施嘉怡

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

前 言

2013年以來，為了改善大氣環(huán)境質量、打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，南京市工地揚塵污染防治抓源頭、重治理，在國家“大氣十條”的指引下從“五達標、一公示”逐步邁向“精細化管理”，取得了一定的成效。

1 南京市空氣質量變化趨勢

近年來，南京市空氣質量總體有所提升。如圖1所示，根據(jù)對2014～2018年1818 天有效樣本的統(tǒng)計可知：南京市空氣指數(shù)(AQI)由2014年的107降至2018年的82，污染級別逐漸降低，空氣質量逐年好轉。此外，總體優(yōu)良天數(shù)大幅增加，空氣質量的優(yōu)良率由2014年的53%提升至2018年的68.8%，但距離80%的目標仍有較大差距[1]。

從可吸入顆粒物(PM10)與細顆粒物(PM2.5)濃度來看，二者均有明顯下降趨勢。如圖2所示，可吸入顆粒物(PM10)年均濃度在2014年至2018年間逐年下降，從原先的123μg/m3下降至75μg/m3。細顆粒物(PM2.5)在2014年至2017年間呈下降趨勢，從原先的74μg/m3下降到40μg/m3，但在2018年有回升趨勢?？偟膩碚f，城市顆粒物污染持續(xù)改善。然從達標率來看依舊不如人意，截至2018年，PM2.5的年均值為43μg/m3，PM10年均值為75μg/m3。結合表1中南京市環(huán)境空氣污染物基本項目濃度限值可知,二者分別超標0.23倍與0.07倍。

圖1 南京市2014～2018空氣質量狀況統(tǒng)計及同期對比Fig.1 Air quality statistics of Nanjing in 2014～2018 and comparison of the same period

圖2 南京市2014～2018年PM2.5與PM10濃度值變化Fig.2 PM2.5 and PM10 concentration changes in Nanjing from 2014 to 2018

表1 南京市環(huán)境空氣污染物基本項目濃度限值Tab.1 Concentration limit of basic indexes of environmental air pollutants in Nanjing (μg/m3)

綜上所述，在各方主體的共同努力下，南京市空氣質量有了一定的提升。2014～2018年間，優(yōu)良天數(shù)大幅增加，顆粒物PM2.5與PM10的濃度值逐年下降，但仍處于超標狀態(tài)?？梢哉f，南京市工地揚塵污染的治理已有成效顯現(xiàn)，但形式依舊嚴峻。

2 調查點介紹

本文基于對南京市8個工地的實地調研。在調查點的選取方面，首先將整個南京市劃分為三大片區(qū)，分別是城中(含棲霞區(qū)、鼓樓區(qū)、玄武區(qū)、建鄴區(qū)、秦淮區(qū)和雨花臺區(qū))、城南(含江寧區(qū)、溧水區(qū)和高淳區(qū))、城北(含六合區(qū)、浦口區(qū)和江北新區(qū))三大塊；其次將各項工程劃分為點、線、面三種不同類型?！包c”即是公共交通要段、十字路口一類的工程，如地鐵站的修建；“線”即是主干道的工程，如道路修建；“面”即是大面積的工程，如小區(qū)、商業(yè)圈和公司等房建工程。在此基礎上，筆者在城中、城南、城北三個片區(qū)分別選取點、線、面的工程各一個進行實地調研，具體分布如表2所示。

表2 南京市工地揚塵政策與管理調研點分布情況Tab.2 Dust policies and distribution of management investigation points in Nanjing

3 施工單位在揚塵防治過程中的挑戰(zhàn)

根據(jù)《南京市建設工程施工現(xiàn)場管理辦法》以及《南京市揚塵污染防治管理辦法》的相關規(guī)定，筆者列舉出了11條南京市工地揚塵防控的主要措施見表3。由8個工地從經(jīng)濟性、有效性和安全性3個方面對11條措施分別進行評分，從0分到12分，滿意度依次遞增。根據(jù)統(tǒng)計結果取其平均值，得到了南京市8個工地對揚塵管理措施的滿意度評價圖，見圖3。

表3 南京市工地揚塵防控主要措施Tab.3 Main measures for dust control in construction sites of Nanjing

圖3 南京市8個工地對揚塵管理措施滿意度評價Fig.3 Satisfaction evaluation of dust management measures on 8 construction sites in Nanjing

如圖3所示，滿意度0分至4分為“不滿意”，5分至8分為“適中”，9分至12分為“滿意”。總體來說，南京市各工地對揚塵防控政策的有效性滿意度較高，但一些措施在經(jīng)濟性和安全性方面存在問題，如綠網(wǎng)使用、智慧工地建設等措施成本投入過大，濕法作業(yè)在一些特殊情況下存在安全隱患等，這給施工單位帶來了一系列挑戰(zhàn)。

3.1 成本投入與回報不成正比

目前南京市各個工地在揚塵污染防治上投入的資金量都相當大，主要花費在綠網(wǎng)消耗、用水費用和設備引進3方面。

首先，目前使用的扁絲四針綠網(wǎng)極易破損，重復利用率低，致使成本投入直線上升。Y大道快速化改造工程的負責人王經(jīng)理表示:“我們工地一星期大概使用60～80卷綠網(wǎng)，這只是在平時不拉不拽的情況下。那種四針綠網(wǎng)，用手拉個兩回就爛了。一年下來，我們光在綠網(wǎng)上的投入就大概有200萬元?！?/p>

其次，揚塵防治耗水量大。Y大道快速化改造工程的負責人王經(jīng)理反映:“今年3月份開始，環(huán)保局要求我們這邊24小時噴淋，用水量特別大，500米的快速道噴淋三段，每一段每天都需要噴灑120噸水，三段就是360噸水，4元一噸，我這個成本不得了?！?/p>

最后，控塵設備費用高昂。除霧炮、圍擋噴淋、塔吊噴淋、灑水車等一些基礎的控塵設備外，南京市各工地需安裝智慧工地系統(tǒng)，這一整套設備價格高昂。雨花臺區(qū)N項目負責人肖先生反映:“整個智慧工地系統(tǒng)，我們估計要投資150萬元左右。”

那么如此高的成本投入是否也帶來了相應的回報呢？答案是否定的。南京浦口R公寓項目負責人陳經(jīng)理表示:“現(xiàn)在揚塵管控比以前嚴，有些成本對我們施工單位來講壓力還是蠻大的。推動的困難就在于投入沒有收成，看不到收成啊?！焙螢椤笆粘伞蹦?？其實就是施工單位或者工人能夠直接感受到的效益，比如工作環(huán)境的改善和經(jīng)濟收入。就工作環(huán)境這一點來看，揚塵管控做的好的工地對此并沒有太強烈的感受，工人更在乎的還是經(jīng)濟效益。但工地負責人們普遍反映，目前南京市的揚塵防控工作并沒有實質性的經(jīng)濟獎勵，只有諸如“上紅榜”“文明施工”一類的口頭表揚。揚塵防控各項措施到位的工地會被列入紅榜通報表揚，也可以獲得優(yōu)先被推薦為市、省級文明施工示范工地的機會。但這種獎勵相對于施工單位幾十萬甚至幾百萬的投入來說實在是微不足道。江寧區(qū)F大廈項目負責人笑談:“文明施工也是口頭表揚，無非就是賺點名聲，那個好處就是說我在我同學圈里面發(fā)個微信，大家一看，你們項目搞起來了，你們還不錯，你們管理挺好的嘛，無非就這樣?！边@在一定程度上打擊了施工單位做好揚塵防治工作的積極性。

3.2 施工進度滯后

很多施工單位表示在施工進度與揚塵管控上存在矛盾。如果環(huán)保過分嚴苛，有效施工時間就會縮短，導致工期延誤，引起業(yè)主單位的不滿；但如果環(huán)保做不到位，又會遭到環(huán)保局的處罰。浦口區(qū)R公寓項目就曾陷入這樣的困境，“業(yè)主一逼我工期的時候，我壓力就來了，揚塵管控做不好，環(huán)保局不同意。舉個例子，我們每輛車每趟都要沖洗，那效率肯定慢呀，業(yè)主他要求你一天要出土一萬方或兩萬方，我這一天只能出兩千方啊。但是這方面呢，我們會跟業(yè)主做個溝通吧，這也確實是我們的壓力所在”，其負責人陳經(jīng)理如是說。除此之外，執(zhí)法部門的頻繁檢查也是工期的一大阻力。以建鄴區(qū)南京地鐵2號線X工程為例，街道、渣土辦和區(qū)揚塵辦在一個月的時間內分別對其進行了多次檢查，且時間間隔相當短，這使得施工單位疲于應付，也在一定程度上耽誤了工期。

3.3 工人積極性受挫

在市政府嚴格的揚塵污染管控方式下，如出現(xiàn)大風天等特殊天氣情況，工地一律禁止施工。但對于工人來說，自然是希望能少停工、多干活、多掙錢。江寧區(qū)F大廈項目負責人劉經(jīng)理表示:“站在工人賺錢的角度，他恨不得一年365天除了節(jié)假日天天有事干。我自己統(tǒng)計了一下，去年因為天氣的原因，我們工地一半的施工日期都達不到。” 建鄴區(qū)Y大道快速化改造工程負責人王經(jīng)理也表示:“工地三天兩頭停工，工人心里面也過不去……像我們工地，現(xiàn)在好多工人都走了，不愿意干了?！?/p>

3.4 施工安全難以保證

施工安全與揚塵管控的矛盾也是一大問題。建鄴區(qū)Y大道快速化改造工程負責人王經(jīng)理反映，2018年冬天，工地附近出過一次車禍，起因是噴淋的水流到地面結了冰?！岸焓彝鉁囟鹊?，噴淋的水滴到地面上就容易結冰，那個人騎摩托車速度太快，一下子連撞了十幾塊圍擋，差點掉進基坑里”,王經(jīng)理如是說。南京浦口區(qū)R公寓項目的負責人陳經(jīng)理也表示塔吊噴淋存在一定的安全隱患，“上面噴淋，下面電線這么多，確實有安全隱患，但是那沒辦法，它是整體聯(lián)動的，我們只能錯開施工，在塔吊的半徑外施工，避免出現(xiàn)安全問題”。

4 南京市工地揚塵政策建議

建筑工程施工階段的揚塵污染是城市主要大氣污染問題之一[2]。

針對施工單位在揚塵防控工作中遇到的各種問題，筆者對南京施工揚塵政策與管理提出了幾點建議。

4.1 改進揚塵污染防治的獎勵手段

針對施工單位普遍反映的獎勵措施不足的問題，筆者進行了詳細的政策文件梳理。筆者發(fā)現(xiàn)，除社會榮譽外，南京市揚塵污染防治工作中另有兩種常用的獎勵手段——稅收獎勵與工時調整。現(xiàn)場揚塵防控各項措施到位的，符合差別化管理基本要求的，可以獲得更多的有效施工時間并享受相應揚塵排污稅的減征獎勵。但這兩項措施都屬于隱性獎勵。以稅收減征為例，工地即使在各項現(xiàn)場檢查和考核中表現(xiàn)優(yōu)異，獲得一定的揚塵排放量削減系數(shù)后減少了環(huán)境保護稅的上交比例，其內心活動也只是“少交了多少錢”而不是“獲得了多少獎勵”。這兩者之間差異極大，前者或許帶有一種僥幸心理，而后者卻是實實在在的成就感和滿足感。從心理學來說，獎勵之所以能夠調動人的主觀能動性從而顯著提高工作效率，關鍵點在于員工內心的獲得感，物質和精神層面的雙重獲得感能夠在很大程度上調動人的積極性。因此，應變“隱性獎勵”為“顯性獎勵”，將獎勵“擺到明面上”來。

除此以外，獎勵的力度也需加強。江寧區(qū)F大廈項目負責人笑談:“硬件設施大家都滿足，就是一些做得好的應該再獎勵一下。比如說我比人家多投入了一百萬，不是說非要政府補貼一百萬，哪怕政府給前三名補貼個十萬、二十萬，好歹給人家看看，政府重視這個揚塵管控，讓第四名到第十名沖一沖也去拿這個獎勵。”只有力度到位，獎勵才能成為導向目標，激發(fā)施工單位的積極性和創(chuàng)造性。

4.2 賦予建設單位選擇揚塵控制方法的自主權

我國政府作為揚塵污染防治政策的制定者有其局限性，難以將各個工地的實際情況一一考慮在內。因此，工地在實際操作過程中會遇到各種各樣的問題。如果主管部門在揚塵污染防治工作上采用目標達成制，比如明確規(guī)定工地在各個施工階段PM值的合理范圍，給出一套完整的揚塵防控建議但不強制其采納，允許施工單位在一定范圍內自主選擇控制揚塵污染的方法，情況可能大不一樣。各工地可以根據(jù)自身的實際情況選擇不同的方式來應對揚塵污染，可以采用主管部門的建議，也可以有自己的創(chuàng)新。不論采取何種解決措施，只要達到控制揚塵的目標即可。這樣，建設單位就擁有了更大的自主權。在工期工時與揚塵防控的矛盾上，建設單位可以巧妙地找到一個平衡點，既不過分耽誤工期，又能做好揚塵防控。在安全問題上，建設單位可以自主探索安全有效的防塵方法。在綠網(wǎng)和水資源的消耗方面，建設單位能夠根據(jù)實地的需要進行適當調整，避免出現(xiàn)無效的噴灑行為，在達成揚塵防治目標的基礎上減少不必要的資源消耗。

4.3 加強執(zhí)法部門之間的協(xié)同性

揚塵污染防治工作一般涉及到住房城鄉(xiāng)建設、市容環(huán)境衛(wèi)生、交通運輸、國土資源等多個部門[3]。南京市的揚塵污染防治工作實行聯(lián)合執(zhí)法制度，由市揚塵辦牽頭，組織城管、環(huán)保、建委等成員單位執(zhí)法力量，開展不定期聯(lián)合檢查，重點檢查樁基、土方等施工工地。然而在實際執(zhí)行過程中，有的地區(qū)依舊存在多頭管理的現(xiàn)象。這使得建設單位疲于應付，一方面增加了工地應對檢查的成本，耽誤工期，另一方面也使得政府在環(huán)境方面的管理成本和收益呈現(xiàn)出不對等性，造成了環(huán)境管理資源的浪費，影響環(huán)境管理效率。因此，應嚴格執(zhí)行聯(lián)合執(zhí)法制度，進一步加強執(zhí)法部門之間的協(xié)同性，針對不同的情形開展聯(lián)合執(zhí)法。

(1)常規(guī)啟動。根據(jù)工作實際，需要開展區(qū)域性的、重大的聯(lián)合執(zhí)法以及上級要求開展聯(lián)合執(zhí)法行動時，由區(qū)揚塵辦確定聯(lián)合執(zhí)法的內容，聯(lián)合住建、城管、交通等部門，擬定聯(lián)合執(zhí)法行動方案后組織實施。

(2)專項啟動。一方面，針對揚塵防控工作中有難度的事項，比如裸土覆蓋，揚塵辦可以聯(lián)合相關職能部門在全市開展專項聯(lián)合治理行動；另一方面，如遇到突發(fā)事件或其他緊急事項需開展揚塵污染緊急管控的，由揚塵辦及時擬定聯(lián)合執(zhí)法行動方案并組織實施。

各職能部門要加強協(xié)作聯(lián)動，積極配合揚塵辦開展聯(lián)合執(zhí)法工作，切實做到各司其職、各負其責，嚴肅查處違法違規(guī)行為。各有關執(zhí)法單位要主動參與聯(lián)合執(zhí)法工作，認真履行執(zhí)法程序，做到依法行政、文明執(zhí)法。服從和服務于揚塵辦的綜合協(xié)調及管理，強化條與塊之間的協(xié)作。同時，市揚塵辦要加強督查通報，及時對聯(lián)合執(zhí)法工作情況進行分析通報，對聯(lián)合執(zhí)法行動中發(fā)現(xiàn)的問題要及時采取措施予以解決。對聯(lián)合執(zhí)法行動中存在參與不及時、違法查處不作為等現(xiàn)象的單位和個人進行通報。

4.4 建立政策跟蹤反饋機制

南京市揚塵防控的一系列政策出臺后，各施工單位在實際執(zhí)行過程中遇到了諸多問題，但難以反饋給政策制定者。因此，應盡快建立政策跟蹤反饋機制。首先，要實施政策動態(tài)化管理。每下達一個政策，應充分考慮包括施工單位、工人、居民在內的社會各界的聲音，然后根據(jù)這些意見由研究機構對原有政策作出修正和補充。但修正和補充不是一次性的，還要根據(jù)實施的效果對其進行檢驗，檢驗的標準一方面看實施成效，另一方面看上述方面的建議，再根據(jù)檢驗的結果，決定是否還要進行修正和補充，以此反復，實行動態(tài)化管理。其次，要及時公開揚塵防控政策的反饋信息。各個群體在反饋信息時都有可能夾雜了自身利益，因此其提出的意見和建議可能大不相同，甚至相互矛盾。作為政策的決策者不能全盤接受，而要深思熟慮之后再做決定。最后，要理順和拓寬揚塵防控政策的跟蹤反饋渠道。作為政策制定者的環(huán)保部門，不應該坐在“家里”等信息送上門來，而應該積極地走出去，或是通過發(fā)放問卷等方式取得第一手資料，或是設立揚塵防控政策意見信箱聽取更多的聲音。

5 結 語

大氣污染影響著人類的生存和發(fā)展，在全球范圍內受到了高度重視。在國家“大氣十條”的指引下，南京市揚塵防治工作穩(wěn)步推進。國控點降塵量逐年下降，從2012年的6.92t/km2·月到2018年的4.18t/km2·月，整體下降了39.6%。但截至2018年，南京市PM2.5與PM10濃度的年均值仍處于超標狀態(tài)?？偟膩碚f，南京市揚塵污染防治工作已有成效顯現(xiàn)，但形式依然嚴峻。

在實地調查中，各施工單位反映了揚塵防治工作中的諸多問題，如成本投入過高、施工進度滯后、工人工時不足、施工安全難以保障等，結合南京市目前的揚塵政策與管理，筆者提出了一系列政策建議：1、改進獎勵手段；2、賦予建設單位選擇揚塵控制方法的自主權；3、加強執(zhí)法部門之間的協(xié)同性；4、建立政策跟蹤反饋機制。

筆者認為，揚塵污染防治工作不是政府單方面推進就足夠的，它需要各施工單位的積極配合。因此，政府應實施政策動態(tài)化管理，更加關注工人和施工單位的聲音，對現(xiàn)行政策進行不斷的修正和補充，從而更好地面對新時代揚塵污染防治工作中的各類考驗，為創(chuàng)造“強富美高”新南京發(fā)揮積極作用。