李澤華,張永剛

(曲靖師范學(xué)院，云南 曲靖 655011)

2021年4月8日，云南省委、省政府召開曲靖現(xiàn)場辦公會，要求曲靖打造先進(jìn)制造基地、高端食品基地、城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)，努力建設(shè)成為名副其實(shí)的云南副中心城市，成為滇中城市群的重要增長極、面向南亞東南亞輻射中心的重要支撐點(diǎn)。這是曲靖發(fā)展的嶄新機(jī)遇。可以肯定地說，把曲靖“建設(shè)成為名副其實(shí)的云南副中心城市”是這個(gè)戰(zhàn)略部署的核心目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，是曲靖必須完成的任務(wù)和使命，也是亟待深化研究并付諸實(shí)踐的重大課題。曲靖要超越省域一般城市，“建設(shè)成為名副其實(shí)的云南副中心城市”，需要深化認(rèn)識、更新觀念，大膽實(shí)踐、勇于創(chuàng)新，明確路徑、突出重點(diǎn)。

從全國范圍看，建設(shè)省域副中心城市已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要途徑和必要舉措。2012年，北京市明確提出“聚焦通州戰(zhàn)略，打造功能完備的城市副中心?！盵注]《全力推動(dòng)首都科學(xué)發(fā)展為建設(shè)中國特色世界城市而努力奮斗》，《首都之窗》2012年7月5日。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)指出：“城市治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，要著力提升城市能級和核心競爭力，不斷提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和治理水平。”2020年11月出版的第21期《求是》雜志刊發(fā)習(xí)近平總書記的重要文章《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》，在“完善城市化戰(zhàn)略”部分中指出：“東部等人口密集地區(qū)，要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，合理控制大城市規(guī)模，不能盲目‘?dāng)偞箫灐Ｒ苿?dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。中西部有條件的省區(qū)，要有意識地培育多個(gè)中心城市，避免‘一市獨(dú)大’的弊端?！痹颇蠁?dòng)副中心城市建設(shè)正是落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，順應(yīng)時(shí)代潮流，加快城市發(fā)展步伐的重大舉措。作為云南副中心城市建設(shè)主體的曲靖市，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，少走彎路，加快速度，是以城市建設(shè)為驅(qū)動(dòng)有效推進(jìn)曲靖經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的必然選擇。

一、省域副中心城市建設(shè)規(guī)律及啟示

省域副中心城市一般是指在一省范圍內(nèi)，綜合實(shí)力較周邊城市強(qiáng)大，經(jīng)濟(jì)輻射力超出了自身管轄的行政區(qū)范圍，擁有獨(dú)特的優(yōu)勢資源或產(chǎn)業(yè)，與中心城市有一定距離(一般在300公里左右)、未來能夠帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展的大城市或特大城市。省域副中心城市作為省會城市與一般城市之間的具有帶動(dòng)力的城市，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著十分重要的作用[1]。理解“省域副中心城市”必須注意到三個(gè)關(guān)鍵因素，一是“城市”，二是“副中心”，三是“省域”。

(一)“城市”及其空間

城市是一個(gè)綜合體，是人類文明最集中的體現(xiàn)，它的性質(zhì)與活力來自于它所構(gòu)建的城市空間。這個(gè)空間與城市與生俱來，甚至就是城市的一種存在方式，或者說是城市本身。正因此，劉易斯·芒福德才說：“人類歷史剛剛破曉時(shí)，城市已經(jīng)發(fā)展到了成熟時(shí)代?！盵2]城市發(fā)展不能離開城市空間這個(gè)核心內(nèi)涵，否則將把城市抽象化?！俺鞘锌臻g是城市社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等要素的運(yùn)行載體，各類城市活動(dòng)所形成的功能區(qū)構(gòu)成了城市空間結(jié)構(gòu)的基本框架。它們伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，交通運(yùn)輸和基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，不斷地改變各自的結(jié)構(gòu)形態(tài)和相互位置關(guān)系，并以用地形態(tài)表現(xiàn)出城市空間結(jié)構(gòu)的演變過程和特征?！盵3]可見，城市空間的內(nèi)涵要素十分豐富，它甚至已經(jīng)超越了某個(gè)城市自身范圍，涵蓋了城市與城市之間的相互關(guān)系。只有扣緊這些要素進(jìn)行綜合考慮，才可能實(shí)現(xiàn)城市有序管理，達(dá)到增長與發(fā)展目的。因此，曲靖開展云南副中心城市建設(shè)，必須重視曲靖城市空間的構(gòu)建方式，著眼于整體性觀念和全局性設(shè)計(jì)。

(二)“副中心”與“中心”的關(guān)系

副中心城市是中心城市的拓展和派生，它基于現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)，被中心城市選擇以承擔(dān)和補(bǔ)充中心城市的功能。它與中心城市的關(guān)系是基于兩方面條件建立的。一是基礎(chǔ)，就是它作為副中心城市的資格；二是預(yù)期，即它將在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮的作用。

從基礎(chǔ)角度看，副中心城市不是可以隨意定義和命名的，它取決于區(qū)域城市發(fā)展總體狀態(tài)和該城市的基本情況，衡量的因素很多。德國地理學(xué)家克里斯泰勒在20世紀(jì)30年代創(chuàng)立“中心地理論”，[注]德國經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家克里斯泰勒在1933年出版的《德國南部的中心地》一書中，開創(chuàng)了中心地理論，是一種研究城市空間組織形式和功能布局的城市區(qū)位理論。根據(jù)該理論，城市的基本功能是為周圍的地區(qū)提供商品和服務(wù)。最重要的中心地不一定是人口最多的、但卻是在交通網(wǎng)絡(luò)上處于最關(guān)鍵位置的、能提供很廣泛的商品和服務(wù)的地區(qū)。就從多種因素及其關(guān)系中發(fā)現(xiàn)了城市發(fā)展的這一規(guī)律?？死锼固├兆⒁獾匠鞘小爸行牡亍钡穆毮堋⒁?guī)模和空間形態(tài)分布，其中，中心地空間分布形態(tài)受市場、交通和行政三個(gè)原則的影響而形成不同的體系。中心地體系包括：(1)中心地的數(shù)目；(2)互補(bǔ)區(qū)域(即中心地所服務(wù)的地區(qū))的數(shù)目；(3)互補(bǔ)區(qū)域的半徑；(4)互補(bǔ)區(qū)域的面積；(5)提供中心財(cái)貨種類及其數(shù)量；(6)中心地的標(biāo)準(zhǔn)人口數(shù)；(7)互補(bǔ)區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)人口數(shù)等。這些因素必須在區(qū)域總體狀態(tài)中達(dá)到一定量與質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)才構(gòu)成中心地與次級中心地的協(xié)調(diào)關(guān)系。克里斯泰勒的理論構(gòu)成了今天省域副中心城市建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

從預(yù)期角度看，就理論意義上的普遍性預(yù)期而言，在經(jīng)濟(jì)方面，副中心城市應(yīng)做到功能完備，獨(dú)具特色，成為中心城市以外城市經(jīng)濟(jì)流的高效聚集區(qū)。在城市空間上，副中心城市要具有疏解或補(bǔ)充中心城區(qū)的功能，特別是要疏解中心城市地區(qū)的人口和商業(yè)、商務(wù)功能，培育新的城市經(jīng)濟(jì)增長極，改善城市空間結(jié)構(gòu)和環(huán)境，帶動(dòng)周邊發(fā)展，在長期發(fā)展中形成相對完善，又與中心城市相對獨(dú)立的副中心城市功能。[4]這種理論性預(yù)期實(shí)際上也是副中心城市應(yīng)該遵循的總體發(fā)展目標(biāo)定位。曲靖在與中心城市昆明的協(xié)同發(fā)展中，作為副中心城市應(yīng)該完成的功能目標(biāo)。只有在基本達(dá)到這種普遍性要求的基礎(chǔ)上，再尋求自己的特色，才能成為所謂“名副其實(shí)”的云南副中心城市，否則即使單一指標(biāo)(比如經(jīng)濟(jì)指標(biāo))非常突出，它仍然僅僅只是區(qū)域一般城市。

(三)“省域”的重要意義

“省域”是一種視野和格局，它賦予副中心城市建設(shè)工作一個(gè)優(yōu)勢地位。也就是說，要以省域?yàn)榛c(diǎn)來謀劃副中心定位，上一層次要考慮全國的布局，中間層次要在省內(nèi)規(guī)劃中發(fā)揮突出作用，下一層次要建構(gòu)自己的城市網(wǎng)絡(luò)。如何理解和爭取用好這種優(yōu)勢至關(guān)重要。具體到曲靖，“云南副中心城市”意味著曲靖在圍繞昆明的同級城市網(wǎng)絡(luò)體系中應(yīng)具有超前半步、提升半格的地位，曲靖必須爭取成為昆明大都市圈網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中最重要的城市。為此它也將得到“省域”城市規(guī)劃布局中更多的政策與機(jī)制支持，這是副中心城市建設(shè)規(guī)律決定的。如果沒有相關(guān)政策與機(jī)制支持，所謂建設(shè)省域副中心城市便失去了最大意義。當(dāng)然，曲靖需要主動(dòng)謀劃和積極尋求上級給予自己所需要的支持，即曲靖必須有明確的政策訴求。同時(shí)“省域”還決定了曲靖必須進(jìn)一步打開視野，站在云南副中心城市的支點(diǎn)上重構(gòu)自己的城市空間和城市網(wǎng)絡(luò)，把政策優(yōu)勢放大，在自身發(fā)展中借力全國、全省，強(qiáng)化帶動(dòng)力量，同時(shí)又構(gòu)建好圍繞主城區(qū)的次級城市網(wǎng)絡(luò)，從區(qū)域發(fā)展中吸納更大的提升力量，真正承擔(dān)起云南副中心城市的責(zé)任和使命。

二、省域副中心城市建設(shè)的基本認(rèn)識

云南省委省政府對曲靖發(fā)展的戰(zhàn)略部署是全方位的，涉及經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)(先進(jìn)制造基地、高端食品基地等)、城市化(城鄉(xiāng)融合發(fā)展和副中心城市建設(shè)等)、國際影響(面向南亞東南亞輻射中心的重要支撐點(diǎn))、黨的建設(shè)等。在實(shí)踐層面，曲靖如何整合要點(diǎn)、抓住重點(diǎn)、形成突破是至關(guān)重要的。

(一)觀念提升：以副中心城市建設(shè)整合曲靖發(fā)展

曲靖是以工業(yè)、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的州市，要實(shí)現(xiàn)省委省政府的戰(zhàn)略部署，首先要更新觀念，充分認(rèn)識把曲靖建設(shè)成為名副其實(shí)的云南副中心城市是曲靖發(fā)展的關(guān)鍵所在，不要把城市建設(shè)僅僅看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“副產(chǎn)品”。就世界范圍看，在城市迅速發(fā)展的21世紀(jì)，城市已經(jīng)成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的最大的綜合體，是最重要的“增長極”，不斷發(fā)展的大城市、特大城市所促成的有效運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)空間，才是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新行動(dòng)、創(chuàng)新成就不斷產(chǎn)生的根本動(dòng)力和場所。城市在教育、科技、醫(yī)療、文化等方面形成的優(yōu)勢，是引領(lǐng)整個(gè)相關(guān)區(qū)域的生產(chǎn)、生活蓬勃發(fā)展并形成活力的根本條件。由于城市發(fā)展網(wǎng)絡(luò)層級逐步形成，中心城市的帶動(dòng)作用不斷加強(qiáng)，持續(xù)發(fā)展的局限性也會不斷凸顯。因此，副中心城市作為中心城市的補(bǔ)充，在推進(jìn)區(qū)域整體聯(lián)動(dòng)發(fā)展中成為非常必要的選擇，具有增強(qiáng)發(fā)展活力的重要意義和重大作用。今天，如果不重視城市發(fā)展的帶動(dòng)作用是不可能有效推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步的。在此意義上，以“副中心城市”建設(shè)為龍頭整合曲靖發(fā)展，可以促成曲靖更為系統(tǒng)、完整的全面發(fā)展體系。換言之，只有以副中心城市建設(shè)為目標(biāo)，將打造先進(jìn)制造基地、高端食品基地、城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)等專項(xiàng)建設(shè)整合起來，使之不僅僅是單一的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)行為，才能夠更好實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組、優(yōu)化、升級，形成合力，進(jìn)而促進(jìn)滇中城市群發(fā)展形成新的區(qū)域效應(yīng)，對周邊經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生輻射與帶動(dòng)作用，真正在以昆明為中心的區(qū)域城市群發(fā)展中成為新的增長極。這也正是在曲靖良好發(fā)展態(tài)勢基礎(chǔ)上，之所以還要提出將曲靖建設(shè)為云南副中心城市的主要原因。只有切近當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，補(bǔ)好城市建設(shè)短板，才能加速曲靖和整個(gè)云南的全面發(fā)展。

把曲靖建設(shè)成為“名副其實(shí)”的云南副中心城市，需要高度重視、精心設(shè)計(jì)、主動(dòng)打造。湖北省是較早開展省域副中心城市建設(shè)的省份，2003年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《湖北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，該《規(guī)劃》明確將宜昌、襄樊定位為省域副中心城市。至2020年，襄陽、宜昌GDP總量皆躍升到4000多億元，在湖北排名第二和第三，成為名副其實(shí)的鄂西增長極，帶動(dòng)了鄂西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，為湖北“兩圈一帶”和“一主兩副”的發(fā)展格局發(fā)揮了積極作用，使湖北基本實(shí)現(xiàn)了省域經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)全面發(fā)展。襄陽、宜昌作為湖北省副中心城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)是我們應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒的。

(二)空間考量：正視作為副中心城市的主要短板

位于云南省東部的曲靖，被定位為云南省域副中心城市，從基本條件看，實(shí)際上有著先天不足之處，主要體現(xiàn)在與中心城市的空間距離過小?？臻g距離是副中心城市成立的重要前提，且副中心城市距離中心城市不能太近，否則難以形成自己獨(dú)立的輻射范圍。一般認(rèn)為，副中心城市距離中心城市的恰當(dāng)距離是300公里左右。曲靖距昆明僅120公里，這并不是一個(gè)理想的距離。曲靖之所以被定位為云南副中心城市，主要是因?yàn)榍妇哂腥齻€(gè)優(yōu)勢：(1)經(jīng)濟(jì)總量全省第二，2020年曲靖GDP達(dá)2959.35億元，在全國城市中排93位；(2)總?cè)丝谌〉诙?，常住人?17.77萬人，僅次于昆明市；(3)區(qū)位優(yōu)勢獨(dú)特，曲靖地處川黔桂滇結(jié)合部，是云南與重慶、貴陽，以及京津冀、長三角聯(lián)系的必經(jīng)之地，也是全國重要的交通樞紐城市。[5]湖北省的黃石市很長一段時(shí)間是湖北省第二大城市，大型企業(yè)多，經(jīng)濟(jì)狀態(tài)好，但因?yàn)榕c武漢市的距離只有80公里，就很難發(fā)展成為湖北的副中心城市。應(yīng)該說，曲靖與黃石市具有一定的相似性。

決定曲靖作為云南副中心城市功能定位和發(fā)展重點(diǎn)的主要因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。換句話說，經(jīng)濟(jì)狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)預(yù)期是曲靖作為副中心城市的主要因素，是建設(shè)指標(biāo)中的重中之重。當(dāng)然，沒有不重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的副中心城市建設(shè)，關(guān)鍵是曲靖的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不大均衡的云南省域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占的地位太過重要，它的重要性使其突破了區(qū)域位置的局限。一個(gè)真正的省域副中心城市的經(jīng)濟(jì)總量要與周邊城市相比有相對優(yōu)勢，而且應(yīng)當(dāng)達(dá)到一個(gè)基本認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在2016年是不低于2500億元(曲靖1775.11億元)，2019年不低于3000億元(曲靖2637.59億元)。按此標(biāo)準(zhǔn)，在云南省域來看，曲靖較其他州市的優(yōu)勢一目了然。但曲靖的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有優(yōu)勢也有差距，同期中國中部六省在建的10個(gè)省域副中心城市中，經(jīng)濟(jì)總量最高的是河南洛陽，超過了5000億大關(guān)，湖北襄陽4812億，進(jìn)入4000億的城市還有湖北的宜昌，岳陽、蕪湖、贛州和衡陽經(jīng)濟(jì)總量位于3000億至4000億之間，其中湖南的岳陽達(dá)到3780億，即將進(jìn)入4000億層級。因此，按GDP最低標(biāo)準(zhǔn)衡量，曲靖差距明顯。但曲靖基礎(chǔ)厚實(shí)，發(fā)展勢頭較好，是云南乃至全國最具活力的城市之一。2020年曲靖GDP進(jìn)入全國百強(qiáng)，排名第93位，而且在百強(qiáng)城市中增速第一。按照云南發(fā)展預(yù)期，云南的GDP要在“十四五”期間有較大提升，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，迫切需要新的增長極，打造曲靖作為副中心城市，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是首要因素。云南的省域副中心首先應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)副中心，而非首先是舒緩中心城市的行政、人口、交通等功能的副中心。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)跨越式發(fā)展，增加經(jīng)濟(jì)總量，是曲靖必須全力以赴追求的重要目標(biāo)。

(三)城市規(guī)模：應(yīng)對副中心城市建設(shè)的人口憂慮

城市人口是城市狀態(tài)的重要標(biāo)志，也是城市分級的主要依據(jù)。人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量始終深刻地影響著城市的發(fā)展，或者使它充滿活力，或者使它暮氣沉沉，慢慢衰敗。作為省域副中心城市，曲靖要發(fā)揮重要的經(jīng)濟(jì)功能，必須重視城市人口規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)問題。人口總量、外來人口數(shù)量、人口質(zhì)量層次等既是城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的體現(xiàn)，也是城市經(jīng)濟(jì)活力的標(biāo)桿。沒有城市人口的有序、持續(xù)的增長，沒有城市化率的提高，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展就必然乏力?！拜^低的城市化水平，不利于聚集經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，也不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。資料顯示，我國城市化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，可拉動(dòng)GDP增長3%?！盵6]根據(jù)住建部資料，2020年曲靖市區(qū)面積5954.82平方公里，城區(qū)面積124.28平方公里，建成區(qū)面積102.89平方公里。全市常住人口576.58萬人，市區(qū)人口156.09萬人，城區(qū)總?cè)藬?shù)79.31萬人，建成區(qū)人口密度約為642人/平方公里。數(shù)據(jù)說明，就現(xiàn)在的基礎(chǔ)條件看曲靖城市化發(fā)展基礎(chǔ)總體較好，有增長空間，但人口缺陷同樣明顯。

換個(gè)角度說，一方面曲靖的城鎮(zhèn)化率在不斷提高。根據(jù)曲靖市統(tǒng)計(jì)局《曲靖市2018年人口城鎮(zhèn)化發(fā)展情況分析》，截至2018年底，曲靖市常住人口為615.5萬人，城鎮(zhèn)人口達(dá)298.21萬人，比2017年增加8.76萬人。連續(xù)幾年曲靖城鎮(zhèn)化率皆呈提升態(tài)勢，至2018年城鎮(zhèn)化率達(dá)48.45%，比2017年上升了1.17個(gè)百分點(diǎn)。另一方面曲靖的人口總量在迅速下降。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年11月1日零時(shí)，曲靖市常住人口為576.58萬人，比2018年減少了近40萬人，這對于一個(gè)中小城市來說絕對是一個(gè)巨大的負(fù)面影響。同期，與我們相鄰的四川副中心城市綿陽和貴州副中心城市遵義的人口則分別增加了26萬和48萬，達(dá)到487萬和661萬，其帶來的經(jīng)濟(jì)增長力度是明顯的。人口總量減少對曲靖發(fā)展的影響值得高度關(guān)注。如果城市人口一直徘徊在中等城市規(guī)模，城區(qū)常住人口達(dá)不到300萬以上Ⅰ型大城市底線，甚至達(dá)不到城區(qū)常住人口100萬以上的Ⅱ型大城市底線，副中心城市應(yīng)有的各類功能都將受到影響。

當(dāng)然，城市人口不會憑空增加。人口既是城市綜合發(fā)展的動(dòng)力，又是城市綜合發(fā)展的結(jié)果，沒有良好的城市條件引不來人、留不住人，引不來人留不住人又創(chuàng)造不了好的城市條件，這是一個(gè)基本常識，而處理好其中的辯證關(guān)系則是城市建設(shè)的難點(diǎn)。作為副中心城市建設(shè)的重要因素，應(yīng)該認(rèn)真分析曲靖人口流向，不同人口類型的流出原因是什么，有針對性地采取有效措施穩(wěn)定并不斷增大人口規(guī)模。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，人口流動(dòng)是一種常態(tài)，大城市和特大城市具有巨大的吸納力，一般城市只能不斷創(chuàng)造條件，特別是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)條件，發(fā)揮地域優(yōu)勢才能增加吸引力。人口質(zhì)量取決于高端人才和高層次、高素質(zhì)人才的數(shù)量，更需要有針對性地制定人才引進(jìn)計(jì)劃，落實(shí)高層次人才優(yōu)厚待遇政策?？傊?，城市所具有的良好的環(huán)境、便捷的交通、合理的布局、方便的服務(wù)、有效的帶動(dòng)功能，以及鮮明的特色、深厚的潛力、快捷的通訊、高度的開放等等這些副中心城市所應(yīng)致力的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)也是確保城市人口不斷增加的基本條件和保障，在良性運(yùn)作的機(jī)制中二者會互為因果，相互促進(jìn)，相得益彰。[7]中央財(cái)經(jīng)委員會第五次會議曾要求“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力”，今天這種人口承載力要求更多地落在了副中心城市身上，習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中強(qiáng)調(diào)：“全國城市都要根據(jù)實(shí)際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制標(biāo)準(zhǔn)?！边@個(gè)要求為副中心城市人口規(guī)模增長帶來了機(jī)遇和空間，比起北京、上海主城區(qū)20000人/平方公里以上、昆明2900人/平方公里以上的人口密度，曲靖僅642人/平方公里，可見，曲靖的人口發(fā)展空間和任務(wù)都是巨大的。由城市人口所制約的城市發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益始終應(yīng)是曲靖副中心城市建設(shè)予以重視的綜合性因素。

三、省域副中心城市建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

副中心城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及因素眾多。擇其要旨，應(yīng)注重以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一)規(guī)劃：構(gòu)建副中心城市空間

合理的規(guī)劃對副中心城市的建設(shè)和發(fā)展至關(guān)重要。城市本身就是一個(gè)需要精細(xì)規(guī)劃的綜合體，自然生長的城市不啻于一場災(zāi)難。“城市的發(fā)展一旦定型，調(diào)整起來的成本會很高，所以城市化的發(fā)展規(guī)劃，必須要有足夠的前瞻性，打好提前量?！盵8]副中心城市作為在省級區(qū)域中地位僅次于省會的城市，規(guī)劃的前瞻性尤為重要。

城市規(guī)劃的核心是構(gòu)建城市的空間結(jié)構(gòu)。從廣義上說，城市空間結(jié)構(gòu)的基本框架是由多種城市活動(dòng)需要所決定的功能區(qū)構(gòu)成的。省域副中心城市規(guī)劃應(yīng)該構(gòu)建更為良好的城市空間結(jié)構(gòu)，它所涉及的城市空間問題比普通城市面更廣，層次更多，不能僅僅局限于副中心城市自身，也不能僅僅局限于副中心城市與中心城市的關(guān)聯(lián)，而是應(yīng)該擴(kuò)展到更廣的、更具發(fā)展意義的城市網(wǎng)絡(luò)范圍。在這里，城市空間體現(xiàn)為功能輻射方式，其中首要是經(jīng)濟(jì)功能的輻射方式。具體到曲靖，由于所處地理位置因素和發(fā)展前景預(yù)期，決定了曲靖這個(gè)省域副中心城市空間建構(gòu)的幾個(gè)基本特點(diǎn)。

1.必須著眼省際交往，放眼國際合作。曲靖地處川黔桂滇結(jié)合部，是云南與重慶、貴陽，以及京津冀、長三角聯(lián)系的必經(jīng)之地，具有與粵港澳大灣區(qū)、珠三角、長三角、成渝地區(qū)等城市群形成合作發(fā)展的條件，借力大城市群發(fā)展，才能增強(qiáng)面向南亞東南亞的輻射能力，形成國際影響。這是曲靖副中心城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃最重要的基礎(chǔ)框架。

2.必須立足滇東大區(qū)域，構(gòu)建與昭通、文山乃至紅河的空間關(guān)系，提升副中心城市的影響力。可依托珠江源旅游產(chǎn)業(yè)合作為基礎(chǔ)性拓展，加強(qiáng)與貴州、廣西、廣東等珠江流域城市的合作，帶動(dòng)昭通、文山、紅河等州市的發(fā)展，以放大省域副中心城市的集聚與輻射效應(yīng)。曲靖、昭通、文山3個(gè)州市的人口總量占云南人口總數(shù)近三分之一，把大滇東區(qū)域各城市發(fā)展的潛在優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，在推動(dòng)大滇東區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中形成持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力。

3.必須融入滇中城市群，在與昆明的協(xié)同發(fā)展中明確定位，錯(cuò)位發(fā)展，形成互補(bǔ)效應(yīng)。“十四五”期間，昆明將著力打造區(qū)域性國際綜合樞紐，加快建設(shè)區(qū)域性國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中心、科技創(chuàng)新中心、金融服務(wù)中心、人文交流中心“四個(gè)中心”，全面提升世界春城花都、歷史文化名城、中國健康之城三大城市品牌，加快把昆明建設(shè)成為立足西南、面向全國、輻射南亞東南亞的區(qū)域性國際中心城市。[9]作為副中心城市的曲靖，必須規(guī)避與之同質(zhì)競爭導(dǎo)致“大樹下面不長草”。既要追求自己的特點(diǎn)，又保持著副中心與中心的城市空間整體性，在疏解云南中心城市的功能中產(chǎn)生協(xié)同與互補(bǔ)效應(yīng)。比如在“國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中心”功能方面，應(yīng)該創(chuàng)造條件，盡力尋求獲得中心城市該功能輻射和疏解的最大利好。副中心城市必須滿足中心城市商務(wù)中心(CBD)在空間上的呼應(yīng)和功能上的補(bǔ)充要求。因此，作為一個(gè)發(fā)展方向，在曲靖構(gòu)建次級商務(wù)商業(yè)中心便成為一個(gè)必要的選擇，這樣才能在與昆明的聯(lián)動(dòng)中促進(jìn)城市人口和生產(chǎn)要素回流。

4.必須完善曲靖自身的城市空間構(gòu)建。目前，曲靖中心城區(qū)對市域的輻射帶動(dòng)力量不足。中心城區(qū)常住人口79.31萬人，僅占全市人口的13.71%；并且小城鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)步伐緩慢，產(chǎn)業(yè)、人口的聚集作用很小。這是曲靖的“一城獨(dú)大”現(xiàn)象。必須改變這種狀態(tài)，切實(shí)規(guī)劃好主城區(qū)“麒沾馬”同城化發(fā)展格局，做好功能區(qū)劃和配套設(shè)施建設(shè)，避免簡單連片形成新的“攤大餅”發(fā)展方式。同時(shí)，要加快推進(jìn)北部宣威、會澤振興發(fā)展，大力推動(dòng)南部富源、陸良、師宗、羅平一體發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)，構(gòu)建起具有活力的曲靖城市內(nèi)在空間體系。

(二)政策：完善副中心建設(shè)保障

要把曲靖建設(shè)為名副其實(shí)的云南副中心城市，必須完善政策與制度保障。副中心城市布局是省域經(jīng)濟(jì)社會整體規(guī)劃的產(chǎn)物，上級政府的政策支持決定著副中心建設(shè)的成敗。從省外經(jīng)驗(yàn)看，湖北省的省域副中心城市建設(shè)初期就是因?yàn)榍啡北匾恼咧С謱?dǎo)致發(fā)展緩慢，而“國內(nèi)其他地區(qū)的省域副中心城市，包括已經(jīng)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變的廣東深圳、山東青島，以及正處于發(fā)展完善階段的河南洛陽、江西九江等，政府都在某種程度上給予了機(jī)制、體制上的特殊安排，從而呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。”[10]機(jī)制、體制上的“特殊安排”是多方面的，包括適當(dāng)擴(kuò)大省域副中心城市的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，賦予其與中心城市相類似的財(cái)政管理體制模式等。只有人財(cái)物的管理方式適應(yīng)了副中心城市發(fā)展新要求，副中心城市的建設(shè)才會迅速產(chǎn)生成效。

政策支持的根源在于省、市兩級管理機(jī)制、體制上的創(chuàng)新。創(chuàng)新則取決于對當(dāng)前中國城市化發(fā)展方向和國家發(fā)展要求的了解和理解。習(xí)近平總書記把“完善城市化戰(zhàn)略”作為國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題之一，強(qiáng)調(diào)“要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間?！币_(dá)到這個(gè)要求就不能墨守成規(guī)，走老路子，尤其是在西南邊疆省域副中心城市建設(shè)中，更需要大膽探索，不斷創(chuàng)新，才能建立起適應(yīng)邊疆副中心城市發(fā)展的機(jī)制、體制，形成完善的制度保障。

(三)行動(dòng)：協(xié)調(diào)副中心各項(xiàng)事業(yè)

在副中心城市定位基礎(chǔ)上完善城市空間基本布局和功能定位，形成以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的副中心城市各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，是曲靖建設(shè)云南副中心城市實(shí)踐層面的要求。最基本的目標(biāo)，到“十四五”末期(即2025年底)市內(nèi)生產(chǎn)總值應(yīng)該突破5000億人民幣，人均GDP應(yīng)該超過10000美元，常住人口城鎮(zhèn)化率應(yīng)該達(dá)到60%。當(dāng)然，具體數(shù)據(jù)是剛性的，還有很多柔性指標(biāo)融會在城市建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)中，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這是一個(gè)廣闊的領(lǐng)域，涵蓋了政務(wù)、金融、科技、教育、醫(yī)療、體育、文化、交通、通訊、人居、商業(yè)、消費(fèi)、社會保障、對外開放、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展等方面，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面因素，補(bǔ)齊短板、驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新、形成優(yōu)長，是曲靖副中心城市建設(shè)的大課題、大文章。這些柔性指標(biāo)中包含著“城市讓生活更美好”的深厚意蘊(yùn)，是城市軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，但它們又極易受到經(jīng)濟(jì)硬指標(biāo)的遮蔽甚至排斥，必須時(shí)刻警醒。

曲靖副中心城市無論如何發(fā)展，由這些因素交融而成的“和諧”與“完整”應(yīng)該成為一種理想狀態(tài)，更應(yīng)該成為一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。正如霍華德在《明日的田園城市》中所說：“一座城市就像一棵花、一株草和一個(gè)動(dòng)物，它們應(yīng)該在成長的每一個(gè)階段保持統(tǒng)一、和諧、完整。而且發(fā)展的結(jié)果絕不應(yīng)損害統(tǒng)一，而要使之更完美；絕不應(yīng)該損害和諧，而要使之更協(xié)調(diào)；早期結(jié)構(gòu)上的完整性應(yīng)該融合在以后建設(shè)得更完整的結(jié)構(gòu)之中?！痹诔鞘薪ㄔO(shè)中，這是一個(gè)觀念，也是一種思路，更是基本的方法。曲靖建設(shè)云南副中心城市的宏偉事業(yè)剛剛起步，希望能夠?qū)⒋嗣篮迷妇白兂蓡⒌?，貫穿在這個(gè)事業(yè)始終，讓城市的發(fā)展使曲靖和云南更加美好。