陳沫　寧逵　楊帆

保障糧食安全不僅是重大國(guó)家戰(zhàn)略，也是國(guó)家治理體系的重要組成部分。隨著新冠肺炎疫情全球蔓延，世界經(jīng)濟(jì)遭遇重創(chuàng)，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，加之居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致糧食結(jié)構(gòu)性短缺，都對(duì)如何保障糧食安全提出新的要求。探索通過(guò)完善糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)糧食生產(chǎn)綠色高質(zhì)量發(fā)展，是保障國(guó)家糧食安全的一條可行之徑。

一、糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償是保障國(guó)家糧食安全的時(shí)代需求

自2006年我國(guó)取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，穩(wěn)步構(gòu)建起糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償制度，以糧食最低收購(gòu)價(jià)和收儲(chǔ)政策的價(jià)格補(bǔ)貼及種糧補(bǔ)貼、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等為主的直接補(bǔ)貼，有力促進(jìn)了糧食生產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。2006至2019年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量由49746萬(wàn)噸增加到66384萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)率為2.24%;農(nóng)民人均收入由3587元增加到16021元，年均增長(zhǎng)率為12.2%?？梢哉f(shuō)實(shí)施糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償，是我國(guó)保障糧食安全的時(shí)代需求。

糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償有助于筑牢農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。2020年中央1號(hào)文件提出穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，調(diào)整完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，穩(wěn)定農(nóng)民基本收益，加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)力度。通過(guò)實(shí)施糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制，能夠在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中有效筑牢農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化下的融合發(fā)展。

糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償有助于維護(hù)糧食供求基本平衡。通過(guò)實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”，完善糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償，推進(jìn)了糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，使我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提高，糧食連續(xù)16年豐收，總產(chǎn)量約占全球的四分之一，糧食生產(chǎn)波動(dòng)幅度在合理區(qū)間，基本保持穩(wěn)定上升趨勢(shì)。2019年，全國(guó)糧食總產(chǎn)量66384萬(wàn)噸，人均占有量470公斤左右，是國(guó)際公認(rèn)最低標(biāo)準(zhǔn)人均248公斤的1.9倍，谷物自給率超過(guò)95%。

糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償有助于調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。截至2018年，我國(guó)有家庭農(nóng)場(chǎng)60萬(wàn)家、農(nóng)民專業(yè)合作社210余萬(wàn)家。我國(guó)實(shí)行以綠色生態(tài)政策為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，主要傾向于耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、玉米和大豆種植補(bǔ)貼、水稻和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等，同時(shí)為推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，給符合規(guī)模經(jīng)營(yíng)條件的農(nóng)民糧食種植專業(yè)合作社以及家庭農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼政策有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性。

二、完善糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制的有效路徑

確保國(guó)家糧食安全，需要不斷健全和完善糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制，把經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明有效的政策和措施進(jìn)一步規(guī)范化和制度化，形成糧食安全體系的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。

一是不斷完善耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，切實(shí)起到農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)、提升耕地地力作用。構(gòu)建耕地地力保護(hù)與補(bǔ)貼聯(lián)結(jié)的有效機(jī)制，采取與補(bǔ)貼掛鉤的耕地保護(hù)措施，改變以糧食補(bǔ)貼面積為依據(jù)分配發(fā)放耕地地力補(bǔ)貼的做法，按照實(shí)際耕地面積與實(shí)施耕地保護(hù)措施相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)給予補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金實(shí)行獨(dú)立設(shè)賬、單獨(dú)核算，確保補(bǔ)貼資金封閉運(yùn)行，對(duì)滯留、截留、擠占、挪用和騙取耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金行為，各地紀(jì)檢監(jiān)察部門要進(jìn)行全程監(jiān)督。

二是積極推動(dòng)生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策改革。我國(guó)實(shí)行的糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼按糧食品種分為：玉米大豆種植補(bǔ)貼政策、水稻小麥最低收購(gòu)價(jià)政策兩種政策。玉米大豆種植補(bǔ)貼扭轉(zhuǎn)了臨儲(chǔ)政策導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛局面，水稻小麥最低收購(gòu)價(jià)制度減輕了農(nóng)民倉(cāng)儲(chǔ)壓力。這兩項(xiàng)制度都起到了對(duì)種糧收益的保障作用，但也存在著保障程度低與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高的問(wèn)題。為保護(hù)種糧農(nóng)民利益，應(yīng)探索以目標(biāo)價(jià)格為方向的補(bǔ)貼制度，即市場(chǎng)價(jià)格高補(bǔ)貼消費(fèi)者、市場(chǎng)價(jià)格低補(bǔ)貼生產(chǎn)者，推動(dòng)糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼與最低收購(gòu)價(jià)政策向目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度不僅能保護(hù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者雙方利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格接軌，而且能充分發(fā)揮資源配置作用，有效提升糧食的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

三是精心設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持政策。我們要建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接物化成本的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)，推進(jìn)完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“保價(jià)格、保收入”，防范自然災(zāi)害和市場(chǎng)變動(dòng)雙重風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)戶收入穩(wěn)定。特色農(nóng)產(chǎn)品投入大、風(fēng)險(xiǎn)高，要加大特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)支持力度，選擇產(chǎn)業(yè)相對(duì)成熟的特色農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)展保險(xiǎn)，推動(dòng)形成中央“保大宗、保成本”和地方“保特色、保產(chǎn)量”相結(jié)合的多元化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，政府給予必要的保費(fèi)補(bǔ)貼、大災(zāi)賠付，并提供信息數(shù)據(jù)等支持。完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，探索差異化保費(fèi)補(bǔ)貼政策和多元化補(bǔ)貼方式。

四是不斷完善產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策。產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策在保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民增收方面都起到了積極作用。要持續(xù)加大財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)模，爭(zhēng)取獎(jiǎng)勵(lì)金額與地方糧食產(chǎn)量相匹配，解決好保障糧食安全與地方發(fā)展之間的矛盾。改變有些地方把獎(jiǎng)勵(lì)資金作為轉(zhuǎn)移支付資金集中使用、補(bǔ)充本級(jí)財(cái)政不足的做法，建立獎(jiǎng)勵(lì)資金集中用于發(fā)展糧食生產(chǎn)的機(jī)制，提高產(chǎn)糧大縣增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力的積極性。為深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障國(guó)家重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)牧結(jié)合發(fā)展，設(shè)立針對(duì)飼料種植的專門獎(jiǎng)勵(lì)，參考產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、額度，對(duì)積極開(kāi)展農(nóng)牧結(jié)合的產(chǎn)糧大縣予以獎(jiǎng)勵(lì)。

五是大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。國(guó)家十分重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，2020年中央1號(hào)文件指出要支持產(chǎn)糧大縣開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，新增耕地指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用，調(diào)劑收益按規(guī)定用于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先向“兩區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)）安排，2020年我國(guó)確保建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝，劃定“兩區(qū)”地塊面積10.58億畝。我們要加大“兩區(qū)”資金投入力度，把“兩區(qū)”劃定內(nèi)的水毀工程修復(fù)與保護(hù)基本農(nóng)田相配套的小流域治理等生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要任務(wù)。同時(shí)充分發(fā)揮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)模效益，推進(jìn)育秧大棚、溫室、倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)。

（作者單位：黑龍江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯/王衢