陳積敏

（南京森林警察學(xué)院生態(tài)環(huán)境法治研究中心；南京森林警察學(xué)院，南京 210047）

自1990 年以來(lái)，世界范圍內(nèi)的原始森林減少了 8 000 多萬(wàn)hm2。世界木材資源的減少和我國(guó)對(duì)木材需求的大幅度增加導(dǎo)致木材資源的供給風(fēng)險(xiǎn)處于持續(xù)上升狀態(tài)，嚴(yán)重影響我國(guó)木材進(jìn)口貿(mào)易安全[1]。本文基于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)2010—2019 年我國(guó)木材進(jìn)口貿(mào)易進(jìn)行研究，分析了木材進(jìn)口現(xiàn)狀及影響木材進(jìn)口貿(mào)易安全的主要因素，提出了木材進(jìn)口貿(mào)易安全治理策略。

1 我國(guó)木材進(jìn)口現(xiàn)狀

我國(guó)木材市場(chǎng)發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：20 世紀(jì)90 年代供給略大于需求；2000—2009 年，木材供需嚴(yán)重失衡，對(duì)木材的需求激增；2010 年至今，隨著人民生活品質(zhì)的提升，木材需求量愈加旺盛。2019 年全球木材消費(fèi)僅增長(zhǎng)0.3%，為近十年最低，而我國(guó)木材消費(fèi)占了全球木材消費(fèi)的19%，占整個(gè)亞洲市場(chǎng)消費(fèi)的73.1%[2]。我國(guó)是世界木材消費(fèi)大國(guó)，但由于森林總量不足，森林覆蓋率不高，高質(zhì)量木材資源缺乏（以小徑材為主），需要大量進(jìn)口木材（尤其是原木）以滿足需求，因此也是世界木材進(jìn)口大國(guó)。

2019 年我國(guó)木材進(jìn)口總量9 788.36 萬(wàn)m3（包括原木、鋸材），木材折合進(jìn)口總量10 930.87 萬(wàn)m3，貿(mào)易金額229.83 億美元，比2010 年進(jìn)口總量增長(zhǎng)104%，貿(mào)易金額增長(zhǎng)132%。其中原木進(jìn)口量5 980.0 萬(wàn)m3，鋸材進(jìn)口量 3 808.36 萬(wàn)m3[3]。由于2012 年和2015 年房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣，我國(guó)進(jìn)口木材出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。但總體上，我國(guó)進(jìn)口木材總量一直處于上升階段。由于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，中美貿(mào)易摩擦進(jìn)一步加劇，各國(guó)由于自身木材資源稟賦特點(diǎn)而出臺(tái)相關(guān)的木材禁令等因素[4]，2018 年后，我國(guó)木材進(jìn)口增速放緩，對(duì)木材的加工利用轉(zhuǎn)為增效提質(zhì)階段[5-6]。

自2014 年4 月1 日起，龍江森工、大興安嶺地區(qū)國(guó)有林區(qū)全面停止木材商業(yè)性采伐；2017 年全國(guó)范圍內(nèi)全面停止木材商業(yè)性采伐。在商業(yè)性禁伐政策下，我國(guó)每年要少采伐4 996 萬(wàn)m3[7]木材。在木材需求增加、采伐量下降的雙重壓力下，進(jìn)口木材成了緩解我國(guó)木材供需矛盾的重要途徑之一。2010—2019 年我國(guó)進(jìn)口木材年均增長(zhǎng)8.27%，進(jìn)口原木年均增長(zhǎng)6.35%，進(jìn)口鋸材年均增長(zhǎng)11.15%（詳見(jiàn)表1）。

表1 2010—2019 年我國(guó)木材進(jìn)口情況Tab.1 Timber import situation from 2010 to 2019 in China /萬(wàn)m3

我國(guó)進(jìn)口了大量的闊葉原木和鋸材，一方面由于我國(guó)森林資源質(zhì)量不高，大徑材林木少；另一方面則是為了滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，闊葉材是生產(chǎn)高檔家具和建筑裝飾物的重要原料。2014—2018 年，我國(guó)進(jìn)口闊葉材逐年增加，占總進(jìn)口木材的30%～33%，年均增長(zhǎng)6.45%；進(jìn)口闊葉材中熱帶原木和鋸材占據(jù)主要比例，熱帶原木占進(jìn)口闊葉原木67.33%，熱帶鋸材占進(jìn)口闊葉鋸材60.61%（見(jiàn)表2）[8]。

表2 2014—2018 年我國(guó)進(jìn)口闊葉原木和鋸材數(shù)量Tab.2 Hardwood import amount from 2014 to 2018 in China /萬(wàn)m3

2 我國(guó)木材進(jìn)口貿(mào)易安全影響要素分析

2.1 木材對(duì)外依存度持續(xù)居高不下

2019 年國(guó)內(nèi)木材消耗總量為6.31 億m3[9]。史瑩赫等[10]（2018）運(yùn)用原木折算法測(cè)算，我國(guó)木材進(jìn)口貿(mào)易依存度為39.98%。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的原木和鋸材無(wú)論是數(shù)量上還是質(zhì)量上均不能滿足國(guó)內(nèi)需求。對(duì)外依存度持續(xù)高居不下，成為我國(guó)木材加工業(yè)提質(zhì)增效的發(fā)展瓶頸。

木材貿(mào)易的依存度實(shí)質(zhì)體現(xiàn)在進(jìn)口的可替代性和來(lái)源的安全性。木材（原木和鋸材）進(jìn)口的可替代性和進(jìn)口來(lái)源的安全性對(duì)保障我國(guó)木材進(jìn)口貿(mào)易安全具有重要的作用。我國(guó)生產(chǎn)的原木和鋸材與進(jìn)口的原木和鋸材之間存在較低的可替代性，且可替代性呈下降趨勢(shì)。原因一方面在于我國(guó)生產(chǎn)的大徑材和珍貴樹(shù)木極少；另一方面由于我國(guó)推行全面禁止商業(yè)性采伐政策。對(duì)進(jìn)口木材的嚴(yán)重依賴導(dǎo)致我國(guó)原木進(jìn)口受?chē)?guó)際市場(chǎng)影響明顯，最為典型的為俄羅斯原木出口關(guān)稅提高后，我國(guó)從俄羅斯進(jìn)口的原木縮減了24%[11]。2019年我國(guó)進(jìn)口原木主要來(lái)源國(guó)為新西蘭、德國(guó)、俄羅斯、澳大利亞、捷克等，進(jìn)口鋸材主要來(lái)源國(guó)為俄羅斯、加拿大、泰國(guó)、美國(guó)、芬蘭等；這些國(guó)家占據(jù)了我國(guó)木材進(jìn)口總量的75%以上[12]。魏僮等[13]研究認(rèn)為，從國(guó)際木材市場(chǎng)供給角度分析，國(guó)際原木市場(chǎng)整體供給不穩(wěn)定，鋸材市場(chǎng)供給安全總體上略高于原木。我國(guó)生產(chǎn)的大、特徑級(jí)木材不到3%，絕大部分靠進(jìn)口。2009—2019年期間，我國(guó)的進(jìn)口原木主要來(lái)自新西蘭、俄羅斯、美國(guó)、巴布亞新幾內(nèi)亞、澳大利亞、加拿大等國(guó)（詳見(jiàn)表3），其中新西蘭、俄羅斯、美國(guó)、巴布亞新幾內(nèi)亞等國(guó)占據(jù)了我國(guó)進(jìn)口原木市場(chǎng)的60%以上[14]。

表3 2009—2019 年我國(guó)進(jìn)口原木主要來(lái)源國(guó)Tab.3 The main source countries of imported timber from 2010 to 2019 in China

2.2 非法木材依舊占據(jù)一定比例

非法采伐及木材非法貿(mào)易是全球性問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)是違反木材生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)的國(guó)家法律。非法采伐通常是對(duì)木材資源需求旺盛的直接結(jié)果，誠(chéng)然，也源于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的需求，這些是毀林的重要驅(qū)動(dòng)力[15]。

為了規(guī)制木材非法采伐及相關(guān)貿(mào)易，各國(guó)紛紛出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)打擊非法采伐行為，禁止非法木材流通，如美國(guó)《雷斯法案修正案》（2008 年5 月22 日生效）、《歐盟木材法案》（2013 年3 月3 日生效）、《澳大利亞禁止非法采伐木材法案》（2014 年11 月30 日生效）等。但由于資源稟賦及木材貿(mào)易立場(chǎng)不同，各國(guó)對(duì)于木材合法性的定義不一致，規(guī)制中存在法律體系不完善、規(guī)則執(zhí)行乏力、執(zhí)法監(jiān)管缺位等問(wèn)題[16]，造成極少有國(guó)家在合法性貿(mào)易中同時(shí)運(yùn)用海關(guān)申報(bào)、盡職調(diào)查、產(chǎn)品追溯等手段，同時(shí)政府部門(mén)間對(duì)于打擊木材非法采伐的協(xié)同性不夠，監(jiān)管力度和處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致等，也使得木材非法采伐及相關(guān)貿(mào)易屢禁不止[17]。對(duì)林產(chǎn)品企業(yè)來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)遵守合法性法規(guī)和進(jìn)行木材合法性驗(yàn)證的意識(shí)尤為重要。

圖1 木材非法采伐及相關(guān)貿(mào)易規(guī)制困境Fig.1 The regulation dilemma of illegal logging and related trade

2.3 外來(lái)有害生物入侵風(fēng)險(xiǎn)較大

進(jìn)口木材能夠有效緩解我國(guó)的木材供求矛盾，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但也增加了外來(lái)有害生物入侵的風(fēng)險(xiǎn)，如1982 年松材線蟲(chóng)病傳入我國(guó)后，對(duì)南方數(shù)千畝林木造成嚴(yán)重威脅，是我國(guó)近年來(lái)最具危險(xiǎn)性的林木病害。2012—2017 年，我國(guó)口岸從入境木材截獲有害生物4 617 種、830 289 種次，其中檢疫性有害生物 278 種、152 581 種次[18]。2005—2011 年，我國(guó)口岸從入境木材截獲有害生物2 473 種、268 184 種次，其中檢疫性有害生物108 種、23 423 種次[19]。對(duì)上述兩個(gè)時(shí)期比較可知，隨著木材進(jìn)口量的增加，截獲的有害生物種增加了86.7%、種次數(shù)增加209.6%；檢疫性有害生物增加157.4%、種次數(shù)增加551.4%；同時(shí)，由于檢疫隊(duì)伍的充實(shí)和檢疫技術(shù)的增強(qiáng)，我國(guó)口岸截獲有害生物每萬(wàn)立方米檢出率增加110.34%，檢疫性有害生物每萬(wàn)立方米檢疫性帶疫率增加341.56%（見(jiàn)表4）。這從另一方面也反映了入境木材攜帶病蟲(chóng)害的風(fēng)險(xiǎn)在逐步增大。

表4 2005—2017 年我國(guó)口岸在入境木材中截獲有害生物情況Tab.4 The situation of intercepting harmful organisms from 2005 to 2017 in China

2012—2017 年，對(duì)非昆蟲(chóng)類(lèi)有害生物檢出有所增加，但數(shù)量仍然較少。對(duì)進(jìn)口木材攜帶的林木病蟲(chóng)害仍然存在 “檢查不全、檢測(cè)不到、檢疫不出”等問(wèn)題，主要原因在于木材來(lái)源國(guó)的重視度不夠、檢疫能力不足、第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管不到位、口岸條件不足等因素制約了木材檢驗(yàn)檢疫，這對(duì)木材進(jìn)口貿(mào)易安全造成重大影響[20]。

3 我國(guó)木材進(jìn)口安全策略

3.1 提高木材供給能力，保障木材高效利用

增加我國(guó)木材的自主供給能力，大力開(kāi)發(fā)和培育國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)大徑材和珍貴樹(shù)木，提升國(guó)產(chǎn)木材供給能力和質(zhì)量。增加技術(shù)創(chuàng)新投入，提高木材的利用率，開(kāi)發(fā)替代性產(chǎn)品以減弱對(duì)進(jìn)口木材的依賴度，降低我國(guó)木材進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)，提高我國(guó)在國(guó)際木材市場(chǎng)上的話語(yǔ)權(quán)。

維護(hù)和利用好木材企業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)木材相關(guān)企業(yè)間的協(xié)同合作，提倡建立競(jìng)爭(zhēng)性合作伙伴關(guān)系。打破傳統(tǒng)木材進(jìn)口貿(mào)易方式，鼓勵(lì)企業(yè)走出去，提倡采取多種方式獲取海外木材資源，在境外建設(shè)木材原料基地，提高木材供給的穩(wěn)定性。關(guān)注國(guó)際層面和森林資源豐富國(guó)家木材貿(mào)易政策動(dòng)向，如木材出口規(guī)定和稅收政策，尤其關(guān)注我國(guó)進(jìn)口木材主要來(lái)源國(guó)（俄羅斯、新西蘭、美國(guó)、巴布亞新幾內(nèi)亞、澳大利亞等國(guó)）的貿(mào)易政策[21]。

基于我國(guó)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，林業(yè)和草原部門(mén)應(yīng)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，降低木材進(jìn)口的制度性交易成本，提高木材的生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)一步推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化治理，推進(jìn)社會(huì)力量和公眾參與。

3.2 調(diào)整木材進(jìn)口結(jié)構(gòu)，降低木材進(jìn)口依賴

實(shí)時(shí)關(guān)注我國(guó)木材進(jìn)口需求結(jié)構(gòu)的特征和變化。研究我國(guó)進(jìn)口木材的消費(fèi)規(guī)律和來(lái)源國(guó)分布，揭示國(guó)際木材市場(chǎng)消費(fèi)規(guī)律，與木材來(lái)源國(guó)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)木材供需全鏈條的有機(jī)結(jié)合，防止進(jìn)口木材貿(mào)易劇烈波動(dòng)[22]。

調(diào)整木材進(jìn)口來(lái)源國(guó)結(jié)構(gòu)，減少對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家的進(jìn)口依存度，增加從供給穩(wěn)定性高、安全性高的國(guó)家進(jìn)口木材，減少低供給低安全性國(guó)家的木材進(jìn)口，降低我國(guó)木材進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)。積極擴(kuò)大從新西蘭、烏拉圭、日本、尼日利亞等木材資源供給增長(zhǎng)型國(guó)家進(jìn)口原木；從俄羅斯、德國(guó)、芬蘭等鋸材供給安全性較高的國(guó)家進(jìn)口鋸材。

3.3 強(qiáng)化多元主體協(xié)作，打擊木材非法采伐

我國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，亟需與國(guó)際合作，共同致力于打擊木材非法采伐與相關(guān)貿(mào)易活動(dòng)。木材供應(yīng)鏈較為冗長(zhǎng)和復(fù)雜，涉及管理部門(mén)多而雜，要協(xié)同公安、海關(guān)、林業(yè)和草原、稅務(wù)等部門(mén)強(qiáng)化監(jiān)管，有效落實(shí)相關(guān)木材合法性法律法規(guī)。整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制[23]。

從根源上遏制非法采伐及其相關(guān)利益鏈條。出臺(tái)配套的森林保護(hù)和經(jīng)營(yíng)制度。積極探索制定相關(guān)法律推動(dòng)木材合法來(lái)源管理，協(xié)同推進(jìn)海關(guān)申報(bào)、盡職調(diào)查和產(chǎn)品追溯等合法性驗(yàn)證手段[24]。規(guī)范進(jìn)口木材合法來(lái)源管理，基于《中華人民共和國(guó)森林法》，可借鑒日本等國(guó)自愿性注冊(cè)方法，制定和發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，大力發(fā)展第三方驗(yàn)證體系。與國(guó)際接軌，引入盡職調(diào)查方法，建議國(guó)家林業(yè)和草原局制定盡職調(diào)查指導(dǎo)性文件，依托木材行業(yè)協(xié)會(huì)、森林認(rèn)證機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)性組織設(shè)立盡職調(diào)查體系監(jiān)督和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)企業(yè)盡職調(diào)查實(shí)施。建立科學(xué)有效的木材供應(yīng)鏈追溯系統(tǒng)，進(jìn)行全周期、全鏈條管理[25]。

開(kāi)展國(guó)際間交流與合作，共同打造國(guó)際性執(zhí)法交流平臺(tái)，開(kāi)展信息共享，構(gòu)建適合我國(guó)的跨國(guó)木材合法性保障制度體系[26]。尤其是加強(qiáng)瀕危木材樹(shù)種執(zhí)法履約能力建設(shè)，加強(qiáng)非法貿(mào)易的監(jiān)管和打擊力度，營(yíng)造公平有序的國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境。

3.4 加強(qiáng)木材檢驗(yàn)檢疫，構(gòu)建安全防御體系

應(yīng)從新型冠狀病毒在世界范圍內(nèi)的大肆傳播中汲取教訓(xùn)，對(duì)進(jìn)口木材加強(qiáng)檢驗(yàn)檢疫，防止林木有害生物隨進(jìn)口木材進(jìn)行傳播（甚至出現(xiàn)傳染人的現(xiàn)象），維護(hù)社會(huì)公共安全和人民生命健康安全。

加強(qiáng)對(duì)木材來(lái)源國(guó)木材疫情信息的收集和研判，尤其是進(jìn)口木材主要來(lái)源國(guó)，實(shí)施分級(jí)分類(lèi)對(duì)進(jìn)口木材進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫，提高檢疫工作的針對(duì)性。強(qiáng)化國(guó)家間交流和合作，及時(shí)開(kāi)展檢疫證書(shū)的確認(rèn)和核查工作，確保貨證相符。實(shí)施批批檢驗(yàn)，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)檢疫和處理，防止林木有害生物傳染并擴(kuò)散。開(kāi)展林木有害生物的檢測(cè)，提高重大疫情應(yīng)急處置能力。加強(qiáng)木材檢驗(yàn)檢疫隊(duì)伍建設(shè)，定期開(kāi)展人員技術(shù)培訓(xùn)，規(guī)范檢驗(yàn)檢疫程序；升級(jí)檢驗(yàn)檢疫技術(shù)和裝備，提高對(duì)林木病毒、真菌、細(xì)菌等微生物的檢驗(yàn)?zāi)芰?；推廣電子信息與鑒定技術(shù)相結(jié)合的平臺(tái)，實(shí)施信息共享。進(jìn)一步完善木材檢驗(yàn)檢疫規(guī)章制度，完善法律體系。