李 昕

行政組織法研究的價值在于通過回應(yīng)行政目的與政府職能的定位，在行政體制改革的組織調(diào)試過程中探索法的價值與功能，通過法律原則約束行政的權(quán)變，借助法律技術(shù)實現(xiàn)設(shè)立特定組織體的目的，進(jìn)而將其制度化。從組織層面對我國行政體制改革給予回應(yīng)是當(dāng)前行政組織法研究的任務(wù)，改革的目的與現(xiàn)實的問題決定了行政組織法研究的內(nèi)容、范圍、特點以及未來的發(fā)展。

一、當(dāng)前的實踐與組織法研究的回應(yīng)

分析、評判任何一項研究的前提是明確該項研究的目的，以及研究對象的特殊性。作為一個實踐性的研究領(lǐng)域，行政組織法的研究無法回避現(xiàn)實的行政體制，必須面對林林總總的承擔(dān)公共職能的組織體，進(jìn)而從公共職能、目的正當(dāng)性、手段權(quán)衡、成本效益等角度分析組織形態(tài)的選擇，回應(yīng)行政體制改革的現(xiàn)實需要。這一特點決定了組織法研究的現(xiàn)實主義路徑，決定了組織法的研究不同于對現(xiàn)行規(guī)范進(jìn)行概念、體系考察和說明的釋義性研究，也不同于以審查、救濟(jì)為核心的傳統(tǒng)行政法研究，因而，沿著我國機(jī)構(gòu)改革的基本脈絡(luò)回顧與展望組織法的研究，立足于當(dāng)前改革的現(xiàn)實背景是評價現(xiàn)有研究的價值與未來發(fā)展空間的基礎(chǔ)。

(一)有關(guān)組織法基礎(chǔ)理論的研究

2018年，中共十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出，通過四十年的改革“實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)構(gòu)職能體系向社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)構(gòu)職能體系的重大轉(zhuǎn)變”，現(xiàn)在已經(jīng)到了應(yīng)該對原有機(jī)制架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)國家未來發(fā)展要求的新階段。回顧四十年行政體制改革，當(dāng)前正處于落實十九大精神，實施十三五規(guī)劃時期，也正處于事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、國有企業(yè)改革的日趨成熟期。無論是對改革還是以改革為基礎(chǔ)的組織法研究而言，這都是一個承前啟后、繼往開來的階段。

基于時代背景，當(dāng)下組織法研究的核心任務(wù)在于回應(yīng)我國行政體制改革的現(xiàn)實需求，圍繞著轉(zhuǎn)變政府職能這一個核心問題，以三大關(guān)系(黨政關(guān)系，政府、市場與社會的關(guān)系，央地關(guān)系)的定位為基礎(chǔ)，涉及行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會組織、國有企業(yè)四大法律地位、組織功能不同的組織體。作為一個逐漸步入成熟的階段，這一時期的研究既有對既往研究的反思，又有對未來發(fā)展空間的展望；既有宏觀的學(xué)理研究，又有立足于現(xiàn)實的對策性分析。其中有關(guān)行政組織法基礎(chǔ)理論的研究主要集中于組織法定原則、行政主體、行政組織法研究視角三個議題，在內(nèi)容上承繼了既往研究的核心關(guān)注點。

針對組織法定這一組織法的基本原則，當(dāng)前研究的焦點在于法律保留原則的適用。有學(xué)者提出行政組織成為公法問題的前提是公共國家觀念的確立，而組織僅僅是實現(xiàn)任務(wù)的手段。只有首先明確國家任務(wù)的定位,才能認(rèn)識實現(xiàn)這些任務(wù)的組織手段，進(jìn)而提出除憲法明確或者默示要求的特定組織形式之外,應(yīng)遵循組織形式選擇自由的基本規(guī)則(1)步超：《原理與實踐：行政組織法定原則再認(rèn)識》，《法治現(xiàn)代化研究》2019年第3期。。

針對行政主體這一組織法長期關(guān)注的話題，學(xué)者指出改革應(yīng)以完善行政組織法律,在縱向政府層級之間、政府與社會之間界定政府職能、配置行政職權(quán)，以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的公共財政規(guī)制模式促進(jìn)縱向財權(quán)的合理化,構(gòu)建起分權(quán)式行政主體制度(2)楊治坤：《論分權(quán)式行政主體制度的構(gòu)建——以大部制改革為探討背景》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第2期。，從而將行政主體的研究與中央與地方的職能定位、政府與市場、社會的三元關(guān)系結(jié)合在了一起。

通過反思，呼吁行政組織法研究視角的變遷是當(dāng)下另一集中話題。學(xué)界圍繞著行政法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)行政任務(wù)的變遷，提出行政組織是完成行政任務(wù)的結(jié)構(gòu)性前提，行政任務(wù)決定著行政組織的設(shè)置、規(guī)模和結(jié)構(gòu)形態(tài)(3)賈圣真：《行政任務(wù)視角下的行政組織法學(xué)理革新》，《浙江學(xué)刊》2019年第1期。，指出行政組織法的研究應(yīng)當(dāng)致力于落實憲法關(guān)于行政組織的規(guī)定，建構(gòu)行政任務(wù)取向的行政組織法(4)宋華琳：《中國行政法學(xué)總論的體系化及其改革》，《四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第5期。，但是,具體到行政組織法領(lǐng)域,與行政任務(wù)具體結(jié)合的研究卻并不多見，研究成果依然呈現(xiàn)出反思多于建構(gòu)的既往樣態(tài)。同時，由于改革實踐的豐富，拓寬了組織法的研究領(lǐng)域，使得研究的議題日趨多樣化，研究的關(guān)注點更多集中于機(jī)構(gòu)改革方案中的具體問題。

(二)有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的組織法研究

改革開放以來，我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年進(jìn)行了八次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。2018 年,《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出了一系列黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)、合署的制度安排。同年，全國人大常委會又針對黨政機(jī)構(gòu)之間的職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整,專門通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》，提出了20 項深化黨中央機(jī)構(gòu)改革和 23 項深化國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的具體措施?；仡櫢母铮瑥木啓C(jī)構(gòu)到轉(zhuǎn)變政府職能再到職能優(yōu)化協(xié)同高效，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，改革的目標(biāo)在于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，以及職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。這是一個職能轉(zhuǎn)變、整合和優(yōu)化的過程?；貞?yīng)當(dāng)前改革實踐，現(xiàn)階段行政組織法學(xué)主要從黨政合署、機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置兩個層面對機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了理論研究。

本次改革不再局限于政府機(jī)構(gòu),而是以整個國家治理體系作為改革對象,將“政府機(jī)構(gòu)改革”深化為“黨和國家機(jī)構(gòu)改革”，機(jī)構(gòu)改革中職能調(diào)整的縱深度已從單一的行政體制改革轉(zhuǎn)移到黨政機(jī)構(gòu)合署合并的方向上來,意在解決同一事務(wù)由黨政分別設(shè)置機(jī)構(gòu)管理的權(quán)力雙軌制問題,以黨政融合的形式整合權(quán)力,進(jìn)而轉(zhuǎn)變黨政職能,調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)(5)薛剛凌：《行政管理體制改革四十年:成就與展望》，《中國發(fā)展觀察》2018年第15期。。一系列的改革舉措為行政組織法的研究帶來了強(qiáng)烈的問題意識。針對目前黨政機(jī)關(guān)合署存在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、粗糙和缺乏規(guī)范依據(jù)的現(xiàn)狀(6)劉權(quán)：《黨政機(jī)關(guān)合署辦公的反思與完善》，《行政法學(xué)研究》2018年第5期。，學(xué)術(shù)界建議推進(jìn)組織法定在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律中的雙重拓展,采用積極方式和消極方式來重構(gòu)黨政機(jī)關(guān)合署的現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)(7)張力：《黨政機(jī)關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn):功能、問題與重構(gòu)》，《政治與法律》2018年第8期。。黨政合署對行政主體理論及其所支撐的行政救濟(jì)制度的沖擊(8)金國坤：《黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》2018年第5期。，以及如何回應(yīng)黨政合署帶來的重構(gòu)行政主體、行政法的法律淵源、公共部門及其官員的責(zé)任分配等問題(9)林鴻潮：《黨政機(jī)構(gòu)融合與行政法的回應(yīng)》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第4期。，也為行政組織法的研究提出了重要議題。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置方面，本次機(jī)構(gòu)改革主要集中于合理配置宏觀管理部門職能；完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制；改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制；提高行政效率。對此，有學(xué)者將研究聚焦于權(quán)責(zé)清單與機(jī)構(gòu)編制法定化的法理闡釋，得出以權(quán)責(zé)清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化這一基本路徑的合理性(10)劉啟川：《共通性:權(quán)責(zé)清單與機(jī)構(gòu)編制法定化關(guān)系解讀》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2019年第5期。。通過分析具體管理領(lǐng)域的組織體制、職能邊界，將組織法的研究與具體行業(yè)管理相結(jié)合，是目前研究的另一特點。例如，有學(xué)者指出對應(yīng)大文化管理體制,在組織法上必須維護(hù)大文化管理機(jī)構(gòu)的獨立性,進(jìn)而探討重構(gòu)大文化管理體制的特殊組織措施(11)錢寧峰：《大文化管理體制的組織法構(gòu)建》，《求索》2018年第3期。。在能源監(jiān)管領(lǐng)域，有學(xué)者指出以優(yōu)化政府職能為目標(biāo),應(yīng)當(dāng)通過行政組織法明確能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能;以事權(quán)劃分為基礎(chǔ),運(yùn)用行政組織法差異化配置能源監(jiān)管權(quán)力;以“政監(jiān)分離”為前提,為統(tǒng)一的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供行政組織法依據(jù)(12)王浩：《行政組織法視野下能源監(jiān)管體制改革研究》，《西南石油大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。。這些研究將組織法定原則具體運(yùn)用到微觀的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，體現(xiàn)出一般行政法原則在部門行政法領(lǐng)域的運(yùn)用。

(三)組織法研究對府際關(guān)系改革的回應(yīng)

央地關(guān)系的調(diào)整主要體現(xiàn)在地方立法權(quán)、財權(quán)與事權(quán)三個方面，涉及地方立法權(quán)的配置以及財稅體制改革。針對1994年以來實施的分稅制存在著央地之間財權(quán)事權(quán)不匹配的弊端，中央與地方的事權(quán)、財權(quán)分配成為本輪國地稅征管體制改革中的焦點。十八屆三中全會提出了“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，2014年，中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》對合理劃分各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任作了明確部署。2015年，第十二屆全國人民代表大會第三次會議決定對《中華人民共和國立法法》作出修改，將地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市，從而為地方事權(quán)的落實提供了立法權(quán)保障。2016年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號)。2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確指出將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)。同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號)，明確了基本公共服務(wù)領(lǐng)域中，中央與地方共同財政事權(quán)的范圍，按財力狀況將全國不同地區(qū)劃分為五個檔次，分別確定中央與地方的分擔(dān)比例與支出責(zé)任，并實施了共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付制度。

新一輪財稅體制改革是對中央和地方關(guān)系的重大調(diào)整，目的在于形成更為合理的財政平衡體系。目前，這一領(lǐng)域的改革引起了行政法學(xué)界的學(xué)術(shù)關(guān)注，學(xué)者指出需要根據(jù)財稅體制的改革調(diào)整、磨合中央和地方的關(guān)系，同時，事權(quán)的劃分是以彼此相斥、承認(rèn)各自利益為前提的,進(jìn)而會形成機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)行方式、財政支出以及立法授權(quán)來源等方面的特殊制度(13)余凌云：《警察權(quán)的央地劃分》，《法學(xué)評論》2019年第4期。。從權(quán)責(zé)配置的角度而言，當(dāng)前財稅體制改革的重點在于劃分各級政府有關(guān)“基本公共服務(wù)”的責(zé)任。如何立足于當(dāng)前的改革，全面理順中央與地方的財權(quán)和事權(quán)，需要行政組織法研究的進(jìn)一步關(guān)注。

區(qū)域發(fā)展的平衡是我國府際關(guān)系中不可忽視的議題，為了解決市場分割、區(qū)域沖突，實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，我國出臺了一系列的區(qū)域合作政策。2015年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改地區(qū)〔2015〕3107號)。2018年，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，這意味著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的推動者、形式、內(nèi)容、格局都發(fā)生了巨大的變化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作由務(wù)虛走向了務(wù)實，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織也從培育期、形成期走到了發(fā)展期和成熟期。相對于豐富的實踐，我國區(qū)域府際合作治理在制度建設(shè)方面存在著很大的空間，由于缺乏相應(yīng)的法律支撐,在一定程度上影響了地方政府區(qū)域合作的權(quán)威性、合法性和實效性(14)劉云甫：《區(qū)域行政行為的內(nèi)涵及其法律規(guī)制初探》，《南京社會科學(xué)》2019年第4期。。從2017年至今，為了回應(yīng)京津冀一體化發(fā)展的法治需求，按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》要求，三地人大先后通過了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《關(guān)于京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》《京津冀人大立法項目協(xié)同實施細(xì)則》四個立法協(xié)同文件,從具體的立法協(xié)同項目入手,實現(xiàn)了從松散協(xié)同到緊密協(xié)同、從泛談協(xié)同原則到法規(guī)項目協(xié)同的轉(zhuǎn)變，但立法協(xié)同是否能夠徹底解決以行政區(qū)為單元的管理模式的弊端，是否能夠成為有效的區(qū)域間利益博弈的平衡手段，是否能夠回應(yīng)實踐中存在的“孤島”“飛地”現(xiàn)象，是否能夠解決跨界水域污染治理等具體問題，學(xué)術(shù)界尚存疑慮。因此，有學(xué)者呼吁通過完善組織法，解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中深層次的體制問題，指出為突破傳統(tǒng)“行政區(qū)行政”的限制,在組織法定的原則下，跨區(qū)域管轄組織化是區(qū)域府際合作治理中不可回避的重要課題(15)朱最新、劉云甫：《法治視角下區(qū)域府際合作治理跨區(qū)域管轄組織化問題研究》，《廣東社會科學(xué)》2019年第5期。。

(四)對公共服務(wù)職能與事業(yè)單位改革的研究

2008年的機(jī)構(gòu)改革將事業(yè)單位列入行政體制改革的總體方案中。在明確事業(yè)單位作為政府承擔(dān)“公共服務(wù)”職能載體的同時，確立了事業(yè)單位改革的目標(biāo)以及整體規(guī)劃。2011年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。2012年，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》再次明確按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革。上述改革措施的目的在于通過分類改革，理清事業(yè)法人的職能范圍、組織性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上改革“公共服務(wù)”的供給方式，建立多元、高效的服務(wù)體系。與之配套的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》進(jìn)一步明確了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)完善應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則、總體要求與主要內(nèi)容。2012年，國家事業(yè)單位登記管理局印發(fā)《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作實施方案》，部署事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作。隨后，中央編辦發(fā)布《關(guān)于〈印發(fā)事業(yè)單位章程示范文本〉的通知》，試圖以章程勾勒出事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架。如果從法律的角度解讀當(dāng)前政策的內(nèi)涵，可以大體分為三個層面：事業(yè)單位法人地位的確立、事業(yè)單位法人治理目的的明確以及事業(yè)單位法人治理模式的探索。

自2011年事業(yè)單位改革的總體框架制度出臺后，行政法學(xué)界從組織法的角度對事業(yè)單位改革的研究主要集中于反思傳統(tǒng)事業(yè)單位管理機(jī)制的弊端，以及對特定事業(yè)單位(公立大學(xué)、公立醫(yī)院等)治理模式的研究，呈現(xiàn)出在反思基礎(chǔ)上、以特定事業(yè)單位改革為引導(dǎo)、側(cè)重于部門行政法研究的特點，但尚未有從整體的、框架性的組織法層面對公共事業(yè)進(jìn)行的體系化研究。

我國事業(yè)單位改革過程，始終交織著政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)兩種不同理念的沖突，交織著經(jīng)濟(jì)因素的影響和社會矛盾的現(xiàn)實需求，是一個建立在反思基礎(chǔ)上的改革。改革開放以來，隨著體制轉(zhuǎn)軌、政府轉(zhuǎn)型與事業(yè)單位改革，我國事業(yè)單位的職能定位、運(yùn)行方式以及政事關(guān)系發(fā)生了變化，政府通過“放權(quán)讓利”等措施在一定程度上激發(fā)了事業(yè)單位的活力，促使事業(yè)單位適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但從總體上看，事業(yè)單位改革仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府機(jī)構(gòu)改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問題并未得到解決，在既有體制下,政府既是事業(yè)單位的出資主辦者,也是事業(yè)單位人、財、物的主管者、監(jiān)督者,科層化仍然是政府管理事業(yè)單位的基本模式(16)徐雙敏、蔣祖存：《從事業(yè)單位到事業(yè)法人:“管辦分離”改革的難點研究》，《中國行政管理》2019年第2期。。與此同時，由于經(jīng)濟(jì)等因素影響而引發(fā)的“過度市場化”、企事不分、政府宏觀調(diào)控乏力等問題也日益凸現(xiàn)。

2011年至今，以《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的發(fā)布為標(biāo)志，我國事業(yè)單位改革進(jìn)入了全新階段。鑒于我國事業(yè)單位改革存在的問題與困境，新的改革方案明確事業(yè)單位作為“公共服務(wù)”的提供主體，應(yīng)當(dāng)回歸公益性。在明確事業(yè)單位定位的基礎(chǔ)上，我國事業(yè)單位改革的一大重要舉措就是分類改革，即將目前紛繁復(fù)雜、形式多樣、功能不同的事業(yè)單位給予正確定位，回歸其本源身份，然后對現(xiàn)有事業(yè)單位分別采取回歸政府、推向市場、保留和撤銷等不同方式，納入各自的領(lǐng)域，通過分類改革逐步剝離非事業(yè)性單位、非事業(yè)性職能，進(jìn)而純化事業(yè)單位的職能與機(jī)構(gòu)，使事業(yè)單位真正成為提供“公共服務(wù)”的組織。2011年事業(yè)單位改革總體目標(biāo)確定以來的理論回應(yīng)，主要是行政管理學(xué)方面的研究而鮮有從法學(xué)角度對分類改革后各類事業(yè)單位的法律地位、組織形態(tài)進(jìn)行系統(tǒng)分析的成果。

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是我國當(dāng)前事業(yè)單位組織制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容。事業(yè)單位法人化是指通過立法技術(shù)，確立特定組織獨立的法律地位，并借由組織的獨立化，建立合乎任務(wù)需要的預(yù)算、會計與審計制度，適度降低控制密度，以減少來自國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督與干預(yù)，從而使事業(yè)單位法人得以在法律授權(quán)的范圍內(nèi)自主行為。同時，以事業(yè)單位的公共屬性彌補(bǔ)市場的不足。因此，完善事業(yè)單位法人治理機(jī)制的目的在于以法人這一組織形態(tài)，規(guī)避科層制機(jī)關(guān)的僵化與機(jī)械(17)李昕：《作為組織手段的公法人制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2009年，第132頁。；基于事業(yè)單位法人治理的目的，有學(xué)者指出維護(hù)公益性、保障獨立性是完善事業(yè)單位法人治理機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵(18)秦奧蕾：《以立法引領(lǐng)和推動事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革》，《中國行政管理》2016年第8期。。

將改革目標(biāo)、理論研究運(yùn)用于具體的組織法律制度的建構(gòu)，是這一階段有關(guān)事業(yè)單位的組織法研究的一大特點。當(dāng)前，根據(jù)《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》所構(gòu)建的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，主要包括健全決策機(jī)構(gòu)、明確管理層權(quán)責(zé)及按章程治理三個方面。作為試點，我國深圳在完成了界定事業(yè)單位的范圍與功能的分類改革基礎(chǔ)上，又推出了包括“建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”“推行法定機(jī)構(gòu)管理運(yùn)行模式試點”“事業(yè)單位從行政級別管理轉(zhuǎn)為職位職級管理和績效管理”“事業(yè)單位財政經(jīng)費(fèi)供給模式改革”等5項措施(19)宋國帥、李勇銳：《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的深圳實踐》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第4期。。在對改革經(jīng)驗進(jìn)行歸納總結(jié)的同時，試圖從法律的視角梳理、分析當(dāng)前事業(yè)單位改革是行政法學(xué)者致力的目標(biāo)。這種學(xué)術(shù)努力具體體現(xiàn)為：(1)通過比較不同治理理念下章程法律屬性的差異，從章程自主權(quán)與次級秩序的角度，分析章程在我國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中承載的功能(20)李昕：《論大學(xué)章程的功能定位》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2018年第6期。。(2)從部門行政法的角度展開特定組織的法律制度研究，比如從辦學(xué)自主權(quán)的角度，研究公立大學(xué)組織制度(21)范奇：《論高?！稗k學(xué)自主權(quán)”的雙面法治邏輯及統(tǒng)合》，《交大法學(xué)》2019年第3期。；從基本公共服務(wù)的政府責(zé)任入手，探討當(dāng)前公立醫(yī)院試點改革中的上海模式、深圳模式、北京模式在組織法上的差異，并試圖通過比較研究，從功能定位、法律屬性、保障與規(guī)制等方面探究影響組織法律制度的相關(guān)因素(22)李昕：《公立醫(yī)院法律制度研究》，北京：法律出版社，2018年，第227～248頁。。

(五)被行政組織法研究忽視的行業(yè)協(xié)會與國有企業(yè)改革

我國行業(yè)協(xié)會改革的歷程大致分為三個階段: 1949 年至改革開放前的科層同構(gòu)期；改革開放至1988年的散漫生長期；1988 年至今的分類治理格局初步形成期。2015年以后，國家進(jìn)一步明確要推動行業(yè)協(xié)會去行政化的脫鉤改革。為進(jìn)一步明確行業(yè)協(xié)會的法律地位，2015年，按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》有關(guān)精神和工作部署，國務(wù)院公布了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。該方案分總體要求和基本原則、脫鉤主體和范圍、脫鉤任務(wù)和措施、配套政策、組織實施五部分，明確了行業(yè)協(xié)會改革的目的在于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會規(guī)范發(fā)展。“脫鉤改革是對傳統(tǒng)政社利益格局和權(quán)力配置的深度調(diào)整，由于實施標(biāo)準(zhǔn)和制度配套建設(shè)的整體滯后,不同類型的權(quán)責(zé)清單并未能清晰設(shè)定,政府在權(quán)力劃進(jìn)轉(zhuǎn)留中依然保留著諸多選擇性轉(zhuǎn)移和僭越的空間, 脫鉤改革后,傳統(tǒng)的行政性監(jiān)管模式將消除,新型監(jiān)管模式得以系統(tǒng)重構(gòu)，但在模式轉(zhuǎn)型中,往往會出現(xiàn)監(jiān)管真空現(xiàn)象”(23)黃建：《分離與重構(gòu):放管服改革視閾下的社會組織——以行業(yè)協(xié)會為例》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2019年第4期。。如何填補(bǔ)監(jiān)管真空，如何確定脫鉤的標(biāo)準(zhǔn)，脫鉤后如何構(gòu)建行業(yè)協(xié)會內(nèi)外部治理制度等組織問題亟須組織法的研究給予回應(yīng)，但盤點這一時期的研究成果，上述問題尚未得到法學(xué)界應(yīng)有的關(guān)注。

改革開放以來，國企改革經(jīng)歷了長期艱難的探索。2015年，在國務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，國資委會同發(fā)改委、財政部等有關(guān)部門，通過歷時近2年的籌劃，正式出臺了被稱為“國企改革頂層設(shè)計的國家級版本”的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，這是我國啟動的第四次國企改革，是我國國企改革發(fā)展史上的新里程碑。《指導(dǎo)意見》明確，國有企業(yè)將分為公益和商業(yè)兩類，并實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益有機(jī)統(tǒng)一。商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運(yùn)作，以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)。公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)。按照誰出資誰分類的原則，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，劃分并動態(tài)調(diào)整本地國有企業(yè)功能類別。分類改革、分類監(jiān)管、分類定責(zé)，無疑為如何從組織法的角度回應(yīng)國有企業(yè)的治理需求提出了挑戰(zhàn)。2015年至今有關(guān)國有企業(yè)法律制度的相關(guān)研究，主要是公司法和經(jīng)濟(jì)法角度的成果，鮮有從組織法的角度對國有企業(yè)的特殊法律地位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行回應(yīng)的學(xué)術(shù)研究。

二、目前所處研究階段的幾個基礎(chǔ)性問題

當(dāng)前，我國機(jī)構(gòu)改革正處在承前啟后、繼往開來的過渡期，有關(guān)行政組織法的研究也無一例外地呈現(xiàn)出過渡時期的特點。在這一過渡時期，有關(guān)行政組織法的研究范圍、方法、價值與功能等基礎(chǔ)性問題，一直是行政法學(xué)爭論的焦點之一。作為法學(xué)，究竟應(yīng)當(dāng)立于何種角度來研究行政組織，不僅制約著行政組織法學(xué)研究的深化，而且影響著行政法學(xué)理論體系的科學(xué)構(gòu)架，以及其他相關(guān)理論研究的廣度和深度。面對紛繁的改革現(xiàn)實，一方面，現(xiàn)實生活具有無限豐富的需求；另一方面，理論與制度供給又存在著嚴(yán)重的匱乏。對于行政組織法的研究而言，這是一個諸多解說在面對現(xiàn)實問題時相互沖突與磨合的過程，也是一個深入地理解和發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實，并以此為基礎(chǔ)，加以學(xué)術(shù)概括的過程。組織法的特殊性有哪些？應(yīng)當(dāng)涵蓋哪些內(nèi)容？如何在法律體系中定位行政組織法？在轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，組織法應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)現(xiàn)實的需要？不同組織形態(tài)的法律特征是什么？決定組織形態(tài)的因素有哪些？如何評價組織形態(tài)的正當(dāng)性？組織形態(tài)與具體職能具有怎樣的關(guān)聯(lián)性？如何定位機(jī)構(gòu)改革中法律的作用？怎樣協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革中政策的變動性與法律的安定性之間的沖突？組織制度應(yīng)當(dāng)包含著哪些理性和經(jīng)驗的考量？組織變革是否涉及利害關(guān)系人的合法權(quán)益以及如何保障？在“中國特色”與共性規(guī)律之間是否存在斡旋融合的空間？這些過渡時期的議題主要集中在對三個基礎(chǔ)性問題的認(rèn)識上。其一，如何界定行政組織法的研究領(lǐng)域；其二，如何確定改革中政策與法律之間的關(guān)系，進(jìn)而闡釋法律在社會變革中恒定的價值；其三，在法律制度的借鑒與比較研究中，如何處理組織制度的共性與中國特色的關(guān)系。

(一)如何界定行政組織法的研究領(lǐng)域

回顧改革開放四十年，在行政組織法研究的四個階段中，如何界定行政組織法的研究內(nèi)容與研究方法一直是爭論的核心。

第一階段(從80年代初至90年代初)，是我國行政組織法基本概念和內(nèi)容的初步形成時期，從內(nèi)容上講，其研究面涉及行政組織法的概念，行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、分類、職能、行政組織結(jié)構(gòu)、活動原則以及公務(wù)員管理制度等(24)參見應(yīng)松年、朱維究編著《行政法學(xué)總論》，北京：工人出版社，1985年，第115～257頁。，但囿于當(dāng)時實踐的局限，理論體系尚不健全。

第二階段(從90年代初至90年代末)，是我國行政法學(xué)界關(guān)于行政組織的研究角度的變革時期。學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的行政組織法研究都是根據(jù)行政學(xué)、組織學(xué)的原理，對行政組織的法律調(diào)整進(jìn)行概括，都沒有脫離行政學(xué)、組織學(xué)所述的基本內(nèi)容，從而提出一種新的研究視角，即法學(xué)的角度。認(rèn)為任何組織和個人在法律上的意義都體現(xiàn)為能否成為主體，即獨立的法律人格，因而，法學(xué)應(yīng)從主體的角度來研究行政組織(25)張尚鷟、張樹義：《走出低谷的中國行政法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1991年，第77頁。。這種新的研究視角和方法，無疑為行政法學(xué)注入了新的活力，促使行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)、研究內(nèi)容、構(gòu)成體系等發(fā)生了根本性的突破，隨著行政訴訟法的實施，逐步建構(gòu)起以行政合法性為主線，以監(jiān)督和控制行政權(quán)為核心的行政法學(xué)體系。這一時期的研究具有典型的以審查為核心的特點。在此背景下，圍繞著訴訟、復(fù)議中被告適格的行政主體研究逐步取代了組織法的研究。這一時期研究的目的在于圍繞著公權(quán)力的行使主體，一是為行政訴訟確定適格被告，二是為各單行立法進(jìn)行行政職權(quán)配置時提供三種可供選擇的組織形態(tài)：(1)行政機(jī)關(guān)；(2)法律、法規(guī)授權(quán)組織；(3)受委托組織。至于行政組織的設(shè)置、職能配置、中央和地方行政的關(guān)系、地方與地方行政之間的關(guān)系等諸多問題，并未得到學(xué)術(shù)界的足夠回應(yīng)。

第三階段(從90年代末至2010年初)，是我國行政組織法研究的復(fù)蘇時期。行政組織法的再次被關(guān)注始于學(xué)術(shù)界對中國行政主體理論局限性的反思。學(xué)者指出，只關(guān)注行政主體的界定、種類、權(quán)限以及行政主體資格的取得等，而忽視行政組織的許多重要法律問題如行政組織、行政機(jī)關(guān)的界定、行政權(quán)的范圍和設(shè)定、行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和權(quán)限、中央和地方行政權(quán)的劃分、行政機(jī)關(guān)的編制管理等組織問題，是行政主體理論研究的局限,進(jìn)而指出，公共行政組織法學(xué)研究的薄弱已經(jīng)嚴(yán)重制約著我國行政組織法律制度的發(fā)展和完善(26)薛剛凌：《我國行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，《政法論壇》1998年第6期。。在這一背景下，從比較法的角度介紹德國、日本和我國臺灣地區(qū)行政主體的相關(guān)理論(27)李洪雷：《德國行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期。，比較中外行政主體理論的差異(28)李昕：《中外行政主體理論之比較分析》，《行政法學(xué)研究》1999年第1期。，反思行政主體范式的制度功能缺陷(29)沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，《法律科學(xué)》2000年第3期。成為組織法研究的重點；研究的目的在于通過反思我國行政主體理論的局限,探討行政主體的本質(zhì)特征和作為行政主體應(yīng)具備的條件，推進(jìn)我國行政法學(xué)理論體系的重構(gòu)，建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度(30)薛剛凌：《行政主體之再思考》，《中國法學(xué)》2001年第2期。。

第四階段(從2010年初至今)，是我國行政組織法研究日趨多元化時期。這一階段是我國行政組織改革多個頂層政策密集出臺的時期。2011年，《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中明確了事業(yè)單位改革的總體目標(biāo)。2015年，國有企業(yè)改革和行業(yè)協(xié)會改革框架性政策的出臺，也使得這兩個領(lǐng)域改革的目標(biāo)得以明確。在這一背景下，隨著研究的深化以及實踐的需求，組織法得以蓬勃發(fā)展，有關(guān)行政組織法的研究視角與范圍呈現(xiàn)出多元化的局面。

行政組織法的研究視角與范圍的多元化具體體現(xiàn)為：(1)研究對象的多元化。從傳統(tǒng)的以公權(quán)力為核心逐步轉(zhuǎn)向關(guān)注政府職能，逐步關(guān)注到事業(yè)單位等承擔(dān)公共職能的特殊主體的法律制度，突破了以公權(quán)力為核心的傳統(tǒng)行政法的研究領(lǐng)域，正在逐步將行政組織法的研究轉(zhuǎn)向以政府職能為核心，回應(yīng)我國行政體制改革中政府職能的定位。(2)研究角度的多元化。從組織目的的角度入手分析公共組織的法律地位與組織形態(tài)；從組織體的內(nèi)外部法律關(guān)系，研究對特定行政組織的規(guī)制手段，以及組織體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；從比較法的角度研究影響特定公共組織制度的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素；從組織章程的角度入手分析章程與法律的關(guān)系，進(jìn)而研究特定組織體的內(nèi)外部治理。與此同時，出現(xiàn)了一般行政組織法理論在部門行政法中的運(yùn)用的研究。

這種多元化的分析視角在豐富行政組織法研究內(nèi)容的同時，也使得行政組織法與民商法的研究領(lǐng)域具有了交叉性。這種交叉在帶來組織法研究內(nèi)容與視角多元化的同時，也使得行政組織法研究領(lǐng)域具有了模糊性，并產(chǎn)生以下問題：(1)如何界定行政的內(nèi)涵？是以“權(quán)力”或“行政職權(quán)”還是“政府職能”作為現(xiàn)代行政的內(nèi)涵？行政組織法的研究對象是否應(yīng)當(dāng)限定為傳統(tǒng)基于職權(quán)和授權(quán)行使公權(quán)力的組織？(2)行政組織法的研究應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)政府履行公共服務(wù)的法定職能？以公立組織(如公立學(xué)校、公立醫(yī)院等事業(yè)單位)作為政府提供公共服務(wù)的組織形式的意義何在？如何界定公私合作組織的法律屬性？(3)事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等組織的法律地位均來自民法有關(guān)法人的界定與分類，如何確立行政組織法對這類組織進(jìn)行研究的價值與內(nèi)容？雖然上述問題并未引起廣泛的理論分歧與爭議，但傳統(tǒng)部門法的意識仍隱含在行政法學(xué)界對研究疆域和學(xué)科識別的潛意識之中，這種潛意識或許正是目前上述交叉問題游離于民商法與行政法兩個學(xué)科之外，成為研究空白而得不到足夠關(guān)注的原因。

(二)如何確定改革中政策與法律的關(guān)系

行政組織法律制度的建構(gòu)、研究與政治實踐，以及整個國家、社會的治理變革緊密關(guān)聯(lián)，不僅僅涉及對以往法律術(shù)語的復(fù)述、傳承、積累和整合，也不僅是法學(xué)理論的發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造，其背后承載著政治、經(jīng)濟(jì)、文化的博弈，需要應(yīng)對來自經(jīng)驗世界的因果判斷和利害考量。與發(fā)達(dá)國家立法先行、依法改革的模式不同，一直以來，我國機(jī)構(gòu)改革采取政策推動模式，改革使得相關(guān)政策呈現(xiàn)出階段性、差異性、過渡性與變動性相結(jié)合的多重特點，這些特點增加了行政組織制度的不確定性。形成這種不確定性的根源在于左右公共政策制訂的利益博弈的復(fù)雜，表現(xiàn)為多重需求與矛盾的交織。如何處理有關(guān)行政組織研究中的政策與法律的關(guān)系，如何權(quán)衡改革與過渡時期的階段性、靈活性與法律的安定性之間的關(guān)系，并將這種權(quán)衡運(yùn)用到機(jī)構(gòu)改革的研究之中，成為行政組織法研究不可回避的問題。上述問題的解決需要依托一種與以往完全不同的理論和制度，這成為行政組織法研究必須直面的挑戰(zhàn)。從目前的研究現(xiàn)狀而言，在理論研究對制度建構(gòu)的需求回應(yīng)不足的同時，還存在著如何保持法學(xué)研究的獨立價值，即法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)現(xiàn)實需要的問題，需要處理好行政組織法研究中現(xiàn)實實用性與永恒價值之間的關(guān)系。

其一，組織法的研究應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出正當(dāng)、合理的學(xué)術(shù)需求與研究價值，避免片面強(qiáng)調(diào)迎合政策需要的碎片化研究，而忽視行政組織法基礎(chǔ)理論的探討，避免組織法的研究僅僅只是停留在膚淺意義上的現(xiàn)象堆積，而忽略能夠真正統(tǒng)合問題與現(xiàn)象的一般理論與體系化思考。

其二，組織變革涉及組織目的的正當(dāng)性，涉及誰來承擔(dān)改革的成本、誰從中獲益的問題，因此，組織變革不僅應(yīng)當(dāng)具有實效性，同時必須符合公平、正義、信賴保護(hù)等法律基本價值，必須具有合法性、正當(dāng)性。

其三，行政組織法的研究必須面對飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會，在權(quán)變與永恒之間、應(yīng)然和實然之間進(jìn)行制度權(quán)衡，必須直面改革的時機(jī)，必須解決改革與組織制度變遷產(chǎn)生的權(quán)益沖突，并將改革震蕩帶來的負(fù)面影響降低到適當(dāng)?shù)某潭取?/p>

其四，從功能的角度而言，行政組織法的研究既需要面對現(xiàn)實解決問題，又必須著眼未來進(jìn)行前瞻性的制度引領(lǐng)；既需要具有滿足現(xiàn)實的適應(yīng)性，又必須兼具法律的穩(wěn)定性；既要承載改革中所形成的制度成果，又必須為推動進(jìn)一步的改革提供手段與措施。

(三)如何處理組織制度的共性與中國特色的關(guān)系

公共行政學(xué)大師羅伯特·達(dá)爾(Robert Dahl)在《行政學(xué)的三個問題》中曾這樣講道:“從特定行政環(huán)境中歸納出來的原理，并不能立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理中。一個理論是否適用于另一場合，必須先對那個特殊場合加以分析之后方可判定。”(31)Robert A. Dahl, The Science of Public Administration: Three Problems, Jay M. Shafritz & Albert C. Hyde(eds. ) , Classics of Public Administration, Moore Publishing Company, Inc., Oak Park: Illinois, 1978, p. 125.對一個社會有用的解決方案或許并不能適用于另一社會，任何法律秩序都需要以它自己的方式回應(yīng)它所面臨的挑戰(zhàn)。對于組織法律制度而言，這一特點尤為鮮明。

首先，組織改革意味著制度的重建與利益的博弈，表現(xiàn)為多重需求與矛盾的交織，改革所涉及的利益、責(zé)任、刺激、動力等問題，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了法律制度本身，成為法律與政治、經(jīng)濟(jì)、文化膠著糾纏的一個領(lǐng)域，因此，組織制度是社會發(fā)展的產(chǎn)物，也是不同國家、不同發(fā)展階段承繼歷史、立足現(xiàn)實的結(jié)果，承載著政治、經(jīng)濟(jì)與文化的分歧。不同的國家在不同的歷史階段對特定公共組織的功能定位、法律地位，以及規(guī)制、保障力度具有不同的界定。具體到政府履行“公共服務(wù)”保障的組織手段，通常體現(xiàn)為三種方式，即以科層制機(jī)構(gòu)承擔(dān)服務(wù)義務(wù)、設(shè)立獨立組織體專門履行服務(wù)義務(wù)，以及通過市場購買公共服務(wù)。不同方式的選擇是各國政府、社會、市場的關(guān)系模式在組織法上的具體體現(xiàn)，背后所承載的是制度選擇的政治、經(jīng)濟(jì)與文化分歧，其實質(zhì)在于對“效率”與“公平”兩種價值的選擇與權(quán)衡。

其次，處于世界性行政改革、政府再造的浪潮中，我國的改革一方面具有其他各國改革共性之處，另一方面具有我國特有的屬性與需求。作為一個發(fā)展中國家，我國既面臨著滿足多元社會需求、分散公共職能的世界共性問題，又面臨著破除計劃經(jīng)濟(jì)體制所帶來的弊端的個性需求。行政環(huán)境的復(fù)雜性決定了我國的改革不能簡單地歸結(jié)于超越科層制。歷史階段可以跨越，但基礎(chǔ)性的制度儲備無法欠缺，因此，當(dāng)前我國行政組織改革面臨著雙重任務(wù)，一方面，需要加強(qiáng)行政體制中的理性化程度，完成行政的制度化、技術(shù)化；另一方面，需要適應(yīng)行政改革的共性趨勢，以分權(quán)授能、行政績效為核心，突破科層制的局限，實現(xiàn)多元化的治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整(32)李昕：《作為組織手段的公法人制度研究》，第343～344頁。。

總之，有關(guān)行政組織的法律制度是社會發(fā)展的產(chǎn)物，也是不同國家、不同發(fā)展階段承繼歷史、立足現(xiàn)實的結(jié)果。這種特殊性決定了很難從優(yōu)劣的角度對不同的模式作出評判，決定了在行政組織的制度建構(gòu)中，經(jīng)驗與現(xiàn)實是選擇的基礎(chǔ)，也決定了評判與借鑒一國行政組織法律制度應(yīng)當(dāng)秉承現(xiàn)實主義的立場。四十年的改革過程中，我們不但需要解決各國發(fā)展中都無法回避的共性困難，而且必須直面根植于中國社會現(xiàn)實的獨特問題。對于行政組織法律制度的研究與建構(gòu)，是否應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，如何借鑒，如何立足于當(dāng)下我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景，結(jié)合現(xiàn)階段的需求進(jìn)行制度建構(gòu)，是行政組織法研究必須關(guān)注的問題。

三、行政組織法研究的展望

1988年，七屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，掀開了機(jī)構(gòu)改革的序幕。此次改革是在推動政治體制改革、深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下啟動的，其歷史貢獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。2002年,中共十六大報告明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)要求,首次界定了政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項基本職能, 并突出強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。政府職能的定位與調(diào)整對行政組織法的研究內(nèi)容與研究視角都帶來極大的沖擊，這種沖擊體現(xiàn)為建立于以自由為核心的不得侵權(quán)的政府義務(wù)與公法規(guī)則，不足以承載保障和規(guī)范政府提供“公共服務(wù)”的需要，在以公權(quán)力規(guī)制為核心的規(guī)則之外，需要逐步引入以政府職能為核心的責(zé)任履行規(guī)則。這種沖擊對于行政組織法的研究而言既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇。作為落實政府職能的組織保障，組織法的研究應(yīng)當(dāng)隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而調(diào)整，以政府職能作為行政組織法研究的基礎(chǔ)，回應(yīng)“轉(zhuǎn)變政府職能”為核心的改革實踐。

(一)幾個需要組織法研究回應(yīng)的薄弱領(lǐng)域

2017年，黨的十九大明確提出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，保障與改善民生成為當(dāng)前的重要議題。隨著社會基本矛盾的轉(zhuǎn)變，組織法首先需要面對的是如何通過組織法律制度的建構(gòu)回應(yīng)政府“公共服務(wù)”職能的履行，體現(xiàn)組織法研究對民生保障的關(guān)懷。

隨著國家發(fā)展的民生取向不斷強(qiáng)化,我國逐步推動了以“基本公共服務(wù)均等化”為目標(biāo)的公共服務(wù)體系建設(shè)。通過政府職能的調(diào)整、十二五規(guī)劃、十三五規(guī)劃、基本公共服務(wù)清單制度、財政部對中央與地方“公共服務(wù)”共同事權(quán)落實中有關(guān)財政責(zé)任的劃分，我國正在逐步完成基本公共服務(wù)保障的制度化，旨在通過社會政策體系構(gòu)建、公共財政體制改革和公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新,提高基本公共服務(wù)的普遍性、可及性、公平性和均等化水平,并努力平衡公共服務(wù)供給的公益與效率目標(biāo)。從主觀權(quán)利角度而言，政府職能調(diào)整的法律意義在于以法律為載體，以權(quán)利為邏輯起點，正在重新界分個人、社會和國家之間的權(quán)利、義務(wù)，明確政府的法定職責(zé)。政府“公共服務(wù)”職能的履行，不僅涉及“公共服務(wù)”范圍的界定，而且涉及服務(wù)方式的選擇，涉及承擔(dān)“公共服務(wù)”職能的事業(yè)單位的定位和改革，涉及目前國家確立的八大類型“基本公共服務(wù)”提供方式與相關(guān)事業(yè)單位法律地位、組織形態(tài)的確定。面對現(xiàn)實對理論與制度供給的需求，目前需要組織法研究的議題，主要集中于如何在事業(yè)單位分類改革的基礎(chǔ)上回應(yīng)“基本公共服務(wù)”的保障，涉及但不限于以下這些問題的研究：(1)如何完善八類國家“基本公共服務(wù)”保障的客觀制度？(2)舉辦公共組織還是依靠市場供給，哪種是更為有效率的“公共服務(wù)”提供方式？如何從法律的角度解讀兩種提供模式的差異？決定模式選擇的相關(guān)因素有哪些？(3)如何通過事業(yè)單位的組織制度保障事業(yè)單位的公共性與績效平衡？(4)作為組織法重要組成部分的事業(yè)單位人事制度具有哪些特殊性？應(yīng)當(dāng)如何改革？(5)哪些基本公共服務(wù)可以通過公私合作(PPP)模式提供？如何通過組織法規(guī)制公私合作(PPP)模式？

在承包制、股份制難以根除國有企業(yè)傳統(tǒng)弊端的情況下，本輪國有企業(yè)改革基于企業(yè)運(yùn)營的一般特征，以及我國國有企業(yè)的功能定位，從產(chǎn)品性質(zhì)及行業(yè)特征兩個維度進(jìn)行分類，針對不同類型的國有企業(yè)確定了具有差異性的改革模式，即提供公共產(chǎn)品的國有企業(yè)選擇國有國營模式；壟斷性國有企業(yè)選擇國有國控模式；競爭性國有企業(yè)一部分進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的股份制改造，另一部分實行民營化。國有企業(yè)分類改革是新時期深化國有企業(yè)改革的基礎(chǔ)和指導(dǎo)方針，同時也提出了進(jìn)一步完善分類治理體制與相關(guān)法律制度的需求。分類改革后，組織法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)的問題主要包括：(1)如何轉(zhuǎn)變國有資產(chǎn)管理體制以適應(yīng)國有企業(yè)分類改革的需要？如何界定國資委對公共產(chǎn)品領(lǐng)域、自然壟斷領(lǐng)域、競爭性領(lǐng)域中不同類型的國有企業(yè)的管理職責(zé)？如何區(qū)分和利用資產(chǎn)、資本、企業(yè)三種不同管理模式？(2)如何分類分層推進(jìn)國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新與完善？不同類型的國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承載怎樣的組織目的？如何通過法律技術(shù)保障這些組織目的的實現(xiàn)？公共產(chǎn)品領(lǐng)域的國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有哪些特殊性？(3)如何通過外部規(guī)制與內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計實現(xiàn)不同類型國有企業(yè)的功能定位？如何平衡監(jiān)管與經(jīng)營自主權(quán)之間關(guān)系，規(guī)范國有企業(yè)運(yùn)營？(4)對不同類型的國有企業(yè)需要設(shè)計怎樣的組織與運(yùn)營監(jiān)管制度，這些制度的法理依據(jù)是什么？

行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革已經(jīng)推行了四年，2019年6月，國家發(fā)改委、民政部等十部門聯(lián)合公布《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實施意見》，要求行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革于2020年底前基本完成?！秾嵤┮庖姟分赋?，全面實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，旨在“加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理方式，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會提升服務(wù)水平、依法規(guī)范運(yùn)行、健康有序發(fā)展、充分發(fā)揮作用?！蹦壳?，需要理論界回應(yīng)的問題主要包括：(1)如何確定現(xiàn)有文件中承擔(dān)特殊職能的社會組織的范圍？判斷的法定依據(jù)是什么？(2)如何對現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會進(jìn)行分類？確定分類標(biāo)準(zhǔn)的法理基礎(chǔ)是什么？(3)如何確定分類改革后不同類型社會組織的法律地位與組織形態(tài)？如何建構(gòu)不同類型的行業(yè)協(xié)會的治理機(jī)制？(4)如何從組織規(guī)制與行為規(guī)制兩個層面分類建構(gòu)我國特色的行業(yè)協(xié)會法律制度？如何協(xié)調(diào)行業(yè)自律與法治的關(guān)系？

(二)從組織目的的角度關(guān)注行政組織法的研究

組織是達(dá)成任務(wù)的手段，任務(wù)形塑組織。澄清組織的手段性，目的在于明確組織的法律屬性僅僅是一種法律技術(shù)手段。這種現(xiàn)實性決定了組織法研究的兩大特點：其一，組織目的決定組織的法律地位與組織形態(tài)；其二，“功能最適宜的機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)”是組織建構(gòu)的基本原則，即由具有最佳的構(gòu)成、結(jié)構(gòu)、功能、程序等條件的組織來擔(dān)當(dāng)特定的公共任務(wù)，這一原則要求應(yīng)以組織任務(wù)為出發(fā)點，確保政府職能的正當(dāng)、有效履行。其中，前者明確了組織目的與組織的法律制度之間的關(guān)系；后者決定了有效、最佳是考量組織法律制度是否具有正當(dāng)合理性的標(biāo)準(zhǔn)。

選擇與設(shè)計適當(dāng)?shù)慕M織形態(tài)以達(dá)成特定的組織目的是行政組織法研究的出發(fā)點。組織的目的決定著組織的法律屬性，制約著組織的結(jié)構(gòu)與治理模式。從組織法的角度而言，這種決定體現(xiàn)在兩個方面：(1)決定組織的法律地位，即是科層機(jī)構(gòu)還是獨立法人，兩者差異的實質(zhì)在于治理模式的不同；(2)決定組織體的組織形態(tài)，組織形態(tài)是組織體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的法律表現(xiàn)，是組織目的與組織結(jié)構(gòu)的合成體，通過組織形態(tài)的設(shè)計旨在將組織目的內(nèi)化為組織制度、治理模式。以事業(yè)單位為例，事業(yè)單位的法律屬性包括兩個層面的界分：其一，是否具有獨立的法律地位；其二，組織形態(tài)的具體建構(gòu)。前者體現(xiàn)事業(yè)單位與政府之間法律關(guān)系的明晰化；后者體現(xiàn)出事業(yè)單位組織目的與內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。

各國承擔(dān)公共職能的組織模式，按照法律地位不同分為科層機(jī)構(gòu)和獨立法人兩種類型。無論是科層制機(jī)構(gòu)還是獨立法人，在改革中賦予不同組織體不同的法律屬性，目的在于提供一個合理的組織制度去承載特定歷史階段的公共職能，實現(xiàn)設(shè)立公共組織的目的。組織是達(dá)成任務(wù)的手段，因此，組織的建構(gòu)與規(guī)制必須以其任務(wù)與目的的達(dá)成為出發(fā)點。法律屬性的確立與改變應(yīng)當(dāng)遵循組織目的決定法律屬性的基本原則，并以實現(xiàn)組織目的的現(xiàn)實有效性作為法律屬性正當(dāng)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。對于事業(yè)單位改革而言，完善法人治理結(jié)構(gòu)是當(dāng)前組織建設(shè)的核心。站在法律技術(shù)的角度來看，完善事業(yè)單位法人制度的目的在于通過人格獨立、行為自主的法律特征，利用法人人格獨立、意志統(tǒng)一的特點，實現(xiàn)法人制度在事業(yè)單位治理中試圖達(dá)到的雙重目的：(1)以法人人格獨立的法律特征，體現(xiàn)法人制度的界分、分離功能，落實事業(yè)單位的自主權(quán)，厘清管理者與舉辦者之間的法律關(guān)系；(2)以法人人格意志統(tǒng)一的法律特征，體現(xiàn)法人制度對內(nèi)部成員的整合功能，進(jìn)而將分散的事業(yè)單位按照治理的現(xiàn)實需要進(jìn)行整合，借以實現(xiàn)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中提出的“公共服務(wù)”均衡化的目的。這些技術(shù)手段所承載的是國家對民生保障的政治抉擇，當(dāng)然，也體現(xiàn)出組織目的對于組織制度建構(gòu)的實質(zhì)決定意義。

“目的是全部法律的創(chuàng)造者”(33)[美]博登海默：《法理學(xué)—法哲學(xué)及其方法》，鄧正來、姬敬武譯，北京：華夏出版社，1987年,第104頁。。正是基于組織法律制度所承載的實質(zhì)內(nèi)容，將制度目的融入法律的基本原則，并最終通過法律規(guī)范的形式得以實現(xiàn)，是建構(gòu)組織法律制度的初衷。這意味著與立于審查、救濟(jì)角度規(guī)范行政權(quán)力行使的復(fù)議、訴訟制度不同，行政組織法的研究應(yīng)當(dāng)立足于組織目的與組織法律制度之間的關(guān)聯(lián)性。

(三)機(jī)構(gòu)改革過程中的法律問題

對于處在改革中的行政體制，法律的作用在于以法律的可預(yù)期性、安定性減緩改革所帶來的動蕩性；通過立法的民主程序，為改革提供民主正當(dāng)性保障和依據(jù)；通過法律制度的約束降低政策的隨意性。因此，法律制度不僅僅承載著機(jī)構(gòu)改革的結(jié)果，更是最終實現(xiàn)改革目的不可或缺的手段。從上述意義出發(fā)，探尋組織變革中的法律問題，進(jìn)而給予回應(yīng)是法學(xué)研究的責(zé)任。

首先，組織體的法律屬性變革是機(jī)構(gòu)改革在行政組織法上的重要體現(xiàn)。例如日本推行的行政法人化改革將獨立行政法人制度定位為國家行政的精簡及效率化的手段，充分利用法人制度對現(xiàn)有公共組織進(jìn)行改造，以分權(quán)與績效管理為出發(fā)點，應(yīng)對科層體制的弊端(34)李建良：《論公法人在行政組織建制上的地位與功能——以德國公法人概念與法制為借鏡》，《月旦法學(xué)雜志》2002年第5期。。將某類組織從政府部門的附屬機(jī)關(guān)改革為具有自主權(quán)和法律主體地位的獨立行政法人，目的在于利用法人制度的意志獨立、行為自主的法律特征，承載改革中去行政化、分權(quán)授能、管辦分離、資源整合的多重需求。當(dāng)前《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》將我國事業(yè)單位改革與法人制度相結(jié)合，不僅意味著法律是推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要手段，也為組織法的研究提供了廣泛的空間。

其次，法律應(yīng)當(dāng)回應(yīng)改革中政府職能定位與各種法益沖突。在行政組織法研究的第一階段，權(quán)責(zé)配置是行政組織法的一項主要內(nèi)容，研究目的在于從行政權(quán)運(yùn)作的角度，分析行政權(quán)的具體化(即行政機(jī)關(guān)的具體職能)，從而建構(gòu)權(quán)責(zé)配套統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制。其中包括行政授權(quán)、行政委托等涉及行政職權(quán)具體行使與落實的研究。從政府職能的組織保障的角度展開行政組織法的研究，意味著組織法研究范圍的擴(kuò)展。這種擴(kuò)展體現(xiàn)為除傳統(tǒng)的權(quán)責(zé)配置之外，行政組織法還需以法律獨有的方式回應(yīng)改革過程中出現(xiàn)的各種法益沖突，將機(jī)構(gòu)改革的目的通過組織法律制度得以體現(xiàn)，探尋改革與法律之間的契合，其中包括但不限于以下問題的解答：(1)如何通過法律制度的建構(gòu)回應(yīng)當(dāng)前組織改革中所包含的中央與地方權(quán)責(zé)的匹配、公益性事業(yè)法人的公益性與績效保障、行業(yè)協(xié)會的自律與他律等現(xiàn)實問題？(2)應(yīng)當(dāng)以何種制度平衡組織改革與重構(gòu)背后隱含著的利益博弈，并保障公平、正義等法律價值在博弈中的實現(xiàn)？(3)建構(gòu)行政組織法律制度的立法權(quán)如何分配？決定立法權(quán)分配的因素有哪些？(4)公共組織法人化改革的目的何在？應(yīng)當(dāng)在什么層面進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計？應(yīng)當(dāng)選擇何種組織結(jié)構(gòu)？不同的組織結(jié)構(gòu)承載著怎樣的目的？(5)現(xiàn)階段中國事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等組織制度中存在哪些問題？如何通過法律制度的設(shè)計解決上述問題？

最后，合理定位改革中法律的作用。從組織法研究的角度而言，是否能夠有效履行公共職能是衡量相關(guān)制度是否具有正當(dāng)性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，因此，不存在固定的完美的組織模式。在通過組織手段滿足不斷變化的社會需求的過程中，唯一不變的永恒的主題是改革。這種不斷的變動與調(diào)試使得行政組織體制一直處于變革與重組的階段。那么，到底應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)改革的變動性與法律的安定性？如何定位組織變革中法律的作用、確定法律的邊界？這是建構(gòu)行政組織法律制度必須回答的前提問題。換言之，面對組織變革，行政組織法律制度的核心問題在于權(quán)衡法律的穩(wěn)定性與改革的即時性之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)改革中政策的變動性與法律的安定性之間的沖突。一方面，兼顧改革的正當(dāng)性與既成秩序、信賴保護(hù)的關(guān)系，通過法律制度的建構(gòu)實現(xiàn)變革的有序化；另一方面，合理界定法律的邊界，借鑒國外的立法經(jīng)驗，例如規(guī)劃法定原則、組織形成權(quán)中重要事項法律保留原則等，協(xié)調(diào)立法權(quán)與行政權(quán)、中央與地方的權(quán)力配置。

總之，社會是永遠(yuǎn)發(fā)展變化的，法律只是社會演進(jìn)的保障體系，同每一種社會現(xiàn)象一樣，法律也處于持續(xù)的變遷中，因此，任何法律體系都不可能是終極性的(35)[法]萊昂·狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，沈陽：春風(fēng)文藝出版社，1999年，第212頁。?；谏鐣l(fā)展和演變的無限性，有關(guān)行政組織的研究必須立足于一定的社會現(xiàn)實，從比較和歷史的視野分析、研究當(dāng)下的中國行政體制改革，尋求組織法治可依賴的法理和制度基礎(chǔ)，確立組織法的基本原則，并從建設(shè)性的角度對組織改革方案進(jìn)行研究，促進(jìn)法律制度的完善，這應(yīng)當(dāng)是未來行政組織法研究的目的。