李 茜

（山西省國有林管理局，山西 太原 030012）

山西省地處黃河中游、黃土高原，通過植樹造林森林植被不斷增加，生態(tài)環(huán)境正在逐步改善。全省現(xiàn)有永久性生態(tài)公益林375.20 萬hm2，其中國家級公益林227.18 萬hm2、省級公益林148.026 萬hm2，占全省國土面積的23.8%。這些永久性生態(tài)公益林，不但可以保護國土生態(tài)安全，而且能夠維持區(qū)域物種多樣性，改善生態(tài)環(huán)境，對實現(xiàn)社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展起到十分重要的保障作用。為了更好地解決生態(tài)公益林經(jīng)營管理中存在的問題，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，創(chuàng)新體制機制，開展集體公益林委托國有林場管理勢在必行。國有林場將主動作為，承擔相應的公益職能，充分發(fā)揮其人才和技術(shù)優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變集體公益林補償機制和監(jiān)管制度，順應國家組建規(guī)?；謭龅囊?，堅持“山水林田湖草”的綜合治理思路，積極開展集體公益林托管。這樣，不僅可以加強集體公益林的經(jīng)營與管理，而且對提升全省森林覆蓋率，提高森林質(zhì)量，改善林地綜合效益，踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念起著至關(guān)重要的促進作用。

1 集體公益林托管的必要性

山西省現(xiàn)有的宜林荒山近90%集中在集體林地，是綠化建設(shè)的主戰(zhàn)場。然而，絕大多數(shù)集體林地分散到戶，自集體林權(quán)制度改革以來，集體林的生態(tài)紅利尚未得到充分利用。主要表現(xiàn)為，林農(nóng)缺乏經(jīng)營管理的內(nèi)在動力，積極性不高，認為林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)周期較長，見效慢，實際操作性比較難，顯得力不從心。這就導致了集體公益林呈現(xiàn)出部分退化、質(zhì)量下降和功能弱化的局面，嚴重影響著全省的生態(tài)安全。因此，國有林場必須通過有效整合森林資源優(yōu)勢，促進集體林權(quán)制度不斷深化改革。依托國有林場等森林經(jīng)營單位的體制機制優(yōu)勢和管理技術(shù)密集型優(yōu)勢，通過委托經(jīng)營集體公益林，實行專業(yè)化、集約化的經(jīng)營管理，提高集體公益林建設(shè)質(zhì)量，有效提升森林資源管理水平。

2 集體公益林托管現(xiàn)狀和存在問題

所謂集體公益林托管，就是根據(jù)當?shù)卣木唧w指導，委托主體（村民委員會、村集體組織、林權(quán)權(quán)利人）遵循自愿、依法、依規(guī)的原則，保持所有權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)不變，將林權(quán)清晰、沒有糾紛的集體公益林委托給國有林場管理，有效提高生態(tài)公益林的利用價值。目前，全省有集體林管護員42 994 名，管護規(guī)模逐漸壯大，隊伍優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，使得公益林托管有序開展。集體林托管的目的，在于國有林場可以集中組織開展造林撫育、管林護林，實現(xiàn)林地資源專業(yè)化管理、集約化經(jīng)營、規(guī)?；茏o。自開展集體公益林托管以來，一直存在著收益低、成本高的瓶頸問題，導致管理管護方面有所欠缺，存在資源分布與管護能力之間不匹配的現(xiàn)象，其管護成效不是特別地顯著。

2.1 集體公益林托管取得的成效

2017 年11 月，山西省人民政府辦公廳印發(fā)了《山西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省林業(yè)廳關(guān)于開展集體公益林委托國有林場管理工作指導意見的通知》，同月20 日，原山西省林業(yè)廳召開了省直林局集體公益林托管啟動會議，托管試點工作正式拉開序幕。

為了更好地確保政策實施，做好集體公益林托管試點工作，2018 年初，省林業(yè)和草原局出臺了《山西省集體公益林委托國有林場管理實施細則》（試行），進一步完善了工作措施，明確了工作流程，加強了工作要求，保障了托管工作的順利進行。

這種新型的托管模式，不僅走出了具有山西特色的智慧公益林管護新路子，而且有效解決了非國有林經(jīng)營不善的問題，使得國有林場管理面積有所增加，大大拓寬了國有林區(qū)、林場的發(fā)展空間，快速推進了全省宜林荒山綠化進程，提高了全省森林覆蓋率。以集體公益林托管為動力，搭建了集體林林權(quán)權(quán)利人與國有林場的橋梁和紐帶，破解了全省國有林場發(fā)展“瓶頸”的難題，加快了林場深化改革進程。截至目前，全省國有林場共托管集體公益林15.404萬hm2，享受托管補助面積6.161 萬hm2，每年補助資金收入670 萬元。

開展集體公益林托管以來，主要做法有：第一，提供組織保障。在各市縣林業(yè)局成立相關(guān)的組織機構(gòu)，明確目標，細化分工，有序開展托管工作順利進行。第二，規(guī)范托管協(xié)議內(nèi)容。嚴格托管程序，做到統(tǒng)一簽訂協(xié)議。保證林權(quán)權(quán)利人所有權(quán)、收益權(quán)、承包權(quán)不變，促進提質(zhì)增效。依托國有林場管理的方式，編制森林經(jīng)營方案，開展撫育管理。第三，大力宣傳托管政策。通過組織相關(guān)人員深入到戶進行宣傳，解讀政策紅利，充分調(diào)動林農(nóng)托管的積極性。第四，努力開展試點工作。由點到面、由易到難，在沒有爭議的林場周邊市縣試點，穩(wěn)步有序地進行造林撫育、資源管護和經(jīng)營管理，逐步全面開花，順利推進。第五，加強后期管理。按照托管協(xié)議和相關(guān)辦法，簽訂管護協(xié)議，落實管護責任，提升管護效果，跟進后續(xù)工作，使公益林托管全面有序向前推進。

2.2 集體公益林托管中存在的問題

2.2.1 托管資金少，補助標準低，群眾托管積極性不高

近年來，山西在資源轉(zhuǎn)型的同時，經(jīng)濟發(fā)展下行壓力比較大，難以保障托管補助資金落實，導致管護人員工資、托管基礎(chǔ)設(shè)施保障運行困難。再加之近年來的風電項目，高速公路、煤炭資源開發(fā)等建設(shè)項目大面積占用林地，導致許多林農(nóng)沒有種植和經(jīng)營管理林木的主動意愿。目前托管的補助標準遠遠不能滿足林農(nóng)期望，群眾對托管的總體熱情不高，開展集體公益林委托國有林場管理的職責很難真正落實。

2.2.2 相關(guān)法律不完善，權(quán)益保障不足，難以落實管護責任，托管工作推進緩慢

目前，涉及公益林管理的相關(guān)法律法規(guī)有《森林法》《森林法實施條例》《中共中央國務院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》《森林生態(tài)效益補助資金管理辦法》《山西省永久性生態(tài)公益林保護條例》等，沒有明確規(guī)定公益林的補償方式、法律責任，仍存在責任不清晰與物權(quán)法相矛盾的問題。林地土地類型復雜多樣，只針對國家級公益林灌木林地、宜林地提供托管補助，導致了管護地塊零星分散的現(xiàn)象，給集中管護帶來很大困難，很難落實托管任務。

3 建議

結(jié)合國有林場改革要求，重點推動縣屬國有林場經(jīng)營面積小于3 333.33hm2的縣積極開展集體公益林托管工作，按照《山西省集體公益林委托國有林場管理實施細則》（試行）要求，規(guī)范有序開展托管工作。根據(jù)基層托管單位意見，完善生態(tài)公益林補償和管理機制，提供明確的法律依據(jù)，切實得到保障。針對托管的省級公益林補償補助資金難以落實的問題，積極與財政部門進行溝通，盡快解決省級公益林管護資金來源問題。增加財政支持渠道，擴大補助范圍，傾斜性地重點推進面積大、補助資金多的縣和國有林局積極開展托管工作，切實加強和完善監(jiān)督管理體系，最大程度地保護好生態(tài)公益林。

在全省綠化彩化財化、增綠增收增效同步推進的過程中，相信集體公益林委托國有林場管理工作可以不斷發(fā)展壯大，通過先進的技術(shù)、科學合理的手段、專業(yè)化的團隊管理，爭取到2025 年，打造出一批質(zhì)量高、資源優(yōu)、集中連續(xù)規(guī)模的集體公益林委托國有林場管理典型，讓全省生態(tài)公益林提質(zhì)增效，全面改善現(xiàn)有集體公益林經(jīng)濟效益和管理能力，最大限度地提升自然資源在綠色生態(tài)服務中的價值。國有林場托管集體公益林，作為山西省加快國土綠化步伐八大機制創(chuàng)新的其中之一，必將積極開展全面有序的經(jīng)營管理活動，為建設(shè)“綠色山西”做出自己的貢獻。