石 磊 于 湛

《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出：“加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力，為奪取全面建成小康社會(huì)決勝階段的偉大勝利作出積極貢獻(xiàn)?！盵1]檔案治理能力的提升既是檔案事業(yè)發(fā)展適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化趨勢(shì)的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要契機(jī)，是時(shí)代賦予檔案人的莊嚴(yán)使命[2]。一方面檔案治理能力現(xiàn)代化水平?jīng)Q定了檔案事業(yè)發(fā)展能否適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的趨勢(shì)；另一方面，檔案治理能力現(xiàn)代化水平也直接影響我國(guó)檔案事業(yè)現(xiàn)代化科學(xué)發(fā)展的前進(jìn)步伐。

在《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)下，我國(guó)各省級(jí)檔案部門都不斷推進(jìn)檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，通過對(duì)各省級(jí)檔案館的調(diào)查研究，可以進(jìn)一步了解、學(xué)習(xí)和借鑒各省、自治區(qū)、直轄市檔案館在推進(jìn)檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中的先進(jìn)思想和有效舉措，同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)各省級(jí)檔案館在加強(qiáng)檔案治理能力現(xiàn)代化方面的差距和不足，為進(jìn)一步優(yōu)化檔案治理能力提供新思考。

一、調(diào)查設(shè)計(jì)

1.調(diào)查對(duì)象及手段。本文主要通過網(wǎng)絡(luò)手段，以中國(guó)檔案資訊網(wǎng)、國(guó)家檔案局官網(wǎng)以及我國(guó)除港澳臺(tái)之外的31 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檔案信息網(wǎng)中的數(shù)據(jù)資料、政策文本作為調(diào)查對(duì)象，對(duì)2018 年以來各省級(jí)國(guó)家檔案館提升檔案治理能力所采取的行動(dòng)進(jìn)行調(diào)查。

2.調(diào)查維度及指標(biāo)。目前，關(guān)于國(guó)家檔案館檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，國(guó)內(nèi)學(xué)者有著較為豐富的研究，其中常大偉通過專家訪談法，最終確定了由制度能力建設(shè)、檔案公共服務(wù)能力建設(shè)、檔案業(yè)務(wù)能力建設(shè)、統(tǒng)籌與組織能力建設(shè)、社會(huì)參與能力建設(shè)、監(jiān)督與管理能力建設(shè)、回應(yīng)能力建設(shè)等能力構(gòu)成的檔案治理能力建設(shè)體系[3]。參考其檔案治理能力體系的構(gòu)建，本文擬從檔案法治能力建設(shè)、檔案資源信息化能力建設(shè)、檔案資源服務(wù)能力建設(shè)三個(gè)維度對(duì)各省級(jí)國(guó)家檔案館提升檔案治理能力所采取的行動(dòng)進(jìn)行調(diào)查。

（1）檔案法治能力建設(shè)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法修正案（草案）》（摘要）第三十二條將“健全社會(huì)主義法制”修改為“健全社會(huì)主義法治”，這標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入法治建設(shè)新階段，檔案部門作為黨和國(guó)家事業(yè)的重要組成部分，也需要用法治的角度去看待檔案事務(wù)。通過調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)近年來各省級(jí)檔案館對(duì)檔案法治能力的建設(shè)和提升主要集中在檔案法規(guī)體系建設(shè)、檔案行政執(zhí)法水平建設(shè)、檔案普法能力建設(shè)三個(gè)方面。其中，健全的法規(guī)體系是檔案法治能力建設(shè)的基礎(chǔ)；檔案行政執(zhí)法水平的提升是檔案法治能力建設(shè)的重要步驟；檔案普法能力建設(shè)是我國(guó)檔案事業(yè)全面實(shí)行依法治理的一項(xiàng)極其重要的戰(zhàn)略任務(wù)，也是檔案法治建設(shè)的重要組成部分。

（2）檔案信息化能力建設(shè)。2019 年，李明華在全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上的工作報(bào)告中指出，要加大檔案科技攻關(guān)，加快推進(jìn)檔案信息化建設(shè)。檔案信息化能力的提升能為各省級(jí)檔案館檔案治理工作提供新的思路以及新的工具和技術(shù)，增強(qiáng)檔案治理能力。丁薛祥同志在中央辦公廳2019 年工作會(huì)議上提出要推進(jìn)數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，擴(kuò)大電子文件歸檔和電子檔案管理試點(diǎn)[4]。筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各省級(jí)檔案館對(duì)檔案信息化能力的建設(shè)主要體現(xiàn)在持續(xù)推進(jìn)數(shù)字檔案館建設(shè)和電子檔案管理水平建設(shè)兩方面。其中，數(shù)字檔案館建設(shè)是檔案部門推進(jìn)檔案信息化進(jìn)程，提升檔案信息化水平的重要步驟。而近年來根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)工作部署對(duì)《電子公文歸檔管理暫行辦法》進(jìn)行了修改，明確規(guī)定符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的電子文件可以僅以電子形式歸檔，不再打印成紙質(zhì)形式，為各省級(jí)檔案館電子檔案管理提供了政策支持。

（3）檔案資源服務(wù)能力建設(shè)。李明華在2019 年全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上的工作報(bào)告中指出，檔案工作需要更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[5]。檔案資源服務(wù)能力建設(shè)是檔案治理能力建設(shè)體系的重要組成部分，也是檔案治理能力的最終體現(xiàn)。我國(guó)各省級(jí)檔案館為提升檔案資源服務(wù)能力所采取的行動(dòng)主要包括檔案宣傳教育服務(wù)能力建設(shè)和檔案民生服務(wù)能力建設(shè)兩方面。

表1 檔案治理能力調(diào)查維度

二、調(diào)查結(jié)果分析

1.檔案法治能力建設(shè)。在檔案法規(guī)體系建設(shè)上，目前在我國(guó)除港澳臺(tái)之外的31 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均有各自出臺(tái)的、目前仍有法律效力的地方性檔案法規(guī)。近年來，各省級(jí)檔案部門也高度重視對(duì)地方檔案法規(guī)體系的優(yōu)化和完善。例如，2018 年，吉林省檔案部門積極推進(jìn)《吉林省檔案條例》修訂工作，《省檔案館館藏檔案資料利用規(guī)定》被納入到省委黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃[6]。2020 年，四川省檔案地方法規(guī)《四川省〈中華人民共和國(guó)檔案法〉實(shí)施辦法》修改工作提上議事日程，完成代擬稿起草并列入省政府2020 年立法計(jì)劃。

在檔案行政執(zhí)法水平建設(shè)上，各省級(jí)檔案館以及檔案機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，以北京市為例，北京市檔案部門從2020 年1 月1 日起正式實(shí)施《北京市檔案系統(tǒng)全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法治審核制度實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)健全行政執(zhí)法公示制度，全面實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息公開透明、執(zhí)法全過程留痕、執(zhí)法決定合法有效，行政執(zhí)法能力和水平整體大幅提升，行政執(zhí)法行為被糾錯(cuò)率明顯下降，檔案行政執(zhí)法的社會(huì)滿意度顯著提高[7]。

在檔案普法能力建設(shè)方面，近年來在例如“國(guó)際檔案日”“國(guó)家法制宣傳日”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，各省級(jí)國(guó)家檔案館積極組織各類普法活動(dòng)，加強(qiáng)檔案法治宣傳，擴(kuò)大檔案工作影響力。此外，四川、貴州等地的檔案部門也通過建立普法責(zé)任制和普法責(zé)任清單的方式來提升檔案普法能力。

盡管各地方檔案法治能力不斷增強(qiáng)，但在發(fā)展過程中仍有許多問題需要解決和優(yōu)化。首先，筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的地方性檔案法規(guī)依舊存在部分法規(guī)修訂時(shí)間過長(zhǎng)，難以適應(yīng)新時(shí)代檔案事業(yè)的問題。其次，雖然現(xiàn)階段民眾檔案意識(shí)不斷增強(qiáng)，群眾通過申請(qǐng)政府信息公開和利用檔案來維護(hù)自身合法權(quán)益的需求逐年增長(zhǎng)，但近年來也引發(fā)了不少行政復(fù)議、訴訟和信訪案件。這些案件有的是因?yàn)槿罕妼?duì)檔案法規(guī)制度不了解而引起的，有的是因?yàn)闄n案部門查處涂改、偽造檔案等違法行為不及時(shí)引起的[8]。

2.檔案信息化能力建設(shè)。在推進(jìn)數(shù)字檔案館建設(shè)方面，各省之間在現(xiàn)有水平以及未來規(guī)劃上都存在著一定差距。發(fā)展較為迅速的省份有浙江省等地。浙江省數(shù)字檔案館在2019 年成為全國(guó)首家通過全國(guó)示范數(shù)字檔案館系統(tǒng)測(cè)試的省級(jí)檔案館，并且2020 年浙江省已經(jīng)啟動(dòng)省檔案數(shù)據(jù)中心建設(shè)[9]。發(fā)展較為平穩(wěn)的省份，例如吉林省，省檔案部門制定的2018—2022 年國(guó)家綜合檔案館安全體系建設(shè)規(guī)劃提出，在2018—2020 年全省3—5個(gè)檔案館建成省級(jí)數(shù)字檔案館，2020—2022 年達(dá)到60%的檔案館開展數(shù)字檔案館建設(shè)工作，10%以上的檔案館建成省級(jí)數(shù)字檔案館[10]。發(fā)展較為緩慢的省份，例如西藏自治區(qū)，提出要以檔案信息資源建設(shè)為基礎(chǔ)、檔案信息服務(wù)為目的、檔案信息安全為保障，積極開展數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，數(shù)字檔案館建設(shè)仍有很大發(fā)展空間。

在電子檔案管理水平建設(shè)方面，近年來根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)部署，《電子公文歸檔管理暫行辦法》進(jìn)行了修改，明確規(guī)定符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的電子文件可以僅以電子形式歸檔，不再打印成紙質(zhì)形式。各省級(jí)檔案館近年來在公開發(fā)表的新聞報(bào)道中均提及要提升電子檔案管理水平、實(shí)現(xiàn)檔案資源數(shù)字化等檔案治理新舉措。例如，河南省檔案部門制定了《河南省電子文件歸檔與電子檔案管理辦法實(shí)施細(xì)則》[11]。福建省檔案館則是通過了黨政機(jī)關(guān)電子公文處理及歸檔和電子檔案管理系統(tǒng)試點(diǎn)驗(yàn)收[12]。

調(diào)查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)各省級(jí)檔案館在檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，檔案信息化、數(shù)字化差異過大的問題十分嚴(yán)峻，從各省級(jí)檔案館所公開的政策文本中可發(fā)現(xiàn)，省際間的檔案數(shù)字化建設(shè)水平差異十分明顯。參考“蘭臺(tái)之家”微信公眾號(hào)發(fā)布的全國(guó)示范數(shù)字檔案館（室）匯總，截至2019 年12 月1 日，全國(guó)共有33 個(gè)國(guó)家示范數(shù)字檔案館，分布在我國(guó)14 個(gè)?。ㄊ校┲?，全國(guó)一半以上的?。ㄊ校]有全國(guó)示范數(shù)字檔案館，而在擁有全國(guó)示范數(shù)字檔案館的14 個(gè)?。ㄊ校┲?，僅浙江省、江蘇省、山東省三地便達(dá)到19 個(gè)，超過總數(shù)的一半，可見現(xiàn)階段我國(guó)省際間檔案數(shù)字化、信息化水平差異大，處于發(fā)展極不均衡的狀態(tài)。

表2 全國(guó)示范數(shù)字檔案館數(shù)量（截至2019.12.01）

3.檔案資源服務(wù)能力建設(shè)。在檔案宣傳教育服務(wù)能力建設(shè)上，各省級(jí)檔案館均積極開展相關(guān)檔案宣傳教育活動(dòng)，取得良好效果。以2019 年為例，2019 年是新中國(guó)成立70 周年，全國(guó)各省級(jí)檔案館紛紛舉辦了各類檔案宣傳活動(dòng)。例如，檔案文化系列微視頻《70 年·憶——點(diǎn)亮河北歷史記憶》、“新中國(guó)的山西記憶”檔案圖片展等檔案宣傳活動(dòng)在人民群眾中引起廣泛好評(píng)，提升了檔案宣傳服務(wù)質(zhì)量，使民眾檔案意識(shí)不斷提高，檔案治理能力得到加強(qiáng)。此外，全國(guó)各省級(jí)檔案館近年來均舉辦了以“不忘初心，牢記使命”為主題的檔案文獻(xiàn)展、檔案專題會(huì)等各類活動(dòng)，促進(jìn)了檔案宣傳服務(wù)能力的提升。

在檔案民生服務(wù)能力建設(shè)上，近年來，各省級(jí)檔案館著力提升檔案民生服務(wù)水平，使檔案民生服務(wù)有新作為。其中效果較為顯著的上海市檔案局牽頭建立長(zhǎng)三角檔案異地查詢機(jī)制，在三省一市（浙江省、江蘇省、安徽省、上海市）檔案部門的共同努力下，簽訂了《長(zhǎng)三角地區(qū)開展民生檔案“異地查檔、便民服務(wù)”工作合作協(xié)議》，在全國(guó)開創(chuàng)了檔案跨省域利用的先河[13]。其中，上海市率先實(shí)現(xiàn)“群眾不跑路、在家可查檔”；浙江打造“浙江檔案服務(wù)網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)線上受理與線下查檔的深度融合；江蘇省搭建全省“異地查檔、跨館服務(wù)”工作網(wǎng)絡(luò)；安徽建設(shè)“數(shù)字檔案資源共享平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)“資源自建、信息共享、異地查檔、跨館出證”[14]。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然各省級(jí)檔案館都在檔案資源服務(wù)能力建設(shè)方面提出目標(biāo)和規(guī)劃，但就目前而言，各省之間的檔案資源服務(wù)能力建設(shè)存在差距，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。李明華在全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上也提出，各地區(qū)檔案業(yè)務(wù)建設(shè)水平發(fā)展不平衡的問題比較突出，一些檔案館基礎(chǔ)工作薄弱，檔案館服務(wù)內(nèi)容、方式與社會(huì)需要脫節(jié)等。例如，近年來各省相繼開通了檔案信息網(wǎng)站，但有些省份的檔案信息網(wǎng)存在時(shí)效性不強(qiáng)、更新慢等問題。如云南檔案網(wǎng)的政府信息公開模塊中政府文件部分，最后更新時(shí)間為2018 年8 月27 日，且2018 年有且僅有一條文件內(nèi)容，對(duì)檔案信息缺少及時(shí)追蹤、更新和公開。此外，我國(guó)省級(jí)國(guó)家檔案館檔案網(wǎng)站與公民互動(dòng)和交流方式仍集中在“在線咨詢”“問卷調(diào)查”“網(wǎng)站郵箱”等傳統(tǒng)欄目板塊，存在與微信官方公眾號(hào)、官方微博掛接率低的現(xiàn)象[15]。

三、調(diào)查對(duì)策分析

1.完善檔案法治能力建設(shè)，做好檔案法治工作。首先，2020 年6 月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過了新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》。各省級(jí)檔案部門可以結(jié)合新修訂的《檔案法》以及2017 年修訂的《檔案法實(shí)施辦法》，對(duì)本地現(xiàn)行的檔案法規(guī)進(jìn)行修訂及完善，以保證檔案法規(guī)體系與檔案事業(yè)的實(shí)際發(fā)展相適應(yīng)，進(jìn)一步發(fā)揮檔案和檔案工作在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用，為新時(shí)代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。同時(shí)，也應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)地方檔案立法工作的調(diào)查研究，理清地方立法思路，科學(xué)規(guī)劃立法程序，調(diào)動(dòng)檔案工作部門和法律工作部門在立法中的積極性，嚴(yán)格依照立法權(quán)限和立法程序辦事。最后，各省級(jí)檔案部門應(yīng)加強(qiáng)普法工作的針對(duì)性和專業(yè)性，普法工作應(yīng)該做到“廣度”與“深度”并行。各級(jí)檔案部門要進(jìn)一步加大普法宣傳深度，增強(qiáng)群眾的法治觀念和檔案觀念，同時(shí)還要依法及時(shí)處理有關(guān)違法行為，妥善解決涉檔法律糾紛。

2.加快推進(jìn)檔案信息化、數(shù)字化的發(fā)展，促進(jìn)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。首先，檔案信息化、數(shù)字化的發(fā)展與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)?？陀^而言，現(xiàn)階段各省之間經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展水平存在差距，這也間接導(dǎo)致了省際檔案數(shù)字化、信息化的發(fā)展水平差距。這需要各省級(jí)檔案館加強(qiáng)交流與合作，相互借鑒，取長(zhǎng)補(bǔ)短?！度珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出，要在2020 年初步實(shí)現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化，這也要求各省級(jí)檔案館在信息化建設(shè)方面要加強(qiáng)溝通，不能存在“關(guān)起門來辦館”的自我封閉傾向。其次，2020 年新修訂的《檔案法》新增一章，對(duì)檔案信息化系統(tǒng)建設(shè)提出規(guī)定。要求各級(jí)人民政府將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。并對(duì)電子檔案管理信息系統(tǒng)、數(shù)字檔案館、檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)提出要求。在此之前，國(guó)家層面尚未提出有關(guān)檔案信息化發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃。因此，各省級(jí)檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極做出響應(yīng)，加快完善電子檔案管理信息系統(tǒng)，推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)與優(yōu)化，推動(dòng)檔案工作的電子化、信息化、數(shù)字化，加快檔案工作轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.加強(qiáng)檔案資源服務(wù)能力建設(shè)，提升檔案服務(wù)質(zhì)量。各省級(jí)檔案館提升檔案資源服務(wù)能力、優(yōu)化檔案資源服務(wù)質(zhì)量、平衡地區(qū)間檔案資源服務(wù)水平，一方面要靠國(guó)家政策的引導(dǎo)；另一方面也要轉(zhuǎn)變自身的服務(wù)理念，對(duì)檔案服務(wù)過程中暴露出的問題加以重視并及時(shí)優(yōu)化解決。國(guó)家政策引導(dǎo)方面，丁薛祥同志在中央辦公廳2019 年工作會(huì)議上提出要從頂層設(shè)計(jì)入手，用5 年左右時(shí)間，引導(dǎo)各級(jí)綜合檔案館特別是副省級(jí)以上綜合檔案館加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)、提升服務(wù)能力，并在優(yōu)化工作考核和激勵(lì)機(jī)制、發(fā)揮中央財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用、培養(yǎng)檔案館專業(yè)人才、落實(shí)人員待遇等方面提供更多政策支持[16]。而檔案館自身則要針對(duì)現(xiàn)階段已有的問題進(jìn)行改善和優(yōu)化，例如,針對(duì)目前部分省份檔案信息網(wǎng)時(shí)效性不足、更新慢等一系列問題，各省級(jí)檔案館首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檔案信息網(wǎng)站的建設(shè)和管理，優(yōu)化網(wǎng)站資源，提升網(wǎng)站的服務(wù)能力，對(duì)于政策、法規(guī)、工作動(dòng)態(tài)等檔案政務(wù)信息進(jìn)行定期更新和及時(shí)公示，做好信息發(fā)布、政策解讀和辦事服務(wù)工作，從而做到政務(wù)公開和政務(wù)透明。其次，檔案館可以根據(jù)館藏檔案的性質(zhì)、使用對(duì)象的不同等因素，甄選內(nèi)容，將檔案內(nèi)容的深入挖掘與多元化開發(fā)相結(jié)合，進(jìn)而在深化檔案信息開發(fā)的同時(shí)又能保持網(wǎng)站內(nèi)容更新的持續(xù)性[17]。

另外，深化以用戶為中心的服務(wù)模式，充分利用先進(jìn)的數(shù)據(jù)分析與處理技術(shù)探究檔案用戶的偏好，推出針對(duì)性更強(qiáng)、更有特色的檔案產(chǎn)品，豐富檔案信息的呈現(xiàn)形式，為用戶提供優(yōu)質(zhì)的檔案信息，從多層面、多角度提升用戶訪問網(wǎng)站的體驗(yàn)感[18]。在此基礎(chǔ)上，檔案工作人員還可以及時(shí)主動(dòng)地將檔案信息通過新媒體方式進(jìn)行傳播，發(fā)揮微信官方公眾號(hào)、官方微博等媒介工具在新聞傳播方面的優(yōu)勢(shì)。

2020 年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，各省級(jí)國(guó)家檔案館根據(jù)《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的要求，在“十三五”期間加快完善了檔案治理體系，提升了檔案治理能力，這也為“十四五”期間全國(guó)各省級(jí)國(guó)家檔案館檔案事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。展望“十四五”，希望各地檔案館能夠結(jié)合本地實(shí)際情況，充分發(fā)揮檔案在經(jīng)濟(jì)社會(huì)民生等方面的作用，進(jìn)一步提升國(guó)家檔案館檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)檔案工作再上新臺(tái)階。