摘 要：政府間新型互助關(guān)系是指在中央安排和政策調(diào)控下，地方政府間形成的竭力幫助、盡力支援和奮力合作的關(guān)系。政府間新型互助關(guān)系是對原有競爭合作關(guān)系和對口互助關(guān)系的揚棄。它源起于我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從分散式向組團式的發(fā)展方式變革，以及從以行政區(qū)為經(jīng)濟單元向以經(jīng)濟區(qū)或生態(tài)區(qū)為經(jīng)濟單元的發(fā)展思路變革。其中，城市群、都市圈或經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略落地和政策細化為政府間新型互助關(guān)系的成長提供了源源不斷的動力，而政府間新型互助關(guān)系的建成又為組團式發(fā)展戰(zhàn)略的落實提供了保障。建立和健全政府間新型互助關(guān)系需要樹立“共存是存在的前提”這一合作理念，確定“互助是群組存在的基礎(chǔ)”這一首要法則，推動“發(fā)展資源要素的資本化”這一進程，讓市場機制在聚團和組隊中起決定性作用，從而實現(xiàn)行政區(qū)、經(jīng)濟區(qū)和生態(tài)區(qū)的融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府間新型互助關(guān)系;組團式發(fā)展;共存;資本化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）12-0003-10

作者簡介：李瑞昌，復旦大學公共行政系主任、教授、博士生導師 （上海 200433）

中國正邁入高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展的新階段，組團式發(fā)展成為我國區(qū)域發(fā)展的新戰(zhàn)略。在中國應(yīng)對全球經(jīng)濟衰退、政治衰敗和社會動蕩的戰(zhàn)略部署中，組團式發(fā)展是國家戰(zhàn)略的新方案。中國經(jīng)濟發(fā)展進入到“雙循環(huán)”狀態(tài)，組團式發(fā)展是加速內(nèi)循環(huán)和推動外循環(huán)的新推手。組團式發(fā)展思路是我國區(qū)域政策發(fā)生的一場新變化。在政策領(lǐng)域，不僅對口支援、東西扶貧協(xié)作和對口合作在非相鄰地理區(qū)域合作發(fā)展中的地位重新得到明確，而且城市群、經(jīng)濟帶等多種發(fā)展規(guī)劃被大力推出，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)地尋找新動能、構(gòu)建新格局。區(qū)域發(fā)展格局的變化帶來了資源流向和各種社會關(guān)系的變化，推動地方政府間關(guān)系的新調(diào)整。

宏觀結(jié)構(gòu)上，聯(lián)邦制下地方政府間橫向關(guān)系的基調(diào)是競爭，單一制下地方政府間橫向關(guān)系的基調(diào)是合作。我國政治結(jié)構(gòu)是單一制，地方政府間橫向關(guān)系的基調(diào)應(yīng)該是互助合作。長期以來，對中國地方政府間關(guān)系的概括分為兩種：一是競合關(guān)系，即競爭中的合作;二是支援或幫助關(guān)系。常規(guī)而言，相鄰的兩個地方政府或非相鄰但實力規(guī)模相當?shù)膬蓚€地方政府，均會相互競爭以博得中央政府的表揚和地方民眾的支持，而實力懸殊的兩個地方政府則在中央政府要求下結(jié)對形成支援關(guān)系李瑞昌：《中國特點的對口支援制度研究：政府間網(wǎng)絡(luò)視角》，復旦大學出版社2016年版，第13頁。。之所以形成兩類政府間關(guān)系，根本原因在于中央政府推行分散式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，通過逐步開放和分稅制，確立地方發(fā)展的“錦標賽體制”周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2017年版。和財政聯(lián)邦制，激勵地方政府相互競爭，從而推動地方發(fā)展。然而，隨著中央政府推行組團式發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域發(fā)展的調(diào)控思路發(fā)生了變化，央地關(guān)系也會隨之而變，地方政府間關(guān)系也會重新調(diào)整。那么，地方政府間關(guān)系應(yīng)該發(fā)生什么樣的變化，地方政府間關(guān)系又能否調(diào)整到位，以及如何重構(gòu)政府間關(guān)系才能實現(xiàn)組團式發(fā)展戰(zhàn)略，這些都是值得實踐界和理論界思考的嶄新問題。

一、文獻回顧與分析框架

已有政府間關(guān)系研究主要有三條路徑：一是憲政路徑，二是工具路徑，三是網(wǎng)絡(luò)路徑。憲政路徑是發(fā)展最早也是最穩(wěn)定的路徑，主要根據(jù)憲法確定的國家結(jié)構(gòu)形式研究政府間關(guān)系。憲政路徑將國家結(jié)構(gòu)形式分為聯(lián)邦制和單一制，認為聯(lián)邦制下由于憲法賦予州以自主權(quán)和自治權(quán)，全國性政府調(diào)控權(quán)力有限，導致政府間關(guān)系復雜;單一制下地方政府缺乏自主權(quán)，政府間關(guān)系受到中央政府強力控制，政府間關(guān)系相對簡單。工具路徑是20世紀70年代在理論界興起的一種研究思路，主要是從財政、稅收和計劃等管理工具出發(fā)，分析政府間關(guān)系，形成了財政聯(lián)邦主義、分稅制理論和計劃理論等。有學者將西方國家政府間關(guān)系的研究劃分為政府間關(guān)系理論和政府間管理理論[美] 戴爾·S. 賴特：《聯(lián)邦主義、政府間關(guān)系和政府間管理》，載[美] 杰克·雷斌、巴特利·?？傻美锥?、杰拉爾德·J. 米勒主編《公共管理學手冊》，張夢中等譯，中山大學出版社2006年版，第429-487頁。，使之與憲政路徑和工具路徑相對應(yīng)。進入20世紀80年代，中西方學者都試圖將政府間關(guān)系研究和政府間管理研究融合起來，也就是試圖將宏觀層面的憲政路徑和微觀層面的工具路徑聯(lián)結(jié)起來，于是倡導中觀層面的網(wǎng)絡(luò)路徑開始興起。網(wǎng)絡(luò)路徑認為，無論是聯(lián)邦制還是單一制，政府間已經(jīng)形成了制度性關(guān)系，各種類型的政府及其組成部門已經(jīng)聯(lián)結(jié)成為一張網(wǎng)，但是，這張網(wǎng)上有很多結(jié)構(gòu)洞，結(jié)構(gòu)洞的大小反映了政府間聯(lián)系的密切程度。為此，無論是全國性政府（中央政府）還是區(qū)域性政府（地方政府），均會使用包括財政在內(nèi)的各種管理工具，增加網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，將政府聯(lián)結(jié)得更加緊密，織密政府間網(wǎng)絡(luò)。與此同時，企業(yè)和公民也會參與到政府間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建之中，這一點在單一制國家的國有企業(yè)中表現(xiàn)得尤為明顯李瑞昌：《政府間網(wǎng)絡(luò)治理：垂直管理部門與地方政府間關(guān)系研究》，復旦大學出版社2012年版，第55頁。。

盡管政府間關(guān)系研究的文獻日益增多，研究的視角日趨精致，研究的理論觀點日益新穎，然而，政府間關(guān)系研究仍有兩個缺陷：其一，沒有將“關(guān)系”作為研究對象;其二，沒有突出中國場景。從憲政路徑來看，政府間關(guān)系是國家結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，國家結(jié)構(gòu)是“因”，政府間關(guān)系是“果”，國家結(jié)構(gòu)未變，任何政府間關(guān)系的變化都是暫時的，甚至可能是違法的。從工具路徑來看，政府間關(guān)系的變化實際上是管理工具作用的結(jié)果，管理工具運用是“因”，政府間關(guān)系變化是“果”。從這兩條研究路徑來看，政府間關(guān)系要么靜止，要么動蕩，難以形成相對穩(wěn)定的關(guān)系。那么，歷史事實是否如上述兩條研究路徑所言？

然而，歷史事實并非如此。從歷史上來看，任何政府間關(guān)系保持相對穩(wěn)定的前提都是變動的，這主要是因為政府間關(guān)系時常作為“因”而存在，而非僅作為“果”。通過調(diào)整或變革政府間關(guān)系這一自變量，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖這個“果”。這一點在中國的國家情境中更加突出，甚至可以說是中國特色或者中國的制度優(yōu)勢。例如，我國中央政府通過構(gòu)建政府間競爭關(guān)系，可以推動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的競爭，實現(xiàn)整個國家的經(jīng)濟發(fā)展。又如，中央政府通過政府部門官員的晉升競爭，可以為部門間競爭落實國家戰(zhàn)略注入強大的激勵力量。

本文擬以地方政府間新型互助關(guān)系為研究對象，將地方政府間新型互助關(guān)系構(gòu)建設(shè)定為自變量，將國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整作為因變量，研究如何通過建構(gòu)地方政府間新型互助關(guān)系以實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整。地方政府間新型互助關(guān)系不同于地方政府間的競爭關(guān)系和對口支援關(guān)系，它是適應(yīng)國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整而生成的，同時，也是伴隨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整而實現(xiàn)成長的。從理論上說，組團式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)取決于地方政府間新型互助關(guān)系的成長與成熟。地方政府間新型互助關(guān)系構(gòu)建的動力來自兩個方面：一是地方政府間關(guān)系變遷的外部動力，二是地方政府間關(guān)系變遷的內(nèi)部動力。地方政府間關(guān)系從競爭型轉(zhuǎn)向互助型的外部動力來自三個方面，即中央政府推動力、產(chǎn)業(yè)鏈條推動力和人民需求推動力;內(nèi)部動力則是地方政府對自身角色認知的轉(zhuǎn)變。從另一個層面來看，地方政府間關(guān)系變遷的內(nèi)外部動力最終還是來自于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，戰(zhàn)略變了，中央政府的指揮棒也就變了，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈也變了，人民需求自然而然也發(fā)生了變化，這些都為地方政府間新型互助關(guān)系的成長提供了源源不斷的動力。

二、政府間新型互助關(guān)系發(fā)展的源起

政府間新型互助關(guān)系是指在中央政府安排和政策調(diào)控下，地方政府間形成的竭力幫助、盡力支援和奮力合作的關(guān)系。之所以稱之為政府間新型互助關(guān)系，因為它是針對政府間競爭關(guān)系和舊型互助關(guān)系而提出來的。政府間舊型互助關(guān)系是我國自1978年先后推出的對口支援、對口幫扶、對口合作和東西扶貧協(xié)作政策所形成的政府間關(guān)系。政府間舊型互助關(guān)系的基調(diào)是地理上非相鄰地區(qū)的兩個發(fā)展水平差異較大的地方政府間的幫扶，而政府間新型互助關(guān)系的基調(diào)是地理上相鄰地區(qū)的兩個地方政府間的互助和合作。政府間新型互助關(guān)系源起于我國發(fā)展思路的調(diào)整和變革。

1978年之后，中國的區(qū)域發(fā)展可以分為兩個階段：第一個階段是1978年至2008年，國家通過啟動沿海開放、沿江開放，再到沿邊開放，逐步形成分散式發(fā)展戰(zhàn)略;第二個階段是從2011年至今，國家發(fā)布和實施了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。這是一個對國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，被業(yè)界譽為“城市化戰(zhàn)略格局示意圖”。2014年，國家公布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，確定了優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群、培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群、建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制和促進各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。從2015年開始，國家陸續(xù)批復跨省區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃。2016年，全國19個城市群和2個城市圈的建設(shè)目標和方向的具體要求出臺了，這也標志著組團式發(fā)展戰(zhàn)略正式形成。組團式發(fā)展戰(zhàn)略是與分散式發(fā)展戰(zhàn)略相對的戰(zhàn)略思路，同時也是分散式發(fā)展戰(zhàn)略的后續(xù)調(diào)整與變革。但是，兩種形態(tài)都是實踐形態(tài)，只是有不同的具體政策方案。

（一）改革開放后的分散式發(fā)展戰(zhàn)略與競爭型政府間關(guān)系

中國的改革開放是從點出發(fā)、逐步向片區(qū)推進的過程，采用的是一種分散式發(fā)展戰(zhàn)略。先是建立深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟特區(qū)，緊接著開放了大連、青島、寧波、廣州等14個沿海城市。截至2020年1月，全國陸續(xù)建立了219個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、168個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和19個國家級新區(qū)，形成星羅棋布的經(jīng)濟增長點。與此同時，為了發(fā)展外貿(mào)經(jīng)濟，海關(guān)總署也在一些地方建立起綜合保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港、保稅區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅物流中心、保稅物流園區(qū)、保稅倉、出口監(jiān)管倉等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。地方各級政府也建立起地方的工業(yè)園區(qū)、技術(shù)開發(fā)區(qū)和新區(qū)。在國家特定政策扶持下，這些工業(yè)園區(qū)、技術(shù)開發(fā)區(qū)和新區(qū)注重優(yōu)化投資硬環(huán)境和完善投資軟環(huán)境，堅持以引進外資、興辦項目、加工出口產(chǎn)品為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，努力發(fā)揮點狀突破的帶動作用，在推行改革、對外開放、吸引投資、促進區(qū)域經(jīng)濟增長和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等方面大膽試點，起到了窗口、輻射和示范作用。

分散式發(fā)展戰(zhàn)略下經(jīng)濟增長呈現(xiàn)點狀開放布局，這也直接影響到地方政府間關(guān)系。地方政府一方面需要向中央政府申請建立特殊區(qū)域（經(jīng)濟特區(qū)、國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)或國家新區(qū)），以便獲得土地、稅收等方面的政策扶持;另一方面，需要同特殊區(qū)域所在地的地方政府或相鄰地方政府展開差異性競爭，以便產(chǎn)生工作業(yè)績和發(fā)展績效。雙重壓力和焦慮之下，一種競爭氣氛充盈于地方政府之間，甚至經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，地方政府間的競爭越激烈。競爭的關(guān)系與相鄰與否無關(guān)，而與兩者實力差異有關(guān)。

1978年至2008年間，競爭關(guān)系成為相鄰地區(qū)地方政府間的主導關(guān)系。究其原因，這固然由分散式發(fā)展戰(zhàn)略所致，更為直接的原因是中央政府對地方政府激勵措施的引導。中央政府不僅以GDP總量和增速來考察地方政府的業(yè)績，而且用經(jīng)濟增速作為選拔和提拔地方官員的重要指標。此外，分稅制的實施更是給地方政府間競爭注入了強大的經(jīng)濟動力。一時間，招商引資或招商選資成為地方各級政府的首要工作，甚至一度發(fā)展為地方政府的一切工作都在圍繞招商引資轉(zhuǎn)。地方政府間也先后經(jīng)歷了兩次競爭標準的轉(zhuǎn)型：一是從資源競爭到環(huán)境競爭，最初各地為了招商引資，采取免稅減稅、土地無償或低價劃撥、無償使用廠房和協(xié)助抵押貸款等措施，后來演變?yōu)樘峁┳优蠈W、辦事方便和折扣執(zhí)法等超國民待遇，直到近幾年才開始進入營商環(huán)境排名競爭;二是從資本競爭到人才競爭，早期各地通過出口補貼鼓勵企業(yè)參與出口，助力國家外貿(mào)經(jīng)濟發(fā)展，隨著國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向提升科技水平，各地又轉(zhuǎn)向人才補貼以吸引人才，助力人才大國建設(shè)。由此，地方政府跟隨著國家戰(zhàn)略發(fā)展而展開競爭。

當然，分散式發(fā)展戰(zhàn)略下地理上非相鄰地區(qū)的地方政府間也有“組團”，即“結(jié)對”，發(fā)達地區(qū)政府對口支援不發(fā)達地區(qū)政府。發(fā)達地區(qū)政府在中央政府統(tǒng)一安排下長期支援欠發(fā)達地區(qū)，支援的內(nèi)容類別繁多，包括人才、領(lǐng)導干部、資金、物質(zhì)、硬件設(shè)施和軟件設(shè)施;支援的方式也多種多樣，包括開支票、交鑰匙、人才培訓和教育支援等。很顯然，結(jié)對的地方政府間絕不是競爭關(guān)系，而是一種單向的幫扶關(guān)系，與地理上相鄰地區(qū)的政府間競爭關(guān)系完全不同。當然，也有學者認為，援助方政府之間是一種競爭關(guān)系，各自加大援助投入，以博得中央政府的歡心，獲得對口支援的表彰，這一現(xiàn)象在災后的對口援建中表現(xiàn)得尤為明顯。

經(jīng)過30年的分散式發(fā)展，帶來了經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，當然也造成了環(huán)境污染、生態(tài)破壞和收入不平等等各種問題。按照先前定下的梯度發(fā)展安排，先發(fā)展的東部地區(qū)的低端、高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)會隨著產(chǎn)業(yè)升級而向西部轉(zhuǎn)移，從而推動中西部地區(qū)邁入工業(yè)化時代。然而，面對環(huán)境問題和社會問題的爆發(fā)式增長，黨中央及時調(diào)整國家發(fā)展戰(zhàn)略，提出了“五位一體”總體布局，開啟了經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等全面建設(shè)之路。新的發(fā)展戰(zhàn)略布局完全打破了梯度發(fā)展戰(zhàn)略，要求用一種共同體思維來認識現(xiàn)實世界中各個系統(tǒng)及其構(gòu)成要素的相互依存關(guān)系，重新確定新的發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）新時代組團式發(fā)展的戰(zhàn)略平臺與地方政府間關(guān)系的轉(zhuǎn)變

組團的本義是在現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)之外新建一個團體。一般而言，新建的團體是臨時性、任務(wù)型的結(jié)構(gòu)，一旦任務(wù)結(jié)束，新建的團體也就解散了，不復存在。從現(xiàn)有研究文獻和政策術(shù)語來看，先出現(xiàn)的是“組團”，后出現(xiàn)的是“組團式”?！敖M團”一詞早在20世紀60年就已經(jīng)出現(xiàn)，最初含義就是臨時組織隊伍開展某種行動。到了20世紀90年代，有學者提出城市要“組團發(fā)展”陳李強：《走“組團式”城市化道路——論鄉(xiāng)村城市化發(fā)展戰(zhàn)略》，《湖北社會科學》1994年第6期。。2003年，戰(zhàn)略學家牛文元提出未來20年中國經(jīng)濟增長的戰(zhàn)略是從點狀拉動到組團式發(fā)展牛文元：《從點狀拉動到組團式發(fā)展：未來20年中國經(jīng)濟增長的戰(zhàn)略思考》，《中國科學院院刊》2003年第4期。，其中，城市群是城市組團的主要內(nèi)涵，組團式發(fā)展正式成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略思想之一。此后，多個地方政府提出了城市發(fā)展或城鄉(xiāng)發(fā)展的組團模式。

“五位一體”總體布局要求區(qū)域之間進行組團式發(fā)展。在實踐中，組團式發(fā)展有兩種類型的戰(zhàn)略平臺：一是地理上相鄰的經(jīng)濟區(qū)或生態(tài)區(qū)的一體化平臺，即城市群、都市圈或經(jīng)濟帶，如粵港澳大灣區(qū)、長三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群和長江經(jīng)濟帶、黃河生態(tài)經(jīng)濟帶等;二是地理上非相鄰的行政區(qū)的對口幫助，其合作平臺包括對口支援、對口幫扶和對口合作等，如對口援疆、對口援藏或東西扶貧協(xié)作等。盡管這兩種組團式發(fā)展都由中央政府推動，而且都要實現(xiàn)中央政府的政策意圖，但是兩者的邏輯不太一樣。前者主要是由市場機制發(fā)揮作用，后者則主要是由行政機制起作用。此外，前一個平臺是以城市合作為基礎(chǔ)，突出產(chǎn)業(yè)協(xié)作;后一個平臺是以省級政府合作為基礎(chǔ)，突出省級政府的統(tǒng)籌能力。城市與農(nóng)村的不同之處在于，城市不是一個自給自足的系統(tǒng)，無法孤立發(fā)展，需要連片發(fā)展，而農(nóng)村可以自成發(fā)展系統(tǒng)。一般認為，城市是經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，城市體系的整合和組團式結(jié)構(gòu)的形成是增加發(fā)展紅利的最有效途徑。

組團式發(fā)展被譽為新時代經(jīng)濟增長的新動能，其根本目的就是要打破行政區(qū)的體制壁壘，突破經(jīng)濟區(qū)的規(guī)制限定，消除生態(tài)區(qū)的設(shè)施障礙，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展優(yōu)化。從資源要素自由流動來看，組團式發(fā)展就是要按照生態(tài)區(qū)的功能約束，提高行政區(qū)的政策協(xié)調(diào)水平，讓資源在經(jīng)濟區(qū)中快速流動。為了實現(xiàn)組團式發(fā)展，中共中央、國務(wù)院先后出臺了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》等一系列政策，不斷增大經(jīng)濟區(qū)域整合的規(guī)模與程度，提升生產(chǎn)力要素的優(yōu)化程度，改進產(chǎn)業(yè)鏈布局的合理程度，提高區(qū)域經(jīng)濟一體化程度，推進基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享程度，深化公共服務(wù)一體化程度，降低經(jīng)濟發(fā)展的社會成本，從而提振大中小城市功能的互補程度。事實上，提振大中小城市功能互補程度又是最為關(guān)鍵的因素，因為如果大中小城市沒有分工，就難以形成相互協(xié)作的城市群、都市圈或經(jīng)濟帶，組團式發(fā)展也就難以實現(xiàn)。然而，城市群、都市圈或經(jīng)濟帶的發(fā)展環(huán)境、生產(chǎn)要素、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟效益和管理體制等五項核心競爭力的提高和優(yōu)化又是重中之重，缺乏核心競爭力的城市群是不能真正協(xié)調(diào)起來的。總之，政府工作思維導向是要將“群”“團”意識放到重要位置，將城市區(qū)域培育成為資本高度密集、社會財富快速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施先進的經(jīng)濟增長新高地，將城市區(qū)域打造成高新技術(shù)主導、對內(nèi)對外高度開放、投資環(huán)境優(yōu)越、發(fā)展紅利潛力快速釋放和全球競爭能力強大的新時代經(jīng)濟增長平臺。

競爭型的地方政府間關(guān)系不能適應(yīng)組團式發(fā)展的需要。因為組團式發(fā)展戰(zhàn)略需要地方政府間有更多的一體化，而非同質(zhì)化。一體化的基石是分工，同質(zhì)化的基礎(chǔ)是重疊。有分工才能構(gòu)成完整的鏈條，重疊只能產(chǎn)生脆弱的壁壘。在競爭型關(guān)系下，地方政府更容易產(chǎn)生“人有我有、人無我有、人有我優(yōu)”的競爭心理，由于資源稟賦的差異不大以及創(chuàng)新擴散的內(nèi)卷化，最終結(jié)果往往變成了“人有我必須有”的同質(zhì)化競賽。這不僅脫離了當?shù)氐膶嶋H情況，而且造成大量資源閑置，甚至污染環(huán)境，產(chǎn)生不可估量的生態(tài)環(huán)境損失。區(qū)域組團式發(fā)展戰(zhàn)略需要的是產(chǎn)業(yè)鏈上的分工、一體化公共服務(wù)和相互聯(lián)動的監(jiān)管體系，因為只有這些機制才能推動價值鏈、服務(wù)鏈和管理鏈的形成，才會最終實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的均衡發(fā)展，也才能提升區(qū)域的整體競爭力，避免區(qū)域內(nèi)相互競爭的內(nèi)耗。因此，區(qū)域組團式發(fā)展急切呼喚地方政府間關(guān)系的轉(zhuǎn)變，逐步走出分散式發(fā)展戰(zhàn)略時期的競爭型政府間關(guān)系。

（三）組團式發(fā)展的延伸與新型互助關(guān)系的興起

2006年，“城市群”概念出現(xiàn)在國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃之中，組團式發(fā)展思路正式轉(zhuǎn)換為政策概念。事實上，“組團式發(fā)展”作為獨立的概念并未出現(xiàn)在國家發(fā)展戰(zhàn)略之中。然而，“組團式”這個概念曾多次出現(xiàn)在地方或部委政策之中。2007年，浙江省舟山市普陀區(qū)在創(chuàng)新漁業(yè)農(nóng)村基層組織管理服務(wù)模式時，產(chǎn)生了“群眾網(wǎng)格化管理、干部組團式服務(wù)”的新做法，并迅速受到各地熱捧，成為學習和仿效的先進經(jīng)驗張兵：《“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”：新時期基層治理的舟山模式》，黨建讀物出版社2011年版。。2015年8月，中共中央組織部、國務(wù)院人力資源社會保障部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好“組團式”援藏醫(yī)療人才選派工作有關(guān)事項的通知》;2015年12月21日，教育部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、人力資源社會保障部聯(lián)合印發(fā)了《“組團式”教育人才援藏工作實施方案》。這兩個文件的出臺，不僅標志著“組團式”一詞從學術(shù)概念變成了中央政府部門的政策術(shù)語，而且標志著“組團式”概念演化成一個具有綜合性內(nèi)容的政策思想。

組團式發(fā)展思想從戰(zhàn)略理念向戰(zhàn)役和戰(zhàn)術(shù)延伸，這既是國家落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，又是政府間新型互助關(guān)系成長的切實表現(xiàn)。區(qū)域組團式發(fā)展從相鄰地區(qū)延伸到非相鄰地區(qū)的某些具體領(lǐng)域，創(chuàng)新了組團式發(fā)展的適用范疇，如“組團式援疆”等。組團式發(fā)展的戰(zhàn)役和戰(zhàn)術(shù)應(yīng)用，反映了國家區(qū)域發(fā)展和政府間關(guān)系調(diào)整的三大趨勢：一是全國發(fā)展“一盤棋”理念再落實，中央統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展行動力增強。與以往不同，此次中央政府以功能區(qū)劃分，將組團式發(fā)展按照功能區(qū)開展，而非簡單地按照地理方位劃分東西南北中部地區(qū)。二是同一類型功能區(qū)的組團式發(fā)展是以產(chǎn)業(yè)鏈為抓手，促進區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合作，如城市群、經(jīng)濟帶等，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)定位，而不是簡單復制國家新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。三是不同功能區(qū)組團式發(fā)展是以公共服務(wù)和政務(wù)服務(wù)為抓手，推進不同區(qū)域公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)聯(lián)通化，真正做到交通同城化、服務(wù)一體化和管理統(tǒng)一化。

三、政府間新型互助關(guān)系成長的動力

毫無疑問，組團式發(fā)展思想主導城市群、都市圈或經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的落地和細化，為政府間新型互助關(guān)系的成長提供了源源不斷的動力。通過分析“組團式”詞語林林總總的用法，可以將其提煉為學術(shù)話語。簡而言之，“組團式”概念可歸約為三層含義：一是群體（Group），即將分散的或身處多個機構(gòu)中的個體聚集在一起，形成一個群體以便集體行動。最常見的有自發(fā)形成的“人以群分”的群團或有目的“組團出行”的群體等。二是團體（Cluster），即分散在同一空間中的不同實體，通過交通物流或產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種方式聯(lián)結(jié)成團體，如產(chǎn)業(yè)鏈或同業(yè)街等。應(yīng)該說團體是一種松散的共同體，成員之間缺乏有效的約束機制，多因利而集聚，利益在則團體存。三是團隊（Team），即由個體組成一個小的隊伍，以便共同行動。從組織中心度和凝聚力而言，凝聚力最低的是群體，其次是團體，最后是團隊。團隊是凝聚力最強、中心度最高的組織結(jié)構(gòu)之一。團隊既可以是一種正式組織，也可以是一種非正式組織，當團隊以非正式組織的方式存在時，則被貶為“團伙”。

從詞義使用來看，早期使用“組團”更多是“建群”（Group，群體），以應(yīng)對因分散難以成行或難以產(chǎn)生力量的狀況，強調(diào)的是整體性力量。其后的“組團式發(fā)展”則側(cè)重于“聚團”（Cluster，抱團），以處理以大欺小或相互競爭而導致的兩敗俱傷，突出的是聯(lián)合作戰(zhàn)和相互取暖。爾后的“組團式服務(wù)”偏向于“組隊”（Team，團隊），集中力量解決問題、提供服務(wù)以滿足多樣需求，倡導的是組織的核心競爭力。從一定意義上講，這三種用法以及所對應(yīng)的概念都是處于同一個省市行政區(qū)域之內(nèi)，也就是說，在一定的空間地域或地方社會中，將分散的力量組合起來。從系統(tǒng)構(gòu)造而言，組團式發(fā)展應(yīng)該包含三個層面的構(gòu)造：第一是宏觀層面，由同一個省市行政區(qū)域內(nèi)相鄰的地方政府相互抱團發(fā)展，組成一個群體，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)資源集聚共享、優(yōu)勢互補和相互學習;第二是中觀層面，同行同業(yè)之間結(jié)成集聚區(qū)，以便于相互交換信息和進行資源配置，從而實現(xiàn)同業(yè)合作發(fā)展;第三是微觀層面，即同行同業(yè)中部分個體根據(jù)分工的需要組成一個團隊，共同致力于某項業(yè)務(wù)或工作。但是，這三者不是必然會關(guān)聯(lián)在一起的，也就是說，三者之間并不是充分必要條件的關(guān)系，有建群并不一定有聚團或組隊，同樣，聚團或組隊并不一定發(fā)生在建群之中。

從現(xiàn)有的政策和舉措來看，國家部委所使用的“組團式”政策不僅整合了上述三層意思，而且突破了同一地域或地方的空間限定，構(gòu)造出一個跨空間、跨人群組團式發(fā)展的政策新思想。2015年，“組團式”援藏援疆的政策思想有著自身的制度背景，即對口支援制度，發(fā)達地區(qū)對口支援新疆、西藏和四大藏族地區(qū)。對口支援是由中央政府主導的、援受雙方政府合作完成的。援受兩方政府相隔千萬里，在地理空間上非相鄰，它們之間發(fā)生關(guān)系的幾率非常低，幾乎無法自然而然地抱團或聚團，只有通過中央政府的權(quán)威才有可能使之聚合在一起 李瑞昌：《中國特點的對口支援制度研究：政府間網(wǎng)絡(luò)視角》，復旦大學出版社2016年版，第63頁。。一般而言，由援助方地方政府派人員到受援方地方政府任職，使援受雙方政府人員能夠跨越地域限制，建成一個群體，發(fā)揮整體力量。與此同時，由于援助人員來自援助地方政府的多個領(lǐng)域、多個部門和多級政府，必須進行聚團，使之成為有集體榮譽感的團體。援助人員被分配到受援地方政府中對應(yīng)的領(lǐng)域、部門和各級政府后，援助的人員之間要組成團隊，傳授知識、經(jīng)驗和技能。唯有如此，對口支援才能達到預期效果?？偠灾?，國家部委的“組團式”援助包括建群、聚團和組隊等多層內(nèi)容。

從國家戰(zhàn)略實施來看，組團式發(fā)展戰(zhàn)略仍然只完成了“組團式”概念框架的建群工作，并未完成后續(xù)的聚團和組隊兩部分工作。事實上，如果后面兩部分沒有完成的話，組團式發(fā)展戰(zhàn)略實際上難以達到預期目標和目的。要完成聚團和組隊工作，就必須先重構(gòu)政府間關(guān)系。其中，競爭合作關(guān)系是政府間聚團的底線，互助合作關(guān)系是政府間組隊的頂線。改革開放30年來，我國地方政府一直處于競爭狀態(tài)，競爭沖突一度成為常態(tài)，而競爭合作則是非常態(tài)。甚至可以說，在市場經(jīng)濟條件下，競爭沖突是地方政府的天性，競爭合作是競爭沖突后的片刻合作，以求減少相互傷害和共同損失。正是基于經(jīng)驗判斷，組團式發(fā)展戰(zhàn)略要實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須要求群中的地方政府按照頂層要求互助合作，否則，群中的地方政府又不自覺地落入競爭沖突狀態(tài)。

因此，要落實組團式發(fā)展戰(zhàn)略，政府間關(guān)系必須調(diào)整為互助式合作。沖突式競爭不是組團式發(fā)展的要義，單向的幫助無法給組團式發(fā)展提供長久的動力，唯有互助式合作才能確保組團式發(fā)展的繼續(xù)。因此，必須淡化和改變分散式發(fā)展戰(zhàn)略下地方政府間的競爭關(guān)系，發(fā)展出互助合作的新型政府間關(guān)系。分散式發(fā)展戰(zhàn)略下政府間關(guān)系的基調(diào)是競爭合作，更為極端的情況是競爭對抗、零和博弈，最終兩敗俱傷。只有地方政府相互合作才能優(yōu)化區(qū)域發(fā)展，只有地方政府相互幫助和支持才能平衡東西部區(qū)域發(fā)展不均衡的狀態(tài);也只有互助合作的新型政府間關(guān)系才能夠促進城市群、都市圈或經(jīng)濟帶形成有機整體，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展涓滴效應(yīng)，推進生態(tài)共同保護，實現(xiàn)組團式發(fā)展戰(zhàn)略。

然而，推進政府間新型互助關(guān)系建設(shè)需要新的動力。簡而言之，新的動力包括四個方面，其中，前三個方面是地方政府間關(guān)系從競爭型向新型互助型轉(zhuǎn)變的外部動力，最后一個方面是關(guān)系轉(zhuǎn)變的內(nèi)生動力。

一是來自中央政府的強大推動力。根據(jù)我國單一制的特點，要發(fā)展出互助合作型政府間關(guān)系，中央政府的頂層設(shè)計至關(guān)重要。中央政府除了要根據(jù)國家發(fā)展布局進行組團之外，還要設(shè)計出符合組團特點的、有針對性的評價標準。例如，中國針對粵港澳大灣區(qū)、長三角和京津冀地區(qū)均設(shè)立了一體化水平評價指標，直接督促這三個國家戰(zhàn)略的一體化進程。

進一步講，不同城市群的發(fā)展水平、發(fā)展速度、發(fā)展強度和發(fā)展質(zhì)量不同，各組團式城市群的區(qū)域特點、發(fā)展歷史、基礎(chǔ)實力、發(fā)展?jié)摿?、外部牽引和?nèi)部動力等要素也不一樣，以至于城市群發(fā)展的基礎(chǔ)實力、城市群發(fā)展的競爭潛力、城市群社會進步的保障能力、城市群管理制度的創(chuàng)新能力以及城市群環(huán)境保護與平衡發(fā)展的可持續(xù)能力也各有差距。因此，中央政府需要設(shè)計出評價體系，既能對區(qū)域整體發(fā)展，也能對區(qū)域內(nèi)部差異作出科學、合理、規(guī)范的評價比較，并根據(jù)評價結(jié)果，針對不同城市群出臺不同的發(fā)展支持政策，從而提高城市群在世界發(fā)展格局中的競爭力。就國家意圖而言，不僅要出臺城市群等組團式發(fā)展戰(zhàn)略，而且要有切實的政策工具推動不同城市群間的相互合作，最終提升整個國家實力。

二是來自產(chǎn)業(yè)鏈條的強勁推動力。產(chǎn)業(yè)是政府間新型互助關(guān)系最有力的推動者，也是政府間新型互助關(guān)系最迫切的需求者。由于節(jié)約成本是企業(yè)經(jīng)營活動的基本需求，為此，企業(yè)根據(jù)各地資源聚集情況，將產(chǎn)品研究、產(chǎn)品設(shè)計和產(chǎn)品生產(chǎn)分置在不同地區(qū)，以此減少研發(fā)成本、設(shè)計成本和勞動力成本等。然而，由于我國實行屬地管理制度，各地方的管理制度都稍有差異，這給企業(yè)跨區(qū)域運行帶來了制度成本。這也直接要求組團式發(fā)展地區(qū)的政務(wù)服務(wù)能夠聯(lián)合聯(lián)動。

進一步講，組團式發(fā)展的城市群、都市圈或經(jīng)濟帶等城市的政務(wù)服務(wù)水平有著較大差異，這不僅是設(shè)施設(shè)備上的差異，而且是人員意識技能上的差異。要縮小這些差異并不是一件容易的事，因為政務(wù)服務(wù)人員的觀念變革往往是一個長期過程。這就需要政務(wù)服務(wù)水平高的地區(qū)派出專人，免費提供幫助，共同促進區(qū)域內(nèi)政務(wù)服務(wù)水平的提升，滿足企業(yè)研發(fā)、設(shè)計和生產(chǎn)的需求。

三是來自人民需求的強大推動力。人民是政府間新型互助關(guān)系最直接的推進者，也是政府間新型互助關(guān)系最大的受益者。公共服務(wù)是區(qū)域內(nèi)居民的共同需求，也是最為迫切的需求。無論是內(nèi)容上還是類型上，我國各地公共服務(wù)都有較大差異，這就勢必阻隔了組團式發(fā)展地區(qū)的居民享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的機會，也在客觀上造成了人口流動的單向度。

進一步講，組團式發(fā)展區(qū)域的人口流動是最頻繁的，社會關(guān)系也是最為密切的。千百年的人口流動造成了一定區(qū)域內(nèi)人口的相互融合，社會交往復雜。于是，組團式發(fā)展地區(qū)人口自由遷移的需求推動了公共服務(wù)互聯(lián)互通進程，也加快了政府間新型互助關(guān)系的成長。為了推動“異地養(yǎng)老”，組團式發(fā)展地區(qū)的地方政府打通了醫(yī)療保障制度;為了落實“異地就業(yè)”，組團式發(fā)展地區(qū)的地方政府破除了地方稅的壁壘;為了推行“異地創(chuàng)業(yè)”，組團式發(fā)展地區(qū)的地方政府共同劃出了特殊的“協(xié)同區(qū)”，實行相互協(xié)作，最大限度降低創(chuàng)業(yè)的各項成本。

此外，區(qū)域性、全國性和世界性的社會組織活躍在一定區(qū)域，它們不僅將志愿活動放在不同地區(qū)開展，促進區(qū)域合作，而且，它們還鼓勵志愿者跨區(qū)域開展支援行動，從民間層面為政府間新型互助關(guān)系的健康成長提供了志愿力量。

四是地方政府角色定位轉(zhuǎn)變。在競爭型地方政府間關(guān)系中，地方政府直接參與到經(jīng)濟建設(shè)之中，成為市場活動的重要參加者，以GDP作為業(yè)績衡量的主要指標。隨著地方政府將工作重點轉(zhuǎn)向民生事業(yè)和營商環(huán)境建設(shè)，地方政府工作已經(jīng)從單方面重視經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)建設(shè)等“五位一體”建設(shè)，地方政府角色也從經(jīng)濟角色向更加復雜、更加成熟的角色定位轉(zhuǎn)變。

四、政府間新型互助關(guān)系成長的路徑

組團式發(fā)展需要群內(nèi)政府互助合作，形成比較穩(wěn)定的政府間新型互助關(guān)系。然而，要形成政府間新型互助關(guān)系，就必須要消除阻擋政府間互助的制度障礙，樹立“共存是存在的前提”這一理念，確定“互助是群組存在的基礎(chǔ)”這一首要原則，推動“發(fā)展資源要素的資本化”，讓市場機制在組團式發(fā)展的中觀層面（即聚團和微觀層面的組隊）起決定性作用。

從政府間關(guān)系成長的步驟來看，政府間新型互助關(guān)系的形成最少需要三個步驟。第一步是建群。建群是以行政區(qū)劃為單位、以區(qū)域相鄰為線索進行建群，或者以政府能力差異為考量開展結(jié)對，這是最容易的一步，也是最基礎(chǔ)的一步。通過建群，初步建立起行政區(qū)互助合作的基本意向，為更深層次的聚團奠定了基礎(chǔ)。一般而言，建群的工作由中央政府或省級政府完成，這是由我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)所決定的。從世界區(qū)域發(fā)展規(guī)律和我國歷史經(jīng)驗而言，全國性政府（聯(lián)邦政府或中央政府）并不鼓勵地方政府自發(fā)建群，一方面可以避免地方諸侯集結(jié)而威脅到中央的權(quán)威，另一方面，相互競爭的地方政府更有利于經(jīng)濟繁榮和社會多樣化發(fā)展。只有當中央政府有足夠的控制力，且參與國家間競爭的時候，中央政府才會在地方政府間建群，并倡導互助合作型政府間關(guān)系。

第二步是聚團。這是最關(guān)鍵的一步，也是內(nèi)容最豐富的一步。既有政府的聚團，也有企業(yè)或社會組織的聚團。如果只有建群、沒有聚團，那么既不會形成政府間新型互助關(guān)系，也無法實現(xiàn)組團式發(fā)展?？梢哉f，聚團不僅給政府間新型互助關(guān)系提供了組織形態(tài)，也給組團式發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供了動力。最初級形式的行政性聚團往往采取項目合作的方式，一旦項目結(jié)束，聚團的組織也就解散了。更高級形式的行政性聚團是建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)組織，既有臨時的協(xié)調(diào)委員會，也有常設(shè)的協(xié)調(diào)辦公室，例如長江三角洲的“三省一市”協(xié)調(diào)會、長三角一體化協(xié)調(diào)辦公室以及國務(wù)院建立的長三角一體化辦公室等。再高一級形式的行政性聚團是建立試驗區(qū)，在地理空間上開辟出一塊區(qū)域，由兩個地方及以上政府共建，如京津冀的“雄安新區(qū)”和江浙滬的“長三角一體化示范區(qū)”。最高級形式的行政性聚團是制定區(qū)域一體化的發(fā)展規(guī)劃和推行同一化的政策。

成立跨行政區(qū)的行業(yè)組織或社會組織是另一種聚團，可稱為社會性聚團。社會性聚團能夠推動資源要素流動，促進經(jīng)濟區(qū)形成。然而，就以往的經(jīng)驗而言，這種做法的效果并不顯著，其根本原因在于不能讓資源要素徹底流動起來，市場機制在聚團中沒有發(fā)揮作用，僅靠行政力量或組織力量無法達到預期效果。要讓市場機制在聚團中發(fā)揮作用，其前提條件是資源要素的資本化。從城市群的要素結(jié)構(gòu)來看，資源要素資本化主要包括以下幾個方面：一是逐步實現(xiàn)土地資源向土地資本的轉(zhuǎn)變，在實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)整和功能定位后，通過土地租賃平臺將土地交易納入市場，實現(xiàn)土地資本化;二是實現(xiàn)農(nóng)民身份向股民身份的轉(zhuǎn)變，通過落實承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置制度，以及探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置改革，加之土地資產(chǎn)化工作，讓農(nóng)民真正脫離土地，成為持土地股份的股民，并獲得收益;三是實現(xiàn)人力資源向人力資本的完全轉(zhuǎn)變，通過取消職業(yè)資格證制度，實現(xiàn)按能力確定薪資;四是實現(xiàn)民間儲蓄向民間資本的轉(zhuǎn)變，通過開放壟斷行業(yè)領(lǐng)域，支持民間擴大投資的行為。只有這些要素資本化了，市場機制才能發(fā)揮決定性作用，行業(yè)組織和社會組織的聚團才會有效用。

最后，組隊是建立在聚團基礎(chǔ)之上的。團隊是以個體為單位而組建起來的。團隊建設(shè)除了要突破現(xiàn)有體制對人才的約束之外，還要將人力資源轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本，在人才使用環(huán)節(jié)建立起互助合作的觀念和意識。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，人與人之間的聯(lián)系與交往越來越便捷，但是，人與人之間的合作并未越來越順暢。究其原因，固然有體制的約束，但更為根本的障礙是觀念局限，即競爭觀念。集聚是人類生活的一種基本形態(tài)。集聚之后，個體間或單位間有兩種基本關(guān)系：一是競爭，二是互助。其中，競爭關(guān)系常被認為是最基本的關(guān)系。然而，無論是在自然生物世界中，還是在人類生活世界中，互助才是自然界和人類社會的主導原則[俄] 克魯泡特金：《互助論》，李平漚譯，商務(wù)印書館2003年版，第42頁。。因為個體的人的存在（Existence）是以集體的人的共存（Coexistence）為前提趙汀陽：《共在存在論：人際與心際》，《哲學研究》2009年第8期。，換句話說，如果沒有人群存在，個人也將不復存在。

互助合作的觀念建立起來并不容易。從博弈論觀點來看，沖突和合作是所有關(guān)系的結(jié)果?；ブ菍崿F(xiàn)合作的最佳方式，但是，其并不被認為是天然的方式。站在個體角度，個體為了食物營養(yǎng)等基本生理需要，會與其他個體相互競爭，如果資源短缺就會發(fā)生沖突。這一點從分析邏輯上是無懈可擊的。也就是說，競爭是個體間的天然關(guān)系，沖突是它們的必然結(jié)果，最終的結(jié)局是優(yōu)勝劣汰。如果說競爭是人類相處的基本方式，那么，最后留下來的應(yīng)該是身體健壯的一個人，最終結(jié)局則是人作為種群的滅亡。然而，客觀事實是人類依舊繁衍不息，并未出現(xiàn)上述局面。生物學家發(fā)現(xiàn)，多數(shù)物種的滅絕均不是由內(nèi)部競爭所致，而是被外部力量所摧毀。既然如此，有個問題就必須重新思考，即人類這個物種沒有從地球上消失，是否是因為他們內(nèi)部有互助合作的關(guān)系。

這恰好說明了人類有著互助合作或競爭合作的行為。那么，這種行為為何會出現(xiàn)？究其原因，人類在思考問題和解決問題上有兩種不同的思路。一般而言，在分析這個問題上，人類習慣于方法論的個體主義，將單個人視為基本分析單位，以此推導至集體，再到國家。于是，這就容易產(chǎn)生奧爾森所言的集體行動的邏輯問題，即團體越大，集體行動越發(fā)困難。然而，在解決這個問題上，人類則傾向于方法論的關(guān)系主義，將個體與群體（如民族國家、族群或團隊）之間的關(guān)系視為分析單位，從群體立場解決個體間的沖突困境，尋求個體間的互助合作或競爭合作。站在群體立場，保護種群的存在是群體的首要任務(wù)，因此，群體必然要出臺相對多的措施以限制個體欲望，促進個體間合作，形成緊密合作的團體。換句話說，如果地方政府都能站在國家的角度思考地方政府間關(guān)系，那么，城市群、都市圈或經(jīng)濟帶政府就會互助合作，落實組團式發(fā)展戰(zhàn)略，同時，促進組團城市中個體間的合作，形成團隊。

無論是城市群、都市圈還是經(jīng)濟帶，都必然包含大小不一、錯落有致的多個城市。不同規(guī)模的城市在組團結(jié)構(gòu)中的功能自然也不一樣。毫無疑問，要充分發(fā)揮大城市群的規(guī)模效應(yīng)和集聚作用，就要突出大城市或特大城市的牽頭作用，構(gòu)建起大中小城市等級有序、產(chǎn)業(yè)分工和功能互補的組團式核心結(jié)構(gòu)，以快速流暢的交通網(wǎng)絡(luò)為區(qū)域發(fā)展軸線，按照經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)布局和城市化水平，將地域空間劃分為人口、經(jīng)濟、資本、消費和公共服務(wù)設(shè)施依次遞變和有序推進的發(fā)展圈層。當然，把作為市場主體的企業(yè)有機聯(lián)系起來、形成產(chǎn)業(yè)鏈更為重要。有了產(chǎn)業(yè)鏈，城市群就有了牢固的利益紐帶?；诖耍簝?nèi)城市要緊抓產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)價值鏈的招商引資，實施全新的產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計，要根據(jù)城市布局現(xiàn)狀及未來城市空間擴展的趨勢，重點完善城市群、都市圈或經(jīng)濟帶的內(nèi)部分工，強化組團空間等級化、發(fā)展一體化，形成結(jié)構(gòu)有序、功能互補、區(qū)域效益最大化的發(fā)展模式。與此同時，通過建群、聚團和組隊等多種組織機制建設(shè)方式，推動地方政府間競爭關(guān)系向政府間新型互助關(guān)系發(fā)展（見圖1），最終實現(xiàn)行政區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃和生態(tài)區(qū)劃的有機融合。

（責任編輯：彤 弓）

Abstract： The new mutual aid relations among governments refers to the relationship of helping， supporting and cooperating among local governments under the central arrangement and policy control. It is brought up by the transformation of Chinas regional development strategy from decentralized to group based， from administrative region to economic zone or ecological zone. At the same time， urban agglomeration or metropolitan area or economic belt becomes a driving force for it. However， the establishment of a new type of mutual aid relations among governments provides a guarantee for the implementation of the group development strategy. Intergovernmental relations also need to change from competitive cooperation and counterpart mutual assistance to new mutual aid relations. The new mutual aid relations among governments is the sublation of the original competitive cooperation relations and counterpart mutual assistance relations. So， this paper proposes that the construction of new intergovernmental mutual aid relations needs to establish the cooperation concept of “coexistence is the premise of existence” and “mutual assistance is the foundation of group existence”. The first principle is to promote the process of “capitalization of development resource elements”， and let the market mechanism play a decisive role in the reunion and team building， so as to realize the integration of administrative， economic and ecological regions.

Keywords： the New Mutual Aid Relations among Governments; Group Development; Coexistence; Capitalization