陳思穎

摘 要：黨中央高度關注基層社會治理，習近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)”。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調要發(fā)展社會工作，發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用。社會工作深度融入基層，在推動社會治理方面發(fā)揮了重要作用。但目前社會工作還存在發(fā)展不平衡不充分的問題，在社會治理中的作用發(fā)揮不足，本文重點分析了當前社會治理中社會工作作用發(fā)揮存在的突出問題、主要原因和對策建議。

關鍵詞：社會工作;創(chuàng)新;社會治理

在“十四五”時期，促進社會工作發(fā)展，加強和創(chuàng)新社會治理將是我國社會的重要目標和重要任務之一。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確指出，要“完善共建共治共享的社會治理制度”“加強和創(chuàng)新社會治理”，要“發(fā)揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”。[i]這體現(xiàn)了黨和國家對社會工作在創(chuàng)新社會治理體系中地位和作用的高度重視，也體現(xiàn)了人民群眾對社會工作在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家中發(fā)揮更大作用的迫切需求和愿望。但是，我國社會工作的發(fā)展還存在短板弱項，在隊伍建設、制度建設、自身能力建設、基本保障建設方面還存在發(fā)展不平衡、不充分等諸多問題，發(fā)揮社會工作在社會治理中的作用任重道遠。

一、社會工作在基層社會治理中的作用

社會工作，是社會工作服務機構安排社會工作者，運用社會工作專業(yè)知識、方法和技能，為有需要的個人、家庭、社區(qū)、單位等提供困難救助、矛盾調處、人文關懷、心理疏導、行為矯治、關系調適、資源協(xié)調等服務的活動。社會工作秉承專業(yè)的價值理念，借助專業(yè)平臺，通過專業(yè)力量，運用專業(yè)方法和技巧，在社會治理中發(fā)揮了巨大作用。[ii]其一，社會工作是推動改變社會治理方式“助推器”，社會工作由于有其獨特的第三方力量，可以彌補政府的不足，推動政府職能的合理化，促進政府職能改變，節(jié)約社會管理成本。其二，社會工作是激發(fā)社會組織活力的“主引擎”。社會組織給社會工作發(fā)展提供空間，社會工作可以促進社會組織良性發(fā)展。其三，社會工作是推動社會治理多元共治的“粘合劑”。社會工作能有效化解社會矛盾，在社會穩(wěn)定方面發(fā)揮有效作用。其四、其社會工作是治理社會問題的“工作師”。社會工作通過有效回應群眾需求，解決社會矛盾，應對社會風險，保障人民權益，有效防范各類矛盾、風險升級，及時發(fā)現(xiàn)問題和風險，進而實現(xiàn)“共建、共治、共享”的美好社區(qū)治理格局，構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！笆濉币詠淼膶嵺`也證明，社會工作的發(fā)展可以促進社會治理成果更多、更好、更公平地惠及全體人民。社會組織、社會工作者和志愿者等在社會治理中的重要作用得到了充分體現(xiàn)，社會工作在參與社區(qū)建設和社區(qū)治理、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興、社區(qū)矯正與心理健康服務、重大災害和公共事件應對及善后治理、特別是此次疫情防控等方面都發(fā)揮了積極作用，極大彰顯了社會工作蘊含著的非凡創(chuàng)造性和巨大潛力。

二、存在的主要問題

1.“我不知道社會工作是干什么的？”——社會知曉度、認可度同較低，社會工作參與社會治理的途徑還不夠暢通。社會工作的發(fā)展，在我國近三十年來，從無到有，有了一個大的發(fā)展突破，但總體仍存在宣傳不夠，群眾知曉率低、認同度低等問題。以湖南省為例，一些縣區(qū)很多群眾根本不知道社會工作是什么概念，社會工作能帶給大家什么，一些縣區(qū)民政部門負責此項工作的同志對社會工作開展及相關情況都不夠清楚，片面認為社會工作就是一些慈善機構工作和相關志愿服務，社會工作參與到社會治理中去更是無從談起。

2.“天上地下，兩極分化！”——各地區(qū)社會工作參與社會治理發(fā)展極不平衡。從全國各地區(qū)社會工作發(fā)展來看，東部、中部、西部的社會工作發(fā)展極不平衡，同一地區(qū)的城市、縣城、農村的社會工作參與社會治理也是差距巨大。廣東地區(qū)的廣州市、福建廈門、上海、北京等一線城市，社會組織發(fā)展程度高，社會工作者綜合素質高，政府和財政投入及保障力度大，社會工作發(fā)展好，在參與社區(qū)基層社會治理中發(fā)揮了很好作用。但在中部和西部地區(qū)，社會工作發(fā)展程度低，社會組織專業(yè)化程度低，政府投入的購買社會服務的財政及項目資金十分有限，社會工作者隊伍培育不力，基本保障不力，存在巨大差距。以中部地區(qū)湖南省新田縣為例，全縣建設的社工站只有15個，從事社會工作的社會工作者只有30多人，具有社會工作師等專業(yè)資格證的僅8人，縣財政投入的社工工作經費服務外包僅120萬元。政府及相關職能部門投入的購買社會服務的項目及經費極少。而以廣東省為例，2020年廣東省推行“廣東兜底民生服務社會工作雙百工程”，到2021年底前全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建成社會工作服務站，到2022年底前全省村（居）建成社會工作服務點，實現(xiàn)全省社會工作服務站（點）100%覆蓋、困難群眾和特殊群體社會工作服務100%覆蓋。廣東在經費投入、社區(qū)站點建設、工作覆蓋均是內地一些地區(qū)所無法比擬的。而中國廣大中西部的農村及社區(qū)，大部分沒有做到社工站布站到村或社區(qū)，陣地上、人力上、保障上與沿海發(fā)達地區(qū)相關存在巨大差距。

3.“打打醬油跑跑腿還行，專業(yè)問題我們搞不定！”——社會工作者隊伍建設不力，社工自身能力不足。從當前社會工作者的整體情況分析，社會工作專業(yè)人才隊伍數(shù)量不足，專業(yè)素養(yǎng)不高。以中部省份湖南省新田縣為例，全縣從事參與社區(qū)建設和社區(qū)治理、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興、社區(qū)矯正與心理健康服務、重大災害和公共事件應對及善后治理的社會組織基本沒有，只有7-8家從事慈善、志愿者、義工的社會組織，且管理松散，無專業(yè)的社工，隊伍建設乏力。這些兼職的工作者在參與社區(qū)治理和社會建設中的能力明顯不足，對貧困群體、弱勢群體的需求結構和相關政策的深入理解不夠，將專業(yè)方法與地方實踐相結合的能力不夠，在參與社區(qū)治理和社會建設中作用發(fā)揮不好。

4.“生存不易，難求溫飽！”——社會組織機構生存難，機構專業(yè)化發(fā)展面臨困難。當前，一些專業(yè)社會組織存在生存難題，為了生存，一些社會組織在開展社會工作中存在宗旨不純潔的問題，公益性不夠。一些政府部門由于地方財力有限，財政負擔較重，對社會組織、社會工作者在基本保障、資金支持、項目支持上不夠有力。由于資金缺乏，一些社會組織的專業(yè)化發(fā)展不力，社會組織公信力不足，群眾不買賬，政府信任度不高。

5.“各干各的，若即若離！”——社會工作參與基層社會治理途徑不暢。當前，各地基層社會治理存在一些突出問題，一是由政府主導變成政府無限責任，從網格化管理、管控下沉，變成社區(qū)居委會、村委會的自治功能不斷弱化。二是社會工作參與基層社會治理渠道不暢，傳統(tǒng)官本位意識仍然較強，社區(qū)治理缺乏職業(yè)化與專業(yè)化，群眾不滿意，群眾游離于治理主體和責任之外，等靠要思想嚴重。三是基層社會治理主體角色邊界不清，政府與其他主體屬于一種隸屬關系，村委會和居委會變成了政府的觸角，其他社會工作主體則“近而遠之”“若即若離”“各干各的”，作用發(fā)揮不了，參與積極性不高。

三、存在問題的主要原因

當前社會工作參與社會治理中存在突出問題，其主要原因有自身定位不準、機制不健全、財政保障不力、專業(yè)人才培養(yǎng)不力等方面的原因。主要因素有以下幾點。

1.認識和定位不夠準確。目前，對專業(yè)社會工作的認識存在誤區(qū)，成為制約社會工作發(fā)展的一個重要因素。很多群眾和相關部門誤認為社會工作就是開展各類活動，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和職能部門把社會工作者當做行政的打雜人員。如民政部門通過購買社會服務，招聘一些社會工作者下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）把這些社工當成了辦事員，安排大量與其本身職能無關的事務。很多的社會組織和社會工作者對自身的發(fā)展定位不準，沒有聚焦于當前基層社會治理中的一些需求，沒有關注當前社會治理當中的痛點難點問題，更沒關注宏觀的國家重大戰(zhàn)略，與其他多元主體的力量之間沒有形成一種有效的聯(lián)動和匹配。

2.制度機制不夠健全。當前，我國很多地方的社會工作專業(yè)人才隊伍沒有實現(xiàn)職業(yè)化、專業(yè)化。相關法律規(guī)章制度尚不完善。我國目前對于社會組織的約束來自法律和管理制度兩個層面。從法律層面來看，能對社會組織產生效力的部分法律法規(guī)已經滯后于現(xiàn)實需要。比如，當前關于社會工作的相關政策規(guī)定，只有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等法規(guī)。又如，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》沒有明確民辦非企業(yè)單位的財產歸屬，民間非營利組織財產不能分配的原則與《中華人民共和國民辦教育促進法》第51條“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規(guī)定”相抵觸。

3.基礎保障乏力缺位。從當前社會工作發(fā)展情況分析，地方財政對社會工作的投入極低，基本保障乏力，制約了社會工作的發(fā)展和在社會治理中的作用發(fā)揮。在香港，大學社工系學生畢業(yè)后進入社會組織工作，收入可以與公務員相當在香港，而在內地，由于社會組織大多數(shù)是公益性組織，待遇很低，難以吸引專業(yè)人才加入，難以建設穩(wěn)定的社會工作人才隊伍。社會工作專業(yè)人才隊伍培養(yǎng)不夠有力，未形成社會專業(yè)人才隊伍的發(fā)展。導致很多社會工作人員綜合素質不高，服務能力不強，后繼人才乏力。

4.部門監(jiān)管服務缺位。一些地方民政部門對社會工作服務機構的注冊登記、內部治理、項目運作、服務提供、經費使用等環(huán)節(jié)監(jiān)管不力，配套管理的評估、監(jiān)察、督導機制辦法缺失，對社會工作服務機構公益性、福利性、非營利性、專業(yè)性特質的評估管理不到位，使一些社會組織和社工牟利行為滋生和蔓延。一些社會組織內部規(guī)章制度建設滯后，大量社會工作組織法人治理機制尚未建立，權力機構、組織機構、督導機構、決策機構、項目執(zhí)行機構之間職責不清，很難形成統(tǒng)一的項目制度化管理。組織內部管理混亂直接造成社會工作組織在社會治理中的資源使用率低、社會服務能力弱、資金賬目不明等狀況，造成社會公信力缺失，降低了社會組織在社會治理中的影響力和號召力，作用發(fā)揮不力。

四、相關對策建議

1.建制度，強化法律政策保障。完善的法律法規(guī)是社會工作參與社會治理的首要保障。社會工作業(yè)務層面的立法涉及社會救助、社會保障、社會保險、特殊人群權益保護、人民調解、基層居民自治等行業(yè)法律法規(guī)。要在當前的基礎上進一步完善法規(guī)，細化政策、形成促進社會工作健康發(fā)展的完備政策法規(guī)體系，為社會工作的職業(yè)化、專業(yè)化、制度化發(fā)展提供政策保障。尤其在社會組織，社會保障、特殊人群權益保障、社區(qū)矯正、社會救助等領域，要以立法強制規(guī)范明晰政府、市場、社區(qū)、社會工作之間的職責范圍，并依法規(guī)范各參與主體的行為和它們之間的關系，以立法形式維護社會工作者在社會服務中的基本權益，將社會工作參與社會治理實踐納入法制軌道，確保社會工作者參與社會治理的專業(yè)性、積極性和合法性。

2.明機制，實現(xiàn)規(guī)范有序管理。政府主管職能部門要對社會工作服務機構的注冊登記、內部治理、項目運作、服務提供、經費使用等環(huán)節(jié)實施全程監(jiān)管，保持社會工作服務機構公益性、福利性、非營利性、專業(yè)性特質，防止和杜絕牟利行為滋生和蔓延。要切實加強社會工作組織的黨組織建設、健全內部治理結構、完善社會工作行業(yè)自律機制，完善行業(yè)規(guī)范和行為準則，從發(fā)揚社會工作行業(yè)效應文化、團結社會工作組織從業(yè)者、承擔政府職能轉移、依法執(zhí)行社會政策等領域推進社會工作行業(yè)規(guī)范化;規(guī)范社會工作者的行為，細化明晰規(guī)定社會工作者參與社會治理的行為邊界。

3.建隊伍，建設高素質社工。社會工作參與社會治理，專業(yè)社工是核心力量。民政等職能部門要出臺加強社會工作者隊伍建設的長效機制，完善社工人才培育、遴選、激勵、評估機制，制定和實施相關從業(yè)人員崗位聘用、業(yè)績考核和激勵獎懲制度，建立社區(qū)繼續(xù)教育、建立終身教育計劃，提升社工專業(yè)素養(yǎng)和服務質量，形成社工隊伍愛崗敬業(yè)、爭先創(chuàng)優(yōu)的良好職業(yè)風尚。要通過職業(yè)教育、專業(yè)選拔、督導培訓等逐步培育社會工作高素質的專業(yè)人才隊伍，通過政府購買，在黨政機關、企事業(yè)單位等社會團體擴充社會工作者崗位數(shù)量，培育、選拔、吸收高素質的社工人員參與基層社會治理，社會工作組織不斷培育和吸納大量的高素質社會工作人才，才能建立起一支高素質的社會工作者隊伍。

4.強領導，暢通參與社會治理途徑。當前，社會工作參與社會治理的途徑還不夠暢通，要進一步強化黨的領導，推動社區(qū)、社會組織、社工“三社聯(lián)動”協(xié)同發(fā)力。一要加強黨組織在社會治理中的領導地位，進一步強化黨的領導，強化社會組織黨組織建設，以黨建強化對社會工作的政治引領。二要積極培育和激發(fā)社會組織的活力，拓展社會組織參與社會治理領域。通過社會組織孵化、社工培育、相關服務項目激勵等舉措，培育孵化專業(yè)社會組織。引導社會組織針對社會的一些新的痛點和需求，如社區(qū)矯正、禁毒戒毒、鄉(xiāng)村振興、大健康與國家安全等領域，進行廣泛拓展。特別是對一些新技術，“人工智能”等，正確引領社會工作服務與社會新需求相結合，實現(xiàn)服務領域或手段上的拓展。三要厘清民辦社會服務機構與村居委會的關系，搭建社會組織和民眾共同參與社會事務的管理的載體。社會組織要避免成為第二個居委會，要搭建企業(yè)、社會組織、村民的參與評估渠道和平臺，激發(fā)民眾參與動力，提高民眾發(fā)現(xiàn)和解決社會問題的意識，培育村民居民的主體責任，通過“助人自助”，變“授人以魚”為“授人以漁”。

5.補短板，拓展參與農村基層治理渠道。當前，參與農村基層社會治理是社會工作的一個短板，大部分農村基層治理中沒有社會組織和社會工作的參與，很多處于空白或缺位的狀態(tài)，農村空巢老人服務、留守兒童情感需求、農民文化需求、鄰里矛盾、信訪矛盾調處等是農村社會工作的重點和關注點。要科學引導社會組織、社工對農村社會治理這一廣闊領域的參與，充分發(fā)揮社會工作在農村社會治理中的專業(yè)作用。要廣泛深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社工站建設，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社兩個層級為社工參與基層社區(qū)治理搭建良好的服務平臺，依托村級黨群服中心建設村級社工站。要采取派駐和就地培養(yǎng)的方式，培育專業(yè)或兼職社工。要全面加強農村各類基層組織的建設，學習借鑒新時代“楓橋經驗”，組建各類社會組織和自治組織，服務農村居民，強化村民自治，創(chuàng)新農村基層社會治理。

6.提保障，拓寬社會多元投入。當前，制約社會工作在基層社會治理中作用發(fā)揮的一個關鍵因素，就是保障不力。要加大對社會工作的保障力度，形成政府購買、社會捐贈、投資經營、服務收費等多渠道籌措經費的格局，提高社會工作從業(yè)人員薪酬待遇，保障相關社會組織服務機構正常運行。一是加大財政投入。要出臺相關政策文件，把社會工作服務納入市縣區(qū)財政公共預算支持范圍。二是拓展社會投入。鼓勵支持群眾團體、慈善組織等社會力量通過公益捐贈、設立基金等方式，支持社會工作服務開展。三是吸引市場投入。從未來的發(fā)展來看，通過專業(yè)的社會工作服務，爭取政府購買服務項目、家綜服務項目、社會慈善項目是社會工作資金來源的一個主要方向。要通過專業(yè)的市場服務行為增加機構資金來源，增強造血功能，解決機構生存發(fā)展等問題。

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