平韋倩

(河南省豫東水利工程管理局，河南 開封 475000)

1 前言

應(yīng)急管理是水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理的特殊階段，其主要作用是提升防范和應(yīng)對生產(chǎn)安全事故的能力，最大限度減少人員傷亡和經(jīng)濟財產(chǎn)損失。而在當(dāng)前水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理中，重視日常管理，忽視應(yīng)急管理的現(xiàn)象較為普遍，形成了應(yīng)急管理建設(shè)紙上談兵局面，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定落實的效果堪憂，必須引起足夠的重視。要緊密聯(lián)系應(yīng)急管理能力建設(shè)與日常安全生產(chǎn)管理，通過加強在建水利工程應(yīng)急管理能力建設(shè)，提升安全生產(chǎn)管理水平。

2 加強應(yīng)急管理能力建設(shè)是一個時代課題

中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，各類事故隱患和安全風(fēng)險交織疊加且易發(fā)多發(fā)，影響公共安全的因素日益增多。2003年的非典、2008年的南方雪災(zāi)、5·12汶川特大地震、2019年的新冠肺炎以及每年的洪水、干旱等，據(jù)統(tǒng)計“21世紀(jì)以來，中國平均每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失超過3 000億元。因自然災(zāi)害每年大約有3億人次受災(zāi)?！薄皞湓ゲ挥?，為國常道”，加強應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項緊迫任務(wù)，又是一項長期任務(wù)。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革中組建應(yīng)急管理部，這是應(yīng)急管理發(fā)展史上的重要里程碑，有利于優(yōu)化中國的應(yīng)急預(yù)案體系和推動預(yù)案演練，提高應(yīng)急準(zhǔn)備能力和突發(fā)事件的風(fēng)險管理能力，為探索中國的綜合應(yīng)急管理模式提供了推動力。

2019年11月29日，習(xí)近平總書記在全國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮中國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)中國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

2020年2月14日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，提出了15個體系、9種機制、4項制度，其中包括應(yīng)急物資保障體系、國家應(yīng)急管理體系、國家儲備體系、應(yīng)急物資采購體系等，強調(diào)要針對疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。

3 加強在建水利工程應(yīng)急管理有利于強化安全生產(chǎn)管理

應(yīng)急管理與安全生產(chǎn)管理是聯(lián)系的，不是相互孤立的。應(yīng)急管理是安全生產(chǎn)管理的一部分，是安全生產(chǎn)管理的特殊階段。通過落實應(yīng)急管理能力建設(shè)可以發(fā)現(xiàn)日常安全生產(chǎn)管理中的問題和不足，促進(jìn)安全生產(chǎn)管理水平的提升。就像打仗備戰(zhàn)一樣，只有通過實戰(zhàn)化的綜合演習(xí)才能真正檢驗部隊日常備戰(zhàn)水平，推動日常戰(zhàn)備訓(xùn)練的改革，提高日常戰(zhàn)備訓(xùn)練質(zhì)量。作為在建水利工程項目，抓應(yīng)急管理能力建設(shè)主要表現(xiàn)形式是生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案的管理。2019年，應(yīng)急管理部修訂了《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》(應(yīng)急管理部令第2號，以下簡稱《辦法》)，為工程施工現(xiàn)場安全應(yīng)急管理提供了基本的制度保障。

一是強化了安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實。《安全生產(chǎn)法》中明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)，加強安全生產(chǎn)管理，建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制度，完善安全生產(chǎn)條件，確保安全生產(chǎn)?！掇k法》中明確生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)組織編制和實施本單位的應(yīng)急預(yù)案，并對應(yīng)急預(yù)案的真實性和實用性負(fù)責(zé)，各分管負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工落實應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的職責(zé)。作為水利工程建設(shè)項目就是要強化項目法人的主體責(zé)任，作為施工企業(yè)就要強化企業(yè)法人的主體責(zé)任，應(yīng)急預(yù)案中各級、各崗位人員的職責(zé)必然與安全生產(chǎn)管理中各級、各崗位人員職責(zé)相吻合，進(jìn)一步強化了全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。

二是強化了安全生產(chǎn)管理工作制度的落實?！掇k法》中明確了應(yīng)急預(yù)案編制的基本要求，與日常安全管理的基本內(nèi)容高度一致。如識別適用的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營活動開展工程現(xiàn)狀安全評估，能力水平與安全教育培訓(xùn)等?！掇k法》中明確編制應(yīng)急預(yù)案前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行事故風(fēng)險辨識、評估和應(yīng)急資源調(diào)查，水利部2016年頒布的《水利部生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案》中專門明確開展風(fēng)險分級管控和隱患排查治理，這正是安全生產(chǎn)管理的重點和關(guān)鍵。作為編制應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)材料，必須確保真實性、準(zhǔn)確性，否則直接影響到預(yù)案的針對性和可靠性。因此，預(yù)案編制前必須對人員結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、制度規(guī)定、雙預(yù)防機制建設(shè)等情況再次進(jìn)行檢查和核實，確保符合工程建設(shè)實際，滿足預(yù)案編制需要。

三是強化了工程現(xiàn)場的動態(tài)管理?！栋踩a(chǎn)法》中明確生產(chǎn)經(jīng)營單位對重大危險源應(yīng)當(dāng)?shù)怯浗n，進(jìn)行定期檢測、評估、監(jiān)控，并制定應(yīng)急預(yù)案?！掇k法》中明確了6種應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)及時修訂的情況。這就需要參建單位結(jié)合工程建設(shè)實際，加強日常安全管理制度的落實，定期開展新頒布法律、法規(guī)等文件的識別，以及危險源的辨識和風(fēng)險評估，經(jīng)常性開展安全檢查，發(fā)現(xiàn)和消除安全隱患，對短時間不能消除的隱患及時制定相應(yīng)的現(xiàn)場處置方案，加強應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)管理。

四是強化了應(yīng)急管理工作的落實?！掇k法》中明確生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)制定本單位的應(yīng)急預(yù)案演練計劃，根據(jù)本單位的事故風(fēng)險特點，每年至少組織一次綜合應(yīng)急預(yù)案演練或者專項應(yīng)急預(yù)案演練，每半年至少組織一次現(xiàn)場處置方案演練。對組織指揮、人員素質(zhì)、物資保障等均提出了更高的演練要求，是對預(yù)案的針對性、可靠性、可行性最有效的檢驗。只有讓所有的要素動起來，才能發(fā)現(xiàn)不足，找出日常安全管理工作中差距，促進(jìn)安全生產(chǎn)管理工作的落實，提升安全生產(chǎn)管理水平。

4 在建水利工程建設(shè)應(yīng)急管理能力建設(shè)面臨的主要困難

一是前置條件比較復(fù)雜。應(yīng)急預(yù)案編制受制于對處置條件的設(shè)定上，但施工現(xiàn)場安全狀態(tài)受季節(jié)性氣候、施工時溫度的影響，處于不斷變化之中，每一類前置條件都需要識別存在的危險危害因素，分析事故可能產(chǎn)生的直接后果以及次生、衍生后果，評估各種后果的危害程度和影響范圍，提出防范和控制事故風(fēng)險措施，識別不到位，或是評估不到位都會直接影響預(yù)案編寫的針對性。

二是人員素質(zhì)參差不齊。綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案，以及現(xiàn)場處置方案，每一個方案都涉及一個完整的指揮鏈條，參建單位涉及項目法人、勘察設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位等，人員分工包括各層次指揮人員、現(xiàn)場作業(yè)人員及各類保障人員等。目前工程項目現(xiàn)場管理人員多為抽組，現(xiàn)場作業(yè)人員多為勞務(wù)承包，人員流動大，專業(yè)素質(zhì)很難滿足應(yīng)急管理工作需要，要組建比較專業(yè)、相對穩(wěn)定的搶險隊伍難度更大。

三是物資保障各類繁多。水利工程建設(shè)現(xiàn)場多在偏遠(yuǎn)山區(qū)，得到最近距離應(yīng)急資源支援至少需要數(shù)小時甚至數(shù)天的時間，緊急情況的發(fā)生到結(jié)束有的是瞬間的事情，對工程現(xiàn)場應(yīng)急救援提出了更高的要求，必須確保施工現(xiàn)場有能夠滿足第一時間處理緊急情況的保障物資的各類和數(shù)量，部分消耗量大的物資必須能夠堅持到后方支援力量接續(xù)。

四是演練組織難保實效。應(yīng)急預(yù)案演練本身是在設(shè)定情況組織的，決定了形式大于內(nèi)容，人員的思想不能高度集中，各種保障、各種行動不能全要素展開，應(yīng)急指揮的科學(xué)性、高效性無法判斷，應(yīng)急預(yù)案的針對性、實用性得不到有效評估。

5 加強在建水利工程應(yīng)急管理能力建設(shè)需把握的問題

一是要轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識。應(yīng)急管理不完全等同于日常安全生產(chǎn)管理，而是安全生產(chǎn)管理工作的補充和完善。日常安全生產(chǎn)管理應(yīng)突出風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙預(yù)防機制，加強預(yù)警、預(yù)測、預(yù)案等應(yīng)急準(zhǔn)備的日常管理，應(yīng)急管理通過應(yīng)急準(zhǔn)備的日常管理提高事故的應(yīng)急響應(yīng)以及應(yīng)急恢復(fù)能力，進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)管理工作。水利工程建設(shè)項目是安全生產(chǎn)管理的主體，必須首先轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識。應(yīng)急管理的特點決定了其經(jīng)常處于備而不用的狀態(tài)，容易使人產(chǎn)生懈怠的思想，必須加以糾正，堅決杜絕“只要不發(fā)生事故，應(yīng)急準(zhǔn)備可以不做、少做或者簡單做”的思想，增強憂患意識、風(fēng)險意識。要立足平時，抓日常安全管理的同時注重安全應(yīng)急管理能力建設(shè)，開展安全檢查時突出安全應(yīng)急能力檢查。

二是要立足項目實際。應(yīng)急管理預(yù)案的編制不能脫離工地現(xiàn)有條件，刻意拔高，必須結(jié)合施工現(xiàn)場組織管理體系、生產(chǎn)規(guī)模和可能發(fā)生的事故特點，必須服從施工現(xiàn)場人員整體的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，必須適應(yīng)施工現(xiàn)場的機械設(shè)備、物資等各方面保障能力。在考慮應(yīng)急救援能力的保障上，充分挖掘人員、設(shè)備、物資潛力，既提高應(yīng)急救援能力，又服務(wù)于現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理，提升安全生產(chǎn)管理水平。

三是要強化責(zé)任一致。應(yīng)急預(yù)案編制的可行性、可靠性需要大量的基礎(chǔ)材料，必須強化主要領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)的直接責(zé)任，確?；A(chǔ)材料真實、齊全，預(yù)案內(nèi)容充實、具體，各類預(yù)案銜接。注重安全應(yīng)急管理與日常安全生產(chǎn)管理責(zé)任體系的一致性，既方便責(zé)任體系的銜接，又防止出現(xiàn)責(zé)任空檔；既保證日常安全生產(chǎn)管理工作的落實，又確保應(yīng)急管理要求不落空。

四是要注重經(jīng)常管理。工地安全現(xiàn)狀不是一成不變的，受季節(jié)影響、施工階段、人員狀況及外部環(huán)境等影響，必須抓好現(xiàn)場安全監(jiān)測，抓好日常安全生產(chǎn)管理制度落實。通過抓日常安全生產(chǎn)管理，加強安全生產(chǎn)預(yù)報、預(yù)警，服務(wù)于應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)管理，強化應(yīng)急響應(yīng)，才能在戰(zhàn)時召之即來、來之能用，確保第一時間趕赴事故現(xiàn)場組織搶險救援。

五是要加強隊伍培養(yǎng)。相對于日常安全管理，應(yīng)急管理對人員素質(zhì)提出了更高的要求，施工現(xiàn)場特點決定了現(xiàn)場作業(yè)人員必須向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變，不但要求會操作設(shè)備，還要了解和掌握各類操作環(huán)節(jié)。使相關(guān)人員熟練掌握應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，熟悉應(yīng)急職責(zé)、應(yīng)急處置程序和措施。尤其是建設(shè)工程現(xiàn)場應(yīng)急資源處在工程建設(shè)的一線，具有熟悉現(xiàn)場情況、距離應(yīng)急現(xiàn)場最近的特點，能夠抓住黃金救援期，贏得救援時間，第一時間搶救受災(zāi)人員和降低經(jīng)濟損失。因此，必須加強人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升一線員工第一時間化解險情和自救互救的能力。

六是要加強應(yīng)急演練?！皹I(yè)精于勤，荒于嬉”，堅持演練常態(tài)化才能不斷提高救援的業(yè)務(wù)素質(zhì)，才是提高救援能力的根本。一方面可以有效評估預(yù)案的科學(xué)性和可行性，并對應(yīng)急預(yù)案的缺陷進(jìn)行診斷、修訂；另一方面有利于提高應(yīng)急救援體系的反應(yīng)能力、救援能力以及協(xié)同作戰(zhàn)能力；最后，通過應(yīng)急情況的預(yù)設(shè)提高現(xiàn)場安全管理和作業(yè)人員風(fēng)險意識、危機意識，提高安全意識，強化安全責(zé)任，提升安全作業(yè)水平。

6 結(jié)語

加強在建水利工程應(yīng)急管理能力建設(shè)，既是貫徹落實上級文件精神，更是出于對施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理的需要。以應(yīng)急管理能力建設(shè)為目的，以生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理為抓手，落實風(fēng)險分級管理和隱患排查治理雙重預(yù)防機制，實現(xiàn)對所存在風(fēng)險的預(yù)判、監(jiān)測、控制，進(jìn)而促進(jìn)和提升在建水利工程安全生產(chǎn)管理水平。