盛曉婷

（山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，山西 太原 030012）

山西省自2000 年開始在河曲、偏關、保德等地實施退耕還林工程以來成績顯著，截至2018 年已累計完成退耕還林182.02 萬hm2，惠及農(nóng)戶153 萬戶547萬人，退耕戶人均純收入由2000 年的1 905.61元提高到2014 年的6 746.87 元。截至2019 年年底，全省森林覆蓋率已由該工程實施之初的13.29%增加到20.50%，森林面積由206.30 萬hm2提高到321.09萬hm2。國家林業(yè)和草原局抽查了靜樂、臨縣、嵐縣、河曲、大寧等5 個縣的退耕還林工程，其中2014 年新一輪抽查總面積702.25hm2、前一輪抽查總面積2 764.96hm2，兩項工程面積保存率、建檔率、管護率及縣級檢查驗收率均達到100%，前一輪退耕還林成林率達到96.40%，圓滿地完成了退耕還林任務。

在退耕還林工程實施中，山西省積累了許多寶貴的經(jīng)驗，近年來在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面也做出了積極的嘗試。山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院調(diào)研了工程開展情況，總結(jié)了相關經(jīng)驗，并對出現(xiàn)的一些問題進行了分析探討。

1 主要經(jīng)驗總結(jié)

1.1 政策措施到位是前提

自退耕還林工程試點初期，省、市、縣三級層層成立了工作領導組和工程管理辦公室，組建起省、市、縣、鄉(xiāng)四級督導服務工作組，強化工程建設的跟蹤指導服務和管理。山西省一直堅持生態(tài)效益和經(jīng)濟效益并重的原則，在適地適樹的前提下引導農(nóng)戶大力發(fā)展經(jīng)濟林，探索推行了“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”或“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，帶動退耕農(nóng)戶增加了資產(chǎn)性收入。山西省還在全省58 個貧困縣成立了2 563 個造林專業(yè)合作社，2018年勞務收入8.50 億元，人均增收7 000 余元，使廣大群眾真正成為實施退耕還林工程的主體。

1.2 科學實施是關鍵

工程實施以來，全省各地在貫徹落實個體承包政策的基礎上，積極探索創(chuàng)新符合山西實際的退耕還林組織形式。本著“宜林則林、宜草則草、宜灌則灌、宜喬則喬”的原則，將陡坡耕地、沙化耕地還林還草，加大植被恢復力度，2017 年啟動實施25°陡坡耕地退耕還林任務13.87 萬hm2。對宜林荒山荒地造林，因地制宜地推廣了戶退戶還、戶退村還、戶退隊還、大戶承包造林等辦法，極大地推進了任務實施進度。在樹種選擇上，把經(jīng)濟效益高、抗旱性好、成長期短的樹種作為主要栽植樹種。在技術(shù)應用方面，推廣徑流林業(yè)整地、生根粉蘸根造林、林草間作、林藥間作、喬灌混交等技術(shù)。通過一系列行之有效的組織形式和技術(shù)措施，為確保工程建設質(zhì)量提供了有力支撐。2018 年，嵐縣落實新一輪退耕還林任務7 700hm2，其中沙棘林占到6 667hm2，不少是“中蒙雜交雜雌1 號”新品種，不僅成活率高，而且極大地提高了當?shù)厝罕姷氖杖搿?/p>

1.3 資金保障充分是保證

為了緩解財政收入下行的壓力，省政府批準成立了山西林業(yè)開發(fā)投資有限公司，通過融資的辦法，解決退耕還林省級配套資金的需求。根據(jù)2013 年統(tǒng)計結(jié)果，自2002 年全面啟動以來，全省累計完成退耕相關投資121.54 億元，惠及100.70 萬退耕農(nóng)戶，戶均1.21 萬元，覆蓋全省113 個縣（市、區(qū)）。近年來，山西省在國家補助的基礎上，通過省級墊付和市場化融資的辦法，進一步提高了退耕農(nóng)戶的補助標準，使得貧困縣和非貧困縣每公頃退耕地補助分別達到2 300 元和2 000 元。新一輪退耕還林工程重點向貧困地區(qū)傾斜，全省累計安排58 個貧困縣退耕還林22.71 萬hm2，貧困戶戶均得到補貼4 000 元以上，有效地緩解了貧困問題。

2 相關問題探討

2.1 長遠生計問題

隨著退耕還林政策的到期，退耕農(nóng)戶將不再享受退耕地現(xiàn)金補助，特別是還生態(tài)林的退耕農(nóng)戶，從退耕地上將得不到任何經(jīng)濟效益，即使是還經(jīng)濟林的農(nóng)戶，由于技術(shù)、收益較差，加上退耕農(nóng)戶多數(shù)居住在貧困山區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，在沒有新的增收渠道的情況下，處于貧困邊緣的群眾將會出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，長遠生活生計令人擔憂。同時，對鞏固退耕成果的責任感和積極性弱化，很有可能出現(xiàn)毀林復耕現(xiàn)象，因此，退耕還林成果鞏固面臨的形勢十分嚴峻。

通過種植經(jīng)濟林、勞務收入、退耕補助等多種措施，前一輪退耕還林全省退耕戶人均純收入由2000年的1 905.61 元提高到2014 年的6 746.87 元。為保障退耕農(nóng)民的長遠生計，必須由政府牽頭，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、財政、國土等多部門通力合作，把退耕還林工作與當?shù)亟?jīng)濟建設結(jié)合起來，才有可能建立資源、環(huán)境、經(jīng)濟的良性循環(huán)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.2 林牧矛盾、后續(xù)管護問題

目前，山西省實施的退耕還林工程，絕大多數(shù)處于幼林和未成林階段，由于缺少專項管護經(jīng)費、撫育管護跟不上，直接影響了成林效果。特別是近幾年，一些地方盲目擴大養(yǎng)殖規(guī)模，亂放牧現(xiàn)象突出，對退耕還林成果威脅巨大，管護難度也隨之增加。

在鼓勵發(fā)展畜牧業(yè)的同時，要采取措施切實解決好林牧矛盾，避免出現(xiàn)“年年造林不見林”的怪現(xiàn)象。建立既符合自然規(guī)律、客觀規(guī)律，又能夠為當?shù)厝罕娝邮艿耐晟频恼?、?guī)章制度，實行以受益區(qū)廣大人民群眾為依托的違法違紀監(jiān)督制度。調(diào)整畜牧業(yè)飼養(yǎng)方式，變傳統(tǒng)放養(yǎng)為舍飼圈養(yǎng)，并為圈養(yǎng)農(nóng)戶提供資金和技術(shù)支持。

在后續(xù)管護方面，在切實解決好退耕農(nóng)民的長遠生計問題的基礎上，加強、落實與完善各種森林保護措施，以嚴格的高標準實施各類退耕還林項目，避免重造輕管、只造不管。對林業(yè)資源實行集體統(tǒng)一管護，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級管護體系。

2.3 經(jīng)費問題

山西省實施退耕還林的區(qū)域主要為干旱少雨的山區(qū)，特別是晉北地區(qū)冬季嚴寒，林木生長十分緩慢，造林成活率低，林業(yè)部門需要花費大量經(jīng)費組織補植補種。同時，這些地區(qū)多是財政收入較少的貧困地區(qū)，前期啟動費、效益監(jiān)測費等費用匱乏。隨著退耕還林、天然林資源保護工程的深入開展，生態(tài)植被得以恢復，林地鼠兔種群數(shù)量急劇上升，需要政府提供穩(wěn)定的服務支持資金來防治病蟲害、林地兔害和鼠害。另外，需要進一步做好退耕經(jīng)費審計監(jiān)督管理工作。2019 年2 月，山西省公開曝光6 起退耕還林領域腐敗和作風問題，個別人員套取退耕還林補貼140余萬元，極大地影響了退耕還林工作在當?shù)氐拈_展。

2.4 科技支撐問題

在實施退耕還林工程過程中，應進一步強化科技服務，大力培養(yǎng)專業(yè)科技人員，建立優(yōu)質(zhì)種苗繁育基地和新技術(shù)試驗示范區(qū)，緊密聯(lián)系有關專家和科研院所，開展專業(yè)技術(shù)指導、技術(shù)培訓等服務。建立現(xiàn)代工程管理和檔案管理信息化系統(tǒng)。推廣使用抗旱良種壯苗，為農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)提供技術(shù)服務和市場服務，發(fā)揮科技是第一生產(chǎn)力的優(yōu)勢。

3 結(jié)語

山西省在大規(guī)模實施退耕還林工程中取得了顯著成效，有效地改善了山區(qū)自然條件，為糧食生產(chǎn)提供了長期的生態(tài)保障。后續(xù)應強化管護以確保退耕還林工程質(zhì)量和成效，堅持依法管理和實施分類經(jīng)營，加強指導和服務以促進后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。抓好各項配套措施，解決好退耕農(nóng)民的長遠生計，真正實現(xiàn)退得下、還得上、穩(wěn)得住、不反彈、能致富。