曲亞囡

（大連海洋大學(xué) 海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023）

近年來，南海海洋資源的開發(fā)與利用進程呈階梯式發(fā)展，南海海洋生態(tài)環(huán)境遭到了極大的破壞，使得南海在國家生態(tài)安全中的關(guān)鍵地位凸顯，各國開始致力于南海海洋環(huán)境的清潔和可持續(xù)發(fā)展，這為中國尋找與南海各國的利益交叉點提供了合作的機遇。以低敏感海洋環(huán)境領(lǐng)域為重要抓手，推進南海海洋生態(tài)環(huán)境的治理，加強與南海周邊國家的區(qū)域性合作，不僅能夠達到有效治理海洋生態(tài)環(huán)境的目的，而且能夠以此為突破口緩解中國與南海周邊國家的矛盾，推進南海區(qū)域問題的解決。從更深層次來看，南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的有效合作，將會對南海其他領(lǐng)域的合作提供借鑒作用，為全球多領(lǐng)域的治理提供可靠的經(jīng)驗，進而推動人類海洋命運共同體的實現(xiàn)。

一、南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性國際合作的應(yīng)有之義

在經(jīng)歷過“圈海運動”后，海洋快速擴張，全球的海洋地緣格局發(fā)生了新的變化，海洋環(huán)境問題的重要性不斷上升，各國逐漸開始重視海洋生態(tài)環(huán)境的綜合治理。全球海洋環(huán)境治理不再是單純的環(huán)境問題，而是涉及到人類未來生存和人與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的根本問題。海洋生態(tài)環(huán)境治理要想達到平衡可持續(xù)發(fā)展的理想目標(biāo)，這其中就涵蓋了海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性國際合作的必然要求?；谀虾５膽?zhàn)略地位以及當(dāng)前南海的海洋形勢，對南海海洋生態(tài)環(huán)境的治理進行區(qū)域性國際合作無疑是非常有效的手段，契合推進海上絲綢之路建設(shè)、打造多層次海洋治理體系、實現(xiàn)全球海洋治理、構(gòu)建海洋命運共同體的現(xiàn)實需要。

（一）推進海上絲綢之路建設(shè)的需要

2013年我國提出“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的構(gòu)想，將中國沿海的經(jīng)濟延伸到南海、太平洋、印度洋等地域，南海成為“一帶一路”的關(guān)鍵海域。“一帶一路”倡議的提出，為作為前沿陣地的南海地區(qū)合作搭建了一個重要的平臺，不僅僅是中國打破與東盟合作困境的重要思考，更為“一帶一路”沿線國家的經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的機遇。在此機遇下的海洋環(huán)境保護合作對于中國和東盟國家都具有十分重要的意義。中國與“一帶一路”沿線國家都認(rèn)識到在可持續(xù)發(fā)展大背景下國際合作的重要意義。2015年，中國與東盟國家共同形成了《中國－東盟環(huán)境保護合作戰(zhàn)略2016－2020》，旨在加強中國與東盟在環(huán)境保護優(yōu)先領(lǐng)域的合作，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的可持續(xù)性，這為打造海上絲路命運共同體奠定了基礎(chǔ)。南海海洋環(huán)境治理的國際合作離不開“一帶一路”的構(gòu)想，同時又為“一帶一路”建設(shè)打造了良好的區(qū)域環(huán)境，中國因此成為全球海洋治理的重要角色，逐漸開始成為良好區(qū)域環(huán)境建設(shè)的引導(dǎo)者。

（二）打造多層次海洋治理體系的需要

全球視角下的海洋因不同海區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的差異、不同國家及其地方政府對海洋生態(tài)環(huán)境治理的不同訴求，形成了全球海洋生態(tài)環(huán)境治理多層級治理維度。[1]全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級治理體系包含區(qū)域性治理，而區(qū)域性治理的關(guān)鍵則是區(qū)域中各主體的合作，這種合作并非是一種零和博弈的合作，而是各主體在海洋環(huán)境利益一致上的超國家式的共同決策和協(xié)調(diào)一致。區(qū)域性治理合作應(yīng)當(dāng)充分考慮利益相關(guān)者的訴求和其獨特性，充分發(fā)揮各治理主體的最大效用，才能在區(qū)域內(nèi)形成適應(yīng)各治理主體并被其廣泛接受的政策和法律規(guī)范，最終形成完善的區(qū)域治理合作的法律機制，從而進一步形成全球多層級海洋治理體系。南海的海洋生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理具有跨界性，其區(qū)域性治理的效果將和其他海域的區(qū)域性治理效果相結(jié)合共同影響全球海洋治理，應(yīng)當(dāng)從南海海洋環(huán)境的整體性出發(fā)，在合作中充分考慮南海利益相關(guān)國的國家利益和國家責(zé)任，督促各國共同形成整體的理性治理思維和采取協(xié)作的集體行動，保障南海海洋環(huán)境的安全與穩(wěn)定、實現(xiàn)全球海洋治理。

（三）實現(xiàn)全球海洋治理的需要

全球海洋生態(tài)環(huán)境的治理并非是幾個國家的問題，也不是任何一個區(qū)域、一個民族的問題，更非只是發(fā)達國家和大國的責(zé)任，海洋環(huán)境綜合治理事關(guān)全球海洋的發(fā)展，關(guān)乎全人類的生存和命運，是全球治理的重要方面。在全球海洋互動關(guān)聯(lián)的視野下，全球海洋生態(tài)環(huán)境治理離不開區(qū)域性治理的國家合作，離不開相關(guān)主體共同發(fā)揮作用。南海海洋生態(tài)環(huán)境治理離不開國家合作，也需要國家合作，只有各國在海洋生態(tài)環(huán)境問題上達成共識，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理整體，充分發(fā)揮各主體的作用，才能加快南海海洋經(jīng)濟的發(fā)展，促進國家之間關(guān)于保護環(huán)境的合作與交流，促進全球生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（四）構(gòu)建海洋命運共同體的需要

海洋命運共同體是共同體成員基于海洋共識和共同的海洋利益產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感，通過在海洋領(lǐng)域的共同合作形成的聯(lián)合體，包括海洋政治、安全、經(jīng)濟、文化和生態(tài)命運共同體。[2]中國從積極打造藍(lán)色伙伴關(guān)系、構(gòu)建藍(lán)色經(jīng)濟合作發(fā)展到構(gòu)建和諧的海洋社會，全球海洋命運共同體的實現(xiàn)成為中國海洋治理的終極發(fā)展目標(biāo)，[3]這是一項綜合性、全方位、多層次的建設(shè)工程。在南海海洋生態(tài)環(huán)境治理問題上，中國的參與要注重與各國友好合作關(guān)系的構(gòu)建，一方面與海洋大國要保持友好合作關(guān)系，一方面與中小海洋國家要建立合作關(guān)系，更重要的是積極發(fā)展與南海周邊各國的合作關(guān)系，通過海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性合作打通南海問題的解決渠道，通過共同治理海洋打造海洋生態(tài)命運共同體，進而推進海洋命運共同體的實現(xiàn)，使南海問題不僅在海洋生態(tài)環(huán)境方面得以改善，在海洋的其他領(lǐng)域也能夠協(xié)同合作。

二、南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性國際合作的規(guī)范與實踐

區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理需要一定的方式將治理目標(biāo)達成預(yù)期的結(jié)果，國際法律規(guī)制對于海洋生態(tài)環(huán)境治理的實施效果無疑具有至關(guān)重要的作用，其制定和實施正需要國際法上的主要主體國家來實現(xiàn)。國際組織和國家的作用不同，其在一定程度上能夠主導(dǎo)、推動、協(xié)調(diào)國際法律規(guī)定的相關(guān)活動，彌補國家單獨治理的不足?？梢哉f，國際法律規(guī)范和國際組織是海洋環(huán)境治理區(qū)域性國際合作的核心要素。

（一）南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性合作的規(guī)范基礎(chǔ)

1．國際法律規(guī)范和文件

目前，全球海洋生態(tài)環(huán)境已經(jīng)初步形成治理格局和治理體系，其中，南海海洋生態(tài)環(huán)境治理得到國際社會的廣泛關(guān)注，已經(jīng)具備區(qū)域性國際合作的規(guī)范基礎(chǔ)。

（1）綜合性立法

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》是全球海洋環(huán)境治理的重要國際法律規(guī)范，同時也是各國加強國際合作的規(guī)范基礎(chǔ)，該公約作為綜合性的國際立法規(guī)定了海洋主權(quán)、海洋環(huán)境保護與安全等內(nèi)容，對海洋環(huán)境保護起到了“根本法”的作用。該公約第194條制定了有關(guān)防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施，并在第197條明確提出了各國通過國際組織進行區(qū)域性和全球性合作的要求。公約第123條也提出了國際合作的要求?！堵?lián)合國憲章》對各國合作提出了美好愿望，要求各國在享有權(quán)利的同時，也要依法履行國際義務(wù)，嚴(yán)格遵守條約規(guī)定。

（2）專門性立法

目前國際社會關(guān)于專門性海洋環(huán)境保護的立法較多，分散于各個國際條約中，特別是國際海事組織制定的海洋環(huán)境相關(guān)的國際條約，對沿岸國開展海事安全方面的合作提出了要求，例如《防止海洋石油污染國際公約》，這是有關(guān)海洋環(huán)境保護的第一個多邊條約，公約要求在一些限定區(qū)域和離岸50海里的范圍內(nèi)禁止排放含油量在100PPM以上的油類或油水混合物。《國際防止船舶造成污染公約》第1條涉及了船舶造成污染的責(zé)任，同時各國對于船舶污染有提起訴訟的權(quán)利。該公約為保護海洋環(huán)境、促進海上運輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展做出了巨大的貢獻。此外還有很多其他國際組織制定或者通過的國際條約，例如《生物多樣性公約》，是一項保護地球生物資源的國際條約，除規(guī)定了海洋環(huán)境保護的一般原則，還要求各國合作保護生物多樣性以致力于生物資源的可持續(xù)發(fā)展。不僅如此，《生物多樣性公約》還鼓勵和支持國際組織和國家對生物多樣性的保護開展國際合作，盡可能避免人類活動對生物多樣性所造成的影響。1992年《環(huán)境與發(fā)展里約宣言》也提出了各國應(yīng)當(dāng)遵守原則，保護海洋環(huán)境。

（3）區(qū)域性立法與文件

在南海區(qū)域性合作層面，南海各國已經(jīng)達成了一定共識，并在某些領(lǐng)域展開了國際合作。目前，針對南海還沒有關(guān)于國際合作的整體性國際立法，只有《南海各方行為宣言》《南海各方行為準(zhǔn)則》《未來十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言（2017－2027）》《東亞海區(qū)域的海洋計劃》以及《東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃》等這些不具有法律約束力的區(qū)域性文件。這些文件均提出了各國保護海洋環(huán)境的要求。雖然這些文件的執(zhí)行力較弱，但是體現(xiàn)了南海各方共同合作的意愿和善意履行的承諾。

在雙邊合作領(lǐng)域，中國與南海周邊各國積極制定了雙邊條約共同治理某項海洋問題。例如，中國和越南簽訂的《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》和《關(guān)于指導(dǎo)解決中越海上問題基本原則協(xié)議》；中國與印度尼西亞簽署的《海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》；中國與馬來西亞簽署的《海上科學(xué)技術(shù)合作協(xié)議》；中國與文萊簽署的《海洋合作諒解備忘錄》等。中國和南海沿岸國通過的一系列雙邊、多邊協(xié)議和聲明中，也明確支持開展海上務(wù)實合作。[4]

2．國內(nèi)法律規(guī)范

除了海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際法律規(guī)范和文件，《聯(lián)合國海洋法公約》還要求各國結(jié)合本區(qū)域特點制定符合該公約的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、辦法和程序等，保護海洋環(huán)境?？v觀南海各國國內(nèi)立法，均已經(jīng)形成了自身的海洋環(huán)境保護法律體系。例如馬來西亞于1974年頒布實施的《環(huán)境質(zhì)量法》是一項規(guī)定較全面的綜合性的環(huán)境立法，提倡系統(tǒng)、全面、綜合的治理方法治理環(huán)境，為全國環(huán)境管理活動的開展和協(xié)調(diào)奠定了法律基礎(chǔ)，提供了法律依據(jù)。馬來西亞政府根據(jù)這項法律建立了環(huán)境局，該部門專門負(fù)責(zé)監(jiān)督和評估環(huán)境質(zhì)量和影響、制定環(huán)境法規(guī)等。[5]我國為保護海洋環(huán)境，促進海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，頒布了《海洋環(huán)境保護法》等相關(guān)涉海規(guī)范性法律文件。近年來，我國以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的海洋生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系正在不斷完善，海域綜合治理不斷推進，法治體系隨機構(gòu)改革不斷改進，編制《國家海洋垃圾防治行動計劃》等文件加強海洋生態(tài)環(huán)境的保護。

（二）南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性國際合作的實踐

海洋生態(tài)環(huán)境區(qū)域性治理的主體在國際上主要是國家和國際組織，在國內(nèi)主要是國家的海洋行政主管部門、法人、民間團體和個人等。毋庸置疑，國家在海洋生態(tài)環(huán)境區(qū)域性治理中承擔(dān)著舉足輕重的作用，沒有國家的參與，海洋生態(tài)環(huán)境的治理不可能實現(xiàn)。但是，由于國際關(guān)系的復(fù)雜性以及各國綜合實力的不一致，各國之間很難達成一致，利益與矛盾之間很難平衡。國際組織相比于國家，擁有不可比擬的優(yōu)勢，在國際事務(wù)上扮演越來越重要的角色，對于國際條約和文件的制定和實踐具有積極的推動作用。國際組織包括政府間國際組織和非政府間國際組織。政府間國際組織主要是國家之間根據(jù)國際條約而創(chuàng)設(shè)，為特定目的而建立，可以處理政治、經(jīng)濟等綜合國際事務(wù)，也可以處理專門的國際事務(wù)。非政府間國際組織則是由不同國家的社會團體和個人組成的，主要解決國家間非政治性問題，為國際事務(wù)的解決具有極大的推動作用。

近年來，國際組織活躍在海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的多個領(lǐng)域內(nèi)，各個組織根據(jù)自己的特點與優(yōu)勢，在海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的治理合作方面發(fā)揮出了各自優(yōu)勢。歐洲聯(lián)盟起到了表率作用，率先提出海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和“全球海洋治理”的理念，歐盟的海洋治理進程因區(qū)域合作的加強和海洋生態(tài)環(huán)境的惡化而逐漸完善。在南海區(qū)域的發(fā)展之中，國家間的合作也越來越密切，國際社會對其經(jīng)濟發(fā)展和海洋環(huán)境治理愈加關(guān)注，涉及海洋環(huán)境治理的組織和機構(gòu)也逐漸增多，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、國際海事組織等部門致力于海洋環(huán)境治理、減少海洋污染，對海洋治理也發(fā)揮著不可代替的作用（詳見表1）。

表1 南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的組織架構(gòu)

三、南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性國際合作的困境

隨著全球戰(zhàn)略重心的東移，周邊地區(qū)戰(zhàn)略地位逐漸提升，使得南海地區(qū)形勢趨向復(fù)雜化。中國在海洋事務(wù)上的迅速崛起，加上傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的交叉交織，域外力量介入增加，南海周邊國家開始高度關(guān)注中國戰(zhàn)略并相繼采取了不同的策略，南海面臨全球與地區(qū)權(quán)力競爭的雙重疊加效應(yīng)，南海各方的合作困難重重。

（一）原有的治理合作理念難以調(diào)和各國發(fā)展與環(huán)境發(fā)展的新矛盾

海洋生態(tài)環(huán)境的治理目標(biāo)包括現(xiàn)實目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)，傳統(tǒng)的海洋生態(tài)環(huán)境治理主要落腳于現(xiàn)實目標(biāo)，各國只專注于自身的發(fā)展和本國的海洋環(huán)境，只解決本國經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境之間的矛盾，并不關(guān)注其他國家的環(huán)境需求和對其他國家的影響，大部分國家不僅缺乏全球治理的理念，更缺乏共同體意識。這種碎片化的治理難以將海洋生態(tài)環(huán)境治理形成系統(tǒng)性和整體性，更難以形成有效的合作規(guī)范。全球治理要求有共同體意識，各國能夠認(rèn)識到本國發(fā)展與全球海洋生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，在同一個大前提下，就是海洋環(huán)境與全人類的協(xié)同發(fā)展，海洋環(huán)境與各國的協(xié)調(diào)發(fā)展，有了這個基本的共識，才能初步達成一個利益目標(biāo)，就是共同治理海洋，有效分配責(zé)任，共同參與治理體系。因此，原有的治理合作理念亟待更新，應(yīng)當(dāng)將符合時代發(fā)展的新理念引入全球治理規(guī)范和全球治理體系中，為南海海洋生態(tài)環(huán)境治理提供新思路。

（二）現(xiàn)有的治理合作國際法律規(guī)范難以匹配南海區(qū)域發(fā)展的新形勢

近年來，海洋生態(tài)環(huán)境治理的全球性綜合立法和區(qū)域性立法的缺失，導(dǎo)致南海海洋生態(tài)環(huán)境治理遇到較大阻力。在全球性立法層面，以《聯(lián)合國海洋法公約》為主的海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)則所規(guī)定的各國合作比較原則性，適用性較弱，缺乏操作性，對于某些義務(wù)與責(zé)任的承擔(dān)規(guī)定的不夠明確，沒有具體的要求和實施細(xì)則。一些造法性國際條約往往是一攬子交易的結(jié)果，模糊的規(guī)定并沒有實際解決海洋問題?！堵?lián)合國海洋法公約》的規(guī)定是從全球海洋問題的角度出發(fā)為全球性行動提供指南，沒有考慮到海洋環(huán)境的區(qū)域性特征，[6]南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性合作缺乏明確的法律依據(jù)。在區(qū)域性立法層面，南海的區(qū)域合作涉海法律規(guī)范主要局限于某一領(lǐng)域的雙邊條約，而且各國主要以漁業(yè)領(lǐng)域的合作為主。各國達成的政治性文件或者合作框架并沒有法律約束力，南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性合作的法律基礎(chǔ)十分薄弱，急需各國積極磋商制定具有法律約束力的區(qū)域性國際法律規(guī)范。

（三）傳統(tǒng)的治理合作國際組織難以適應(yīng)國際關(guān)系的新變化

南海海洋生態(tài)環(huán)境治理問題上的需求是特殊的，不僅國際條約、區(qū)域性條約、雙邊條約的數(shù)量都微乎其微，政策性文件更不具有約束力，沒有達成治理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也沒有明確的法律依據(jù)，各國技術(shù)和資源無法實現(xiàn)共享，難以規(guī)制各國行為。同時，關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域性組織更是缺乏，難以將南海各國通過紐帶關(guān)系相連接，各國沒有形成共同的環(huán)境訴求。中國倡導(dǎo)以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，強調(diào)“和平、發(fā)展、合作、共贏”的理念，海洋生態(tài)環(huán)境的治理需要基于南海的海域特點，在南海形成長期穩(wěn)定并且逐漸深入的合作對于打造新型國際關(guān)系至關(guān)重要。海洋生態(tài)環(huán)境治理天然的全球性和治理的較大難度也要求必須實現(xiàn)國際間的通力合作以適應(yīng)新型國際關(guān)系。不管是國家與國家之間的合作，還是國家間通過國際組織進行合作，都應(yīng)當(dāng)在新型國際關(guān)系的基礎(chǔ)上進行，“不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏”，擱置矛盾點，尋找利益點，在合作的過程中需要各國在求同存異、互惠互利的基礎(chǔ)上構(gòu)建全球合作的治理框架[7]。只有通過全局性思維和南海區(qū)域內(nèi)各個國家的通力合作，摒除彼此的戒心，才能妥善地處理好在全球范圍內(nèi)的海洋生態(tài)環(huán)境的治理問題。

（四）當(dāng)前的區(qū)域治理合作機制難以滿足各國共同發(fā)展的新需要

當(dāng)前世界政治經(jīng)濟格局已經(jīng)發(fā)生了極大的變化，歐洲國家不再占有絕對的世界壟斷地位，美國作為全球海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的最大提供者也逐漸力不從心。南海涉及9個國家，分別是中國、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、文萊、泰國、越南和柬埔寨。在這些國家中，中國經(jīng)濟發(fā)展最快，中國同時也是南海最大的發(fā)展中國家和南海海洋生態(tài)環(huán)境最大的影響者。中國對海洋生態(tài)環(huán)境的影響和貢獻與其他國家逐漸拉大，同時也導(dǎo)致其他國家對中國發(fā)展的戒心和對中國貢獻的期待。

盡管東盟在海洋生態(tài)環(huán)境治理中越來越重視利益相關(guān)者的參與，南海的區(qū)域性合作仍然呈現(xiàn)松散化，受各方因素影響較大，南海各國與中國在海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域合作目標(biāo)不明確，合作意向不清晰，合作義務(wù)不確定，就難以建立有效的海洋生態(tài)環(huán)境治理合作機制。雖然中國積極參與國際機制框架下的多邊組織，與周邊國家逐漸建立起“信任機制”，謀求與南海各國的共同發(fā)展，但不和諧的聲音和行為仍然時有發(fā)生，南海區(qū)域性治理合作機制難以建立，治理規(guī)范難以發(fā)揮作用。

四、南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性國際合作的路徑

南海各主權(quán)國家都有多元的利益訴求，如何在不斷的沖突和平衡中實現(xiàn)各自的利益訴求同時又維持海洋生態(tài)環(huán)境的價值秩序，有效規(guī)制國家行為，將是南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性國際合作的重要內(nèi)容。

（一）將海洋命運共同體理念融入南海海洋生態(tài)環(huán)境治理體系中

海洋命運共同體是全球海洋治理的新方案，可以協(xié)調(diào)國家間的海洋利益，為海洋生態(tài)環(huán)境治理提供規(guī)范指引，是海洋生態(tài)環(huán)境治理的價值目標(biāo)，同時涵蓋了構(gòu)建南海命運共同體的必然要求。海洋命運共同體意味著一種全新高度和范圍的國際海洋秩序，這種新秩序的建立離不開國際海洋法律制度，[8]而現(xiàn)有的以《聯(lián)合國海洋法公約》為中心的國際海洋法律制度難以滿足區(qū)域海洋環(huán)境治理的需要。因此，南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域性國際合作應(yīng)當(dāng)在《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎(chǔ)上，努力尋求各國的利益共識，不僅將海洋命運共同體理念融入各項國際法律規(guī)范的制定、修改和實施中，各國還要以海洋命運共同體理念制定本國的海洋立法，以海洋命運共同體理念建立區(qū)域性海洋治理法律體系，以平等對話和友好協(xié)商的方式妥善處理海洋爭端。南海命運共同體的構(gòu)建，首先需要南海各國不受域外因素的影響，以海洋命運共同體理念達成共同的價值基礎(chǔ)，相互信任，互相合作，共同生存，共同獲益，只有在共贏的利益格局中，才有可能共同形成具有法律約束力的國際法律規(guī)制，才能為南海命運共同體的構(gòu)建提供有效的法律保障，才能實現(xiàn)南海長久的和平穩(wěn)定。

（二）推動南海區(qū)域性國際法律規(guī)范的制定和實施

加強海洋生態(tài)環(huán)境立法、推進各締約國的積極參與是當(dāng)前推動南海海洋生態(tài)環(huán)境區(qū)域性合作治理的重中之重，應(yīng)當(dāng)在國內(nèi)立法、區(qū)域性立法和全球性立法三個層面完善海洋生態(tài)環(huán)境治理法律體系，為中國與鄰近國家治理跨界污染問題創(chuàng)設(shè)更規(guī)范的制度框架。[9]其中，尤其要注重南海區(qū)域性國際法律規(guī)范的制定和落實，只有在區(qū)域性立法和全球性立法完善的基礎(chǔ)上，才能推動各國在國內(nèi)對國際立法的進一步落實和實施。

具體來說，可以采取兩種方式，其一是首先就海洋環(huán)境問題達成合作意向，制定框架協(xié)議，例如中國與東盟簽訂的《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃》，其中包括海洋環(huán)境保護領(lǐng)域，合作伙伴包括區(qū)域內(nèi)有關(guān)國家和國際組織，將已有的雙邊和多邊合作整合納入?yún)^(qū)域合作結(jié)構(gòu)體系中，充分發(fā)揮合作機制的平臺作用，[10]或者制定類似于地中海與加勒比海的“區(qū)域行動計劃”，而不是單純的依靠《南海行為宣言》等文件，在框架協(xié)議的基礎(chǔ)上進一步制定具有法律約束力的國際法律規(guī)范，在簽署框架協(xié)議的同時簽署附加議定書，可以自由決定議定書何時對本國生效。其二是可以繞開主權(quán)爭端問題，就海洋生態(tài)環(huán)境治理的某些方面進行洽談和磋商，在一些已經(jīng)有合作基礎(chǔ)或者比較容易合作的領(lǐng)域，先達成利益的一致，在利益共識的基礎(chǔ)上加強區(qū)域性立法的制定，約束各方的權(quán)利和義務(wù)，進而擴展到海洋生態(tài)環(huán)境治理的各個方面。只有具有約束力的區(qū)域性國際法律規(guī)范，才能有效的規(guī)制區(qū)域內(nèi)各國的行為，對各國保護海洋環(huán)境形成具有強制性的效力。南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域性合作即使具備全球性的國際法律規(guī)范的約束，也應(yīng)當(dāng)建立具有約束力的區(qū)域性國際法律體系，推動現(xiàn)有的以軟法為主的區(qū)域性合作向具有強制約束力的區(qū)域性合作轉(zhuǎn)變。

（三）充分發(fā)揮國際組織在海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性合作中的作用

國際合作是當(dāng)前全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的主要方式，也是實現(xiàn)南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要路徑。目前南海地區(qū)關(guān)于海洋環(huán)境治理的專門組織缺失，關(guān)于海洋環(huán)境保護的區(qū)域內(nèi)組織主要是《南海行為準(zhǔn)則》聯(lián)合工作組機制下設(shè)的“海洋科研與環(huán)保技術(shù)委員會”，該委員會是2017年中國與東盟達成的“南海行為準(zhǔn)則”框架下設(shè)立的；跨區(qū)域組織主要是東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系區(qū)域組織，全球性組織主要是聯(lián)合國環(huán)境保護署和國際海事組織等。中國與南海各國的合作也主要是在“中國－東盟”框架下進行，談判協(xié)商面臨著一對十的局面，南海區(qū)域性合作缺乏公平有效的合作平臺，這就需要建立適應(yīng)區(qū)域海發(fā)展的國際組織，以區(qū)域海為合作單位，以整合利益為目標(biāo)，協(xié)調(diào)國內(nèi)關(guān)系與區(qū)域內(nèi)關(guān)系，使國際組織處于一種緊密化狀態(tài)，對解決區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境問題具有很大的作用。[11]因此，區(qū)域性治理不僅需要主權(quán)國家的通力合作，還需要以政府間國際組織為主導(dǎo)，以非政府間國際組織為補充以及國際規(guī)制的強制作用才能實現(xiàn)制度構(gòu)建[12]。

目前南海除了東盟以外，可以考慮建立南海合作理事會[13]以及南海漁業(yè)資源養(yǎng)護合作理事會[16]等區(qū)域內(nèi)組織，同時建立專門的非政府間國際組織或者區(qū)域性行業(yè)協(xié)會，以國家、區(qū)域性組織以及民間組織共同發(fā)揮作用，治理海洋?？梢試L試通過國際組織或者國際行業(yè)協(xié)會進行某些領(lǐng)域的合作，開展國際學(xué)術(shù)交流與國際研討會，定期就海洋生態(tài)環(huán)境的某項議題進行洽談，尋找合作方向；可以通過國際組織建立海洋生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，將南海海洋環(huán)境的整體情況實時監(jiān)測，同時定期由成員國向國際組織報送相關(guān)數(shù)據(jù)；可以考慮與海洋生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)領(lǐng)域進行合作，例如在促進節(jié)能減排的海洋新能源的開發(fā)利用方面；可以利用現(xiàn)有的國際組織，在原來合作的領(lǐng)域加強加深合作，例如漁業(yè)資源的養(yǎng)護等；在沒有合作的新領(lǐng)域積極磋商，尋找合作點，不斷提升南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性合作的深度和廣度。

（四）積極構(gòu)建高效的海洋生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同合作機制

當(dāng)前南海的區(qū)域合作法律機制的建立和運行面臨著國家之間政治、經(jīng)濟和軍事利益的博弈，海洋環(huán)境的跨國界協(xié)作治理因制度不協(xié)調(diào)、執(zhí)法體制不同、合作機制欠缺等因素而存在很大的難度。只有通過構(gòu)建“合作”機制，化解“跨區(qū)域”的現(xiàn)實矛盾，協(xié)調(diào)海洋環(huán)境問題各利益主體間的關(guān)系，[14]合理運用各種手段促進南海的區(qū)域性合作，才是南海海洋可持續(xù)發(fā)展和海洋生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵路徑。

第一，建立國家責(zé)任與風(fēng)險共擔(dān)合作機制。南海海洋生態(tài)環(huán)境的治理不能單純靠軟法或者硬法來實現(xiàn)，必須通過軟硬法結(jié)合的方式將南海各國的國家責(zé)任予以明確。在已經(jīng)達成共識的合作領(lǐng)域，對已經(jīng)形成的規(guī)范文件進一步豐富和完善，沒有形成硬法的文件應(yīng)盡快賦予法律約束力；在尚沒有達成共識的領(lǐng)域，可以先形成軟法，達成合作意向。

第二，建立統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)機制。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)機制是治理海洋生態(tài)環(huán)境的重要保障，決定了一定時期內(nèi)海洋環(huán)境治理的水平，也是履行《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的具體履約行動。[15]該公約第200條、第204條和第206條分別在海洋環(huán)境保護方面規(guī)定了成員國的信息交換、危險監(jiān)測以及環(huán)境評價義務(wù)等。這就要求南海各國應(yīng)注重協(xié)調(diào)各自的國內(nèi)立法和政策，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、處理數(shù)據(jù)的技術(shù)性和方法性規(guī)范等。[16]

第三，建立區(qū)域協(xié)同執(zhí)法機制。南海部分國家在海洋領(lǐng)土上尚存爭議，執(zhí)法合作往往涉及到本國海洋管轄權(quán)的敏感問題，各國海上執(zhí)法難以達成有效的長期合作。在海洋生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域可以就某一具體方面，例如漁業(yè)資源養(yǎng)護達成合作的共識，通過有效的協(xié)議首先形成長效的合作機制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各方執(zhí)法行為，并以此為范式，對其他方面的合作予以借鑒。

因此，推動南海海洋生態(tài)環(huán)境的治理必須構(gòu)建以共商、共建、共享為原則并切實有效可行的綜合協(xié)同治理合作機制，南海各方都應(yīng)當(dāng)以積極的姿態(tài)，承擔(dān)起海洋環(huán)境保護的責(zé)任，同時堅持合作共贏的理念，以參與式合作推進海洋治理，注重保護各國利益的同時，促進海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范化、制度化和長效化。

五、中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性國際合作的戰(zhàn)略選擇

全球海洋治理與中國之間存在著相互需求的關(guān)系，即“中國需要參與全球海洋治理”和“全球海洋治理需要中國的參與”[17]，同樣，區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理也離不開中國的參與和貢獻。未來，我國將以多種角色參與到海洋生態(tài)環(huán)境治理中。

1．以國際法律規(guī)則的制定者和完善者推動區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的構(gòu)建

面對當(dāng)前治理體系的不足，中國首先要提升國際法律規(guī)則制定的話語權(quán)，國際話語權(quán)的提升將會使中國在國際合作和談判中獲得更多的機會為世界提供服務(wù)。其次，中國應(yīng)主動向世界提供更多的公共產(chǎn)品。海洋命運共同體、海上絲綢之路都是中國向世界提供的公共產(chǎn)品。只有供給出若干全新的、符合時代發(fā)展趨勢的理念、制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，[18]才能為區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理注入新的活力。最后，中國應(yīng)積極參與國際法律規(guī)則的制定和落實。在國際規(guī)則討論和制定過程中充分表達中國觀點并提出有效方案，將區(qū)域性國際合作落到實處。只有中國以實際行動向世界表明中國促進全人類發(fā)展的決心，才能贏得南海各國的共鳴，與南海各國攜手構(gòu)建區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理體系。

2．以海洋命運共同體的倡導(dǎo)者和推動者深化南海海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際合作

中國提出的海洋命運共同體理論是實現(xiàn)人類命運共同體的必經(jīng)之路[19]，是對《聯(lián)合國海洋法公約》的繼承、發(fā)展和深化，不僅是中國處理全球海洋事務(wù)的中國智慧和中國方案，海洋命運共同體的提出更為中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了指引，是中國在新時代背景下主動塑造全球環(huán)境治理的嘗試和努力，[20]為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了發(fā)展方向并確立了價值目標(biāo)，為全球海洋生態(tài)環(huán)境問題的解決提供了新視角和新思路。中國在南海深化海洋生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域性國際合作，可以從以下三方面入手：

第一，以正確的義利觀作為中國參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理合作的基本原則。正確的義利觀作為一種價值理念，是中國優(yōu)秀外交傳統(tǒng)的繼承和發(fā)展，它的提出，是國際海洋秩序新變化和中國外交新任務(wù)的客觀需要，破解了外界對中國的質(zhì)疑和責(zé)難，對海洋命運共同體的構(gòu)建具有重要的指導(dǎo)意義，將對人類海洋事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。[20]

第二，將海洋命運共同體理念融入新型國際海洋秩序中。海洋生態(tài)環(huán)境治理要求世界各國和各族人民的發(fā)展以和而不同為特征，以平等互利、合作共贏為基本原則構(gòu)建國際海洋新秩序，強調(diào)全球海洋生態(tài)環(huán)境的整體性、全球性和協(xié)調(diào)性。中國深度參與全球海洋治理體系的變革，以實現(xiàn)人類命運共同體為宗旨，以構(gòu)建和諧海洋秩序為目標(biāo)。[21]中國提出的海洋命運共同體理念對構(gòu)建新型國際海洋秩序具有重要作用。

第三，積極推動海上絲綢之路命運共同體的構(gòu)建。海上絲綢之路的提出，表達了中國對其他國家不同政治、經(jīng)濟和文化的包容，是中國構(gòu)建新型國際關(guān)系的創(chuàng)新舉措，為海洋命運共同體的構(gòu)建提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。中國應(yīng)強化多邊合作機制的作用，讓越來越多的國家參與到海上絲綢之路的建設(shè)中，為海洋命運共同體的構(gòu)建提供助力。

3．以藍(lán)色伙伴關(guān)系的示范者和引領(lǐng)者促進海洋命運共同體的國際認(rèn)同

伙伴關(guān)系是全球海洋環(huán)境治理的新模式，是實現(xiàn)區(qū)域海洋環(huán)境治理的重要手段。中國提出的藍(lán)色伙伴關(guān)系與聯(lián)合國倡導(dǎo)的伙伴關(guān)系的內(nèi)涵高度一致，是中國參與全球海洋治理的重要途徑，是中國構(gòu)建新型國際關(guān)系的有力舉措。中國應(yīng)將構(gòu)建最廣泛的藍(lán)色伙伴關(guān)系作為深度參與南海區(qū)域海洋治理的重要抓手，拓展與其他國家在海洋領(lǐng)域的合作，推動全球海洋治理向著公正、合理、均衡的方向發(fā)展，從而推動全球海洋治理伙伴關(guān)系的建立。[22]在南海建立藍(lán)色伙伴關(guān)系具體可以從三方面入手，其一，在合作領(lǐng)域上，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注海洋新興領(lǐng)域的發(fā)展，不斷拓展藍(lán)色伙伴關(guān)系的深度和廣度，從新的角度為南海海洋生態(tài)環(huán)境治理提供實質(zhì)性的方案。其二，在合作主體上，應(yīng)當(dāng)聯(lián)合南海各國形成專門的區(qū)域海洋環(huán)境組織，依托現(xiàn)有的區(qū)域組織和平臺，充分發(fā)揮政府間國際組織的主導(dǎo)作用和非政府間國際組織的補充作用，其三，在合作方式上，中國應(yīng)當(dāng)主動為南海各國提供更多的公共產(chǎn)品和治理經(jīng)驗，讓南海各國利益共享，責(zé)任共擔(dān)，為全球海洋治理注入中國智慧，讓海洋命運共同體獲得更多的國際認(rèn)同感。

結(jié)語

南海作為區(qū)域海，是具有重要的政治、經(jīng)濟和軍事戰(zhàn)略地位的敏感海域，其海洋生態(tài)環(huán)境的治理與各國的發(fā)展息息相關(guān)，更關(guān)系到南海地區(qū)的穩(wěn)定和南海命運共同體的構(gòu)建。長久以來，中國一直致力于南海海洋生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，并作出了重要努力，積極構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系，推進海上絲綢之路的建設(shè)。中國對世界的貢獻，讓海洋命運共同體得到越來越多國家的贊同。事實表明，海洋命運共同體理念是符合全人類發(fā)展的共同利益的，是對國際海洋法的創(chuàng)新和發(fā)展，對全球海洋治理具有重要的指引作用。因此，南海海洋生態(tài)環(huán)境治理需要南海各國達成利益共識，以海洋命運共同體理念為指引，共同推動南海區(qū)域性國際法律規(guī)范的制定和實施，國家與國際組織共同發(fā)揮作用，努力形成完善的海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)范體系和有效的海洋生態(tài)環(huán)境綜合協(xié)同治理合作機制，促進南海海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)南海各方的合作與共贏，最終推動海洋命運共同體的實現(xiàn)。