■ 薛艷杰

上海農(nóng)業(yè)是比較典型的都市農(nóng)業(yè)，總量規(guī)模小，直接經(jīng)濟貢獻率低，但在全市的功能地位已不能用一般產(chǎn)業(yè)或普通農(nóng)業(yè)的標準來衡量，而是拓展至多個維度及領域，尤其在就近生產(chǎn)供應新鮮優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品，保護生態(tài)環(huán)境和自然空間，滿足多元社會文化需求等方面的意義和作用更加凸顯。農(nóng)業(yè)及與之緊密關聯(lián)的農(nóng)用地、農(nóng)民和鄉(xiāng)村區(qū)域，構成了上海市經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)及空間系統(tǒng)的有機組成部分，是保障上海超大城市全面、穩(wěn)定、高質量發(fā)展，提高城市品質和宜居性，增強城市韌性及可持續(xù)發(fā)展能力不可或缺的戰(zhàn)略基石。

一、“十三五”發(fā)展回顧

“十三五”時期以來，上海農(nóng)業(yè)總體處于數(shù)量下降與質量提升并存的發(fā)展階段。

（一）農(nóng)業(yè)規(guī)模明顯縮減

“十三五”時期以來，上海農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模整體呈收縮態(tài)勢，主要體現(xiàn)在：

一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?？s減。2019年，上海農(nóng)作物總播種面積26.43萬公頃，自“十二五”期末以來逐年減少，總減幅近1/4（約24.9%），總減量約8.7萬公頃，年均減少約2.2萬公頃（約32.8萬畝）。與生產(chǎn)規(guī)?？s減相對應，主要農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量下降。2019年，上海市糧食、蔬菜、生豬、家禽、鮮蛋、鮮奶、淡水產(chǎn)品等主要農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量均負增長：與2015年相比，家禽出欄數(shù)縮減一半以上（約56.6%）；生豬出欄數(shù)減幅2/5以上（約41.5%）；蔬菜產(chǎn)量減幅超過1/4（約25.8%）；糧食產(chǎn)量減少14.4%；水產(chǎn)品總產(chǎn)量略有提升，但其中淡水產(chǎn)品產(chǎn)量下降；僅生牛奶產(chǎn)量總體增加，增幅約為7.4%。

二是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模收縮。2019年，全市共實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)增加值103.88億元，較上年下降5.0%，相對2015年增加值減幅約為17.2%；第一產(chǎn)業(yè)增加值占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重由2015年的0.49%逐年下降至2019年的0.27%。自改革開放以來，上海農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值首次連續(xù)五年持續(xù)下滑。2019年，全市共實現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值280.74億元，較2015年總產(chǎn)值減幅約為14.3%。其中，種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)三大主要行業(yè)產(chǎn)值均呈下降走勢，相對2015年的降幅分別為14.5%、40.1%和3.2%；林業(yè)及農(nóng)林牧漁服務業(yè)產(chǎn)值雖然增長較快，但產(chǎn)值規(guī)模小，對農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的支撐拉動作用不明顯。

（二）農(nóng)業(yè)結構調(diào)整發(fā)生深刻變化

“十三五”時期以來，隨著農(nóng)業(yè)供給側結構改革及實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，上海農(nóng)業(yè)結構調(diào)整發(fā)生深刻變化。

一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)調(diào)整。2019年，上海農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值構成中，種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)及農(nóng)林牧漁服務業(yè)的比重分別為 51.1%、6.4%、17.3%、19.2%和6%；與2015年比較，畜牧業(yè)比重下降7個多百分點，種植業(yè)比重下降約0.1個百分點，林業(yè)、漁業(yè)及農(nóng)林牧漁服務業(yè)比重均提高2個多百分點。同時，幾大主要行業(yè)內(nèi)部結構發(fā)生較明顯調(diào)整，種植業(yè)中糧食作物播種面積減少；畜牧業(yè)中生豬、家禽養(yǎng)殖量明顯減少；漁業(yè)中淡水產(chǎn)品產(chǎn)量減少。

二是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展進程加快。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，滬郊農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，農(nóng)業(yè)與旅游、文創(chuàng)、商貿(mào)、康養(yǎng)等相融合的產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)較強勁發(fā)展勢頭，尤其在各鄉(xiāng)村振興示范村建設中，產(chǎn)業(yè)融合亮點不斷涌現(xiàn)。例如，奉賢區(qū)吳房村，開啟鄉(xiāng)村振興示范村建設試點后，突破傳統(tǒng)青黃桃生產(chǎn)銷售的單一業(yè)態(tài)，開發(fā)黃桃酒、黃桃汁、黃桃干等多種加工品，并依托黃桃產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村其他資源，促進農(nóng)工商文旅等多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；寶山區(qū)探索推動全區(qū)三批五個市級鄉(xiāng)村振興示范村聯(lián)動發(fā)展，串聯(lián)旅游線路，共享設施資源，促進農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)、文旅、農(nóng)產(chǎn)品加工等多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

三是農(nóng)業(yè)布局結構發(fā)生較大變化。積極拓展域外農(nóng)業(yè)基地，2018年，上海域外市屬農(nóng)場的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值較2015年增長25.6%，其中主要增長行業(yè)為牧業(yè)和漁業(yè)，產(chǎn)值分別較2015年增加24.2%和26%；域外市屬農(nóng)場主要產(chǎn)品中，蔬菜、生豬出欄、生牛奶、水產(chǎn)品等產(chǎn)量明顯增長。推進市域農(nóng)業(yè)布局結構調(diào)整，種植業(yè)生產(chǎn)布局中退出麥子種植，增加綠肥和深耕曬垡面積，完成糧食生產(chǎn)功能區(qū)、蔬菜生產(chǎn)保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)“三區(qū)”劃定；養(yǎng)殖業(yè)布局中完成農(nóng)村生豬散養(yǎng)戶退養(yǎng)，調(diào)優(yōu)漁業(yè)生產(chǎn)布局結構。

（三）農(nóng)業(yè)發(fā)展方式加快創(chuàng)新轉變

“十三五”時期以來，隨著都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展行動計劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等的實施，上海農(nóng)業(yè)發(fā)展方式加快創(chuàng)新轉變，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較明顯提升。

一是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平邁上新臺階。上海2015年獲批整建制創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，先后制定實施兩輪三年行動計劃，2019年經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部初步審核，全市9個涉農(nóng)區(qū)全部達到認定標準，實現(xiàn)了整建制基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化認定的目標。2019年，金山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園入選國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建名單。積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，至2019年末，全市共有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)269家，其中國家重點龍頭企業(yè)24家，市級重點龍頭企業(yè)88家；納入統(tǒng)計范圍的農(nóng)民專業(yè)合作社2757家，其中國家級示范社86家，市級示范社124家；經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認定的家庭農(nóng)場4347家，其中市級示范家庭農(nóng)場76家。農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、組織化水平提升，全市承包地流轉率接近90%；探索組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，促進產(chǎn)加銷一體化，破解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“小散亂”問題，如浦東新區(qū)的“農(nóng)民專業(yè)合作社＋家庭農(nóng)場”“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)＋農(nóng)民合作社＋家庭農(nóng)場”等聯(lián)合體，閔行區(qū)的糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、蔬菜產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等。直接對接城市消費者的地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品供應鏈建設加快，盒馬鮮生、叮咚買菜、清美等新老零售平臺紛紛在上海郊區(qū)建立生產(chǎn)基地。農(nóng)業(yè)機械化、智慧化水平提高，“機器換人”、無人機應用等出現(xiàn)新突破。

二是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展走在全國前列。2017年，崇明區(qū)被納入第一批國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)，經(jīng)過探索創(chuàng)建，2019年入選中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展十大范例；2019年，松江區(qū)入選第二批國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)。2019年，全市綠色食品認證率達到20%；持續(xù)推進化肥農(nóng)藥減量化和農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，目前全市化肥和農(nóng)藥使用量分別比2015年下降26.7%和34.6%；2019年，全市主要作物秸稈綜合利用率達到96%，畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用率達到96%以上，規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場糞污處理設施裝備配套率100%，初步形成農(nóng)膜回收處置體系與制度。

三是農(nóng)業(yè)品牌化建設推動力度加大。將農(nóng)產(chǎn)品品牌建設納入鄉(xiāng)村振興考核，在9個涉農(nóng)區(qū)及光明食品集團確定20個地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品品牌作為鄉(xiāng)村振興重點培育品牌，納入鄉(xiāng)村振興目標管理系統(tǒng)。松江大米、崇明大米、南匯水蜜桃、馬陸葡萄入選中國農(nóng)業(yè)品牌目錄2019農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌。浦東新區(qū)南匯水蜜桃、崇明區(qū)清水蟹、嘉定區(qū)馬陸葡萄產(chǎn)區(qū)先后入選第一、二、三批中國特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。至2019年，全市已有14個農(nóng)產(chǎn)品獲國家農(nóng)產(chǎn)品地理標志。

二、主要約束、挑戰(zhàn)和短板

當前，上海都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已具備良好的發(fā)展基礎，但制約發(fā)展的瓶頸挑戰(zhàn)和短板也比較突出。

（一）地的約束

上海農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨土地資源約束。數(shù)量上，上海現(xiàn)狀耕地面積僅280多萬畝，按常住人口計算人均擁有量約0.12畝，不到全國平均水平的10%，不到世界平均水平的5%；根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017－2035年）》，至2035年耕地保有量180萬畝，永久基本農(nóng)田保護任務150萬畝，長期趨勢減幅仍然較大；全市劃定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和蔬菜生產(chǎn)保護區(qū)總面積約130萬畝，扣除糧食和蔬菜生產(chǎn)用地，可用于結構調(diào)整的耕地十分有限。此外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相融合的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，也存在配套設施用地不足的問題。質量上，上海耕地的基礎地力較高，土壤養(yǎng)分較豐富，但長期以化肥農(nóng)藥投入為主，以及承包地普遍流轉后市場主體以短期收益為目標的掠奪式經(jīng)營等利用方式，導致土壤養(yǎng)護不足，加劇耕地質量下降風險。城鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村居民點建設、道路等重要基礎設施建設、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括部分現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的配套設施用地，都可能占用耕地。雖然通過占補平衡可實現(xiàn)數(shù)量補充，但復墾土地的地力和安全性都無法與原耕地相比?？臻g上，上海已實現(xiàn)高度城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)建設用地開發(fā)強度超過40%，農(nóng)用地被各類非農(nóng)用地分割比較破碎。盡管通過土地整理、高標準農(nóng)田建設等一些措施促進耕地集中連片，但規(guī)模連片農(nóng)用地少、比例低的大格局已經(jīng)形成，決定了上海農(nóng)業(yè)的規(guī)模化水平不能與一般農(nóng)區(qū)相比。

（二）人的挑戰(zhàn)

上海農(nóng)業(yè)從業(yè)人口存在結構性短缺問題。2018年末，上海第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員40.83萬人，約占全市總從業(yè)人員的3.0%，農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員33.4萬人，約占農(nóng)村總從業(yè)人員的22.7%，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占總從業(yè)人口的比重明顯高于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟占區(qū)域經(jīng)濟的比重。根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年上海市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員52.62萬人，其中89.5%從事種植業(yè)，約為47萬人；按當年耕地面積計算，人均種植耕地僅約6畝，隨著規(guī)模化機械化水平提升，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員總需求量將會較大幅度減少，現(xiàn)狀從業(yè)人口數(shù)量較多。但是從結構來看，根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年上海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中，55歲及以上的占63.0%，未上過學和小學的占43.6%，初中占44.1%，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口年齡較高、文化水平較低，不能很好地適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。從發(fā)展趨勢來看，農(nóng)村老齡化問題還在不斷加重，有田間經(jīng)驗的農(nóng)民日益成為稀缺資源。雖然近年新型職業(yè)農(nóng)民培育取得積極成效，但數(shù)量較少。上海非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，就業(yè)機會較多，而農(nóng)業(yè)相對于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)仍是需要辛苦勞作而收入較少的行業(yè)，未來“誰來種田”是潛存的嚴峻挑戰(zhàn)。

（三）環(huán)境的制約

上海農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨環(huán)境條件制約和環(huán)境保護壓力。一方面，外部環(huán)境對農(nóng)業(yè)發(fā)展存在制約，作為高度非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的超大城市，上海非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和生活廢棄物數(shù)量多，范圍廣，造成的土壤重金屬污染、灌溉水污染、大氣污染等，對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質量存在制約影響，甚至一些區(qū)域已不適宜食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。另一方面，農(nóng)業(yè)本身存在污染問題，為保護環(huán)境對一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動進行限制，如近年大規(guī)模的畜禽退養(yǎng)，長江水生生物保護區(qū)全面退捕等。農(nóng)業(yè)點源、面源污染問題尚未有效破解，生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)還處于起步階段，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展仍任重道遠。

（四）成本效率的短板

地處高度發(fā)達的大都市郊區(qū)，上海農(nóng)業(yè)的土地成本、人工成本等主要成本較高，利潤空間較小，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率較低，且近年增長滯緩。2018年，上海平均每個第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員創(chuàng)造的第一產(chǎn)業(yè)增加值約為2.56萬元，縱向比較，比2015年（2.73萬元）下降；橫向比較，不僅明顯低于發(fā)達國家水平，也低于同期全國平均水平（約3.20萬元），低于北京（約2.61萬元）、廣州（約3.69萬元） 等國內(nèi)其他幾個超大城市及蘇州（約9.86萬元）、杭州（約5.13萬元）等周邊城市。單位成本高、收益低，一些地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品相對外來農(nóng)產(chǎn)品存在價格劣勢，削弱了上海農(nóng)業(yè)的市場競爭力及可持續(xù)發(fā)展能力。

三、“十四五”展望思考

“十四五”時期，隨著發(fā)展階段和內(nèi)外部環(huán)境條件變化，重新思考農(nóng)業(yè)在上海市整體和長遠大局中的功能定位及政策導向，具有重要意義。

（一）功能定位

在上海市總體戰(zhàn)略格局中，農(nóng)業(yè)不是直接體現(xiàn)城市競爭力和發(fā)展效率等核心功能的重要產(chǎn)業(yè)，但卻擁有其他產(chǎn)業(yè)無法替代的基礎功能，是保障上海超大城市全面、穩(wěn)定、高質量發(fā)展，提升城市品質和宜居性，增強城市韌性及可持續(xù)發(fā)展能力不可或缺的戰(zhàn)略基石。

1.食品生產(chǎn)功能。食品生產(chǎn)功能是農(nóng)業(yè)起源并延續(xù)至今最核心的功能。無論區(qū)域經(jīng)濟和大市場大流通如何發(fā)達，食品始終是維持人類基本生存和營養(yǎng)所必須的剛性需求品，食品供給安全是國家安全和城市安全的基礎。2020年，受全球蔓延的新冠肺炎疫情影響，許多國家開始限制糧食出口并加強糧食儲備，再次提出警示和證明。從上海來看，疫情突然暴發(fā)外來農(nóng)產(chǎn)品減量最嚴重的時期，地產(chǎn)蔬菜的及時搶收搶種，對于保障市場供應，促進價格回落及居民理性消費，確保平穩(wěn)抗疫發(fā)揮了重要作用。作為14億人口大國中擁有2400萬常住人口的超大城市，上海嚴守農(nóng)業(yè)的“米袋子”“菜籃子”供給保障功能，不僅是落實國家任務要求的需要，更是保障本市長期穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)生需要。食品生產(chǎn)功能是上海都市農(nóng)業(yè)要長期堅持的核心功能，增強地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品對本市居民食品需求數(shù)量、質量、多樣性和價格等方面的保障和調(diào)節(jié)功能，為上海超大城市實現(xiàn)高質量發(fā)展和高品質生活奠定基礎。

2.生態(tài)景觀功能。上海是位于河口三角洲沖積平原的發(fā)達大都市，人口稠密，經(jīng)濟活動頻繁，土地開發(fā)利用強度高，耕地、園地、林地、養(yǎng)殖水域等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地是市域自然空間和生態(tài)功能區(qū)的重要組成部分。嚴格保護農(nóng)用地對于錨固城市生態(tài)基底，保護自然狀態(tài)土地，控制城市開發(fā)邊界具有重要意義；稻田濕地、林地、園地等農(nóng)用地對城市生態(tài)環(huán)境具有優(yōu)化調(diào)節(jié)作用；保護農(nóng)業(yè)動植物資源，是完善城市生物多樣性網(wǎng)絡的需要；農(nóng)田構成的開敞空間，可以優(yōu)化市域空間結構；農(nóng)業(yè)自然景觀可以對城市鋼筋水泥建筑和人工景觀起到轉換調(diào)節(jié)作用，農(nóng)業(yè)生物自然恬適的生命狀態(tài)、農(nóng)作物春華秋實的季相變化，可以為城市增添自然美感，拉近城市與自然的距離。保護和發(fā)揮好都市農(nóng)業(yè)的生態(tài)景觀功能，是上海構建人與自然和諧共生的田園化大都市，提高城市宜居性，保障城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。

3.生活文化功能。當前，上海已經(jīng)步入后工業(yè)化發(fā)展階段，常住人口人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到2萬美元以上，精神文化需求上升到重要需求層次，而在城市快節(jié)奏的工作生活壓力下，越來越多的城市居民渴望親近自然田園。積極拓展都市農(nóng)業(yè)的生活文化功能，可以讓城市居民就近感受田園的自然寧靜，參與體驗農(nóng)耕活動，放松身心，培養(yǎng)健康積極的生活方式，搭建家庭、鄰里、同事等的交流平臺；在田間地頭建立多樣化的實踐課堂和實驗場地，促進涉農(nóng)教育科研發(fā)展；讓城市青少年有更多區(qū)域和機會接觸田園大地，了解農(nóng)耕文化，體驗親手播種收獲的樂趣，從小培養(yǎng)熱愛自然、珍惜食品的情感；傳承本市底蘊深厚的農(nóng)耕文化，豐富城市文化內(nèi)涵。充分發(fā)揮都市農(nóng)業(yè)的生活文化功能，對于上海建設和諧向上、底蘊深厚、幸福健康的人文之城具有重要意義。

4.經(jīng)濟功能。雖然農(nóng)業(yè)經(jīng)濟對上海市經(jīng)濟總量的直接貢獻微乎其微，但經(jīng)濟效益是農(nóng)業(yè)能否成為有吸引力的產(chǎn)業(yè)，能否保持產(chǎn)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要影響因素。農(nóng)業(yè)也是鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合形成的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，是鄉(xiāng)村振興的新動能。努力增強經(jīng)濟功能，對于提升上海都市農(nóng)業(yè)的內(nèi)在發(fā)展動力和產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，保持農(nóng)業(yè)在都市區(qū)鄉(xiāng)村的基礎產(chǎn)業(yè)地位，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、人口就業(yè)和農(nóng)民增收等具有重要意義。

簡言之，立足基本國情和市情，食品生產(chǎn)功能是上海都市農(nóng)業(yè)要長期堅持的首要功能；隨著城市發(fā)展階段提升，都市農(nóng)業(yè)的生態(tài)景觀功能和生活文化功能逐漸凸顯，上升到重要功能層次；經(jīng)濟功能是都市農(nóng)業(yè)保持產(chǎn)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要基礎，需要鞏固和提升。幾大主要功能可以同時并存，相互具有緊密的關聯(lián)影響。因此，要積極引導推動本市寶貴的農(nóng)用地發(fā)揮復合功能，在保障生產(chǎn)功能的基礎上，充分拓展提升其他功能。此外，在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展全局中，上海農(nóng)業(yè)雖然總量規(guī)模小，但發(fā)展階段和水平領先，有條件率先探索創(chuàng)新，增強對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的引領示范和服務功能。也要積極爭取在世界農(nóng)業(yè)的前沿領域培育一定領先優(yōu)勢，增強國際競爭力和影響力。

（二）產(chǎn)業(yè)導向

對“十四五”時期上海都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展導向和幾個重點問題思考如下。

1.“保量、提質、增效”，是“十四五”及未來更遠時期上海都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要導向。“保量”是嚴守“米袋子”“菜籃子”供給安全底線，保持一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，力爭現(xiàn)有生產(chǎn)規(guī)模不再減少，著力避免過度縮減，確保對不可預食品安全挑戰(zhàn)的有效應對能力?！疤豳|”是提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質量，提高農(nóng)業(yè)機械化、智能化、綠色化、品牌化水平，提升農(nóng)產(chǎn)品質量和市場競爭力等?！霸鲂А笔窃鰪娹r(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益等綜合效應。

2.嚴格保護耕地，增強彈性應對能力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)首先是自然再生產(chǎn)過程，耕地是農(nóng)業(yè)賴以存在和發(fā)展最重要的資源要素之一。保護好耕地是上海農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及各項功能發(fā)揮的前提基礎，也是上海有效應對重大風險挑戰(zhàn)，增強超大城市發(fā)展韌性和彈性適應能力的重要前提條件。“十四五”時期上海要嚴守耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線，力爭期末耕地保有量與“十三五”期末基本持平。城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境設施建設新增用地需求，最大限度地避免占用自然狀態(tài)的土地，充分挖潛利用已經(jīng)非農(nóng)化的土地；確實不可避免占用耕地并硬化處理的，將土壤耕作層剝離再利用，完善耕地占補平衡監(jiān)管制度和動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)，確保新增耕地的數(shù)量、質量等相關指標符合要求。

3.分類引導組織農(nóng)業(yè)發(fā)展，但保基礎是根本原則。將本市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)劃分為不同類型進行分類組織引導。其中，基礎行業(yè)主要指糧食、蔬菜等居民日常剛性需求量大的農(nóng)副食品生產(chǎn)行業(yè)；支柱行業(yè)是附加值高、市場競爭力強的行業(yè)，如花卉苗木、名特優(yōu)新產(chǎn)品生產(chǎn)等；服務行業(yè)不直接生產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品，但對延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升農(nóng)業(yè)競爭力影響力和經(jīng)濟效益等具有重要作用，如國家級和世界級的重要農(nóng)業(yè)會展、農(nóng)業(yè)科技服務等；先導行業(yè)是聚焦世界農(nóng)業(yè)前沿，探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新領域、新技術、新模式等，如生物農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、城市垂直農(nóng)場等，關系農(nóng)業(yè)競爭優(yōu)勢的培育。但基于基本國情和市場，地方政府首先要?；A，在結構調(diào)整中，政府不能以“什么來錢種什么”為指揮棒，而是要優(yōu)先保障“米袋子”“菜籃子”生產(chǎn)用地，多余的農(nóng)用地用于結構調(diào)整，發(fā)揮市場機制進行調(diào)節(jié)；在產(chǎn)品和市場定位上，主要不宜聚焦高精尖、名特優(yōu)產(chǎn)品和高端消費群體，而是主要保障普通居民家庭的剛性消費需求，為更多居民提供鮮活、優(yōu)質、價格可接受的地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。在大市場大流通平穩(wěn)、充足供應的時期，綜合考慮成本效益及上海農(nóng)業(yè)資源稟賦條件等因素，本地農(nóng)業(yè)主要生產(chǎn)不適宜長途運輸?shù)孽r活農(nóng)副產(chǎn)品、本地傳統(tǒng)優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品、時令農(nóng)產(chǎn)品，增加休耕和綠肥種植面積，科學換茬輪作，藏糧藏菜于地，保護土壤地力。若遇不可預期的重大災害，根據(jù)實際需求擴大生產(chǎn)面積，調(diào)整行業(yè)和產(chǎn)品結構。在保障基礎行業(yè)的前提下，積極引導推動其他行業(yè)發(fā)展。

4.加大保護支持力度，提高農(nóng)業(yè)質量效益和競爭力。由于農(nóng)產(chǎn)品的特殊公共品性質和基礎型農(nóng)副食品生產(chǎn)經(jīng)營利潤低的特征，宜進一步加大對“米袋子”“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)的保護支持力度，包括對承擔主要生產(chǎn)任務的涉農(nóng)區(qū)的轉移支付及相關生產(chǎn)經(jīng)營主體的補貼獎勵等。更新完善農(nóng)田基礎設施，加大農(nóng)機具購置補貼力度。鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營主體積極探索綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，推動生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展。全面梳理本市傳統(tǒng)優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品，實施特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)振興行動，培育特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，增強市場競爭優(yōu)勢。大力支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展，增強上海農(nóng)業(yè)的核心競爭力。加快機制模式創(chuàng)新，培育和引進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體；充分發(fā)揮農(nóng)村老人資源優(yōu)勢，對青年農(nóng)民進行傳幫帶，積極發(fā)展庭院經(jīng)濟。促進適度規(guī)模經(jīng)營，也充分認識大都市郊區(qū)小農(nóng)戶、小型農(nóng)園存在的必要性和積極意義，提高組織化和社會化服務水平；鼓勵從田頭到餐桌的食品供應短鏈建設，減少中間環(huán)節(jié)，促進農(nóng)民增收。