■陳楊旸 曾 好

黨的十八大以來，我國累計減貧9348萬人，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減至2019年末的551萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降至0.6%。截至2020年11月23日，國務(wù)院扶貧辦確定的全國832個貧困縣已全部脫貧摘帽。但是脫貧攻堅任務(wù)依然十分艱巨，“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)整體脫貧的難度非常大。如何鞏固脫貧成果、如何防止脫貧后返貧依然任重而道遠。導(dǎo)致貧困的原因是多元化、多維度的，其中融資約束是致貧的深層次因素之一。在脫貧攻堅進入最后攻堅階段的新形勢下，大力發(fā)展普惠金融，助推金融精準扶貧是做好脫貧工作的重要途徑。

一、普惠金融的減貧機制分析

普惠金融對貧困減緩主要有正反兩方面的影響。

（一）普惠金融對脫貧減緩的正面作用

國內(nèi)外學者對普惠金融的減貧效應(yīng)開展了廣泛研究，主要學術(shù)觀點認為普惠金融的發(fā)展對脫貧起到了積極作用。

一是普惠金融與脫貧攻堅的服務(wù)群體高度吻合。從貧困人口的構(gòu)成上看，很多是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等特殊貧困群體以及偏遠地區(qū)、教育文化水平低、缺乏技能、內(nèi)生動力不足的貧困群眾，而小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體則是當前我國普惠金融重點服務(wù)對象。大力發(fā)展普惠金融為打好脫貧攻堅戰(zhàn)提供了良好的金融環(huán)境。

二是普惠金融增進了貧困地區(qū)的生產(chǎn)要素供給。普惠金融通過為特殊群體提供相適應(yīng)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，提升了貧困地區(qū)的資金供給。如近年來扶貧小額信貸迅速發(fā)展，截至2020年6月末，全國扶貧小額信貸累計發(fā)放4735.4億元，惠及全部建檔立卡貧困戶的1/3以上。而一些惠農(nóng)信貸產(chǎn)品有效盤活了農(nóng)村的“沉睡資產(chǎn)”，如人民銀行福州中心支行積極推廣的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款等。截至2020年6月末，福建省農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款余額達53.69億元，規(guī)模位居全國前列。此外，金融消費者教育和助學貸款等提高了貧困人口的金融素養(yǎng)與人力資本。

三是普惠金融增強了貧困地區(qū)的風險抵御能力。如農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村小額人身保險等幫助貧困人口有效規(guī)避風險，減少因病至貧、因災(zāi)至貧人口。信用保險和貸款保證保險等金融產(chǎn)品也分散了農(nóng)戶和小微企業(yè)的經(jīng)營風險。

四是普惠金融通過加強貧困地區(qū)的金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，普及賬戶、支付等基本金融服務(wù)，有效降低了貧困地區(qū)的經(jīng)濟活動成本。此外，信用信息體系建設(shè)也有助于降低信息不對稱和交易成本，從而提高金融機構(gòu)信貸投放意愿。截至2017年末，全國累計為261萬戶小微企業(yè)和1.73億戶農(nóng)戶建立信用檔案。

五是普惠金融通過促進經(jīng)濟增長改善了貧困人口的收入狀況。小微企業(yè)信貸、創(chuàng)業(yè)擔保貸款等普惠金融產(chǎn)品緩解了融資難、融資貴問題，區(qū)域性股權(quán)市場、創(chuàng)業(yè)投資基金、股權(quán)眾籌等也進一步豐富小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資渠道，提升金融資源配置效率，通過促進經(jīng)濟發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”（指在經(jīng)濟發(fā)展過程中并不給予貧困階層、弱勢群體或貧困地區(qū)特別的優(yōu)待，而是由優(yōu)先發(fā)展起來的群體或地區(qū)通過消費、就業(yè)等方面惠及貧困階層或地區(qū)，帶動其發(fā)展和富裕）減少貧困。

（二）普惠金融對脫貧減緩的負面作用

也有部分研究表明普惠金融不一定有助于擺脫貧困。

一是金融發(fā)展與收入分配之間存在非線性關(guān)系。在普惠金融發(fā)展初期，由于收入低、抵押物不足等原因，部分貧困人口也可能無法承擔金融服務(wù)的成本，金融資源流向相對富裕的城鎮(zhèn)，進而在短期內(nèi)造成收入差距擴大。隨著普惠金融發(fā)展的深入，貧困人口才可能承擔金融服務(wù)的成本。

二是“過度普惠”造成的負擔。普惠金融強調(diào)以可負擔的成本提供金融服務(wù)，但部分地區(qū)存在普惠金融的過度化和泛化的傾向，金融資源重復(fù)、低效投入，所提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)超出了消費者的需求和能力，造成了財務(wù)負擔。

三是金融風險對消費者造成的損失。普惠金融提高了金融市場的參與度，但也將一部分風險防范意識不強的消費者暴露在風險中，部分消費者盲目選擇了和自身風險承受能力不匹配的金融產(chǎn)品。

二、普惠金融助推脫貧攻堅的主要舉措及成效

（一）聚焦信貸政策服務(wù)，引導(dǎo)金融資源進入薄弱領(lǐng)域

積極運用支農(nóng)、支小再貸款、再貼現(xiàn)、存款準備金等貨幣政策工具，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對小微、民營企業(yè)、“三農(nóng)”、扶貧等薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，降低貧困地區(qū)融資成本。加強扶貧再貸款管理，執(zhí)行優(yōu)惠利率政策，簡化審批發(fā)放流程，切實督促金融機構(gòu)將扶貧再貸款優(yōu)惠利率政策傳導(dǎo)至貧困地區(qū)。實施差別化存款準備金率政策，對貧困地區(qū)法人金融機構(gòu)執(zhí)行比基準檔更優(yōu)惠的存款準備金率，釋放長期資金。截至2020年6月末，全國支農(nóng)再貸款余額為3372億元，支小再貸款余額為6214億元，扶貧再貸款余額為1537億元。

（二）聚焦區(qū)域脫貧攻堅，加大金融資源傾斜力度

持續(xù)深化區(qū)域金融改革，在五省七地設(shè)立普惠金融改革試驗區(qū)，形成錯位發(fā)展、各具特色的格局。以福建省寧德市和龍巖市普惠金融改革試驗區(qū)為例，屬于原中央蘇區(qū)和革命老區(qū)，其主要目標是建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的普惠金融發(fā)展保障體系和長效機制，全力保障脫貧攻堅目標實現(xiàn)。截至2020年6月末，福建省現(xiàn)行標準下農(nóng)村建檔立卡貧困人口全部脫貧，2201個建檔立卡貧困村全部脫貧摘帽，23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣已全部達到退出標準。此外，積極推動“三區(qū)三州”（“三區(qū)”是指西藏自治區(qū)和青海、四川、甘肅、云南四省藏區(qū)以及南疆的和田、阿克蘇、喀什、克孜勒蘇柯爾克孜四地州?！叭荨笔侵杆拇錾街?、云南怒江州、甘肅臨夏州）等深度貧困地區(qū)和未摘帽貧困縣的金融精準扶貧工作。引導(dǎo)金融機構(gòu)圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展等金融服務(wù)需求，繼續(xù)加大信貸資源的投入力度。推動實現(xiàn)深度貧困地區(qū)扶貧再貸款占比高于去年同期，各項貸款增速高于全省平均水平的“兩個高于”的目標。制定深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)金融服務(wù)提升計劃，提高基礎(chǔ)金融服務(wù)行政村覆蓋率。截至2019年末，“三區(qū)三州”行政村基礎(chǔ)覆蓋率為96.9%，比年初提升了8個百分點。

（三）聚焦產(chǎn)業(yè)幫扶，推動普惠金融有效銜接金融扶貧與鄉(xiāng)村振興

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)龍頭帶動扶貧模式，引導(dǎo)金融機構(gòu)“因戶施策”，精準服務(wù)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村新型經(jīng)營主體發(fā)展和貧困戶脫貧致富。以支持“造血式”扶貧模式為重點，實施“金融機構(gòu)+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的服務(wù)模式，因地制宜推廣接地氣的涉農(nóng)信貸產(chǎn)品。支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機制,發(fā)揮好龍頭企業(yè)和致富能人的帶動作用。如青海和云南分別推出“高原畜牧貸”“普洱貸”等具有地方特色的信貸產(chǎn)品；四川推出“政擔銀企戶”五方聯(lián)動的扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，形成了可復(fù)制推廣的經(jīng)驗。對已脫貧人口實行“脫貧不脫政策”，保障應(yīng)貸盡貸，通過發(fā)放扶貧小額信貸扶持夯實鞏固建檔立卡貧困戶增收致富基礎(chǔ)，防止再次返貧。

（四）聚焦模式創(chuàng)新，提升貧困地區(qū)普惠金融服務(wù)水平

一是加快建設(shè)貧困地區(qū)信用體系，開展信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)活動，發(fā)揮信用信息服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟主體融資功能。強化部門間信息共享和協(xié)同監(jiān)管，加強農(nóng)村誠信教育，推行守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，不斷提高農(nóng)村地區(qū)各類經(jīng)濟主體的信用意識，優(yōu)化農(nóng)村金融信用生態(tài)環(huán)境。二是提升貧困地區(qū)支付服務(wù)水平，擴大移動支付覆蓋面，推進支付服務(wù)點標準化建設(shè)，形成農(nóng)村普惠金融服務(wù)品牌。如人民銀行指導(dǎo)中國銀聯(lián)開發(fā)“鄉(xiāng)村振興卡”，依托云閃付APP為地方特色農(nóng)產(chǎn)品線上銷售提供物資收購和資金結(jié)算一站式服務(wù)，解決疫情導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品滯銷難題。三是下沉普惠金融組織和服務(wù)體系，推動地方基層黨組織與金融機構(gòu)基層網(wǎng)點協(xié)作聯(lián)動，選聘優(yōu)秀干部擔任村鎮(zhèn)“農(nóng)村金融助理”，發(fā)揮鄉(xiāng)村致富帶頭人“頭雁”作用。加強與地方黨委、團委、婦聯(lián)、漁業(yè)、農(nóng)林水利等部門的聯(lián)動，推出黨員“先鋒貸”、助學貸、青年創(chuàng)貸、巾幗貸等惠農(nóng)信貸產(chǎn)品。四是提升貧困地區(qū)保險保障水平，提高保險密度和保險深度。如福建省龍巖市積極發(fā)展“三農(nóng)”綜合保險，創(chuàng)建了全國首個“三農(nóng)”綜合保險示范市，在全國率先推出全市農(nóng)村住房統(tǒng)保、農(nóng)村人口自然災(zāi)害公眾責任統(tǒng)保、“新農(nóng)合”大病補充醫(yī)療保險，水稻種植保險已實現(xiàn)全市覆蓋。

三、金融精準扶貧背景下的普惠金融供需矛盾分析

（一）普惠金融需求端面臨的瓶頸

一是部分貧困戶對普惠金融的認識存在誤區(qū)，認為普惠金融就是“救濟金融”“慈善金融”，甚至有“貸款就是政府發(fā)救濟金，可以借了不還”的錯誤思想，貸款違約、逃廢債仍時有發(fā)生。二是扶貧領(lǐng)域有效信貸需求整體不旺，農(nóng)村種養(yǎng)殖等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”情況依然存在，極易受到外部環(huán)境干擾，特別是受自然因素和市場行情影響較大，抗風險能力較弱，承貸能力不足。三是還款能力不足，導(dǎo)致扶貧小額信貸資產(chǎn)質(zhì)量有所下降。截至2020年6月末，全國扶貧小額信貸不良率為0.31%，關(guān)注類貸款占比為1.8%。四是在疫情沖擊疊加宏觀經(jīng)濟下行的背景下，部分地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品滯銷、服務(wù)業(yè)下滑，小微企業(yè)、個體工商戶資金周轉(zhuǎn)困難，外部需求萎縮，外貿(mào)形勢復(fù)雜嚴峻，處于產(chǎn)業(yè)鏈末端的民營小微企業(yè)風險暴露逐步加劇，導(dǎo)致有效信貸需求下滑，不良貸款反彈壓力較大。

（二）普惠金融供給端面臨的瓶頸

一是縣域金融機構(gòu)的經(jīng)營自主權(quán)和審批權(quán)變小，限制了信貸投放效率。大型國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行存在機構(gòu)和人員下沉而業(yè)務(wù)發(fā)展重心沒有下沉的情況，除農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行外，大多數(shù)金融機構(gòu)均上收了縣域分支機構(gòu)信貸審批權(quán)限，縣域金融機構(gòu)僅有小額、存量貸款轉(zhuǎn)貸的審批權(quán)限。二是國有大行對中小銀行的“擠出效應(yīng)”。近年來，國有大型商業(yè)銀行受監(jiān)管考核激勵，以低利率、高額度、免擔保等信貸優(yōu)勢下沉基層市場，特別是農(nóng)村優(yōu)質(zhì)客戶資源被國有大行截留現(xiàn)象明顯，推動中小銀行風險偏好進一步上升。三是商業(yè)可持續(xù)性不足。一些實施優(yōu)惠利率的普惠金融項目，回報率低、風險大。個別客戶信用風險顯現(xiàn)，貸款質(zhì)量向下遷徙情況值得關(guān)注。一些銀行反映普惠金融事業(yè)部要靠其他部門補貼。

（三）普惠金融供需兩端的配套保障不足

一是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不足，制約產(chǎn)權(quán)抵押融資。貧困地區(qū)擁有農(nóng)地、農(nóng)房、林地、海域等“沉睡”資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)評估缺乏執(zhí)業(yè)技術(shù)規(guī)范和標準，面臨確權(quán)、評估、收儲、流轉(zhuǎn)、處置等難題。

二是政策性擔保機構(gòu)和擔保市場發(fā)育不完善，雖然各地探索組建了一系列的政策性農(nóng)業(yè)擔保公司和農(nóng)業(yè)貸款擔保基金，但由于擔心“國有資產(chǎn)流失”的考核導(dǎo)向，相關(guān)擔保機制作用發(fā)揮不充分，擔保放大倍數(shù)較低。以福建省為例，目前已組建83家政府性擔保公司，并是國家中小企業(yè)信用擔保代償補償試點的6個省份之一，但全省政府性融資擔保放大倍數(shù)約為0.68倍，低于全社會融資擔保機構(gòu)1.5倍的平均值。此外，擔保門檻和費用較高，要求提供反擔保措施，增加經(jīng)營主體的負擔。

三是評估、公證等流程抬高了融資成本。雖然目前信貸利率持續(xù)下行，但貸款利率之外的收費抬高了融資成本。小微企業(yè)、農(nóng)戶等除支付貸款利率外還需要承擔抵押物財產(chǎn)保險費、公證費、評估費、登記費、中介費等。多家金融機構(gòu)因存在收取高額服務(wù)費和代理手續(xù)費、強制捆綁銷售等問題，遭到國務(wù)院和銀保監(jiān)會的通報。

四是缺信息、缺信用的問題依然突出。僅依靠人民銀行征信系統(tǒng)、銀行結(jié)算信息和繳稅信息等，很難全面、及時地掌握融資對象的真實情況、風險狀況等信息。農(nóng)村信用體系部分信用檔案存在信息更新難、更新不及時等問題。在動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記中，因動產(chǎn)登記分散在多個不同部門，難以推動建立集中統(tǒng)一的動產(chǎn)權(quán)利抵質(zhì)押登記平臺。

四、政策建議

（一）深入推動普惠金融發(fā)展，發(fā)揮金融精準扶貧作用

一是加強貧困地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步推廣賬戶、支付、征信、信貸等基礎(chǔ)金融服務(wù)，暢通金融服務(wù)渠道。二是完善普惠金融機構(gòu)體系，鼓勵金融機構(gòu)設(shè)置普惠金融事業(yè)部，下沉服務(wù)重心、扎根基層、服務(wù)農(nóng)村，為貧困地區(qū)和貧困人口提供更有針對性的金融服務(wù)。三是進一步加強金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，以可負擔的成本推廣針對小微企業(yè)、“雙創(chuàng)”、農(nóng)戶、特殊群體以及精準扶貧對象的小額貸款。四是發(fā)揮保險保障作用，鼓勵擔保方式創(chuàng)新，構(gòu)建政策性擔保、商業(yè)性擔保協(xié)同發(fā)揮作用的擔保機制。培育發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，運用多層次資本市場，豐富投融資渠道。

（二）鼓勵因地制宜發(fā)展普惠金融，助推脫貧攻堅

一是針對不同地區(qū)采取差異化的措施，提高金融服務(wù)的可獲得性。目前，不同領(lǐng)域不同群體的互聯(lián)網(wǎng)和智能設(shè)備普及度存在一定差異，普惠金融發(fā)展不平衡不充分、城鄉(xiāng)差距大，鼓勵可根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、貧困人口特點等，采用各種因地制宜發(fā)展普惠金融的做法。如普惠金融發(fā)展較充分的地區(qū)，可積極發(fā)展數(shù)字普惠金融，運用大數(shù)據(jù)、云計算等新興信息技術(shù)提升金融科技水平。普惠金融發(fā)展相對滯后的地區(qū)，則應(yīng)進一步夯實基礎(chǔ)金融服務(wù)。通過普惠金融綜合試驗區(qū)、普惠金融示范點、金融扶貧示范區(qū)等方式以點帶面，鞏固特色做法，推動普惠金融高質(zhì)量發(fā)展。二是積極發(fā)揮金融政策引導(dǎo)作用。加強普惠金融指標體系的評估作用，綜合運用扶貧再貸款、支農(nóng)、支小再貸款、普惠金融降準等貨幣政策工具，引導(dǎo)金融資源向深度貧困地區(qū)、小微企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等群體傾斜，引導(dǎo)金融資源從高污染、高能耗等產(chǎn)能過剩的行業(yè)流向高科技、高附加值的新興產(chǎn)業(yè)。加速完善實體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，做到金融活水對實體經(jīng)濟的“精準滴灌”。

（三）加強普惠金融領(lǐng)域的風險防范

一是加大對貧困地區(qū)和低凈值群體的金融消費權(quán)益保護力度，維護貧困人群的合法金融權(quán)益，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展，進一步整治非法集資、違規(guī)金融廣告、金融詐騙等違法違規(guī)金融活動。二是加強金融消費者教育，廣泛開展金融知識，提升低凈值群體的金融素養(yǎng)，增強金融風險防范意識和抵御風險的能力。三是正確把握普惠金融的內(nèi)涵和意義，防止普惠金融的泛化和過度化，密切關(guān)注普惠金融領(lǐng)域的信貸風險，避免過度發(fā)放貸款。四是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，金融機構(gòu)應(yīng)綜合國家安全、公眾權(quán)益、個人隱私、企業(yè)合法權(quán)益等因素做好數(shù)據(jù)分析，對不同數(shù)據(jù)分類施策，同時厘清數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系，確保數(shù)據(jù)可用不可見，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的規(guī)范共享和高效應(yīng)用。

（四）綜合發(fā)揮金融、財稅、產(chǎn)業(yè)等政策作用，打好金融精準扶貧“組合拳”

一是加大貧困地區(qū)普惠金融發(fā)展財稅政策的扶持力度，用好普惠金融發(fā)展專項資金，發(fā)揮財政資金杠桿作用，完善信貸風險分散補償機制，落實小微企業(yè)和“三農(nóng)”貸款的相關(guān)稅收扶持政策，使經(jīng)濟發(fā)展更多惠及貧困地區(qū)和貧困人口。二是推動金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧相融合，搭建銀、政、企對接平臺，推動地方政府健全貼息、獎勵、補貼等配套機制。結(jié)合地方實際推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，變金融“輸血”為“造血”。鞏固普惠金融發(fā)展成果，更好地服務(wù)實體經(jīng)濟，惠及更廣大人民群眾。