王 磊

(朝陽縣水務(wù)局重點(diǎn)田建設(shè)辦公室，遼寧 朝陽 122000)

近年來，受全球氣溫不斷變暖因素的影響，加之降水分布極不均勻，致使部分地區(qū)旱澇災(zāi)害頻發(fā)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成極大的影響，甚至威脅著廣大群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，必須加大農(nóng)田水利建設(shè)力度，以保障農(nóng)作物產(chǎn)出品質(zhì)、提高運(yùn)行效率、減少灌水勞力為目標(biāo)，通過市場與政府兩手發(fā)力，運(yùn)用灌區(qū)精準(zhǔn)計(jì)量設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)自動(dòng)控制系統(tǒng)等手段，著力解決“最后一公里”灌區(qū)田間工程問題[1-3]。此外，在引入社會(huì)資本參與、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、水價(jià)形成機(jī)制、水權(quán)分配機(jī)制等方面要加快改革創(chuàng)新，探索工程建管新途徑、新思路，進(jìn)一步提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)力度和水資源可持續(xù)利用能力，逐步形成可推廣、可復(fù)制的創(chuàng)新管護(hù)模式[4-5]。

文章以朝陽縣為例，通過分析研究區(qū)農(nóng)田水利運(yùn)行管理情況，探討了灌區(qū)管理現(xiàn)存問題及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上提出適于“公私合作”的農(nóng)田水利建管運(yùn)行新模式。

1 朝陽縣農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)狀

1.1 基本情況

朝陽縣地處遼西低山丘陵區(qū)，位于E119°51′-120°47′、N40°55′-41°54′范圍。該區(qū)域?yàn)榕瘻貛О霛駶櫟拇箨懶约撅L(fēng)氣候，多年平均降水量596.9mm，其中50.9%集中于七、八兩月，年均蒸發(fā)量1881.4mm，平均氣溫7.1℃，日照時(shí)數(shù)為2800.8h，平均風(fēng)速4.1m/s，最大凍土深1.28m。全縣總面積376km2，人均占有土地0.66hm2；全縣耕地共7.634萬hm2，其中平地、坡地和山地為2.17萬hm2、3.88萬hm2、山地1.4萬hm2；宜林、牧地、水域和河灘面積為12.87萬hm2、10.67萬hm2、3.67萬hm2、2.97萬hm2，人均占有耕地0.127hm2，其中農(nóng)業(yè)人口人均占有耕地0.14hm2，主要作物為糧食，耕種面積6.65萬hm2，油料作物耕種面積1267hm2，蔬菜瓜果等6667hm2。全縣耕地中有效灌溉面積2.49萬hm2，其它均是靠天吃飯，缺乏必要的灌溉設(shè)施。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理粗放和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施差等因素，使得農(nóng)業(yè)抗旱能力弱、土地產(chǎn)出率低等問題突出，隨時(shí)空分配以及降水多少作物產(chǎn)量具有較大差異。

近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有了很大的改善，耕種基本實(shí)現(xiàn)半機(jī)械化，農(nóng)機(jī)具購置年年增加且在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到了很好的應(yīng)用，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科技服務(wù)人員的指導(dǎo)下，許多人學(xué)習(xí)掌握了一定的農(nóng)業(yè)知識(shí)，并將其應(yīng)用于實(shí)踐生產(chǎn)活動(dòng)，在一定程度上增加了糧食產(chǎn)量。

1.2 農(nóng)田水利管理現(xiàn)狀

全縣中小型水庫31座，引水灌區(qū)、提水灌溉站20處，方塘60座，塘壩10座，機(jī)電井2533眼，工程完好率65%左右，各類工程設(shè)計(jì)灌溉與有效灌溉面積2.87萬hm2、2.49萬hm2，其中節(jié)水灌溉面積達(dá)1.57萬hm2，其綜合灌水定額1800m3/hm2。

朝陽縣農(nóng)田水利工程主要以井灌區(qū)為主，輔之于灌區(qū)蓄、引、提水工程，在工程運(yùn)行管理模式方面，主要有村集體管理和個(gè)人承包兩種模式。村集體管理的農(nóng)田灌溉井所有權(quán)歸屬村、組集體所有，受益村村委會(huì)每眼井都指派一名井管員，井管員對(duì)所管轄各井所控制耕地統(tǒng)一澆灌、統(tǒng)一管理，井管員工資由收上來的水費(fèi)進(jìn)行支付。個(gè)人承包管理，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)村組土地面積、水利設(shè)施好壞狀況、農(nóng)灌井水源等，確定管護(hù)職責(zé)、能源單耗和澆地畝數(shù)，每小時(shí)收取水費(fèi)數(shù)額等指標(biāo)與管井人員簽訂承包合同。

2 農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)存問題

2.1 工程配套不完善、灌溉用水難保證

受地形條件限制，井灌區(qū)內(nèi)無配套的田間工程設(shè)施，并且缺乏斗渠、支渠等連通工程，因工程配套不完善致使灌溉用水保證率較低，灌溉用水無法達(dá)到耕地。

2.2 工程性缺水嚴(yán)重、供需矛盾突出

由于農(nóng)田水利缺乏配套設(shè)施，農(nóng)民以井灌和“望天”灌溉為主，現(xiàn)階段存在較為嚴(yán)重的工程性缺水問題。此外，受地形條件限制，水源工程無法實(shí)現(xiàn)自流灌溉，從而導(dǎo)致“鞭長莫及”的尷尬局面和“望梅止渴”的供水現(xiàn)狀，灌溉水供需矛盾突出對(duì)區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的制約。

2.3 運(yùn)行機(jī)制不健全、運(yùn)行管理落后

灌區(qū)農(nóng)田水利運(yùn)行機(jī)制不合理、管理體制不健全、投入機(jī)制不科學(xué)，加之缺乏經(jīng)濟(jì)自立能力等，使得輕管理重建設(shè)、輕配套重水源的現(xiàn)象普遍存在，水利設(shè)施維護(hù)與建設(shè)缺乏資金投入。灌溉供水調(diào)配不科學(xué)且缺乏統(tǒng)一的灌區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，水資源嚴(yán)重浪費(fèi)、灌水技術(shù)落后等問題日趨突出[6]。

2.4 水價(jià)機(jī)制不活、節(jié)水意識(shí)較差

雖然歷經(jīng)多次水價(jià)制度改革，但依然存在水費(fèi)核定標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況，農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成本水價(jià)。按畝收費(fèi)的傳統(tǒng)和低廉的水價(jià)，使得農(nóng)民節(jié)水意識(shí)不斷的淡化，串灌、大水漫灌等傳統(tǒng)的灌溉模式仍然比較常見。此外，長期執(zhí)行低水價(jià)制度，使得農(nóng)田水利無法得到及時(shí)的維修養(yǎng)護(hù)和更新改造，阻礙了先進(jìn)管理手段及新型節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣應(yīng)用[7]。

2.5 缺乏管護(hù)意識(shí)、管理水平不高

在農(nóng)田水利建管運(yùn)行過程中，大多基層管護(hù)人員存在專業(yè)水平低、技術(shù)力量薄弱等問題，加之缺乏繼續(xù)深造的時(shí)間和更深層次的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使得其專業(yè)服務(wù)能力非常有限，對(duì)有一定深度的工作則難以承擔(dān)。在思想上部分管護(hù)人員存在輕管理、重建設(shè)的傾向，工程管護(hù)意識(shí)缺乏。部分地區(qū)的農(nóng)民雖然參與了工程建設(shè)管理，但由于管理制度不落實(shí)、管理體制不健全等農(nóng)民參與度普遍不高，加之存在輕配套重骨干、輕管理重建設(shè)、輕小重大意識(shí)，使得農(nóng)田水利陷入集體管不好、國家管不到、農(nóng)民管不了的局面。此外，農(nóng)民水費(fèi)計(jì)收困難、政府難以及時(shí)有效付費(fèi)等因素，均在很大程度上影響工程的整體收益和運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)。

3 農(nóng)田水利運(yùn)行管理新模式

3.1 建立合理的產(chǎn)權(quán)改革機(jī)制

1)組建農(nóng)民用水合作社。為了減少運(yùn)行成本以及合理調(diào)配灌溉用水，必須組建農(nóng)民用水合作社一遍為用水戶提供用水服務(wù)，農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)和建設(shè)管理服務(wù)，以及節(jié)水技術(shù)推廣、先進(jìn)灌水方法應(yīng)用、稅費(fèi)征收等服務(wù)。其中，社會(huì)捐贈(zèng)、財(cái)政扶持補(bǔ)助資金、水費(fèi)分成、社員繳納的會(huì)費(fèi)等屬于合作社經(jīng)費(fèi)的主要來源。此外，省、市、縣各級(jí)政府要在財(cái)政支農(nóng)預(yù)算中安排一定資金用于扶持用水合作社的發(fā)展，不斷加大財(cái)政扶持力度及出臺(tái)稅費(fèi)優(yōu)惠政策[8]。

2)完善農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)分配機(jī)制。根據(jù)農(nóng)田水利實(shí)際投資比例和誰投資、誰所有的原則，加快形成產(chǎn)權(quán)分配機(jī)制。對(duì)于國家投資、項(xiàng)目公司投資和群眾自籌建設(shè)形成的固定資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)歸國家、項(xiàng)目公司以及農(nóng)戶個(gè)人所有，當(dāng)?shù)乜h政府在工程建成驗(yàn)收合格后辦法產(chǎn)權(quán)證。此外，在投入使用3年后可以將工程股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)田水利建成后，由地方政府委托項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全部國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，在經(jīng)營期內(nèi)項(xiàng)目公司享有收益權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)。國有資產(chǎn)部分不參與分工、不占有公司股份、不計(jì)折舊，并且不參與公司決策和經(jīng)營管理。

3.2 建立適當(dāng)?shù)姆旨?jí)運(yùn)營管理機(jī)制

農(nóng)田水利建成后由政府負(fù)責(zé)計(jì)量設(shè)施、骨干工程、水源工程的運(yùn)行管理，用水合作社、投資方按股份比例成立公司，并負(fù)責(zé)農(nóng)田水利工程的運(yùn)營和維護(hù)管理。一般地，設(shè)定運(yùn)營期不低于20a，薪資報(bào)酬來源于工程經(jīng)營服務(wù)以及水費(fèi)，按投資比例承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，行使相應(yīng)的權(quán)利。對(duì)于工程運(yùn)行管理工作地方政府按照工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)，在運(yùn)營期內(nèi)每年實(shí)行考核，對(duì)于達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)且處于政府補(bǔ)貼期限的可以適當(dāng)降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

由投資企業(yè)、農(nóng)民用水合作社、縣財(cái)政局會(huì)同水務(wù)局聯(lián)合制定農(nóng)田水利建設(shè)、管護(hù)辦法，明確相關(guān)管理部門職責(zé)、工程管護(hù)主體以及田間工程管護(hù)范圍，規(guī)范化農(nóng)田水利運(yùn)行與建設(shè)管理程序，明確工程運(yùn)維經(jīng)費(fèi)管理、使用和籌集辦法。

3.3 建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格機(jī)制

加強(qiáng)水費(fèi)改革，落實(shí)經(jīng)費(fèi)。通過水費(fèi)制度改革，推動(dòng)水利產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。結(jié)合水利產(chǎn)業(yè)政策科學(xué)核定可執(zhí)行價(jià)格，全面考慮水資源狀況，充分利用水價(jià)作為杠桿來促進(jìn)節(jié)水、合理開發(fā)利用和保護(hù)水資源。在合理確定水價(jià)的條件下加大水費(fèi)征收力度，為保證農(nóng)田水利更新改造、維護(hù)管理費(fèi)用以及節(jié)約用水、合理利用水資源提供保障，以充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益。此外，要建立透明、科學(xué)的水費(fèi)計(jì)收機(jī)制，縣物價(jià)局在充分調(diào)研的情況下考慮農(nóng)民負(fù)擔(dān)、回收成本等因素，科學(xué)制定水價(jià)。

3.4 建立有效的節(jié)水激勵(lì)約束機(jī)制

1)合理確定用水定額?？茖W(xué)運(yùn)用水力學(xué)相關(guān)方法，合理確定P=85%、P=75%、P=50%等不同保證率下農(nóng)作物灌溉用水定額。

2)實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。以年為單位核定用水戶定額，對(duì)定額內(nèi)或者超定額用水實(shí)行批準(zhǔn)價(jià)格和累進(jìn)加價(jià)，累進(jìn)收取超出部分的用水費(fèi)，設(shè)立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金并納入累進(jìn)加價(jià)的收入。

3)加快形成節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)節(jié)水用戶給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于定額內(nèi)用水戶未使用但已購買的水量指標(biāo)，若未能成功交易轉(zhuǎn)出則由項(xiàng)目公司在年底實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性回購，即在原購買價(jià)格的情況下加價(jià)0.1元/m3回購；對(duì)于未使用但超定額購買的部分水量，不予加價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)而僅退還該部分水費(fèi)。

4)實(shí)行水權(quán)交易制度。對(duì)定額內(nèi)水量允許用水戶交易，不同用水戶能夠自由開展水權(quán)交易，對(duì)新增用水戶以及超出供水范圍的水權(quán)交易應(yīng)經(jīng)利益相關(guān)方統(tǒng)一，報(bào)審批準(zhǔn)后可以進(jìn)行水權(quán)交易。

3.5 建立專業(yè)人才隊(duì)伍形成機(jī)制

1)實(shí)行事企分開、管養(yǎng)分離。及時(shí)組織相關(guān)人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，培育一批有知識(shí)、有水平的專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，不斷提升服務(wù)功能，加強(qiáng)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)為持續(xù)做好農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工作提供技術(shù)支撐。水利局可聘請(qǐng)精通高效節(jié)水技術(shù)的技術(shù)人員負(fù)責(zé)指導(dǎo)水利工程建設(shè)、運(yùn)行管理及培訓(xùn)工作，也可選派相關(guān)人員到周邊地區(qū)學(xué)習(xí)農(nóng)田水利建設(shè)管理和運(yùn)行管理技術(shù)，為今后高效節(jié)水灌溉的發(fā)展和管理奠定基礎(chǔ)，能夠確保工程一旦出現(xiàn)問題，維修養(yǎng)護(hù)及時(shí)、可靠。

2)加快落實(shí)區(qū)、鎮(zhèn)、村水利機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員編制、人員經(jīng)費(fèi)和職責(zé)分工。支持、鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，規(guī)劃基層水利服務(wù)站材料設(shè)備倉儲(chǔ)和辦公場所，給予一定的政策扶持，對(duì)水利服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村水利工程管理和維修養(yǎng)護(hù)采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)辦法，制定基層水利隊(duì)伍培訓(xùn)計(jì)劃、規(guī)劃以及落實(shí)地方配套資金獎(jiǎng)罰措施，加快落實(shí)我縣基層水利服務(wù)體系建設(shè)，更好的服務(wù)于農(nóng)村水利工程。

4 結(jié) 論

通過長期的努力，朝陽縣落實(shí)了農(nóng)田水利管護(hù)經(jīng)費(fèi)、管護(hù)責(zé)任與主體、產(chǎn)權(quán)歸屬、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)權(quán)主體，制定了農(nóng)田水利建管新辦法，實(shí)行了超定額累進(jìn)加價(jià)制度、建立了節(jié)水激勵(lì)約束機(jī)制和合理農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制，成立了節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金，積極推行水權(quán)交易制度和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)制度。加強(qiáng)農(nóng)田水利工程建設(shè)管理，有利于水土資源的合理開發(fā)，進(jìn)一步改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境和農(nóng)作物生長條件，增加土壤含水性和有機(jī)質(zhì)含量，有效控制土地鹽堿化和自然災(zāi)害發(fā)生率，為生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)旱澇保守奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。