(1、2.南寧師范大學經(jīng)濟與管理學院，廣西 南寧530222)

一、 問題提出及文獻綜述

從起源看，“共同體”指一種社會關系；從其性質(zhì)和特征看，“治理共同體”是根基于地緣與利益，多元主體協(xié)商共治的生命有機體[1]。其是多元治理主體之間按照民主治理與公共性規(guī)范而建立起來的一個具有共同價值、目標和利益的共同體,治理是一個國家的良性互動、共同管理的過程，并且通過協(xié)商確立共同的目標來實施對公共事務的管理[2]。治理共同體的提出是對當前社會治理問題研究的新視角，是我們黨對社會治理規(guī)律認識深化的結(jié)果。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國全面建成小康社會的關鍵環(huán)節(jié)，實施至今已經(jīng)兩年，并且各方面都取得了非常好的成績。如：生態(tài)農(nóng)業(yè)建設顯著、農(nóng)牧區(qū)基礎設施得到改善、農(nóng)民生活水平顯著提高，并且促進了農(nóng)村土地征收改革、促進了城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，得到了受益民眾的一致認可。

學術界對于鄉(xiāng)村治理主體多元化的諸多研究及見解如下，董珍認為要想走出治理中多元協(xié)同的困境關鍵在于完善政府、企業(yè)、社會組織和公眾有序參與的協(xié)同生態(tài)治理機制[3]。劉傳俊、姚科艷認為“村兩委+鄉(xiāng)賢會”的協(xié)商治理模式有助于深化與拓展基層協(xié)商民主的范圍與領域[4]。侯宏偉、馬培衢認為造成治理主體困境的主要原因是農(nóng)村精英的“缺位”[5]。梅小亞認為協(xié)調(diào)好不同主體之間的利益關系,是妥善處理多元化治理主體以及促進各種社會力量的前提[6]。唐玉青認為政府在治理中的角色必須從“掌舵人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙啡恕盵7]。

通過總結(jié)以上學者的研究進展情況可以發(fā)現(xiàn)，在對鄉(xiāng)村振興不斷探索的進程中，因為難以適應新時代的快速發(fā)展，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理模式仍然存在著各種各樣的難題，特別是治理主體多元化面臨著現(xiàn)實的困境，所以構建鄉(xiāng)村治理共同體是一項緊迫而又現(xiàn)實的重大難題。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下對于鄉(xiāng)村治理主體多元化的研究是很有必要的，發(fā)揮治理共同體的作用具有非常重要的現(xiàn)實意義。

二、鄉(xiāng)村治理的多元主體解析

(一)鎮(zhèn)政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，設立于1983年，是最基層的政府。在1988年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》中規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要支持并指導村委會的工作，必要的時候要給予幫助，另外，對于村民自治范圍內(nèi)的事務政府不應該過多干預，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村治理中是處于主導性的領導作用，應以提供公共服務為核心，維護村民的自治權力，并明確在“鄉(xiāng)政村治”的治理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間存在著指導與被指導的關系[8]。

(二)農(nóng)村黨支部

農(nóng)村黨支部是連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民的紐帶，《村組法》中明確了農(nóng)村黨支部的地位：領導和支持村民委員會行使職權，除此之外，農(nóng)村黨支部要依照憲法和相應的法律法規(guī)，使村民能夠順利開展自治活動，并且行使民主權利，平衡“鄉(xiāng)治”和“村治”，維護著鄉(xiāng)村的穩(wěn)定[9]。

(三)村民委員會

村民委員會是鄉(xiāng)村自治的執(zhí)行者，具有自我管理、自我教育、自我服務的特點，是屬于鄉(xiāng)村的基層群眾性自治組織，由主任、副主任和委員三至七人組成，職責是為村民提供公共服務和管理，調(diào)解民間糾紛，積極維護社會治安，為鄉(xiāng)村的公益事務做貢獻，向上級反映民意等。村民委員會作為農(nóng)村各項的組織者和執(zhí)行者，在“行政自治”農(nóng)村治理體制下，代表著農(nóng)村自治權威，充分發(fā)揮農(nóng)村治理的自治基礎[10]。

(四)村民

村民是鄉(xiāng)村治理的主體力量，也是鄉(xiāng)村治理的主要參與者與受益者，其雖然不具備政治社會影響力，但是具備參與農(nóng)村自治的能力。村民既是政治上級權力的授予者和委托者，同時也是自主經(jīng)營的主體，在制度設計框架內(nèi)村民與其他體制性治理主體形成了相互依托和制約的關系，村民在鄉(xiāng)村治理中是絕對的主體和執(zhí)行者[11]，是實現(xiàn)農(nóng)村自治的基礎，也是鄉(xiāng)村振興中一股不可或缺的重要力量。

(五)農(nóng)村精英

農(nóng)村精英是在政治、經(jīng)濟、文化、道德等各方面比較突出，是在財力、物力各方面擁有相對優(yōu)勢的一個群體，是居于政府與農(nóng)村承上啟下的中介地位，其行為狀態(tài)構成了農(nóng)村權力互動的交叉點和集合部[12]。他們具有超過一般村民的社會影響力和聲望，在鄉(xiāng)村治理主體中扮演著非常重要的角色。

(六)農(nóng)村社會組織

社會組織是我國特有的用法，是獨立于政府、企業(yè)的一種特殊組織形式。是群眾自發(fā)形成的組織，包括民間組織、非政府部門、非盈利組織等。而農(nóng)村社會組織是村民有計劃組合起來的，是一個以組織成員的共同意愿作為組織目標而展開活動，為了相同的目的而做出努力的群體。近年來，農(nóng)村社會組織參與鄉(xiāng)村的治理成為治理主體多元化中的一個亮點，在鄉(xiāng)村振興中扮演著重要的角色，為建設美麗鄉(xiāng)村奉獻著自己的一份力量。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理主體多元化面臨的現(xiàn)實困境

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能異化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責原本是指導、幫助以及支持農(nóng)村的建設，自從20世紀80年代實行“鄉(xiāng)政自治”以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間舊有的行政關系雖然得到了改善，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中主導性的作用并沒有因此而改變，對農(nóng)村經(jīng)濟進行直接的控制和干預，致使其他治理主體難以實現(xiàn)自身的價值，讓“鄉(xiāng)政”和“自治”無法實現(xiàn)有效對接，因此，政府職能發(fā)生了嚴重的異化，可以從行政權力、行政體制、財政管理以及職能劃分等因素來分析對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行產(chǎn)生的負面影響。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政化傾向嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接通過行政權力領導村委會，使其成為政府的派出機關，促使村委會把更多的精力放在其他政務上，而忽視了鄉(xiāng)村治理的村務。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在缺位現(xiàn)象。某些鎮(zhèn)政府管理薄弱，或者在利益的驅(qū)使下，對村民委員會的支持和幫助出現(xiàn)了缺位的情況，導致鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎公共設施等方面的經(jīng)費投入不足，村民的合法權益得不到保障等。再次，相應的法律法規(guī)不明確，導致鄉(xiāng)村政府自由裁量權過大。有些鎮(zhèn)政府鉆了相關法律法規(guī)的空子，隨意行使其自由裁量權，由于權力本身具有擴張性，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能在不受到約束的情況下非常容易發(fā)生濫用誤用的情況[13]。最后，鎮(zhèn)政府的考核制度不夠科學。作為最基層的政府，鎮(zhèn)政府領導的工作主要以完成上級指標情況為考核根據(jù)，因此會導致鎮(zhèn)政府以自己的權力干涉村委會來實現(xiàn)自身目標。

(二)村委會角色錯位

村委會代表的是村民意見，不僅辦理本村的公共事務，而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民、企業(yè)間扮演著非常重要的角色，是連接鎮(zhèn)政府和村民溝通的橋梁，向政府傳達村民的意見及要求，在鄉(xiāng)村治理多元化的合作中起著承上啟下的作用。但是，在現(xiàn)實生活中，村委會卻脫離了村民“代言人”的角色，陷入了多角色的困境，造成了角色錯位，違背村民自治的原則。第一，村委會過于干涉村務以外的政務，越過界線干不屬于自己職責內(nèi)的事情，忽略村內(nèi)事務，導致職能混亂，沒有發(fā)揮應有的作用。第二，在鄉(xiāng)村治理上，對于無法處理的事情，對上級沒有及時報告以尋求解決的方案，對下級沒有與村民進行溝通，無法征求大家的意見，促使村民對鄉(xiāng)村治理一無所知，導致缺乏村民的參與。第三，村委會壟斷鎮(zhèn)政府的信息資源，在長期的實踐中以主體地位自居，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能直接對村民行使政權，但是村委會并沒有及時將政府的意圖及任務傳達給村民，導致村民不能行使鄉(xiāng)村主體的權利和義務[14]。這就違背了村民自治中的自我管理、自我服務、自我教育、自我發(fā)展的宗旨，使治理無法達到有效的自治。

(三)村民參與性不足

村民是鄉(xiāng)村治理的骨干力量，但是在村務治理中卻往往存在著參與性不足的現(xiàn)象，一方面，大部分留守在鄉(xiāng)村的都是老人婦孺，而那些思想開放且有一定文化的青年都外出打工，留下來的村民學歷文化普遍不高、年齡較大、思想保守，對于與自身利益相關的村內(nèi)事情會出現(xiàn)實行“搭便車”的現(xiàn)象，更多時候表現(xiàn)出來的是對政治的冷漠，更別說為鄉(xiāng)村治理出謀劃策[15]。另一方面的原因表現(xiàn)在農(nóng)村精英對于鄉(xiāng)村治理的參與不夠積極。鄉(xiāng)村精英比普通的村民在知識、文化、財力等各方面都具有一定的優(yōu)勢，在社會上有其自身的社會影響力和聲望，同時也是村民內(nèi)部挑選出來代表村民利益訴求的一個群體，他們當中有農(nóng)村經(jīng)濟能人、當?shù)嘏囵B(yǎng)出來的知識分子以及卸任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等等。導致農(nóng)村精英參與不足的原因有三個:第一，村委會的角色錯位造成村務治理不足，影響了農(nóng)村精英無法參與村委會進行治理政策上的探討；第二，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接干預村務治理，造成農(nóng)村精英無法施展自己的才華，嚴重挫傷了他們參與的積極性；第三，鄉(xiāng)村治理需要花費太多的財力精力，一些農(nóng)村精英不愿意做一些沒有直接利益獲取的事情。

(四)鄉(xiāng)村社會組織能力欠缺

鄉(xiāng)村社會組織是一個由村民有計劃而自發(fā)組合、獨立于政府、企業(yè)的特殊組織形式，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村建設不可或缺的一股力量，也是鄉(xiāng)村治理的重要主體之一，但是因為能力欠缺使其無法有效地發(fā)揮出自己的作用，造成鄉(xiāng)村社會組織不能更好地參與鄉(xiāng)村治理的制約因素有很多。首先，是組織自身存在問題，由于是村民自發(fā)而組合起來的民間組織，因為文化程度等原因造成組織內(nèi)部技術水平不高，導致組織成長緩慢。其次，組織成員大部分都是由村民和農(nóng)村精英組合，沒有進行專門的培訓，對于治理缺乏相關的經(jīng)驗和能力。所以，他們服務鄉(xiāng)村的時間也是有限的。再次，在資金上面過于依賴政府，因為農(nóng)村社會組織的資金往往來源于政府的津貼和補助，社會組織并沒有從其他途徑去尋求資金上面的幫助，而是太過依賴于政府，而政府的財政支出是有嚴格規(guī)定的，僅僅依靠一些津貼和補助根本無法解決組織資金匱乏的窘境。最后，農(nóng)村社會組織缺乏約束成員行為、組織管理等各方面的相關規(guī)定，沒有了內(nèi)部規(guī)定的約束，組織就好像一盤散沙，更別說建設鄉(xiāng)村。

四、構建鄉(xiāng)村治理主體多元化路徑

(一)構建“縣政鄉(xiāng)社”農(nóng)村治理主體

在“鄉(xiāng)政村治”的體制下，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革對于基層的治理是有一定的改善，但是并沒有消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下的體制性的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是會對村務進行直接干預和控制，由此產(chǎn)生的各種問題已經(jīng)嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。所以，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“手”從鄉(xiāng)治中撤退已經(jīng)是刻不容緩的事情，突破現(xiàn)有的框架，以實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)為基本實現(xiàn)途徑，讓中國農(nóng)村治理模式及未來走向從“鄉(xiāng)政村治”到“縣政鄉(xiāng)社”已經(jīng)是不可阻擋的趨勢。構建“縣政鄉(xiāng)社”農(nóng)村治理主體是縣級政權與農(nóng)村的社區(qū)相結(jié)合，主要以農(nóng)村社會自治權的不斷擴大為內(nèi)在驅(qū)動力，一方面，可以壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構，減少其行政管理權限，比如：農(nóng)村治安、稅收的征收、計劃生育等工作可以由縣級政府派出的機構來完成[16]。另一方面，加強民政部門的權力，以此來阻擋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村自治的行政控制，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大決策，必須廣泛征求村民的意見，統(tǒng)籌表決最后的結(jié)果，實現(xiàn)農(nóng)村的有效治理。

(二)矯正村委會角色偏差，完善配套制度

首先，村委會作為連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的中間橋梁，在治理過程中不可缺少的是向上級匯報民意、向下級傳達思想的部分，彌補組織結(jié)構定位的缺陷刻不容緩。其次，推行村務公開原則，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的任務，要及時、準確、有效地公開，推行村務“陽光工程”。再次，確定當?shù)卮逦瘯c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村黨支部、各民間組織以及村民之間的相互關系，明確村委會的職責范圍、權力來源等各方面，使他們在管理程序上有章可循，同時要加強村委會選舉的配套制度的建設，預防鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過多干預，以免造成政府越位的現(xiàn)象，鎮(zhèn)政府和村委會之間要進行互相監(jiān)督，有利于鄉(xiāng)村治理工作的開展。最后，提高村委會成員的素質(zhì)，村委會成員是鄉(xiāng)村治理的執(zhí)行者，其能力、素質(zhì)等行為直接影響著村委會對村務的管理，同時要加強法律法規(guī)的教育，提高辦事效率，在村民中樹立好威望，緊密聯(lián)系群眾，協(xié)調(diào)好政府與村民之間的關系。

(三)提高村民參與意識

村民是鄉(xiāng)村治理共同體中不可缺少的主體，應積極參與到鄉(xiāng)村公共事務中，村委會應該客觀評定影響村民參與的因素，尋求提高村民的參與途徑。第一，村民的文化素質(zhì)、思想觀念等會對他們的行為產(chǎn)生很大的影響，所以當務之急是改善他們的自身條件，注重自身水平的提高，積極學習文化知識，增強鄉(xiāng)村主人翁的意識，讓他們了解到自己的權力和義務，自愿地參加到有關鄉(xiāng)村治理的一切活動中去[17]。第二，村民參與性不足的很大原因是年輕一輩大部分都外出打工，留下了孤寡老人與婦孺，這很難撐起鄉(xiāng)村治理的工作，所以，村委會應該鼓勵年輕人回鄉(xiāng)工作，相關部門增加就業(yè)機會，因地制宜，調(diào)整當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)結(jié)構，優(yōu)化產(chǎn)品的質(zhì)量，讓本地的年輕人不用再流落他鄉(xiāng)，這樣他們會更愿意為家鄉(xiāng)的建設奉獻自己的力量。第三，密切聯(lián)系農(nóng)村精英，他們在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要的角色，村委會應該團結(jié)他們的力量，動用他們的腦力、物力以及財力為鄉(xiāng)村建設做出貢獻。

(四)完善多元合作治理體系

治理主體多元化已經(jīng)是鄉(xiāng)村治理的趨勢，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村黨支部、還是村民等都成為治理的重要組成部分，近年來，我國農(nóng)村社會組織數(shù)量日益增長，因為其本身的自治性、非營利性、自愿性等特征和優(yōu)勢，逐漸成為鄉(xiāng)村治理不可或缺的重要主體，因此，為了更好地發(fā)揮其作用，以及解決目前面臨的多元合作的治理問題，關鍵因素是在于完善多元合作治理體系[18]。第一，優(yōu)化農(nóng)村社會組織參與農(nóng)村治理的自身能力培育機制。建立相應的培育機構可以提高內(nèi)部成員的文化素質(zhì)、相關技術能力。另外，政府部門要重視社會組織的存在，從政治上認可并設立相當?shù)囊?guī)定，培育機構的費用應由政府出資，并且協(xié)助完成這些培訓工作。第二，打造共建共商共治的鄉(xiāng)村治理框架。鄉(xiāng)村治理框架是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和其他主體構成的治理體系，由政府、鄉(xiāng)村黨組織、村民委員會、村民、鄉(xiāng)村精英以及社會組織組成的治理共同體[19]。對于政策的制定、實施等要有明確的規(guī)劃，職責定位應該清晰明確，避免權責交叉，重復治理[20]。第三，建立相關的鼓勵機制。所謂鼓勵機制是通過特定的管理方法和管理體系，將多元主體與治理工作的承諾最大化的過程，起到調(diào)動積極性的作用，更好更快地將鄉(xiāng)村治理共同體化。

結(jié) 語

做好鄉(xiāng)村治理工作是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要的一步。因此，必須加快鄉(xiāng)村治理主體多元化的步伐。相關政府部門應該結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，在以政府為主要治理主體的情況下，引導村委會、村民、鄉(xiāng)村精英、社會組織等多元化主體主動參與鄉(xiāng)村治理。采取構建“縣政鄉(xiāng)社”農(nóng)村治理主體、矯正村委會角色偏差，完善配套制度、提高村民參與意識、完善多元合作治理體系等各種行之有效的辦法，促進鄉(xiāng)村的文明建設，最終實現(xiàn)將鄉(xiāng)村治理打造成為可持續(xù)發(fā)展型社會責任的治理共同體目標。