益與懲罰的平衡點(diǎn)，并將其貫穿于制度之中，只有這樣，制度的實(shí)施者才會(huì)在對(duì)利益衡量的基礎(chǔ)上選擇去遵守制度的規(guī)定，促進(jìn)制度的有效運(yùn)行，制度設(shè)立的目標(biāo)也才能達(dá)到。

四、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度有效運(yùn)行的保障措施

以上是對(duì)目前重大行政執(zhí)法決定法制審核制度運(yùn)行過程中存在的幾種阻礙進(jìn)行的簡(jiǎn)要分析，并通過該制度折射出我國(guó)法治建設(shè)中所存在的一些共通問題。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于該制度的研究雖然較少，但也提出了許多自己的觀點(diǎn)和看法。

例如楊東升和韋保平在2017年發(fā)表的《重大行政執(zhí)法決定法制審核制度論綱》一文中認(rèn)為該制度規(guī)定的范圍不夠具體明確，因此在該文中對(duì)“重大”和“行政執(zhí)法”的詞義進(jìn)行了界定；吳振宇在2018年發(fā)表的《重大行政執(zhí)法決定法制審核的寧波實(shí)踐與創(chuàng)新》一文中提出了該制度的設(shè)計(jì)存在未能全面平衡合法與效率的關(guān)系和法制審核書面意見說明理由不充分等問題，并提出要加強(qiáng)目的協(xié)同和說理等解決思路；馬太建在2017年發(fā)表的《重大行政執(zhí)法決定法制審核制度研究》一文中提出為了保障重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的有效運(yùn)行，就必須要統(tǒng)一重大行政執(zhí)法決定法制審核的范圍，明確重大行政執(zhí)法決定法制審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，確定重大行政執(zhí)法決定法制審核的程序和方式等。以下是本文針對(duì)該制度的幾點(diǎn)問題所提出的解決思路，以期能夠?qū)χ卮笮姓?zhí)法決定法制審核制度的有效運(yùn)行有一定的促進(jìn)作用。

（一）完善審核范圍的制度規(guī)定

法制審核范圍的規(guī)定從問題的來源來看屬于制度設(shè)計(jì)的問題，即制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更加完善，只有制度完善，才能夠體現(xiàn)“良法”，也才能更好地應(yīng)用于實(shí)際，實(shí)現(xiàn)“善治”。對(duì)于重大行政執(zhí)法決定法制審核制度而言，針對(duì)范圍規(guī)定不明確的問題，就應(yīng)當(dāng)對(duì)審核的范圍更加具體化和細(xì)致化，使得在執(zhí)行的過程中能夠較為明確地確定哪些決定可以進(jìn)行審核，哪些決定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審核，哪些決定不用審核，統(tǒng)一明確的標(biāo)尺，這樣才不會(huì)在制度運(yùn)行的過程中出現(xiàn)參差不齊的現(xiàn)象。也有利于保障類似行政行為具有類似效力，可以有效提升行政執(zhí)法的公信力。當(dāng)然也不能完全統(tǒng)一化，也應(yīng)允許一定程度的差異化，即給予地方一定的自由裁量權(quán)，這主要是因?yàn)槲覈?guó)幅員遼闊，民族眾多，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化等的差異，但這種差異化也不能無限制，必須在相關(guān)規(guī)定的范圍幅度內(nèi)進(jìn)行變動(dòng)，以保障制度運(yùn)行的統(tǒng)一性?！案鶕?jù)變化的各種情況，法律在某種范圍內(nèi)，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)有具體判斷和選擇的余地”［8］，即賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。但是，“自由裁量權(quán)不應(yīng)是專橫的，必須受到合理和法律的限制”［9］，否則自由裁量權(quán)就會(huì)被濫用。在制定重大執(zhí)法決定范圍的判定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也不應(yīng)唯一是尊，用一種標(biāo)準(zhǔn)就加以確定，因?yàn)槲覀冎佬姓?zhí)法的情形在實(shí)際當(dāng)中是多種多樣的，單憑一種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，往往會(huì)有失偏頗。因此，應(yīng)當(dāng)多角度地加以判別，如根據(jù)其類別屬性，輔以數(shù)額、社會(huì)影響等因素進(jìn)行判別，并遵從問題原則，即針對(duì)突出問題也應(yīng)進(jìn)行審核。以此綜合考慮，才能更好的完善審核的范圍。

另外，審核范圍的確定必然會(huì)涉及效率問題?！靶姓适切姓?quán)的生命，沒有基本的行政效率就不可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)維護(hù)社會(huì)所需要的基本秩序的功能”［10］。高效原則也是行政法的一項(xiàng)重要原則，然而實(shí)施法制審核制度勢(shì)必會(huì)減慢行政行為的速度，降低行政行為的效率。因此在該制度運(yùn)行的過程當(dāng)中也必須要平衡好目的和效率之間的關(guān)系，追求效果最優(yōu)化當(dāng)然是好的，但也不能犧牲太多的效率，這也就要求審核的范圍不能太寬泛，應(yīng)該突出重點(diǎn)。也只有這樣，法律才能夠從應(yīng)然狀態(tài)進(jìn)入到實(shí)然狀態(tài)，擺脫法律“形同虛設(shè)”的描述。

（二）適當(dāng)擴(kuò)大主體范圍

針對(duì)審核主體局限的問題就應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大審核主體的范圍，使審核主體不僅僅局限于單位內(nèi)部的專門機(jī)構(gòu)，可以采用外部審核的方式，例如聘請(qǐng)司法人員、律師或者高校老師組成審核團(tuán)隊(duì)對(duì)行政決定進(jìn)行審核，或者同其他具有法制審核機(jī)構(gòu)的單位進(jìn)行合作，使其為本單位提供法制審核的服務(wù)。另外也可以讓非行政單位的行政主體的主管部門法制機(jī)構(gòu)對(duì)其所做的重大行政執(zhí)法決定進(jìn)行法制審核。這種審核模式的運(yùn)行似乎更能夠有效地保障行政決定的合法性和合理性。由于重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的設(shè)立初衷就是為了減少行政行為的違法性和不合理性，并且防止部分違法或者不合理決定對(duì)相對(duì)人利益的侵犯，因此，這種審核模式的確立從理論上來說是完全可以實(shí)際運(yùn)行的。

（三）建立人員庫(kù)和案例庫(kù)

如何能夠做到客觀性，其主要在于審核主體的地位，審核主體的地位應(yīng)具有中立性，并且不與其他各方主體具有利益關(guān)系，具備這兩點(diǎn)，審核主體所作出的意見便很大程度上具有了客觀性。法制審核制度屬于內(nèi)部監(jiān)督，在我國(guó)法治化進(jìn)程中，類似制度在設(shè)立的過程中僅僅只規(guī)定了內(nèi)部監(jiān)督，即行為主體自身對(duì)自身加以監(jiān)督，這種監(jiān)督存在一定的優(yōu)勢(shì)，比如對(duì)于作出的決定或行為比較了解，對(duì)于運(yùn)行程序比較熟悉等。然而這種監(jiān)督模式也存在一定的缺陷，即客觀性或有效性不足，在某些情況下可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督失靈的情形，這個(gè)時(shí)候就需要外部監(jiān)督的有效介入，以實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督效果。

美國(guó)學(xué)者理查德·B.斯圖爾特在《美國(guó)行政法的重構(gòu)》一書中，提到通過法院對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的決定進(jìn)行審核，另外通過利益代表模式對(duì)行政相對(duì)人的利益加以保護(hù)［11］。此種方式有利于司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，保障審核的相對(duì)客觀化。然而由于國(guó)家制度的不同，這種方式很難直接適用于我國(guó)，不過這種思路卻可為我們所借鑒。即可以通過外部的機(jī)構(gòu)或者第三方來進(jìn)行法制審核，這不僅有利于審核的客觀化，能夠讓該制度得以有效地運(yùn)行，更能夠體現(xiàn)出依法治國(guó)的理念，并將該理念真正落到實(shí)處。因此審核主體的范圍也應(yīng)該擴(kuò)大，不能僅僅局限于行政單位的法制部門，可以把外部第三方邀請(qǐng)進(jìn)來，一起參與審核評(píng)判，提升審核的客觀性。

另外也可以建立專業(yè)審核庫(kù)，包括人員庫(kù)和案例庫(kù)，將審核人員錄入人員庫(kù)中，針對(duì)具體需要審核的決定，可以從中進(jìn)行抽取，隨機(jī)選擇人員組成小組進(jìn)行審核，這里面需要注意回避原則，不得將與案件處理有關(guān)的人員編入其中。另外將不同類別的案例分門別類地錄入案例庫(kù)中，當(dāng)以后再出現(xiàn)類似案例時(shí)，可以進(jìn)行比對(duì)參照，既有利于節(jié)省人力和時(shí)間成本，也有利于達(dá)到相似案件相似處理的效果，不會(huì)讓心有圖謀的人員有可鉆的空子。這兩種專業(yè)審核庫(kù)的建立都有助于審核制度的客觀化運(yùn)行，輔之以外部監(jiān)督，審核制度的客觀化運(yùn)行便有了保障。

（四）完善獎(jiǎng)懲機(jī)制

在我國(guó)的許多制度中都設(shè)立有責(zé)任追究機(jī)制，其目的也都是為了保障相應(yīng)制度的有效運(yùn)行，或者實(shí)現(xiàn)該制度設(shè)立的初衷和目的。在司法領(lǐng)域也是一樣的，隨著司法體系的不斷改革，現(xiàn)在法官對(duì)于自己經(jīng)手辦理的案件實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，即使退休也不能免責(zé)。這就促使法官辦理案件時(shí)必須要慎之又慎，也就相應(yīng)地減少了冤假錯(cuò)案的發(fā)生。這就是責(zé)任追究機(jī)制所發(fā)揮出來的效用性。制度是穩(wěn)定又相對(duì)不變的，人卻又是自主而靈活的，也是趨利避害的，而人這一因素又是法律從應(yīng)然狀態(tài)進(jìn)入實(shí)然狀態(tài)不可或缺的關(guān)鍵因素。許多制度在運(yùn)行中出現(xiàn)的問題大多都是由于執(zhí)行異化所致，而這種異化的主要原因是執(zhí)行者的利益權(quán)衡，即他們?cè)谮吚芎Φ那樾蜗?，選擇違背固有程序的規(guī)定，而以自己認(rèn)為有利的方式來執(zhí)行。因此，就必須用制度的力量去規(guī)制個(gè)人，使其愿意按照制度的規(guī)定去實(shí)施行政行為。這里的獎(jiǎng)懲機(jī)制便是很好的一種規(guī)制機(jī)制。

孟德斯鳩曾在《論法的精神》一書中說過，一切權(quán)利都容易被濫用，這是一條亙古不變的經(jīng)驗(yàn)［12］。事實(shí)也確實(shí)如此，當(dāng)權(quán)力得不到控制，其就會(huì)變成洪水猛獸。這一句話放在這里并不是為了說明權(quán)利需要得到控制，而是從反面去認(rèn)識(shí)它，任何執(zhí)掌權(quán)力的人都希望自己的權(quán)利不被限制，什么都是自己說了算。體現(xiàn)在重大行政執(zhí)法決定的法制審核制度中就是，一些行政領(lǐng)導(dǎo)者在做出行政執(zhí)法決定后不愿意進(jìn)行審核或者雖經(jīng)過了法制部門的審核，但卻對(duì)其提出的審核意見不予采納或是置若罔聞，使審核制度流于形式。依舊依自己的意思辦事，這就無異于將制度完全架空，使制度成為了空殼。因此，針對(duì)這一問題，肯定要從懲罰出發(fā)，對(duì)于不采納或者一意孤行的行政領(lǐng)導(dǎo)作出的重大行政行為若是存在違法或處罰不適當(dāng)?shù)那樾危敲丛撔姓I(lǐng)導(dǎo)就必須負(fù)責(zé)，這種負(fù)責(zé)也可以采取終身負(fù)責(zé)制。作為一名理性的經(jīng)濟(jì)人，當(dāng)一種風(fēng)險(xiǎn)可能出現(xiàn)的時(shí)候，他就會(huì)采取相應(yīng)的措施去規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)。因此在這一點(diǎn)上還會(huì)出現(xiàn)另外一種完全相反的情形，即“懶政”現(xiàn)象，也就是將重大行政執(zhí)法決定交由法制部門進(jìn)行審核，對(duì)于法制部門提出的建議全盤接受，完全認(rèn)可，從而撇清自身責(zé)任，這就容易導(dǎo)致行政領(lǐng)導(dǎo)不作為的現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)于這種情形既可以采用懲戒機(jī)制，也可以采用獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，即對(duì)那些有效實(shí)施該制度的單位機(jī)構(gòu)予以獎(jiǎng)勵(lì)，以促進(jìn)其更好地落實(shí)該制度。這里就可以建立一系列考評(píng)機(jī)制，對(duì)制度的實(shí)施落實(shí)情況進(jìn)行考評(píng)，并給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。在此處的考評(píng)當(dāng)中，必須細(xì)致具體，明確行為和責(zé)任相對(duì)應(yīng)的原則，即誰行為，誰負(fù)責(zé)。如果是法制審核機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題，法制機(jī)構(gòu)同樣也應(yīng)當(dāng)負(fù)有責(zé)任，但這種責(zé)任一定要明確是誰的原因所導(dǎo)致的。

另外針對(duì)這種獎(jiǎng)懲模式，可能會(huì)出現(xiàn)虛假審核現(xiàn)象，即為了體現(xiàn)對(duì)該制度的認(rèn)真有效落實(shí)，故意為法制審核提供機(jī)會(huì)，然后再采納法制審核機(jī)構(gòu)的意見，進(jìn)行執(zhí)法，表面上顯示出對(duì)該制度的嚴(yán)格遵守，其實(shí)質(zhì)卻只是一種敷衍行為。既浪費(fèi)了行政資源，又沒有完全發(fā)揮出審核制度應(yīng)有的作用。這就要求必須要對(duì)該制度的實(shí)際運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督或者適用獎(jiǎng)懲機(jī)制，在這方面需要分為兩條線進(jìn)行，一條是決定機(jī)關(guān)，一條是審核機(jī)關(guān)，兩條線要分別進(jìn)行。對(duì)于決定機(jī)關(guān)而言，要看其所做出的決定多少屬于合法有效的，并基于此進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。對(duì)于審核機(jī)關(guān)而言，則需要對(duì)其審核提出建議的決定進(jìn)行考核，其提出的建議越多，更多的決定因此而得到完善，這種情況下就表明法制審核機(jī)構(gòu)的工作是認(rèn)真負(fù)責(zé)的。相應(yīng)的決定機(jī)構(gòu)的問題則是比較多的，這時(shí)候就要對(duì)決定機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。所以對(duì)這兩種機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行考量，有利于避免兩者互相配合實(shí)施虛假審核。因此應(yīng)加強(qiáng)懲戒機(jī)制的完善，保障良好的制度得到實(shí)施和運(yùn)行。

五、結(jié)語(yǔ)

通過對(duì)以上幾個(gè)問題的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)有些是屬于制度層面的問題，有些則屬于實(shí)踐過程中的問題。就我國(guó)目前法治化進(jìn)程中所出現(xiàn)的種種阻礙而言，基本上也都屬于這兩個(gè)范疇的問題。當(dāng)理論與實(shí)踐相脫節(jié)的時(shí)候，我們不能總是批判實(shí)踐的問題，而是應(yīng)當(dāng)反思理論，不能讓現(xiàn)實(shí)遷就理論。這種情況下，最好的解決途徑就是完善制度體系，如法制審核的客觀性問題，雖然是實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，但也反映了理論同實(shí)踐之間的貼合度不夠，實(shí)踐難以完全按照制度理論去施行。用陳瑞華教授的話說，我們本來沒有理論，只不過因?yàn)槟芙鉀Q問題，大家都公認(rèn)和接受了一種制度邏輯，后者慢慢就變成了理論［13］。這種思維放在重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的分析當(dāng)中，也即要根據(jù)實(shí)踐中所產(chǎn)生的問題不斷地去完善該制度，一種制度制定的優(yōu)劣，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往在于該制度在實(shí)踐中運(yùn)行的效果，這也就是用實(shí)踐去檢驗(yàn)理論。就如法制審核范圍一樣，實(shí)踐中出現(xiàn)的不同處理結(jié)果就反映了制度規(guī)定的不夠具體和明確。當(dāng)然并非所有的問題都必然歸為制度理論的問題，其中也不乏實(shí)踐操作的問題，如前文所提到的執(zhí)行異化問題，這種問題則需要從實(shí)踐本身入手，分析現(xiàn)象背后所隱含的本質(zhì)原因，大多數(shù)此類問題本質(zhì)原因中的重要因素往往是利益因素，而非程序因素。因此針對(duì)此類問題就必須從利益權(quán)衡的角度出發(fā)，制定相應(yīng)的懲戒機(jī)制，以保障制度的有效運(yùn)行。

本文對(duì)保障法制審核制度的有效運(yùn)行進(jìn)行了初步的探索，并提出了一些建議，也許所論述的某些方面還不夠深入和具體，但期望能夠起到拋磚引玉的作用，為法制審核制度的有效運(yùn)行提供些許指引。然而，重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的有效運(yùn)行，僅憑借完善法制審核制度體系還是不夠的，還需要從執(zhí)法及審核人員的素質(zhì)，行政執(zhí)法體系的優(yōu)化以及行政體制的改革等多方面入手，綜合作用才能達(dá)到該制度設(shè)立的初衷。

雖然重大行政執(zhí)法決定法制審核制度在運(yùn)行過程中存在許多阻礙，但由于該制度尚處在起步階段，這些問題的出現(xiàn)也都屬于正常的現(xiàn)象。隨著制度不斷地被應(yīng)用于實(shí)踐，所出現(xiàn)的不足和缺陷將不斷地被完善和解決，這一制度將能夠很好地為行政執(zhí)法服務(wù)。不斷完善重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，加強(qiáng)該制度在實(shí)際工作中的運(yùn)行，真正實(shí)現(xiàn)“良法”和“善治”，為我國(guó)的法治現(xiàn)代化建設(shè)助力。