鄭州大學(xué) 張靜

一、“熟人社會”與巡察制度

（一）“熟人社會”

基層社會本質(zhì)上是一個“熟人社會”。費(fèi)孝通認(rèn)為中國傳統(tǒng)社會是一個小圈子”社會，有著較為復(fù)雜龐大的關(guān)系網(wǎng)?！安钚蚋窬帧睂ⅰ笆烊松鐣泵枋鰹橐浴拔摇睘橹行牡耐膱A，形成了“內(nèi)外有別”的行動邏輯?！笆烊松鐣敝?，能否達(dá)成目標(biāo)大多憑借人與人之間的關(guān)系親疏與感情深淺，中心成員往往會憑借周圍親密的關(guān)系以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。表面上看起來，“熟人社會”與公眾社會的行動邏輯是兩者在公正觀念上的不同,其實(shí)不過是在不同社會條件下不同行為主體理性選擇的約束條件的不同。中國基層社會歷來是一個“熟人社會”。這種“關(guān)系社會”的行為模式在我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國的今天，已經(jīng)嚴(yán)重滯后了我國現(xiàn)代化進(jìn)程，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。首先它弱化了法制的權(quán)威，很容易使社會公平正義在人情的博弈中發(fā)生傾斜。二是它以人情往來代替良性競爭，削弱了競爭帶來的激勵作用。一旦人情關(guān)系這種人性力量深入到企業(yè)、國家、社會的管理工作中，會使社會喪失創(chuàng)造性與積極性。隨著人情關(guān)系的深入滲透，甚至可能誘發(fā)尋租行為，滋生腐敗，帶來不良社會風(fēng)氣。因此，為了防止法制社會和市場經(jīng)濟(jì)的生存發(fā)展的基礎(chǔ)被腐蝕，不能任由“熟人社會”過分發(fā)育。近年來，我國學(xué)者提出了應(yīng)當(dāng)致力于推動“熟人社會”向“陌生人社會”轉(zhuǎn)變的觀點(diǎn)。

（二）巡察制度的健全

巡察制度指市和縣級黨委組織對其所轄區(qū)域黨組織進(jìn)行巡察的制度安排。市縣巡察是黨的巡視工作在市縣的有效延伸和拓展。作為黨內(nèi)監(jiān)督在基層的前哨，有利于落實(shí)全面從嚴(yán)治黨，及時懲處腐敗現(xiàn)象。中央高度重視巡視巡察工作，黨的十八大以來，黨對改進(jìn)巡視巡察工作做出了一系列重大部署。這為加強(qiáng)對基層黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、健全完善黨內(nèi)監(jiān)督體系提供了政策依據(jù)。十八屆六中全會通過的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對建立巡察制度作出了一系列的原則性規(guī)定。修改后的《巡視工作條例》系統(tǒng)總結(jié)了巡察工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確規(guī)定了黨組織承擔(dān)巡視巡察工作中的主體責(zé)任。

（三）“熟人社會”中的基層巡察工作

由于我國長期受到“人情社會”傳統(tǒng)的深重影響，越向基層深入，“熟人社會”的特征也就越明顯。因此對于活動空間相對扎根基層的巡察工作而言，就更易受到人情的干擾。第一，基層黨員干部之間彼此熟悉，關(guān)系密切，巡察干部由于人情影響難以做到鐵面監(jiān)督。其二，“熟人社會”使被巡察單位中的成員在開展監(jiān)督工作時心存疑慮，不敢向黨組織反映真實(shí)情況。其三，熟人之間為人情可能會說情打招呼，直接對巡察工作進(jìn)行干擾。說情打招呼現(xiàn)象的普遍存在，使巡察工作推進(jìn)困難。因此，倘若任由“熟人社會”過度發(fā)育，無疑會對法制社會風(fēng)氣和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則產(chǎn)生嚴(yán)重挑戰(zhàn)。而“熟人社會”通過各種方式影響巡察工作，也是對基層黨內(nèi)監(jiān)督制度健全的嚴(yán)重干擾。

二、“熟人社會”對基層巡察工作的影響

“熟人社會”的廣泛存在給基層巡察工作帶來了許多困難。與中央巡視工作中巡視人員普遍來源于不同省份的情況不同，基層巡察的巡察人員來源則截然相反，多來自于本區(qū)域內(nèi)。例如區(qū)級巡察中，巡察干部來自于區(qū)內(nèi)，巡察對象也為區(qū)屬各個單位。由于基層行政區(qū)域較小且區(qū)域內(nèi)人員的流動性低，巡察人員與許多單位的人員都或多或少的有所交集，在彼此熟識之中，客觀上也就形成了一個“熟人社會”。“熟人社會”的客觀存在，使得本區(qū)域內(nèi)的政治關(guān)系變得愈加復(fù)雜，必然會增加巡察工作在基層展開的難度。

（1）“熟人社會”使巡察主體產(chǎn)生心理負(fù)擔(dān)，開展巡察工作積極性有限。一些巡察干部因擔(dān)心影響親友關(guān)系，難以心無雜念開展工作。這點(diǎn)與我國巡視工作中，中央巡視組由中央派出，代表中央去各有關(guān)黨組織巡視，權(quán)威性相對較強(qiáng)，基本可以擺脫人情關(guān)系的干擾的情況是明顯不同的。一些被臨時抽調(diào)參與巡察工作的干部，因擔(dān)心今后影響本職工作的開展，難以調(diào)動其主動性積極性。這些巡察干部由于政治覺悟不到位，導(dǎo)致其政治站位相對狹隘。實(shí)際工作中，某些巡察干部覺得倘若工作開展過分直接，升遷會受影響，甚至容易遭到打擊報(bào)復(fù)，因此常常抱有不愿得罪人的心態(tài)，主觀上拉低了基層巡察工作的質(zhì)效。巡察干部身負(fù)黨委囑托，必須忠誠干凈、敢擔(dān)當(dāng)，巡查干部的綜合素質(zhì)與巡察工作能力直接影響到巡察工作的質(zhì)量和效果。因此，提升巡察干部的思想覺悟是提升巡察工作質(zhì)效的當(dāng)務(wù)之急。

（2）“熟人社會”使巡察對象的自覺性有限，難以主動配合巡察工作?！笆烊松鐣敝校幸恍┭膊炜腕w自恃擁有熟人關(guān)系的庇護(hù)，提供材料不齊全且拖延，不愿主動配合巡察工作開展。由于全覆蓋巡察尚未鋪開，組織上往往會選擇性地開展巡察，這就難免為被監(jiān)督對象尋求人情庇護(hù)、逃避黨內(nèi)監(jiān)督提供了機(jī)會。另一方面，目前對巡察成果的運(yùn)用尚有不足，對被巡察者的約束作用有限。倘若在巡察過程中，發(fā)現(xiàn)巡察對象存在問題，卻難以督促被巡察單位及時整改，反而會加重其僥幸心理。使其在巡察后更為大膽地運(yùn)用關(guān)系來規(guī)避巡察風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而損害巡察工作小組的權(quán)威性，進(jìn)一步損害巡察工作的質(zhì)效。

（3）“熟人社會”使巡察工作中的監(jiān)督者難以出面反映問題。“熟人社會”中，基層巡察的客體與主體之間難免會存在一定程度的熟人關(guān)系，導(dǎo)致一些人對本地區(qū)內(nèi)開展的巡察工作的有效性存疑，進(jìn)而不愿甚至不敢主動向黨組織反映有效線索。由于“熟人社會”的存在，在實(shí)際巡察中普遍存在巡察問題反饋處理不及時的現(xiàn)象。再加上根據(jù)程序規(guī)定，巡察反饋報(bào)告需經(jīng)過層層審批后才能對被巡察單位進(jìn)行反饋。而在這期間，被巡察對象的問題依然在延續(xù)影響，也有巡查對象利用程序漏洞規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的可能性。這個過程無疑會加重監(jiān)督者的疑慮擔(dān)憂，進(jìn)而對巡察工作質(zhì)量的提高造成了損失。

（4）“熟人社會”傳統(tǒng)的頑固性客觀上拉低了巡察工作質(zhì)效?！笆烊松鐣痹降交鶎拥赜蛟叫?，小圈子社會中巡察工作回避難。例如河南中部某縣的“政治家族”現(xiàn)象：人口幾十萬的縣里，形成了一張由血緣與姻緣關(guān)系構(gòu)筑起來的政治家族網(wǎng)絡(luò)。政治家族之間往往以聯(lián)姻或者攀親的方式不斷擴(kuò)大延伸。圈子范圍有限進(jìn)而產(chǎn)生了“抬頭不見低頭見”的社會環(huán)境，巡察人員難以完全回避這種地緣特色明顯的“熟人社會”，即使發(fā)現(xiàn)了問題，也只能被迫“淺巡輒止”，嚴(yán)重拉低了基層地區(qū)巡察工作的質(zhì)效?！笆烊松鐣币踩菀资艿叫叛?、家族關(guān)系等客觀因素的影響。尤其是在部分有多民族聚居的市縣中，家族等外在因素在開展巡察工作時更是不可忽視。因此，如何在人情和法制之間做到合理取舍，這對巡察工作的有效展開具有重要意義。

（5）當(dāng)前我黨巡察制度尚不完善，難以完全規(guī)避“熟人社會”的干擾。一是在實(shí)踐過程中，盡管巡察制度是法定的，但是巡察組只是個具有臨時性質(zhì)的派出機(jī)構(gòu)。盡管巡察領(lǐng)導(dǎo)小組和巡察辦是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但是其機(jī)構(gòu)內(nèi)部從事巡察工作的部分工作人員卻具有臨時性的特征。例如從區(qū)各部委、國有企業(yè)等借調(diào)到巡察組的，借調(diào)期限較短，且其組織關(guān)系在原單位，未產(chǎn)生變化。這自然會為巡察工作的開展增加困難。二是巡察過程中難以很好貫徹管理制度，給個別巡察干部為熟人“放水”提供了便利。因此要致力于從日常工作的管理上消弭巡察干部受到“熟人社會”影響的可能。三是在黨內(nèi)巡察工作未能全面向基層展開之前，巡察組只能選擇性地開展巡察。為被監(jiān)督對象利用時間差逃避監(jiān)督提供了條件。這些巡察制度上的亟待完善之處，難以規(guī)避“熟人社會”的影響，甚至為了人情關(guān)系直接或間接地干擾基層巡察工作打開了方便之門。

三、消解基層“熟人社會”影響，提升巡察制度質(zhì)效的對策

2012年以來，我國許多市縣在探索基層巡察工作的制度完善與實(shí)踐創(chuàng)新的過程中進(jìn)行了許多有益的探索，積累了許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如福建省某市作為巡察工作試點(diǎn)，通過開展專項(xiàng)、交叉、聯(lián)動巡察等方式，發(fā)現(xiàn)并解決了一批突出問題。河南某市委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)市轄的多區(qū)開展交叉巡察先行試點(diǎn)，后來在交叉巡察的實(shí)踐工作中，各地通過實(shí)地走訪、大數(shù)據(jù)比對、拓展信訪渠道等多種創(chuàng)新方式，深入發(fā)現(xiàn)了解問題。有的地區(qū)還在實(shí)踐中探索了“混合編隊(duì)”的方式，有效地幫助了異地巡察組工作人員快速熟悉情況、及時溝通協(xié)調(diào)。為進(jìn)一步破解“熟人社會”干擾、提高巡察質(zhì)效，可從以下三個方面繼續(xù)進(jìn)行建設(shè)引導(dǎo)。

（一）強(qiáng)調(diào)正面引導(dǎo)，堅(jiān)守價值取向

首先，針對巡察主體，面對“熟人社會”環(huán)境的心理負(fù)擔(dān)問題，即巡察主體不愿監(jiān)督的問題，應(yīng)采取措施加強(qiáng)正面引導(dǎo)，樹立正確的價值取向。第一，要進(jìn)一步提高巡察主體的思想認(rèn)識。強(qiáng)化其作為巡察機(jī)構(gòu)應(yīng)具有的監(jiān)督與責(zé)任意識。同時要明確巡察機(jī)構(gòu)工作人員的準(zhǔn)入門檻，明確巡察人員必需的準(zhǔn)入條件。第二，要完善相關(guān)政策的激勵指引作用。要通過完善相關(guān)巡察配套政策對相關(guān)工作人員進(jìn)行引導(dǎo)激勵。既要落實(shí)巡察干部的各項(xiàng)保障待遇，以此來提高巡察干部的工作積極性，又要建立完備的巡察工作考核評價體系，在明確考核指標(biāo)的前提下，強(qiáng)化巡察工作中的硬性考核，進(jìn)而減少“熟人社會”影響。最后，要努力推進(jìn)巡察范圍的全覆蓋。應(yīng)在巡察前制定科學(xué)的巡察工作規(guī)劃，不斷督促推動巡察工作的常態(tài)化、制度化建設(shè)。

（二）明確職責(zé)擔(dān)當(dāng)，從嚴(yán)追責(zé)問責(zé)

第一，針對當(dāng)下巡查制度尚難以規(guī)避“熟人社會”影響，巡察主體不敢放開手腳巡察的問題，可強(qiáng)調(diào)監(jiān)督主體的職責(zé)擔(dān)當(dāng)，嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)。首先，巡察工作開展前，要建立一支相對穩(wěn)定專業(yè)的巡察組織。應(yīng)結(jié)合巡察常態(tài)化、全覆蓋的目標(biāo)要求，保證足夠數(shù)量的巡察專職人員，使隊(duì)伍人員與崗位需求相匹配。在隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步明晰權(quán)責(zé)，健全巡察組內(nèi)管理機(jī)制。堅(jiān)持組長負(fù)責(zé)制，明晰組長與組員之間的權(quán)責(zé)界限與職責(zé)分工。同時要充分發(fā)揮好巡察組內(nèi)臨時黨小組的作用，負(fù)責(zé)對巡察隊(duì)伍的日常教育監(jiān)督管理。第二，要完善相關(guān)配套制度建設(shè)。嚴(yán)格實(shí)施巡察懲戒機(jī)制，強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)，嚴(yán)格懲戒處理巡察工作中出現(xiàn)的干擾巡察工作的情況。進(jìn)一步明確巡察回避制度。在執(zhí)行現(xiàn)行公務(wù)員回避制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確具體巡察工作中需要回避的各種情形。完善回訪督查制度，及時開展巡察后的回訪督查，及時檢查整改后的落實(shí)情況，以防止巡察后出現(xiàn)反復(fù)的情況，保證巡察工作的質(zhì)效。最后，要實(shí)行區(qū)域內(nèi)巡察人員的統(tǒng)籌交叉，可以將交叉巡察作為一項(xiàng)重要的巡察組織方式，在統(tǒng)籌各地區(qū)巡察干部名單的基礎(chǔ)上，通過分級動態(tài)管理方式，由市級巡察機(jī)構(gòu)整合統(tǒng)籌，開展交叉巡察。

（三）突出問題導(dǎo)向，提升能力素質(zhì)

最后，針對巡察主體面對“熟人社會”時的能力有限的問題。巡察主體無法有效監(jiān)督的問題。應(yīng)不斷強(qiáng)化問題導(dǎo)向，不斷提升巡察主體的工作能力素質(zhì)。首先，要加強(qiáng)對巡察主體的培訓(xùn)。通過對基層巡察機(jī)構(gòu)工作人員開展集中培訓(xùn)、專題講座以及持續(xù)開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以提升巡察干部發(fā)現(xiàn)并解決問題的能力。其次又要進(jìn)行聯(lián)動巡察、提級巡察。建立健全統(tǒng)籌聯(lián)動的巡視巡察機(jī)制，以上級的巡視巡察倒逼下級巡察，進(jìn)而不斷地消除監(jiān)督過程中的空白。同時可針對特定問題逐步向基層拓展巡察，以層級和距離上的聯(lián)動深入阻斷其與“熟人社會”的聯(lián)系，不斷提升巡察質(zhì)效。最后，借助最新科技成果，創(chuàng)新巡察方式。例如，可以在基層各職能部門與巡察機(jī)構(gòu)之間建立信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制。以理性的科技手段對抗“熟人社會”中的人情干擾，不斷提升基層巡察工作質(zhì)效。