陳勝強

摘 要：監(jiān)察職能向基層延伸旨在打通監(jiān)察監(jiān)督“最后一公里”，進而消除人民群眾身邊的腐敗問題。全國各地推進監(jiān)察職能向基層延伸的實踐探索成效顯著，主要表現為監(jiān)察職能向基層延伸的組織形式多樣化和監(jiān)察職能向基層延伸的工作制度不斷完備。當前，監(jiān)察職能向基層延伸的實踐探索仍存在組織形式不盡合理、工作制度不健全、合法性基礎不牢固等問題。在新的起點上推進監(jiān)察職能向基層延伸，應以優(yōu)化組織形式、強化配套制度供給、厚植合法性基礎為著力點，從而推動國家監(jiān)察體制改革以來所形成的制度優(yōu)勢不斷轉化為治理效能。

關鍵詞：監(jiān)察職能;基層;組織網絡;備案審查;配套制度供給

中圖分類號：D262.6????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）11-0019-06

“以人民為中心”是我國紀檢監(jiān)察工作的根本政治立場，解決好人民群眾身邊的腐敗問題是這一立場的內在要求。習近平總書記強調，“要推動全面從嚴治黨向基層延伸，嚴厲整治發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題”①。黨的十八大以來，中央就推進監(jiān)察職能向基層延伸工作作出相應部署，有力推動了這項工作的蓬勃發(fā)展。本文以《中國紀檢監(jiān)察報》和地方紀委監(jiān)委官網報道為經驗材料，梳理并分析我國監(jiān)察職能向基層延伸取得的成效及存在的問題，進而提出完善建議。

一、監(jiān)察職能向基層延伸取得的實際成效

在《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）原則性規(guī)定的指引下和中央紀委國家監(jiān)委的統(tǒng)籌部署下，全國各地推進監(jiān)察職能向基層延伸的實踐探索蓬勃發(fā)展，成效顯著。

1.監(jiān)察職能向基層延伸的組織形式多樣化

其一，以推進監(jiān)察職能向基層延伸之名開展的監(jiān)察派出種類多樣。除了縣級監(jiān)委向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織這一常規(guī)做法，派出種類還表現在以下方面。一是向非行政區(qū)域的功能區(qū)派出監(jiān)察組織。在我國，設區(qū)的市中存在各類開發(fā)區(qū)、示范區(qū)，縣區(qū)和不設區(qū)的市中存在各類產業(yè)聚集區(qū)、工業(yè)園區(qū)。它們不是一級行政區(qū)域，在性質上屬于功能區(qū)。在推進監(jiān)察職能向基層延伸時，既有設區(qū)的市級監(jiān)委向功能區(qū)的監(jiān)察派出，以及隨之而來的功能區(qū)派出監(jiān)察組織的再派出，也有縣級監(jiān)委向功能區(qū)的監(jiān)察派出。例如，深圳市監(jiān)委向大鵬新區(qū)、前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)、深汕特別合作區(qū)派出監(jiān)察專員辦公室，與紀（工）委合署辦公。②二是設置片區(qū)組和協(xié)作聯動區(qū)。部分省份在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織之上設置派出片區(qū)組或者協(xié)作聯動區(qū)。例如，廣元市在全市所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道普遍成立監(jiān)察室，與紀（工）委合署辦公，并在每59個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街設置一個派出片區(qū)紀檢監(jiān)察組;開封市則在全市范圍內著力構建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察工作協(xié)作聯動區(qū)+派出監(jiān)察室+村級廉情監(jiān)督員”三級聯動監(jiān)督網絡。三是采取其他類型的組織形式，如縣級監(jiān)委向本級黨和國家機關、有關企業(yè)事業(yè)單位派出監(jiān)察組織，向重大投資項目派出監(jiān)察組織，或向社區(qū)管理、醫(yī)療、教育等民生領域派駐紀檢監(jiān)察專干等。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織之“名”因地制宜，地方色彩濃厚但漸趨統(tǒng)一。所謂因地制宜，是指各?。▍^(qū)、市）在實踐探索中結合本地實際，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織規(guī)定不同的名稱，這體現了地方積極性在改革中的充分發(fā)揮;所謂漸趨統(tǒng)一，是指在先行先試的基礎上，各?。▍^(qū)、市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的名稱有統(tǒng)一的趨勢?！侗O(jiān)察法》實施后，全國各地普遍以監(jiān)察室或監(jiān)察辦公室命名。這種統(tǒng)一趨勢既反映了市縣級監(jiān)委的先行先試探索與省級監(jiān)委統(tǒng)籌安排的良性互動，又為全國范圍內的統(tǒng)一奠定了基礎。

其三，監(jiān)察監(jiān)督“最后一米”受重視，村社監(jiān)督委員會的作用得到整合。國家監(jiān)察體制改革以來，人民群眾身邊的公職人員已全部納入監(jiān)察范圍，懲治“蠅貪”有了制度保障?？h級監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織設置了監(jiān)察監(jiān)督的“前哨”或“探頭”，但吹響“前哨”、擦亮“探頭”還需要做更多工作。為此，各地在推進監(jiān)察職能向基層延伸時，把監(jiān)察監(jiān)督的“最后一米”也納入視野。例如，江蘇、河南、江西、四川、湖北、天津、山西等省份紛紛在行政村和居民社區(qū)選拔廉情監(jiān)督員（或稱監(jiān)察信息員、監(jiān)察聯絡員）。部分省份則更進一步，如北京市向行政村和居民社區(qū)派出監(jiān)察專員，廣東省在行政村、居民社區(qū)和經濟聯社成立監(jiān)察站，云南省在行政村和居民社區(qū)設立監(jiān)察組。不管是選拔廉情信息員（通常從村社監(jiān)督委員會成員中選任），還是成立監(jiān)察站點（通常與村社監(jiān)督委員會合并），都繞不開基層群眾性自治組織的內設監(jiān)督機構——村社監(jiān)督委員會。

2.監(jiān)察職能向基層延伸的工作制度不斷完備

《監(jiān)察法》第13條寬泛地規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織根據授權行使監(jiān)察監(jiān)督權、調查權、處置權，實踐探索豐富了本條規(guī)定。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的監(jiān)察權限得以明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織對其管理權限范圍內的公職人員擁有充分的監(jiān)督權、處置措施的建議權，并擁有談話、詢問、查詢、調取這四種不限制被調查人人身和財產權益的調查權，甚至可使用更為嚴厲的調查措施（但要經過“一案一授權”批準程序）。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織開展工作的宏觀體制逐步理順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織與本級黨的紀律檢查機構合署辦公，承擔執(zhí)紀執(zhí)法雙重職責。在監(jiān)察工作領導關系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織對縣級監(jiān)委負責，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委和政府干涉;在工作推動上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的職責被置于紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督四個監(jiān)督全覆蓋的權力監(jiān)督格局內。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織開展工作的微觀制度逐步健全。在主體地位上，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織以專責監(jiān)督的主體地位，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的“監(jiān)督之再監(jiān)督”功能;在監(jiān)督內容上，除《監(jiān)察法》明確規(guī)定的合法性、合理性、廉潔性等內容，有的地方還增加了關于對村社監(jiān)督委員會的工作予以指導方面的內容;在監(jiān)督方式上，強調綜合運用交叉檢查、異地力量查辦、聯合查辦等方式，以破除基層熟人社會的監(jiān)督難題。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織開展工作的保障機制逐步完善。各地通常把省級監(jiān)委出臺規(guī)范性文件作為推進監(jiān)察職能向基層延伸的保障機制，如北京市出臺《關于區(qū)監(jiān)察委員會向街道派出監(jiān)察組和向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室的意見》、天津市出臺《關于推進監(jiān)察工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸的指導意見》、廣東省出臺《關于明確派駐紀檢監(jiān)察組權限和推動監(jiān)察職能向基層延伸的意見（試行）》，等等。

二、監(jiān)察職能向基層延伸存在的問題或短板

近些年來，雖然全國各地積極探索推進監(jiān)察職能向基層延伸的方法途徑并取得顯著成效，但不可否認的是，這項工作仍然存在一些問題或短板，制約了監(jiān)察職能的進一步發(fā)揮。具體來說，主要表現在以下幾個方面。

1.監(jiān)察職能向基層延伸的組織形式不盡合理

其一，監(jiān)察派出種類多樣增添概念“迷霧”，有曲解法條的規(guī)范內涵之虞。如前所述，全國各地以推進監(jiān)察職能向基層延伸之名開展的監(jiān)察派出種類多樣，但從法教義學立場審視，并非所有的監(jiān)察派出都契合法條原意。具體而言，法教義學尊重現行制定法的權威，從法律規(guī)范出發(fā)描述現行制定法，并進行“概念—體系”結構，從而總結和提煉制定法的教義，以發(fā)展法律并解決法律實施中的疑難問題。③在句法結構上，監(jiān)察職能向基層延伸由“監(jiān)察職能”和“向基層延伸”兩個短語構成。根據《監(jiān)察法》的相關規(guī)定，“監(jiān)察職能”可以理解為法律賦予監(jiān)察機關的權能，它在本質上是功能、職責和權力的統(tǒng)一體?！跋蚧鶎友由臁钡念}眼是“基層”，《憲法》《監(jiān)察法》等法律明確了“基層”的所指。《憲法》第111條第1款規(guī)定，居委會、村委會和基層政權的相互關系由法律規(guī)定;《村委會組織法》第5條和《城市居委會組織法》第2條進一步規(guī)定，村委會受鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府指導，居委會受不設區(qū)的市、市轄區(qū)政府及其派出機關（即街道辦）指導。這些論述指明了“基層”的所指——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和不設區(qū)的市、市轄區(qū)?！丁幢O(jiān)察法〉釋義》直接將“監(jiān)察職能向基層延伸”明確為縣級監(jiān)委向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織的活動，即“縣級監(jiān)察委員會向所管轄的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察機構、監(jiān)察專員，可以每個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨派出，也可以幾個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸口派出，推動國家監(jiān)察向基層延伸，就近解決群眾身邊的腐敗問題”④。綜上所述，在法教義學視角下，“監(jiān)察職能向基層延伸”的規(guī)范內涵是：縣級監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織并將授予其監(jiān)察權力的活動（或曰行為）。

基于以上分析，筆者認為，首先，各地的實踐探索如縣級監(jiān)委向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織，設區(qū)的市之功能區(qū)派出監(jiān)察組織向所管轄鎮(zhèn)、街道再派出監(jiān)察組織，縣級監(jiān)委向功能區(qū)派出監(jiān)察組織契合《監(jiān)察法》第12、13條原意。其次，居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織之上的監(jiān)察派出片區(qū)組、協(xié)作聯動區(qū)不應被視為一級派出監(jiān)察組織，而應看作解決基層監(jiān)察組織力量不足問題的方法創(chuàng)新。再次，向重大投資項目派出監(jiān)察專員，向行政村和居民社區(qū)派出監(jiān)察專員或者設立監(jiān)察站（組）等做法，既沒有《監(jiān)察法》的明確授權，也沒有明確的政策依據，屬擴張使用“監(jiān)察派出”名義，有違監(jiān)察權依法謙抑行使之立法目的。退一步講，即便有這種現實需求，在強調改革與立法主動適應的背景下，也應該在充分調研的基礎上提出合法合理的改革方案，并經過嚴格的批準程序。最后，諸如深圳市公安局向其所管轄基層派出所派駐紀檢監(jiān)察專干的做法頂多屬于政府職能部門的內部監(jiān)督，而不應納入監(jiān)察職能向基層延伸的范疇。因此可見，監(jiān)察職能向基層延伸實踐探索的多樣化雖然豐富了制度規(guī)定，但有曲解法條的規(guī)范內涵之虞。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織之“名”仍不無問題。一方面，在部分省份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織之“名”仍未實現省域內統(tǒng)一。例如，河南省選定新鄭市（不設區(qū)的市）作為監(jiān)察職能向基層延伸的首批試點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的名稱為“監(jiān)察專員辦公室”。但在焦作市（設區(qū)的市），鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察組織的名稱是“監(jiān)察專員辦公室”，街道監(jiān)察組織的名稱是“監(jiān)察工委”。而在商丘市睢陽區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的名稱是“監(jiān)察員辦公室”。在監(jiān)察職能向基層延伸改革之初，這種名稱上的不統(tǒng)一是正常的。但在省域內名稱統(tǒng)一成為主流趨勢的情況下，市縣“各唱各的調”的做法應予糾正。當前，河南省監(jiān)委正在制訂統(tǒng)一的指導性意見，以進一步提升監(jiān)察職能向基層延伸工作規(guī)范化制度化科學化水平。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織所掛牌子也不規(guī)范。在監(jiān)察職能向基層延伸問題上，《〈監(jiān)察法〉釋義》對第12條的解讀既指明了監(jiān)察派出的形式——派出監(jiān)察專員，又明確指出，這種派出可以是單獨派出，也可以歸口派出。可能的疑問是，《〈監(jiān)察法〉釋義》對向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出使用的限定詞是“可以”，這個限定詞是限定派不派呢，還是限定監(jiān)察派出的形式呢？從本款規(guī)定及其釋義來看，“可以”是限定派不派的，即縣級監(jiān)委根據需要決定是否向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出，但派出的形式應當是監(jiān)察專員。既然是派出，表明派出關系是機構掛牌的應有之義。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織所掛牌子的規(guī)范名稱應當是“××縣（區(qū)、市）監(jiān)委派出××鄉(xiāng)鎮(zhèn)街監(jiān)察專員辦公室”。以此視之，在實踐中，基層監(jiān)察機構所掛牌子大多不規(guī)范。以上海市為例。該市各區(qū)監(jiān)委向鎮(zhèn)街派出監(jiān)察組織采取“地名+監(jiān)察辦公室”的方式，如“虹口區(qū)嘉興路街道監(jiān)察辦公室”“虹口區(qū)歐陽路街道監(jiān)察辦公室”。

2.監(jiān)察職能向基層延伸的工作制度仍不健全

其一，監(jiān)察職能向基層延伸的授權要件不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的設立源于縣級監(jiān)委的依法派出，其職權源于縣級監(jiān)委的授權，在工作關系上受縣級監(jiān)委領導并接受其監(jiān)督。作為國家公權力的行使者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織遵循“組織法定、職權法定、行為法定”的法理自是應有之義。根據《監(jiān)察法》第12條規(guī)定，縣級監(jiān)委可以向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道開展監(jiān)察派出，但本條沒有明確說明監(jiān)察派出的程序要件和實質要件是什么。為完成中央紀委國家監(jiān)委的工作部署，全國各地普遍開展了縣級監(jiān)委向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織的活動，但從筆者搜集的材料看，縣級監(jiān)委向所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織的程序要件不明、實質要件被虛置是突出特征。所謂程序要件不明，是指縣級監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織究竟是應當經過上級監(jiān)委批準，還是應當經過本級人大常委會批準，實踐中沒有提供明確的答案。所謂實質要件被虛置，是指《監(jiān)察法》第12條關于監(jiān)察派出的用語是“可以”，暗含“根據需要派出”之意，而實踐中縣級監(jiān)委普遍向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織，將“可以”變成了“應當”，有“為了派出而派出”之嫌。在將監(jiān)察體制改革納入法治軌道的當前，監(jiān)察派出要件的不明確削弱了監(jiān)察職能向基層延伸的合法性。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的權責仍不明晰，微觀工作制度仍不完善。一方面，監(jiān)察權責的不夠明確使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織與其派出主體“處于一種游走于形式分離與實質牽連之間的矛盾處境”⑤。所謂形式分離，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織根據授權以自己名義行使監(jiān)察職權。對于授權范圍內的事項，縣級監(jiān)委原則上不得干涉。相應地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織對其職權行為承擔法律責任。所謂實質牽連，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織受派出主體領導（即“統(tǒng)一管理”）對派出主體負責并受其監(jiān)督（即“行為監(jiān)督”），而且在特定情形下由派出主體兜底承擔法律責任（即“責任兜底”）。正是因為這種關系，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織與其派出主體在管轄范圍劃分、工作程序銜接等問題上糾葛不清。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織開展工作的微觀制度仍不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織監(jiān)督檢查權的粗線條和處置權的不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的監(jiān)督內容基本上照搬《監(jiān)察法》第11條第1項規(guī)定，監(jiān)督重點不突出，針對性不強。在處置權方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織通常被賦予提出輕政務處分、問責和監(jiān)察建議等處置措施的建議權。僅有少數地方嘗試著更進一步，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察機構在特殊情形下直接行使部分處置權，絕大多數地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織處置權的規(guī)定語焉不詳，影響了監(jiān)察職能向基層延伸的效果。進而，《監(jiān)察法》“監(jiān)察程序”一章以縣級以上監(jiān)委為主體設定，詳盡規(guī)定了縣級以上各級監(jiān)委開展監(jiān)察工作的程序，從中固然可以將部分條款適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織，但這種零星性、原則性的規(guī)定無法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織開展工作提供充裕制度供給——無法形成系統(tǒng)的關于授權調查措施的種類、適用條件、使用流程、審批權限、規(guī)范文書等細化規(guī)定，進而導致監(jiān)察職能向基層延伸存在“上熱中溫下冷”現象。此外，為規(guī)范監(jiān)察權力運行并進而保障當事人權利，《監(jiān)察法》以專章規(guī)定了對監(jiān)察機關的監(jiān)督和救濟機制，這些規(guī)定如何適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織，各地的實踐探索大多未予關注。值得一提的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織及其工作人員的職權行為侵犯公民、法人和其他組織合法權益并造成損害的，如何在國家賠償機制中明確其層級地位，實踐中也沒有給出清晰的答案。

3.監(jiān)察職能向基層延伸的合法性基礎不牢

我國監(jiān)察職能向基層延伸的實踐探索起步于縣域，經過試點縣區(qū)的先行先試，逐漸形成省域內統(tǒng)籌安排的局面。相應地，推進監(jiān)察職能向基層延伸的直接依據也從縣級監(jiān)委的規(guī)范性文件、市級監(jiān)委的規(guī)范性文件升格為省級監(jiān)委的規(guī)范性文件。根據全國人大常委會2019年通過的《關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，在我國，制定監(jiān)察法規(guī)的唯一主體是國家監(jiān)委，其他各級監(jiān)委只有制定規(guī)范性文件的權力。進而，黨的十八屆四中全會、十九屆四中全會均強調加強備案審查制度和能力建設，并強調依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。監(jiān)察法規(guī)同行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)和司法解釋一樣，均要接受全國人大常委會的備案審查。值得注意的是，根據該《工作辦法》第55條，地方各級監(jiān)委制定的有關規(guī)范性文件也要接受同級人大常委會的備案審查。這個條文既明確了地方各級監(jiān)委制定規(guī)范性文件的權力，也建構了以人大常委會為主導的規(guī)范性文件審查體系。據此，規(guī)劃監(jiān)察職能向基層延伸工作的各類規(guī)范性文件均應當接受本級人大常委會的備案審查。但從筆者搜集到的經驗材料看，各地監(jiān)委關于推進監(jiān)察職能向基層延伸的經驗總結中，并沒有將其所發(fā)布的相關規(guī)范性文件經過備案審查作為該項工作的“亮點”或“創(chuàng)新點”，這容易讓人對監(jiān)察職能向基層延伸的合法性產生懷疑。

三、監(jiān)察職能向基層延伸的優(yōu)化路徑

1.優(yōu)化監(jiān)察職能向基層延伸的組織形式

首先，通過強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察力量配備的方式，向行政村和居民社區(qū)派出監(jiān)察組織，而非另行專門派出，從而實現改革創(chuàng)新和法治精神相吻合。不過，重視村社監(jiān)督委員會“前哨之前哨”作用的做法應當繼續(xù)堅持，這將有利于“將組織創(chuàng)新與盤活存量有機統(tǒng)一起來，發(fā)揮基層權力監(jiān)督體系的監(jiān)督合力”⑥。其次，縣級監(jiān)委設立的監(jiān)察片區(qū)組、協(xié)作聯動區(qū)不應視為一級監(jiān)察組織，而應視為工作方式的創(chuàng)新，其功能應定位為統(tǒng)籌與協(xié)調，這種創(chuàng)新做法應當堅持。最后，在教育、醫(yī)療、基層執(zhí)法等民生領域試行的紀檢監(jiān)察專干制度，以及向重大投資項目派出監(jiān)察專員的做法，不宜作為監(jiān)察職能向基層延伸的組織形式。畢竟，縣級監(jiān)委及其派出監(jiān)察組織是專責監(jiān)督機關，應當聚焦于監(jiān)督主業(yè)并督促有關機關和單位切實擔負起主體責任，不泛化監(jiān)察職能、不逾法律邊界是應有之義。概言之，在堅持以省域為界統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)察職能向基層延伸的組織網絡的基礎上，還要統(tǒng)一規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織之“名”，從而推進省域內該項工作的規(guī)范化、制度化、科學化水平，以便為實現全國范圍“一盤棋”積累條件。

2.強化監(jiān)察職能向基層延伸的配套制度供給

其一，處理好配套制度的“集中”供給與“分工”供給的關系。配套制度供給涵蓋工作規(guī)則、配套法規(guī)和協(xié)調機制三個維度，其中，工作規(guī)則著眼于監(jiān)察權力運行的內部流程，配套法規(guī)著眼于監(jiān)察法中原則性規(guī)定的具體化，而協(xié)調機制著眼于“四個監(jiān)督”的協(xié)調銜接、黨內監(jiān)督與其他監(jiān)督的貫通。⑦從立法技術上講，法律條款的表述應當“明確、肯定，通俗、簡潔，嚴謹、規(guī)范”⑧，從而給人們提供清晰的行為指引?！侗O(jiān)察法》集組織規(guī)范、行為規(guī)范、監(jiān)督和救濟規(guī)范于一體，是正在形成中的監(jiān)察法治體系“基本法”，但它對監(jiān)察派駐或派出僅作出原則性規(guī)定，適用于監(jiān)察職能向基層延伸的更是只鱗片爪，這便要求強化監(jiān)察職能向基層延伸的配套制度供給。根據路徑依賴理論，制度變遷總是沿著既定路線前進。另據《憲法》第3條的規(guī)定，中央和地方國家機構職權的劃分遵循“中央統(tǒng)一領導與發(fā)揮地方積極性主動性”原則。既然省域內統(tǒng)籌布局已成主流趨勢，那么這一做法應當作為可依賴的路徑而繼續(xù)堅持。進而，監(jiān)察職能向基層延伸不僅要解決微觀的工作規(guī)則問題，還要解決外部工作銜接、派出監(jiān)察組織“名、責、權”等宏觀和中觀層面問題，鑒于我國各地之間的差異巨大，監(jiān)察職能向基層延伸要協(xié)調好配套制度供給時“集中”與“分工”的關系。本文以為，監(jiān)察職能向基層延伸的宏觀和中觀層面問題應以省級監(jiān)委發(fā)布規(guī)范性文件的方式統(tǒng)一安排，而微觀層面問題可由設區(qū)的市甚至縣級監(jiān)委發(fā)布規(guī)范性文件作出規(guī)定。

其二，以人大制度為根本遵循，規(guī)范監(jiān)察職能向基層延伸的授權條件。在我國憲制框架下，各級人大居于一級權力結構地位，產生于人民，對人民負責，受人民監(jiān)督?？h級監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織并授予監(jiān)察職權時應當遵循人大制度，以提請本級人大常委會批準為授權條件。此外，監(jiān)察權在實踐中被定性為政治權，在理論上被認為是中央事權，故上下級監(jiān)委之間的領導關系通常可類比為上下級行政機關之間的領導關系，縣級監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織時可借鑒行政派出的做法，即縣、自治縣監(jiān)委經省級監(jiān)委批準，可以向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)派出監(jiān)察組織;而不設區(qū)的市、市轄區(qū)監(jiān)委經上一級監(jiān)委批準，可以向街道派出監(jiān)察組織。概言之，縣級監(jiān)委進行監(jiān)察派出時，應以提請本級人大常委會批準為程序要件，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道監(jiān)察組織設置上區(qū)分出上級批準機關是哪一級。至于說監(jiān)察派出的實質要件，則應避免“為了派出而派出”現象，以實踐需要為準，從而回應基層實踐需求，并為《監(jiān)察法》的完善積累條件。

其三，以清晰的監(jiān)察權限和靈活的工作制度推進監(jiān)察職能向基層延伸工作的高質量發(fā)展。監(jiān)察職責是監(jiān)察權限的基礎和前提，監(jiān)察權限是監(jiān)察職責的具體和保障。⑨這就要求：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的監(jiān)察權力源于縣級監(jiān)委的授權，并具有法定的限度。在統(tǒng)籌布局省域內監(jiān)察職能向基層延伸工作時，統(tǒng)一的指導性意見應當鼓勵縣級監(jiān)委給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織以充分的監(jiān)督權、有限定的調查權和處置權。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織對所管轄的公職人員在監(jiān)督職責和監(jiān)督內容上與其派出機關相同，但可在監(jiān)督內容上因地制宜有所創(chuàng)新（如指導村社監(jiān)督委員會開展工作）;鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織依法調查所管轄范圍內公職人員的職務違法案件，根據授權行使四種不限制被調查人人身和財產權益的措施，并可以經“一案一授權”批準程序使用其他調查措施;鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織充分行使紀檢監(jiān)察工作第一種形態(tài)（“紅紅臉、出出汗”）的處置權，以及其他形態(tài)處置措施的建議權，并經批準行使警告、記過、記大過的輕政務處分權。需注意的是，授權范圍內事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織以自己名義行使權力并承擔相應后果。另一方面，既然監(jiān)察職能向基層延伸是授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織以“名、責、權”，那么省級監(jiān)委的統(tǒng)一指導性意見相當于給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織行使職權列了一個權力清單。權力清單之外，尚且有諸多工作可做，如工作細則（含工作流程、審批權限、規(guī)范文書等）的制定、與其他監(jiān)督形式的協(xié)調等。對于這些工作，有關部門授予各設區(qū)的市監(jiān)委甚至縣級監(jiān)委制定工作規(guī)則的裁量權是可行的做法。

3.厚植監(jiān)察職能向基層延伸的合法性基礎

辯證地看待政策與法律的關系，是習近平法治思想“辯證思維”的一個特征。在認定二者在本質上一致的基礎上，應當善于使黨的主張經過法定程序成為國家法律，并認真貫徹落實法律。推進監(jiān)察職能向基層延伸，就是將《監(jiān)察法》的原則性規(guī)定接受實踐檢驗，并將實踐中形成的經驗抽象化，進而上升為法律條款。當前，以省域為界形成統(tǒng)一指導性意見的時機已然成熟，省級監(jiān)委可將市縣級監(jiān)委的實踐探索進行總結，并依據《監(jiān)察法》和中央紀委國家監(jiān)委的法規(guī)性文件精神，出臺規(guī)范性文件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織行使職權予以明確，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織的“名責權”、工作銜接機制、監(jiān)察程序、對其監(jiān)督與救濟機制，等等，從而形成可復制、可推廣的經驗。另外，既然依法監(jiān)察原則是《監(jiān)察法》的基本原則，那么省域內統(tǒng)籌布局監(jiān)察職能向基層延伸的規(guī)范性文件應接受備案審查。根據《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，省級監(jiān)委發(fā)布的推進監(jiān)察職能向基層延伸的指導性意見應當接受備案審查，省級人大常委會負有審查職責，備案審查以合法性審查為主、輔以合理性審查，審查后應當有反饋并以適當方式向社會公開。在前述工作的基礎上，中央紀委國家監(jiān)委宜對各省份統(tǒng)籌監(jiān)察職能向基層延伸的工作進行充分調研，總結出在全國可復制、可推廣的經驗，以提出修改《監(jiān)察法》的動議或者制定《監(jiān)察法實施條例》的形式完善《監(jiān)察法》第12條、第13條，從而推動監(jiān)察派駐或派出工作的規(guī)范化、制度化、科學化水平。

注釋

①《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社，2020年，第510頁。

②《打通執(zhí)紀監(jiān)督的“最后一公里”：深圳持續(xù)深化監(jiān)察體制改革推動監(jiān)督向基層延伸》，《深圳特區(qū)報》2019年1月21日。

③[德]羅伯特·阿列克西：《法律論證理論：作為法律證立理論的理性論辯理論》，舒國瀅譯，商務印書館，2019年，第309頁。

④《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社，2018年，第97頁。

⑤秦前紅、石澤華：《〈監(jiān)察法〉派駐條款之合理解釋》，《法學》2018年第12期。

⑥呂永祥、王立峰：《縣級監(jiān)察委員會的公權力監(jiān)督存在的現實問題與優(yōu)化路徑》，《河南社會科學》2018年第7期。

⑦習近平：《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》2019年第5期。

⑧周旺生：《立法學》第2版，法律出版社，2009年，第471—482頁。

⑨江國華：《中國監(jiān)察法學》，中國政法大學出版社，2018年，第98—99頁。

責任編輯：文 武

The Effectiveness， Problems and Optimizing Path of the Supervision

Function Extending to Grass-roots Level

Chen Shengqiang

Abstract：The extension of supervisory function to the grass-roots level aims to open up the "last mile" of supervision， and then eliminate the corruption around the people. The practical exploration of promoting the extension of supervisory function to the grass-roots level in all parts of China has achieved remarkable results， mainly manifested in the diversification of the organizational form of the extension of the supervisory function to the grass-roots level and the continuous improvement of the work system of the extension of the supervisory function to the grass-roots level. At present， there are still some problems in the practical exploration of the extension of supervision function to the grass-roots level， such as the unreasonable organizational form， the imperfect working system， and the weak legitimacy foundation. To promote the extension of supervisory function to the grass-roots level at a new starting point， we should focus on optimizing the organizational form， strengthening the supply of supporting systems， and consolidating the legitimacy foundation， so as to promote the transformation of the institutional advantages formed since the reform of the national supervisory system into governance efficiency.

Key words：supervision function; grass-roots level; organization network; record review; supporting system supply