劉孝陽

(徐州工程學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 徐州 221018)

一、 問題的緣起

黨的十九屆四中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，強(qiáng)調(diào)“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作。黨的十八大以來，國家高度重視農(nóng)村環(huán)境問題，并對農(nóng)村環(huán)境治理作出了一系列有益探索，如“千村示范、萬村整治”“農(nóng)村污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”“農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)方案”，使農(nóng)村環(huán)境得到明顯改善。但是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展給農(nóng)村環(huán)境帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村振興。因此，如何推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，提高農(nóng)村環(huán)境治理效能，成為新時(shí)代需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理的研究集中體現(xiàn)為：其一，農(nóng)村污染類型。按照污染物來源可分為自然來源污染物和人為來源污染物[1]，按污染物形態(tài)可分為氣體污染物、液體污染物和固體廢物[2]，按污染物性質(zhì)可分為化學(xué)污染物、物理污染物和生物污染物[3]。其二，農(nóng)村環(huán)境的影響因素。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、農(nóng)民生活污染、外來轉(zhuǎn)移污染、農(nóng)村工業(yè)污染等是造成農(nóng)村環(huán)境問題的主要因素[4]。其三，農(nóng)村環(huán)境治理模式。學(xué)術(shù)界存在政府治理型、市場治理型、社區(qū)治理型、自主治理型四種不同觀點(diǎn)[5-8]。

綜上所述，學(xué)者們從不同學(xué)科、不同視角對農(nóng)村環(huán)境治理這個(gè)議題開展了積極有益的探索，取得了豐碩成果。但這些探索大都是單向度的探索，缺乏整體性分析。因此，本文旨在已有研究成果的基礎(chǔ)上探索以整體性治理實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，這對提高農(nóng)村環(huán)境治理效能具有現(xiàn)實(shí)的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、理論工具的出場：整體性治理及其與農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的契合性

(一)整體性治理理論與農(nóng)村環(huán)境治理的高度契合

整體性治理理論起源于1990年的英國，現(xiàn)已成為西方國家治理的新范式。?？怂篂樵摾碚摰闹饕珜?dǎo)者。作為一種新的治理范式，整體性治理以滿足公眾利益、解決現(xiàn)實(shí)問題為治理價(jià)值導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對治理觀念、治理結(jié)構(gòu)、治理過程進(jìn)行調(diào)適和整合，從而推進(jìn)國家治理從碎片化走向協(xié)調(diào)化、從局部性走向整體性，為公眾提供無縫隙的整體性服務(wù)，充分展現(xiàn)國家治理的整合性和寬容性。這一理論雖源于西方，帶有一定的資本主義色彩，但在治理觀念、治理結(jié)構(gòu)、治理過程方面與當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理存在著高度的契合性。

在治理觀念上，整體性治理理論以公眾利益為導(dǎo)向，規(guī)避政府部門利益的價(jià)值傾向，主張政府職能從管理統(tǒng)治轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，為公眾提供無縫隙而非分離的整體性公共服務(wù)，最大化增進(jìn)公眾利益，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平正義。當(dāng)前，黨堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，始終堅(jiān)持從人民的立場出發(fā)，把人民群眾對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)從社會管理走向社會治理，更好地增進(jìn)人民福祉，實(shí)現(xiàn)社會公平正義。

在治理結(jié)構(gòu)上，從治理主體角度來說，都主張實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化。整體性治理主張打破政府一元化治理格局，這與我國完善黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的“治理共同體”、實(shí)現(xiàn)共建共享的治理格局具有高度的耦合性。從治理組織角度來說，整體性治理主張打破金字塔式組織結(jié)構(gòu)，建立一種更具有靈活性、扁平化的治理組織結(jié)構(gòu)，這與我國推行的大部制改革、建立扁平化組織結(jié)構(gòu)具有一致性。

在治理過程上，都強(qiáng)調(diào)保持治理流程的連貫性和完整性、治理對象上的全覆蓋、治理手段上的多樣化，以克服治理過程中出現(xiàn)的公共服務(wù)的“碎片化”困境。

綜上所述，我們可以批判性地借鑒、吸收整體性治理的合理內(nèi)核，將其與中國農(nóng)村實(shí)際相結(jié)合，提高我國農(nóng)村環(huán)境治理效能，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化。

(二)農(nóng)村環(huán)境整體性治理現(xiàn)代化的理論框架搭建

習(xí)近平指出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要更加注重治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性及其內(nèi)在規(guī)律[9]。這一指示為推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化指明了方向，提出了新的更高的要求。因此，可以借鑒整體性治理構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的理論框架，以提高農(nóng)村環(huán)境治理效能。治理過程、治理結(jié)構(gòu)和治理觀念是治理體系的三大關(guān)鍵要素，三者之間內(nèi)在統(tǒng)一、相互影響、相互聯(lián)動(dòng)，共同致力于提高治理效能，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。對此，本文提出以治理過程、治理結(jié)構(gòu)、治理觀念為抓手，探索推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的進(jìn)路。

首先，推進(jìn)治理過程的重構(gòu)。治理過程屬于治理體系中的外在層次，是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的重要舉措。它在方向上受制于治理觀念，在方式上受制于治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)又以自身的嬗變反過來賦予治理觀念和治理結(jié)構(gòu)特定的內(nèi)涵。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，需從治理流程、治理對象、治理手段等維度重構(gòu)治理過程。

其次，推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。治理結(jié)構(gòu)屬于治理體系中的中間層次，它既受制于治理觀念，又對治理過程起到規(guī)制作用，發(fā)揮著連接治理觀念和治理過程的橋梁作用。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，要著重從治理組織結(jié)構(gòu)的整合、治理主體結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、治理體制結(jié)構(gòu)的完善等維度推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

最后，推進(jìn)治理觀念的整合。治理觀念屬于治理體系的核心層次，發(fā)揮著實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的靈魂統(tǒng)攝作用。因此，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持觀念先行。作為現(xiàn)代化的治理觀念，農(nóng)村環(huán)境治理必須堅(jiān)持人民主體地位的政治立場，以人民需求為導(dǎo)向，深入貫徹綠色發(fā)展觀，有效回應(yīng)人民群眾對“更優(yōu)美的環(huán)境”這一美好生活的向往。

三、農(nóng)村環(huán)境治理“碎片化”梗阻表征

“碎片化”(Fragmentation)是后現(xiàn)代主義的核心概念，意為完整的東西破成諸多零塊。本文借用這一概念及其相關(guān)范疇考察農(nóng)村環(huán)境治理狀態(tài)。

(一)治理觀念的“碎片化”：價(jià)值觀念異質(zhì)化

農(nóng)村環(huán)境治理與保護(hù)是國家的既定政策和指導(dǎo)觀念，但實(shí)際上地方政府、企業(yè)和農(nóng)民并沒有在這一問題上達(dá)成共識，而是圍繞各自利益展開了博弈，從而使治理觀念呈現(xiàn)出異質(zhì)化特征。

首先，地方政府“變通”發(fā)展觀念和環(huán)境治理政策。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念與環(huán)境保護(hù)政策是中央指導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境治理的既定方針，但這一方針政策在地方卻變形走樣。由于現(xiàn)行官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)是“項(xiàng)目制”式，項(xiàng)目結(jié)果既包括經(jīng)濟(jì)增長的“顯性政績”，也包括環(huán)境保護(hù)、民生改善等“隱形政績”。在這一考核標(biāo)準(zhǔn)下，地方政府傾向于經(jīng)濟(jì)增長這一相較于環(huán)境保護(hù)更被重視和較易衡量的“顯性政績”。因此，當(dāng)中央主導(dǎo)注重整體利益的環(huán)境保護(hù)政策傳到地方政府層面時(shí)，地方政府在扮演中央政府“代言人”，又扮演地方自身利益的“掌門人”兩種角色中，更偏向注重自身利益。此時(shí)，地方政府通過“變通”甚至突破中央既定環(huán)境保護(hù)政策與綠色發(fā)展觀念的限制，容忍、庇護(hù)甚至放縱污染農(nóng)村環(huán)境的行為，以破壞農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長，忽視農(nóng)民群眾對改善環(huán)境的向往。此外，一些基層干部急功近利，為改變當(dāng)?shù)芈浜鬆顩r，通過降低環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)引進(jìn)一些高污染、高排放、高能耗的企業(yè)，使環(huán)保能力脆弱的農(nóng)村環(huán)境形勢雪上加霜。地方政府這種“變通”式的發(fā)展觀念，凸顯出其責(zé)任心不足的問題。

其次，企業(yè)環(huán)保責(zé)任意識不足。當(dāng)前，無論是本土的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，還是從城市中轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的落后企業(yè)，都存在片面追求自身利潤，缺乏環(huán)保責(zé)任意識的問題。在環(huán)保意識淡薄、綠色發(fā)展觀念缺位的情況下，一些企業(yè)在污染治理上處于被動(dòng)狀態(tài)，基本上是囿于環(huán)保法規(guī)壓力和環(huán)保部門檢查的被動(dòng)應(yīng)付。

最后，農(nóng)民環(huán)保意識薄弱。農(nóng)民既是環(huán)境破壞的受害者，也是環(huán)境治理的踐行者。但在生存壓力下，農(nóng)民在環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)利益二者中傾向于選擇后者?！吨袊?jīng)濟(jì)生活大調(diào)查》顯示：在農(nóng)村環(huán)保重要性認(rèn)識上，60.70%的農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境問題“太嚴(yán)重”，渴求“更優(yōu)美的環(huán)境”，但同時(shí)又認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自身生活水平提高才是頭等大事；在環(huán)保常識上，超過2/3的農(nóng)民明知過量施用化肥農(nóng)藥會造成污染、危害人體健康，但在提高經(jīng)濟(jì)收益的驅(qū)動(dòng)下仍然會施用[10]。因此，農(nóng)民在面對資本下鄉(xiāng)企業(yè)入駐時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保態(tài)度不堅(jiān)定、意愿不一致、治理凝聚力不強(qiáng)的狀況。

綜上所述，農(nóng)村環(huán)境治理主體結(jié)構(gòu)中，中央堅(jiān)持綠色發(fā)展、生態(tài)保護(hù)理念、追求整體和長遠(yuǎn)的利益，地方政府則出于政績的考量更加重視短期的和局部的利益，企業(yè)在追求利潤的驅(qū)使下更加關(guān)注集團(tuán)利益，農(nóng)民(牧民)在生計(jì)的壓力下更加關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)利益(見表1)。

表1 農(nóng)村環(huán)境治理觀念踐行者的各自訴求

(二)治理結(jié)構(gòu)的“碎片化”

1.治理主體結(jié)構(gòu)的“碎片化”：社會參與性不足。一是社會組織力量的弱化。農(nóng)村環(huán)境治理，要求在發(fā)揮政府作用的前提下，充分發(fā)揮社會組織的作用，形成政府主導(dǎo)、社會參與的協(xié)同治理格局。但在實(shí)踐中，農(nóng)村環(huán)境治理基本上是以政府為主體的一元化治理模式，社會組織參與治理的能力不足。一方面，環(huán)保NGO參與能力有限。環(huán)保NGO雖有參與農(nóng)村環(huán)境治理的愿望，但是由于其數(shù)量有限、資源匱乏、獨(dú)立性缺失，致使其在農(nóng)村環(huán)境治理中難以大有作為。另一方面，村民自治組織行政化色彩嚴(yán)重。從法理上講，村民自治組織與農(nóng)民在根本利益上具有一致性，是代表農(nóng)民利益的基層群眾自治組織，但在實(shí)踐中，村民自治組織卻表現(xiàn)出了濃厚的行政化色彩，與當(dāng)?shù)鼗鶎诱?quán)形成事實(shí)上的上下級關(guān)系。這就導(dǎo)致在農(nóng)村環(huán)境治理中，一旦基層政權(quán)和農(nóng)民發(fā)生利益沖突時(shí)，村民自治組織往往會選擇站在政府一邊，致使村民自治組織與村民利益共同體關(guān)系破裂。

二是農(nóng)民主體地位的邊緣化。農(nóng)民本應(yīng)是農(nóng)村環(huán)境治理的主體，但地方政府包辦農(nóng)村環(huán)境治理，忽視農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一方面，農(nóng)民主體地位不突出。一些地方政府雖然對農(nóng)民參與有一定的認(rèn)識，但又將農(nóng)民視為治理的對象，而對農(nóng)民作為環(huán)境治理的主體地位認(rèn)識不足。農(nóng)民對環(huán)境治理的參與大多是“自上而下”的政府主導(dǎo)形式。這種被動(dòng)式的參與弱化了農(nóng)民的主體地位，加劇了農(nóng)民對政府的依賴，使農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理是政府的事情，與其自身無關(guān)。另一方面，農(nóng)民的參與層次偏低，大多采用宣傳倡議、聽證會、座談會、民眾留言等形式。從本質(zhì)屬性上講，這些形式是低層次的末端參與，缺乏實(shí)質(zhì)性參與。以聽眾會和座談會為例，不僅參會的群眾代表大多是指定人員，而且會議過程也流于形式、浮于表面，政府部門對群眾提出的意見基本上是聽而不采、談而不用。這種低層次的參與不僅弱化了農(nóng)民對政府的信任，而且使農(nóng)民轉(zhuǎn)向只關(guān)注自身利益而漠視代表整體利益的環(huán)境治理。

2.治理組織結(jié)構(gòu)的“碎片化”：政府部門關(guān)系裂化。當(dāng)前，農(nóng)村環(huán)境系統(tǒng)中的各要素被分散到不同的行政部門，各部門之間權(quán)責(zé)不清、銜接不順、協(xié)調(diào)不暢等問題明顯存在。近年來雖有大部制改革，組建了新的“大部”，以減少職能部門數(shù)量實(shí)現(xiàn)政府職能的優(yōu)化整合，但在實(shí)踐過程中，這些“大部”只是在表面上是一個(gè)部，而內(nèi)部各部門之間仍然貌合神離，沒有形成良好的協(xié)調(diào)分工，在很大程度上阻礙了職能合力的形成。在一些跨流域的農(nóng)村環(huán)境治理中，地方政府作為“地方經(jīng)濟(jì)人”，為維護(hù)自身管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益，缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通，從而使流域內(nèi)農(nóng)村環(huán)境治理效果大打折扣[11]。

3.治理體制結(jié)構(gòu)的“碎片化”：政策機(jī)制乏力。一是農(nóng)村環(huán)境政策的碎片化。一方面，缺乏專門農(nóng)村環(huán)境立法。當(dāng)前，我國的環(huán)境立法側(cè)重于城市環(huán)保，而農(nóng)村環(huán)境立法則被邊緣化，涉及農(nóng)村環(huán)保的立法分散于《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律之中。由于缺乏專門的法律法規(guī)，農(nóng)村環(huán)境治理缺少法律依據(jù)，破壞農(nóng)村環(huán)境的行為得不到有力懲治。另一方面，涉及農(nóng)村環(huán)境的法律可操作性不強(qiáng)，一些法律條文制定得過于籠統(tǒng)。如《環(huán)境保護(hù)法》第49條第1款規(guī)定：“各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染”[12]，但對于何謂“科學(xué)”、通過哪些具體制度達(dá)到“科學(xué)”標(biāo)準(zhǔn)則缺乏具體細(xì)則設(shè)計(jì)，從而導(dǎo)致條文規(guī)定在實(shí)施過程中時(shí)效性打折扣。

二是城鄉(xiāng)發(fā)展體制的二元化。從根源上講，農(nóng)村環(huán)境問題是由城鄉(xiāng)二元化體制造成的。國家在環(huán)境治理上對城鄉(xiāng)實(shí)行截然不同的兩種政策，使農(nóng)村在環(huán)境政策、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施供給上嚴(yán)重不足。一方面，農(nóng)村環(huán)境治理資金不足。國家將大量的財(cái)政資金投向城市環(huán)境治理，而農(nóng)村卻很少能得到環(huán)境治理資金。如2015 年國家共投入8806.30億元的環(huán)境污染治理費(fèi)用，但用于農(nóng)村環(huán)境治理的僅有3103.80億元，僅占當(dāng)年環(huán)保總投入的35.24%，農(nóng)村污水處理投入更是不及總投入的1%[13]。另一方面，農(nóng)村公共物品供給不足。與城市相比，農(nóng)村環(huán)保公共設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)落后于城市，難以滿足農(nóng)村環(huán)境治理的要求。當(dāng)前，由于公共物品的供給不足，全國仍然有37%的農(nóng)村生活垃圾得不到有效處理，80%的農(nóng)村生活污水得不到有效處理[14]。

(三)治理過程的“碎片化”

1.治理手段一元化。我國農(nóng)村環(huán)境治理主要依靠以管控為基本特征的行政手段。這種傳統(tǒng)的治理手段一方面表現(xiàn)為日常的“運(yùn)動(dòng)式治理”，即在一段時(shí)間內(nèi)集中突擊開展整治；另一方面表現(xiàn)為應(yīng)對環(huán)境危機(jī)時(shí)的“剛性穩(wěn)定”特質(zhì)，即“以壟斷政治權(quán)力為制度特征，以絕對管治秩序?yàn)楸硐?，以國家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會意識和社會組織為手段”[15]，從而達(dá)到迅速消弭危機(jī)、平息事態(tài)發(fā)展的目的。

2.治理內(nèi)容片面化。農(nóng)村環(huán)境治理是涉及生產(chǎn)方式、生活方式、管理方式等各方面的系統(tǒng)性工程，要科學(xué)運(yùn)用整體觀，堅(jiān)持綜合治理和專項(xiàng)治理并重。然而，在實(shí)踐中或是“面”上推廣忽略了“點(diǎn)”的突破和深入，或是單個(gè)問題的突破但又缺乏整體性考量，如“山水林田湖草”是一個(gè)有機(jī)整體，但在實(shí)踐中卻是“種樹的只管種樹，治水的只管治水，護(hù)田的單純護(hù)田”的分割式治理[16]，顧此失彼，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性破壞。

3.治理流程失衡化。農(nóng)村環(huán)境問題從本質(zhì)上來說就是一個(gè)從不斷量變到質(zhì)變，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)逐漸被破壞的過程。這在客觀上決定了要保持治理流程的完整性。但是，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理流程存在著重心異化的弊端。治理流程重點(diǎn)聚焦于緊急處理和善后修復(fù)這兩個(gè)環(huán)節(jié)，而監(jiān)測預(yù)警的環(huán)節(jié)相對薄弱。這種碎片化的治理流程帶有明顯的應(yīng)急色彩，屬于典型的緊急滅火治理模式。

四、整體性治理：推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化的路徑選擇

破解農(nóng)村環(huán)境治理“碎片化”困境，提高農(nóng)村環(huán)境治理效能，可以借鑒整體性治理，并與之和中國農(nóng)村實(shí)際相結(jié)合，通過整合治理觀念、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、重構(gòu)治理過程，不斷推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

(一)治理觀念的整合：強(qiáng)調(diào)公共利益和公共責(zé)任意識

觀念是行動(dòng)的基礎(chǔ)和先導(dǎo)。作為治理體系的靈魂，觀念整合是實(shí)現(xiàn)整體性治理的前提。其方向在于破解治理主體認(rèn)知上的差異和沖突，增進(jìn)治理主體間的共識，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境“善治”(good governance)。當(dāng)前，“公共性”是農(nóng)村環(huán)境治理共同體觀念整合的價(jià)值基石。其原因在于公共性是各治理共同體的集合，是每個(gè)成員在其中找尋意義、分享價(jià)值、凝聚利益的最大公約數(shù)。

秉持“公共性”價(jià)值導(dǎo)向具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。一是政府牢固樹立“公共利益至上”的執(zhí)政觀念。整體性治理強(qiáng)調(diào)把公眾需要和公眾利益放在首位，要求發(fā)揮政府公共服務(wù)職能，建立現(xiàn)代治理必需的“負(fù)責(zé)制政府”(accountable government)，為社會公眾提供無縫隙的公共服務(wù)?！柏?fù)責(zé)制政府”意味著“統(tǒng)治者相信自己應(yīng)對治下的民眾負(fù)責(zé)，應(yīng)將民眾利益置于自身利益至上”[17]。所以，農(nóng)村環(huán)境整體性治理要堅(jiān)持以人民為中心，以實(shí)現(xiàn)公共利益為價(jià)值導(dǎo)向。要落實(shí)這一理念，政府部門必須回歸初心，強(qiáng)調(diào)公共關(guān)懷，發(fā)展公共理性，從以政績?yōu)閷?dǎo)向的價(jià)值觀轉(zhuǎn)向以公共利益為導(dǎo)向的民生觀。政府要把農(nóng)民對美好環(huán)境的需求貫穿于農(nóng)村環(huán)境治理的整個(gè)進(jìn)程中，以解決農(nóng)民生活中的環(huán)境問題作為政府運(yùn)作的出發(fā)點(diǎn)，大力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，摒除官僚主義、形式主義等思想，強(qiáng)化綠色發(fā)展觀與綠色政績觀。

二是重塑“公共責(zé)任”意識。整體性治理強(qiáng)調(diào)治理主體的“公共責(zé)任”意識，把“公共責(zé)任”意識視為開展整體性治理的關(guān)鍵因素[18]168。重塑“公共責(zé)任”意識的關(guān)鍵在于各治理主體對農(nóng)村環(huán)境治理達(dá)成共識。政府必須對人民負(fù)責(zé)，這也是公共責(zé)任的精義所在。具體而言，就是強(qiáng)化公共責(zé)任意識，摒除部門主義、地方主義，以整體性治理思維打破部門、組織和區(qū)域之間的界限，形成“集體行動(dòng)”。

(二)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化：從一元化向多元化和協(xié)同化的轉(zhuǎn)軌

在觀念確定的前提下，怎樣設(shè)計(jì)出行之有效的治理結(jié)構(gòu)來貫徹和實(shí)現(xiàn)這種觀念，成為一個(gè)重要問題。推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化，可從治理主體結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和體制結(jié)構(gòu)等維度優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。

1.主體結(jié)構(gòu)：形成合作共治的治理共同體。整體性治理的基本特征是從“獨(dú)治”走向“合作共治”。具體而言，就是通過改變傳統(tǒng)的政府一元化治理模式，形成多元合作治理模式。究其根源，這是由現(xiàn)代化的變化發(fā)展帶來的社會變遷所導(dǎo)致的。一方面，現(xiàn)代性內(nèi)部的裂變所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)社會和全球化帶來的治理危機(jī)是全方位的，無論是國家、社會還是個(gè)人都無法單獨(dú)擔(dān)負(fù)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的重任；另一方面，民主化的發(fā)展進(jìn)程中，公民權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)、社會組織力量的孕育成長，不斷挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的家長式獨(dú)斷性管理模式。整體性治理模式就是針對治理風(fēng)險(xiǎn)加大、民主化程度提高的現(xiàn)實(shí)而出現(xiàn)的，它要求社會治理體系從封閉、獨(dú)斷走向開放、協(xié)商，改變政府是農(nóng)村環(huán)境單一治理主體的困境，讓社會、個(gè)人等多元主體參與農(nóng)村環(huán)境治理，形成“治理共同體”。換言之，就是要在發(fā)揮政府作用的前提下，最大程度地發(fā)揮非政府潛力，實(shí)現(xiàn)政府與非政府力量合作治理的“集體行動(dòng)”。這既是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要，也是農(nóng)村環(huán)境治理的發(fā)展趨勢。當(dāng)前，多元合作治理模式的轉(zhuǎn)變，需要具備一定的條件。

第一，以轉(zhuǎn)變治理觀念為前提。與傳統(tǒng)的政府以單邊形式的管控為主要特征，以打造良好政府，實(shí)現(xiàn)對社會和公民個(gè)人的有效管控為主要目標(biāo)不同的是，整體性治理更加重視社會的自我調(diào)節(jié)、公民個(gè)人的自我治理，并尋求“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[9]。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理的前提是樹立合作共治觀念。政府首先要做的，就是改變現(xiàn)行的“政府主導(dǎo)”模式，根據(jù)農(nóng)民天然“在場”的特點(diǎn)，把農(nóng)民從過去的被治理對象變?yōu)橹卫淼暮诵闹黧w[19]，并主動(dòng)聯(lián)結(jié)社會組織合作治理農(nóng)村環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”兩種力量的無縫對接。

第二，以建立平等關(guān)系為基礎(chǔ)。不同于一元化權(quán)力支配社會、個(gè)人與國家開展合作，以強(qiáng)化國家對社會和個(gè)人的控制力為目的，國家與其他治理主體形成治理主體間地位的不平等關(guān)系，在整體性治理中，治理主體間是一種平等的合作“伙伴”關(guān)系，沒有任何一個(gè)治理主體能擁有絕對權(quán)力來支配其他治理主體的行動(dòng)，國家也只是治理中的一員。在整體性治理語境中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理主體之間的平等，實(shí)質(zhì)上就是尋求國家治理的核心問題——權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的平等[20]，即國家(政府)與社會、個(gè)人之間的平等。實(shí)現(xiàn)這一關(guān)系的關(guān)鍵是以法治為基礎(chǔ)在權(quán)力和權(quán)利之間劃定邊界，一方面要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以法律和制度嚴(yán)格限制國家之所“不能”，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，科學(xué)定位政府的角色和職能，使政府權(quán)力在農(nóng)村環(huán)境治理中不缺位、不錯(cuò)位、不越位；另一方面要加大保障農(nóng)村社會與農(nóng)民個(gè)人基本權(quán)利的力度，凸顯農(nóng)民在環(huán)境治理中的話語權(quán)，在法治規(guī)則下尋求農(nóng)民之所“能”，如依法保障農(nóng)民爭取環(huán)境信息的參與權(quán)、決策權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的公平正義。

第三，以增強(qiáng)信任為動(dòng)力。信任是合作共治的內(nèi)在要求，是應(yīng)對生態(tài)危險(xiǎn)的重要條件。轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有極大的不確定性和巨大危害性，在客觀上決定了多元治理主體要維持合作關(guān)系共同應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，必須憑借相互之間的信任?！爱?dāng)我們不能完全控制未來的事件時(shí)，信任將成為我們的憑借?！盵21]從某種意義上講，多元治理主體間的信任度越高，越能促進(jìn)合作意愿且保持其合作關(guān)系的穩(wěn)定，進(jìn)而降低治理成本。當(dāng)前，在傳統(tǒng)社會信任被破壞，現(xiàn)代社會信任尚未成熟的大背景下，重塑互動(dòng)信任的關(guān)鍵在于增進(jìn)社會信任和政府信任。要完善農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；要為政府與社會和個(gè)人良性互動(dòng)搭建平臺，如健全環(huán)境監(jiān)督平臺，充分利用舉報(bào)信、公開電話、網(wǎng)絡(luò)信箱等手段，鼓勵(lì)社會組織和農(nóng)民個(gè)人舉報(bào)環(huán)境違法行為；完善生態(tài)環(huán)境信息公開機(jī)制，及時(shí)向農(nóng)民公開生態(tài)環(huán)境信息，保障農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)，提高政府公信力；開展環(huán)境治理失信行為整治，將鄉(xiāng)村環(huán)境治理失信行為納入社會信用體系；運(yùn)用電子政務(wù)平臺，完善生態(tài)環(huán)境信息共享機(jī)制，以信息共享的方式增進(jìn)政府內(nèi)部各部門間的信任?？偠灾C合運(yùn)用德治法治自治手段，以完善的信任機(jī)制保障合作治理的穩(wěn)定性，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的整體治理。

2.組織結(jié)構(gòu)：構(gòu)建部門協(xié)同的治理組織形式。整體性治理倡導(dǎo)部門間的整合以協(xié)調(diào)政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)來提高治理效能，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理中從組織裂化轉(zhuǎn)向部門協(xié)同，需在以下三個(gè)維度上同時(shí)下功夫。

第一，在宏觀維度上推動(dòng)治理機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行逆碎片化的大部門整合。與傳統(tǒng)管理模式中“政出多門”不同的是，整體性治理重在打破政府部門職能分工，將業(yè)務(wù)性質(zhì)相近、職能存在交叉的機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡、合并，繼而實(shí)現(xiàn)組織和功能的重塑，最終建立整體性政府，實(shí)現(xiàn)整體性治理。因此，當(dāng)前可以分階段、有重點(diǎn)、循序漸進(jìn)式地將承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理職能相近、業(yè)務(wù)領(lǐng)域交叉嚴(yán)重的部門機(jī)構(gòu)實(shí)行整合，組建新的大部門。如將分散在農(nóng)、林、水、土等部門的生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)整合到統(tǒng)一的大生態(tài)環(huán)保部門中，從而避免部門獨(dú)立導(dǎo)致的政策沖突和片面性，保證農(nóng)村環(huán)境治理的統(tǒng)一性。

第二，在中觀維度上推動(dòng)治理層級的整合。傳統(tǒng)的金字塔式科層管理模式由于行政鏈條過長，對現(xiàn)代化發(fā)展帶來的復(fù)雜性挑戰(zhàn)反應(yīng)遲緩與之形成鮮明的對比，整體性治理以整合不同層級或同一層級，減少縱向行政鏈條，縮短層級距離，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)扁平化為主要特征。當(dāng)前，面對日益復(fù)雜多變的農(nóng)村社會環(huán)境，傳統(tǒng)意義上的金字塔式組織結(jié)構(gòu)在農(nóng)村環(huán)境治理中越來越顯得僵化。因此，應(yīng)加強(qiáng)基層政府組織機(jī)構(gòu)層級的整合，建立垂直統(tǒng)一的治理體制，形成更具靈活性、扁平化、彈性化的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的整體性治理，提高治理效能。

第三，在微觀維度上以組織部門間的協(xié)同為關(guān)鍵推進(jìn)政府部門職能優(yōu)化。大部制改革和治理層級整合只是整體性治理的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理的關(guān)鍵在于加強(qiáng)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，優(yōu)化政府部門職能，整合政府服務(wù)方式，建立無縫隙政府。其核心是如何采取有效方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，為農(nóng)民提供無縫隙的環(huán)境治理服務(wù)。從協(xié)調(diào)的方向來看，一方面要加強(qiáng)縱向環(huán)保部門間的協(xié)調(diào)，按照權(quán)責(zé)一致原則，合理劃分各級環(huán)保部門的財(cái)權(quán)和事權(quán)；加強(qiáng)上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門的直接領(lǐng)導(dǎo)。另一方面在橫向上建立環(huán)保部門與其他相關(guān)部門的綜合協(xié)調(diào)制度與機(jī)制。

3.體制結(jié)構(gòu)：形成有力道的制度供給體系。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)理論，要形成集體行動(dòng)，制度約束是至關(guān)重要條件[22]。這與整體性治理理論認(rèn)為 “制度是重要的治理工具”具有一致性[18]233。當(dāng)前，農(nóng)村環(huán)境治理的關(guān)鍵在于建設(shè)以法治為核心的有力度的制度供給。有力度的制度設(shè)計(jì)不僅能夠?qū)r(nóng)村環(huán)境治理主體的行為形成約束和限制，使治理主體的行為有章可依，防范治理主體“搭便車”的機(jī)會主義行為，而且能夠保障多元主體間的沖突得以協(xié)調(diào)、功能差異得以整合，進(jìn)而克服“集體行動(dòng)困境”，提高農(nóng)村環(huán)境治理效能。其著力點(diǎn)在于以下兩個(gè)方面。

第一，完善制度供給。一方面，鑒于農(nóng)村環(huán)境立法偏弱、可操作性不強(qiáng)的缺陷，整體性治理需構(gòu)建針對農(nóng)村環(huán)境治理的系統(tǒng)性法律法規(guī)體系，減少農(nóng)村環(huán)境立法盲區(qū)。在立法程序上，加強(qiáng)制度制定中的主體協(xié)調(diào)，雖然在制定制度方面國家居于主導(dǎo)地位，但也應(yīng)推動(dòng)公眾尤其是農(nóng)民的實(shí)質(zhì)性參與，明確公眾尤其是農(nóng)民參與立法和行政決策的權(quán)限，為公眾提供利益表達(dá)平臺，促進(jìn)立法的民主性；在立法內(nèi)容上，根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染的特殊性和復(fù)雜性，重點(diǎn)加強(qiáng)面源污染、固體垃圾廢棄物污染、養(yǎng)殖業(yè)污染、大氣污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、城市轉(zhuǎn)移污染等領(lǐng)域的立法工作，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的系統(tǒng)性治理；在立法質(zhì)量上，確立農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)體系，提升法律條文的可操作性。另一方面，鑒于農(nóng)村基本環(huán)境公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀，健全農(nóng)村基本環(huán)境公共服務(wù)供給制度。在供給模式上，按照整體性治理的要求，建立以公共財(cái)政托底、村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，其他力量參與的多元化供給體制，規(guī)避政府一元化供給服務(wù)的缺陷，保障農(nóng)村基本環(huán)境公共服務(wù)供給的多元性、可持續(xù)性。

第二，建設(shè)多元化的制度供給體系。在傳統(tǒng)的政府管理模式中，國家是唯一的制度供給者。在整體性治理中，國家雖然仍是制度供給的主要承擔(dān)者，但不再是唯一的制度供給者，其他治理主體作為重要參與者提供了非正式制度，開辟了制度供給的新渠道，從而使制度供給呈現(xiàn)多元化的特征。在正式制度給定的前提下，非正式制度也能決定農(nóng)村環(huán)境的治理水平。當(dāng)前，建設(shè)農(nóng)村環(huán)境的制度供給體系，要積極推動(dòng)形成多元化的、復(fù)合型的制度供給結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，既有國家著眼于生態(tài)環(huán)境的整體性治理完善生態(tài)環(huán)境立法形成的正式制度，也有社會組織著眼于重塑農(nóng)村生態(tài)文化，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度的引導(dǎo)，二者合力規(guī)范社區(qū)農(nóng)民形成綠色生產(chǎn)生活方式。

(三)治理過程的重構(gòu)：再造系統(tǒng)性的治理行動(dòng)

在治理觀念、治理結(jié)構(gòu)、治理過程相統(tǒng)一的治理體系中，治理過程是直接反映治理觀念和治理結(jié)構(gòu)的外在表現(xiàn)。

1.治理環(huán)節(jié)：實(shí)現(xiàn)全流程治理。任何事物的發(fā)展變化都是一個(gè)經(jīng)歷量變到質(zhì)變到新的量變到新的質(zhì)變不斷循環(huán)往復(fù)的過程，這一規(guī)律提供了事物發(fā)展是量變和質(zhì)變的統(tǒng)一、階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一的觀察事物的原則和方法。所以，要實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境的現(xiàn)代化治理，必須堅(jiān)持“源頭治理、過程監(jiān)督、應(yīng)急處置、善后修復(fù)”相結(jié)合的全流程治理范式，從而保證治理過程的連續(xù)性和完整性。但目前農(nóng)村環(huán)境治理普遍存在重應(yīng)急處理環(huán)節(jié)而忽視其他環(huán)節(jié)的問題，所以，農(nóng)村環(huán)境全流程治理應(yīng)加強(qiáng)源頭治理、過程監(jiān)督和善后修復(fù)環(huán)節(jié)的治理。在源頭治理上，一方面要加強(qiáng)農(nóng)民日常生活和生產(chǎn)中的污染源、工業(yè)生產(chǎn)中的污染源的控制；另一方面要完善生態(tài)環(huán)境危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，建立靈活、高效的生態(tài)環(huán)境信息監(jiān)測、分析、發(fā)布和處理系統(tǒng)。在過程監(jiān)督上，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境政策的監(jiān)督、評估和反饋，保障政策的執(zhí)行力。在善后修復(fù)上，一方面要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境問題的有形修復(fù)，如完善生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；另一方面要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境問題的無形修復(fù)，即反思農(nóng)村環(huán)境問題的根源，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免生態(tài)環(huán)境問題的重復(fù)出現(xiàn)。

2.治理內(nèi)容：實(shí)現(xiàn)全要素治理。農(nóng)村環(huán)境系統(tǒng)是由內(nèi)部若干要素組成的有機(jī)整體，各要素之間相互作用聯(lián)系在一起，生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)重性就是各要素之間相互作用的結(jié)果。因此，農(nóng)村環(huán)境治理必須堅(jiān)持整體性考量，統(tǒng)籌綜合治理和專項(xiàng)治理。一方面，要重視專項(xiàng)治理，抓住生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)鍵因素，按照流域尺度和區(qū)域尺度，找準(zhǔn)問題突破口。另一方面，要從整體性角度出發(fā)，統(tǒng)籌考量各要素之間的密切聯(lián)系，根據(jù)相關(guān)要素功能聯(lián)系和空間影響范圍，將其看作一個(gè)有機(jī)整體，探索出整體性、系統(tǒng)性解決方案，如加大農(nóng)村環(huán)境外在設(shè)施建設(shè)，大力提高農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)在意識。

3.治理手段：實(shí)現(xiàn)全方式治理。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理要綜合運(yùn)用多種手段，而不能單純依靠行政手段，歸根結(jié)底這是由農(nóng)村自身環(huán)境和外圍大環(huán)境所決定的。從大環(huán)境來說，一方面，改革開放以來，中國社會分化程度的日益提高，政府不再是資源和機(jī)會的壟斷者。這就決定了政府不可能完全靠行政手段和政府資源來解決農(nóng)村環(huán)境問題。另一方面，全面依法治國的深入推進(jìn)使中國逐步從卡里斯瑪型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威走向法理型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，政府干預(yù)社會的合理性受到了一定的約束。當(dāng)政府不再扮演全能主義角色，日益成為一個(gè)有限責(zé)任政府時(shí)，國家就必須注重運(yùn)用法治手段提高農(nóng)村環(huán)境治理效能。從農(nóng)村自身環(huán)境來說，農(nóng)村環(huán)境治理不能忽視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會和自然基礎(chǔ)的特殊性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的多樣化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化、社會形態(tài)的多元化、自然環(huán)境的復(fù)雜性，在客觀上決定了農(nóng)村環(huán)境治理不能完全依靠行政手段，而必須結(jié)合農(nóng)村特殊背景，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法治、科技等手段，提高農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)代化水平。

總之，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化是中國在處于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的重大課題。農(nóng)村環(huán)境治理中出現(xiàn)的各種問題，集中暴露出“碎片化”治理在提高農(nóng)村環(huán)境治理效能、推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的軟肋。整體性治理理論與我國農(nóng)村環(huán)境治理具有高度的契合性，對于提高農(nóng)村環(huán)境治理效能，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化具有重要的借鑒意義。