白 雪

（新疆社會科學(xué)院法學(xué)研究所，烏魯木齊 830011）

隨著改革開放的深入和民主政治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，人民代表大會制度不斷得到鞏固和發(fā)展，人民群眾通過各級人民代表大會行使國家權(quán)力，持續(xù)、深入通過各種途徑和形式參與國家和社會治理。我國憲法和法律規(guī)定，縣級以上各級人大常委會有權(quán)依照法定程序討論、決定國家事務(wù)中的重大事項(xiàng)。黨的十八大以來，黨中央和全國人大高度重視人大決定重大事項(xiàng)權(quán)力的行使，十八屆三中全會明確規(guī)定，“健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告”。2021 年7 月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》，明確要求支持和保障人大及其常委會依法加強(qiáng)對政府債務(wù)的審查監(jiān)督，確保人大重大事項(xiàng)決定權(quán)落實(shí)落地。實(shí)踐中人大側(cè)重于立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的行使，對重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使相對薄弱，將之與其他職權(quán)混同的情形時(shí)有發(fā)生。人大重大事項(xiàng)權(quán)力弱化，導(dǎo)致人民參與管理國家和社會事物的權(quán)利不能得到切實(shí)保障，制約了法治政府建設(shè)和全面依法治國的深入推進(jìn)。鑒于此，深入研究人大重大事項(xiàng)決定權(quán)，對完善人民代表大會制度、全面推進(jìn)依法治國、發(fā)展社會主義民主政治具有重要意義。

一、人大討論決定重大事項(xiàng)的歷史沿革

（一）《中華人民共和國憲法》的規(guī)定

1954 年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）對人民代表大會的性質(zhì)、原則和職權(quán)作出規(guī)定。第27條規(guī)定：全國人民代表大會“決定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”，“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和決算”，并設(shè)立兜底條款，即全國人大認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其決定的重大事項(xiàng)。這些規(guī)定體現(xiàn)了全國人大具有廣泛的民主性。1954 年《憲法》雖然沒有明確規(guī)定人大重大事項(xiàng)決定權(quán)，但為其實(shí)施提供了良好開端。據(jù)此，第一屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃（1953－1957）》《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議》；第五次會議通過關(guān)于1957 年國家預(yù)算執(zhí)行情況和1958 年國家預(yù)算及1958 年度國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的決議，并先后通過決議案187 項(xiàng)、任免案1831 項(xiàng)，審議政府報(bào)告37 次，是積極行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的體現(xiàn)。[1]

1982 年《憲法》基本恢復(fù)了1954 年《憲法》規(guī)定的內(nèi)容，對全國人大及常委會、地方人大及常委會的職權(quán)作出了民主化、科學(xué)化的規(guī)定，優(yōu)化了重大事項(xiàng)決定權(quán)規(guī)定。其中，第62 條、67 條對人大及常委會的職權(quán)作出了具體規(guī)定，第99 條、104 條對地方各級人大及常委會決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)作出規(guī)定。如第99 條規(guī)定:地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃。各級人大審議政府工作報(bào)告，審查計(jì)劃、財(cái)政報(bào)告、個(gè)別重大工程項(xiàng)目的立法規(guī)定，為人大審議國家預(yù)算執(zhí)行情況和工作報(bào)告常態(tài)化、強(qiáng)化監(jiān)督政府行政行為、推進(jìn)政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告提供了憲法保障。此后人大制度不斷健全，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)逐步拓展。1982 年《憲法》為人大重大事項(xiàng)行使決定權(quán)提供憲法保障，既體現(xiàn)了人大決定權(quán)的法定性，也保證人大決定重大事項(xiàng)權(quán)的靈活性和創(chuàng)造性。

（二）《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的規(guī)定

1979 年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》（以下簡稱《地方組織法》）對全國人大和地方各級人大職權(quán)作了具體規(guī)定。其中第7 條和第28 條對人大決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)進(jìn)行了列舉式規(guī)定。1979 年《地方組織法》是我國首次以法律形式對重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，標(biāo)志著地方人大及其常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)有了明確的法律依據(jù)。2015 年修訂的《地方組織法》對重大事項(xiàng)的規(guī)定是在1979 年規(guī)定的基礎(chǔ)上作出的內(nèi)容細(xì)化和擴(kuò)展，為人大及其常委會決定重大事項(xiàng)提供了重要的程序性規(guī)則，規(guī)定了各級人大召開會議的時(shí)間，議案提出主體、方式，聽取審議工作報(bào)告、質(zhì)詢、發(fā)言和表決。2015 年《地方組織法》規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)行使規(guī)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、公共事業(yè)、優(yōu)撫工作和救濟(jì)工作，審查和批準(zhǔn)預(yù)算和決算；還規(guī)定：民族鄉(xiāng)的人民代表大會在行使職權(quán)的時(shí)候，可以采取適合民族特點(diǎn)的具體措施。這些規(guī)定為地方人大審議重大事項(xiàng)提供了法律保障。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于踐行以人民為中心的發(fā)展思想和發(fā)展全過程人民民主的重要論述，第十三屆全國人大常委會審議了《地方組織法》修正草案。修正草案增加規(guī)定：地方各級人民代表大會、縣級以上地方各級人大常委會和地方各級人民政府堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持全過程人民民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。修改的內(nèi)容包括優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)，增加常委會組成人員的代表性、廣泛性，充分發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)地方人大及其常委會組織和工作建設(shè)。顯然，這是對人大決定重大事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)化保障，體現(xiàn)了地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定國民經(jīng)濟(jì)、國家預(yù)算執(zhí)行和社會發(fā)展計(jì)劃的合理性與合法性。《地方組織法》于1979 年通過，歷經(jīng)五次修改，推動了地方人大工作不斷與時(shí)俱進(jìn)和發(fā)展完善。

（三）國務(wù)院相關(guān)規(guī)定

健全政府重大決策出臺前向人大報(bào)告制度，為人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)創(chuàng)造了重要條件。在全面依法治國的背景下，國務(wù)院出臺了關(guān)于建立健全行政決策的規(guī)定和具體實(shí)施辦法，進(jìn)一步對重大決策程序作出具體規(guī)定，如：“對于重大決策和重大項(xiàng)目要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性等風(fēng)險(xiǎn)性評估”，“健全依法決策機(jī)制，包括：確定重大行政決策法定程序、建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制、建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，“健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，對人大討論決定重大事項(xiàng)進(jìn)行專門規(guī)定，為實(shí)踐中地方人大開展討論決定重大事項(xiàng)工作提供指導(dǎo)”。此外，2019 年國務(wù)院公布《重大行政決策程序暫行條例》，條例對重大行政決策事項(xiàng)的范圍、作出程序、調(diào)整程序、責(zé)任追究等方面作出了具體規(guī)定。①參見《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2002 年）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（2010 年）、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014 年）、《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報(bào)告的實(shí)施意見》（2017 年）、《重大行政決策程序暫行條例》（2019 年）等。這有利于政府對事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局、涉及人民群眾切身利益的重大決策事項(xiàng)，依法在出臺前向人大報(bào)告，自覺接受人大監(jiān)督，防止超越權(quán)限范圍作出決策，不斷提高決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。

二、人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

重大事項(xiàng)決定權(quán)這一專業(yè)術(shù)語最早是彭真同志在1982 年召開的省級人大負(fù)責(zé)人座談會講話中首次提出，省級人大常委會的“四權(quán)”即立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)。人大重大事項(xiàng)決定權(quán)作為與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)并列的一項(xiàng)重要職權(quán)，體現(xiàn)了人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的根本特征，是人民當(dāng)家做主、人民主權(quán)原則的直接體現(xiàn)。準(zhǔn)確把握、科學(xué)行使人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的前提和基礎(chǔ)在于辨析重大事項(xiàng)的概念及其要素，厘清重大事項(xiàng)決定權(quán)的權(quán)力邊界。

（一）重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)涵與外延

人大有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)質(zhì)，其前提在于明確“重大事項(xiàng)”內(nèi)涵和范圍。我國《憲法》規(guī)定了全國人大及其常委會重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的依據(jù)和類型②《憲法》第六十二條第十項(xiàng)“審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告”；第十一項(xiàng)“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”；第十三項(xiàng)“批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置”；第十四項(xiàng)“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”；第十五項(xiàng)“決定戰(zhàn)爭與和平的問題”等列舉式授權(quán)；第十六項(xiàng)作為兜底條款規(guī)定：全國人大行使應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)。第六十七條第五項(xiàng)“在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”；第二十二項(xiàng)“全國人民代表大會授予的其他職權(quán)”作為開放性、兜底性授權(quán)。，《地方組織法》規(guī)定了縣級以上的地方各級人民代表大會行使決定權(quán)的類型和重大事項(xiàng)領(lǐng)域③參見《地方組織法》第八條。。可以看出，《地方組織法》對重大事項(xiàng)采用分類模式加以規(guī)定[2]。雖然《憲法》和《地方組織法》對重大事項(xiàng)領(lǐng)域進(jìn)行分類列舉，但對決定事項(xiàng)范圍的規(guī)定還很廣泛籠統(tǒng)，容易造成界定重大事項(xiàng)存在較大自由裁量的空間。鑒于此，為避免政府越權(quán)和人大決定權(quán)缺位，需由人大及其常委會對如何界定重大事項(xiàng)的范圍作出界定。

《憲法》第六十二條、六十七條對全國人大及其常委會重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行了分別列舉。全國人大及其常委會作出的關(guān)乎政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等國家事務(wù)的決定必然屬于重大事項(xiàng)，當(dāng)屬全國人大及其常委會重大事項(xiàng)的范圍①同注①。；對地方人大及其常委會而言，《憲法》《地方組織法》以及地方性法規(guī)對“重大事項(xiàng)”的范圍均有相關(guān)規(guī)定?！稇椃ā返诰攀艞l第一款首先規(guī)定了地方人大的法定職權(quán)，第二款規(guī)定了地方人大的決定職權(quán)范圍②《憲法》第九十九條第一款：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃?！钡诙睿骸翱h級以上的地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告；有權(quán)改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定?！??！兜胤浇M織法》作出進(jìn)一步明確③《地方組織法》第八條第二款：“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告”；第三款：“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”；第九條第三款：“根據(jù)國家計(jì)劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃”；第四款：“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”；第五款：“決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的實(shí)施計(jì)劃”。。近年來，地方人大及其常委會紛紛依據(jù)《憲法》和《地方組織法》并結(jié)合實(shí)際，出臺關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定。地方人大多數(shù)采取“列舉相加兜底”的方式，對本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展，以及根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的事項(xiàng)范圍、類別、程度、時(shí)間階段作出較為細(xì)致的規(guī)定[3]。

（二）人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的性質(zhì)

人大重大事項(xiàng)決定權(quán)作為與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)并列的一項(xiàng)職權(quán)已為學(xué)界和實(shí)務(wù)界共識。全國人大常委會原委員長彭真認(rèn)為地方人大常委會的四項(xiàng)職權(quán)包括：第一，制定、頒布地方性法規(guī)；第二，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)以及國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算的部分變更；第三，人事任免；第四，監(jiān)督本級政府和法院、檢察院的工作。研究人大重大事項(xiàng)決定權(quán)，有必要從權(quán)力角度對重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行解讀和探討，對于協(xié)調(diào)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與政府、黨委決策權(quán)的關(guān)系，健全政府重大決策報(bào)告制度和人大討論決定重大事項(xiàng)制度具有重要意義。

從權(quán)力屬性層面來看，人民代表大會的權(quán)力來源于人民授權(quán)由人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力。我國一切權(quán)力屬于人民，是人民民主專政的社會主義國家，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會重大事項(xiàng)決定權(quán)的提出與人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位以及人民代表大會作為政治權(quán)力組織形式的制度本質(zhì)是聯(lián)系在一起的[4]。人大重大事項(xiàng)決定權(quán)意味著人民有權(quán)決定國家和社會的一切重大事項(xiàng)，人大在政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等領(lǐng)域的重大事項(xiàng)決定權(quán)充分體現(xiàn)了人民擁有廣泛的權(quán)力和人民主權(quán)原則。

從權(quán)力制衡層面來看，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)具有權(quán)威性與約束力?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，人大監(jiān)督和制約政府行政執(zhí)法權(quán)。人大及其常委會要保障科學(xué)、民主、依法決策，就要對政府作出的關(guān)于政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源包含民政等工作的重大決策作出具有權(quán)威性的決定形式，這也是憲法規(guī)定的人大職權(quán)的權(quán)威性和約束力的體現(xiàn)。同時(shí)，人大對由其產(chǎn)生的政府重大決策的行使決定權(quán)是對政府行為的監(jiān)督，寓制衡于監(jiān)督，制約和規(guī)范政府權(quán)力[5]。人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，既發(fā)揮了人大法定職能，保障了人民群眾對重大事項(xiàng)決定權(quán)，亦樹立了法律的權(quán)威，是建設(shè)法治社會、貫徹全面依法治國的應(yīng)有之意[6]。

三、人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的價(jià)值意蘊(yùn)

人大重大事項(xiàng)決定權(quán)是推進(jìn)全面依法治國、踐行全過程人民民主與合法性、合理性的統(tǒng)一。人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過科學(xué)民主決策過程，代表人民管理國家事務(wù)，實(shí)現(xiàn)黨的主張與人民意志的有機(jī)統(tǒng)一，是發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的必然要求。

（一）推進(jìn)全面依法治國的需要

人大依法決定重大事項(xiàng)是社會主義法治國家的題中應(yīng)有之義，是全面推進(jìn)依法治國的必然要求。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，處在社會主義民主法治建設(shè)的第一線，在全面依法治國中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。人大依法履行重大事項(xiàng)決定權(quán)，是對憲法和法律的有效實(shí)施，在法律的實(shí)施中創(chuàng)造法治環(huán)境，體現(xiàn)法律權(quán)威，是社會主義民主政治和法治社會建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，人大決定政府重大決策有利于將政府行為納入法治軌道，倒逼法治政府建設(shè)，提高政府治理法治化水平，以法治政府帶動法治國家、法治社會建設(shè)不斷向前推進(jìn)[7]。

（二）人民民主的體現(xiàn)

決定權(quán)是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)討論、決定重大事項(xiàng)的權(quán)力，重大事項(xiàng)決定權(quán)作為人民代表大會四類職權(quán)之一，具有鮮明的法定性、人民性、權(quán)威性和強(qiáng)制性。人民通過直接或者間接的方式來選出全國人民代表大會代表和地方各級人民代表大會的代表，來行使管理國家的民主權(quán)利，享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)是我國廣大人民群眾的一項(xiàng)最為重要的民主權(quán)利。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)。人民代表大會是代表人民討論、決定重大事項(xiàng)的制度，人大制度的內(nèi)涵是發(fā)展民主政治，人大的各項(xiàng)權(quán)力都是人民當(dāng)家做主的表現(xiàn)。人大決定權(quán)行使方式多樣、覆蓋面廣泛，人民代表大會討論審議“一府兩院”各項(xiàng)工作報(bào)告，作出決定、決議都是人大行使決定權(quán)最主要的方式。人民代表大會決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，既能充分發(fā)揮會議主體——人大代表的積極性、創(chuàng)造性，亦是人民民主的本質(zhì)體現(xiàn)。

（三）合法性與合理性的統(tǒng)一

重大事項(xiàng)是對本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)，具有根本性、全局性和長遠(yuǎn)性。決定重大事項(xiàng)實(shí)質(zhì)支配或管理著國家的財(cái)政、社會、文化和人力資源，具備明顯的公權(quán)力屬性，不僅需要法律的明確授權(quán)，還需要獲得人民的廣泛認(rèn)同，以實(shí)現(xiàn)合法性與合理性的統(tǒng)一。首先，法定職責(zé)必須為。重大事項(xiàng)決定權(quán)已有法律規(guī)定，人大在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)是實(shí)施憲法和法律的規(guī)定，正是合法性的體現(xiàn)。[8]第二，權(quán)力的行使以合理性為前提。根據(jù)人大的性質(zhì)、職能和運(yùn)行特點(diǎn)，人大決定區(qū)內(nèi)各方面的重大事項(xiàng)遵循民主、科學(xué)的決策過程，以維護(hù)大多數(shù)群眾的根本利益為宗旨，密切聯(lián)系實(shí)際和人民群眾，體現(xiàn)人民民主，凝聚人民智慧，代表人民作出正確決策，具有合理性基礎(chǔ)。

四、人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在的主要問題和原因

從人大職權(quán)行使的現(xiàn)狀來看，重大事項(xiàng)決定權(quán)是與立法、監(jiān)督和人事任免職權(quán)相比較為薄弱的環(huán)節(jié)，存在重大事項(xiàng)內(nèi)容難以把握，決定決議形式、空洞，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與黨委決策權(quán)、政府行政管理權(quán)界限模糊，決定執(zhí)行不徹底等主要問題。這些問題產(chǎn)生的主要原因在于：第一，法律規(guī)定比較原則。《憲法》和《地方組織法》對重大事項(xiàng)作出規(guī)定，但是界定仍然不是十分清晰，加之“重大事項(xiàng)”是關(guān)系到地區(qū)發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾利益的重要事項(xiàng)，是一個(gè)地區(qū)動態(tài)的、發(fā)展的概念，對此進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷涉及價(jià)值選擇，難以用固定標(biāo)準(zhǔn)衡量，造成各方對重大事項(xiàng)的界定參差不齊，決定權(quán)行使不規(guī)范、不統(tǒng)一。第二，缺乏有效的制度機(jī)制保障。要保證人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的有效性，就必須要有相關(guān)配套的機(jī)制。如政府重大事項(xiàng)報(bào)告制度，重大行政決策合法性審查，重大決策聽證制度，重大決策專家論證咨詢，黨委、人大和政府之間溝通協(xié)調(diào)等必要環(huán)節(jié)，只有在這些相關(guān)制度規(guī)范和支持下，人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)環(huán)節(jié)才有保障，否則將導(dǎo)致重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使程序鏈不完善、不到位，效果不理想，出現(xiàn)決定權(quán)虛置現(xiàn)象。第三，缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。決定重大事項(xiàng)要建立在廣泛的民意基礎(chǔ)上，這既是重大事項(xiàng)決定權(quán)的出發(fā)點(diǎn)，也是最終歸宿。重大事項(xiàng)決定的時(shí)間、內(nèi)容和人大代表參與度是履行決定重大事項(xiàng)職能的集中表現(xiàn)。對人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的監(jiān)督重要性認(rèn)識不足，缺乏有力監(jiān)督措施和責(zé)任追究機(jī)制，往往造成重大事項(xiàng)決定走走過場、流于形式，難以真正做實(shí)決定重大事項(xiàng)。

針對現(xiàn)狀，要加強(qiáng)人大決定重大事項(xiàng)權(quán)，進(jìn)一步推動人大及其常委會各項(xiàng)職權(quán)的行使，充分發(fā)揮人大在全面依法治國中的職能作用，筆者從加強(qiáng)立法、建立機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)管三個(gè)維度思考，并提出一些意見。

五、人大重大事項(xiàng)決定權(quán)完善的實(shí)踐路徑

（一）加強(qiáng)人大對重大事項(xiàng)議案的審議

1.界定重大事項(xiàng)范圍

一方面，要把聽取審議政府工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算以及社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為重大事項(xiàng)決定權(quán)的主要方面。另一方面，在確定重大事項(xiàng)時(shí)，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建適應(yīng)本行政區(qū)域發(fā)展階段的重大事項(xiàng)界定標(biāo)準(zhǔn)與范圍。根據(jù)《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定和精神，對“議而必決”事項(xiàng)進(jìn)行具體化，如山東、河南、廣西、杭州、寧波、衢州、金華將“議而必決”事項(xiàng)作了細(xì)化規(guī)定[9,10]。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要，增加對“議而可決”事項(xiàng)的審議，增加城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制、修改，經(jīng)濟(jì)體制、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策、國有資產(chǎn)管理政策的調(diào)整、政府投資、政府債務(wù)、污染防治、節(jié)能降耗、公共服務(wù)及與人民群眾利益密切相關(guān)的資金收支、管理情況等①參見《寧波市人大常委會討論決定重大事項(xiàng)辦法》（2013 年）。。

2.制定人大討論決定重大事項(xiàng)的年度清單

人大討論決定重大事項(xiàng)年度清單制度旨在加強(qiáng)人大職能，促進(jìn)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，規(guī)范政府重大事項(xiàng)報(bào)告工作。重大事項(xiàng)清單是人大討論、決定重大事項(xiàng)工作的項(xiàng)目表和流程圖，建立人大討論決定重大事項(xiàng)年度清單制度，要聚焦明確選擇重大事項(xiàng)的原則,加強(qiáng)對重大事項(xiàng)清單的認(rèn)知和分類,建立完善人大重大事項(xiàng)處理流程、重大事項(xiàng)清單監(jiān)督落實(shí)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。重大事項(xiàng)清單的內(nèi)容包括：重大事項(xiàng)清單的選擇目的、確立依據(jù)、基本原則、具體范圍、工作流程和問責(zé)。重點(diǎn)關(guān)注中央文件提出的“四個(gè)重大一個(gè)建設(shè)”[11]。以《烏魯木齊市人大常委會討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》為例，應(yīng)當(dāng)提請人大常委會討論、決定的重大事項(xiàng)包括：為保證憲法、法律、法規(guī)和市人民代表大會決議、決定的遵守和執(zhí)行所采取的重大措施；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的修訂方案及其調(diào)整、變更和本級財(cái)政決算；城市總體規(guī)劃和涉及城市總體規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向、總體布局的重大變更；依法治市、民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定工作的重大部署；人口、土地、環(huán)境資源保護(hù)方面的中、長期規(guī)劃；教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、民政等事業(yè)的中、長期發(fā)展規(guī)劃；撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令、決議以及人民代表大會交付審議、決定的事項(xiàng)。

3.對列入人大決定的重大事項(xiàng)開展深入調(diào)研論證。

對重大事項(xiàng)開展調(diào)研論證有助于全方位認(rèn)識所決定的重大事項(xiàng)的本質(zhì)、特點(diǎn)和影響面，是形成正確認(rèn)知、作出正確決定的必要條件。首先，對列入人大討論決定的重大事項(xiàng)開展深度調(diào)研，要圍繞該重大事項(xiàng)開展廣泛的調(diào)查。通過多元方式、多種途徑，包括普遍調(diào)查、重點(diǎn)調(diào)查、典型調(diào)查、隨機(jī)調(diào)查、非隨機(jī)調(diào)查、抽樣調(diào)查、整群調(diào)查、分層調(diào)查等方式，形成全局性、系統(tǒng)性、整體性的認(rèn)知，在此基礎(chǔ)上作出全局性、系統(tǒng)性、整體性的決定。其次，將群眾對重大事項(xiàng)的問題反映作為調(diào)查的導(dǎo)向。廣泛聽取人大代表和社會各方面的意見，在組織調(diào)查時(shí)，有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民都有義務(wù)提供必要的協(xié)助。第三，建立公示制度。在討論涉及群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)時(shí)，要及時(shí)將重大事項(xiàng)的有關(guān)情況向公眾公示，充分保障人民群眾的知情權(quán)。公開征集社會各方面的意見，及時(shí)吸納合理、可行的意見、建議，真正做到問計(jì)于民、問政于民、問需于民。

（二）健全人大重大事項(xiàng)決定權(quán)法律制度和工作機(jī)制

1.完善人大決定重大事項(xiàng)決定權(quán)相關(guān)法律法規(guī)

我國《憲法》和《地方組織法》是人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的依據(jù)，但目前我國尚未出臺專門法律規(guī)定人大討論決定重大事項(xiàng)決定權(quán)。鑒于此，一方面，要加快全國人大對重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行專項(xiàng)立法，全國人大根據(jù)《憲法》和《地方組織法》的精神和規(guī)定，對人大重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行專項(xiàng)立法，對重大事項(xiàng)的概念內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確、具體界定，為人大決定權(quán)提供規(guī)范性和可操作性的法律依據(jù)；另一方面，地方人大聯(lián)系實(shí)際出臺地方性法規(guī)，對決定權(quán)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，為人大重大事項(xiàng)決定權(quán)提供法律制度保障。地方人大結(jié)合本地區(qū)層級、發(fā)展階段和時(shí)間，根據(jù)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，將《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定加以明確，保障和促進(jìn)決定權(quán)有效實(shí)施。在立法條件不成熟時(shí)，先制定規(guī)范性文件，作為人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的正確方向和明確依據(jù)，推動人大工作開展。

2.健全人大、黨委和政府重大決策溝通機(jī)制，建立相關(guān)重大事項(xiàng)的確定、調(diào)整以及相關(guān)信息的通報(bào)制度，完善溝通渠道和機(jī)制

首先，人大及常委會決定重大事項(xiàng)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。將黨的主張、方針、政策和重大決策通過法定程序上升為國家意志，貫徹落實(shí)《憲法》、法律和中央及?。ㄊ校┳灾螀^(qū)黨委重要精神。理順黨委、人大和政府的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，要處理好黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)、政府執(zhí)行權(quán)和人大監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系。人大作為重大事項(xiàng)決定機(jī)關(guān)要支持政府推進(jìn)執(zhí)行重大決策，保障決定落實(shí)到位。同時(shí)，對于專業(yè)性強(qiáng)、與人民群眾密切相關(guān)的事項(xiàng)，應(yīng)實(shí)行聽證和公示制度，堅(jiān)持群眾路線，拓寬人民群眾參與決策的渠道，支持政府和有關(guān)方面獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理好有關(guān)問題。

其次，政府嚴(yán)格在法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)范圍，突出重點(diǎn)工作，將社會熱點(diǎn)和群眾關(guān)注度高的事項(xiàng)協(xié)商提出報(bào)黨委同意，并向人大報(bào)告重大事項(xiàng)清單。人大要支持政府依法行政，不干涉政府作出的具體行政行為，關(guān)注政府對于重大事項(xiàng)的調(diào)整變更及時(shí)討論協(xié)商，作出決定，并監(jiān)督政府有效執(zhí)行。各級人大和本級政府要加強(qiáng)溝通和聯(lián)系。同時(shí)，人大及其常委會的工作機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門的溝通，通過定期召開會議、開展工作調(diào)研等方式，就政府重大決策出臺前向全國人大提交的工作報(bào)告交換意見，推進(jìn)工作落實(shí)。[12]

（三）加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，確保決定權(quán)的執(zhí)行效果

人大及其常委會要積極有效行使決定權(quán)，建立完善事前、事中、事后監(jiān)督體系，督促落實(shí)工作制度、強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。一方面，人大要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，主動發(fā)揮法定職能作用，聽取審議工作報(bào)告、專題詢問、代表走訪，深入專項(xiàng)調(diào)研，加強(qiáng)對決策決議執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督檢查，推動決策決議執(zhí)行。人大及其常委會可以通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式，強(qiáng)化監(jiān)督，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對于群眾反映強(qiáng)烈的問題，推動整改落實(shí)到位。[13]另一方面，政府建立定期報(bào)告制度，落實(shí)人大及其常委會通過的決議、決定和意見，并及時(shí)報(bào)告執(zhí)行情況。政府要重視辦理人大建議，把辦理工作與政府和部門自身的業(yè)務(wù)工作結(jié)合起來，尤其是對黨委確定的各項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域重大事項(xiàng)，要自覺、主動地接受人大的監(jiān)督，做到件件有著落，事事有回音，真正讓人民滿意。