■ 上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會主任 張國坤

一、立法背景與必要性

促進家庭農(nóng)場高質(zhì)量發(fā)展，是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，發(fā)展都市綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的重要路徑。上海的家庭農(nóng)場發(fā)展起步較早，市委市政府在2007年就提出要推廣松江區(qū)經(jīng)驗，大力發(fā)展糧食家庭農(nóng)場，鼓勵多種形式家庭農(nóng)場發(fā)展。通過多年實踐，本市家庭農(nóng)場綜合實力不斷提升，在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了越來越重要的作用。到2019年末，全市共有家庭農(nóng)場4347戶，其中從事糧食生產(chǎn)的家庭農(nóng)場4110戶，戶均水稻種植面積144.6畝，總面積59.4萬畝，占到全市水稻種植面積的一半。本市家庭農(nóng)場的發(fā)展模式,得到了中央領(lǐng)導的肯定，并多次作為上海經(jīng)驗在全國會議上進行交流。

近年來，習近平總書記多次指示，要求“突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵”。2019年8月27日，經(jīng)國務(wù)院同意，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等11個部門和單位聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實施家庭農(nóng)場培育計劃的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），明確“加強促進家庭農(nóng)場發(fā)展的立法研究,加快家庭農(nóng)場立法進程,為家庭農(nóng)場發(fā)展提供法律保障。鼓勵各地出臺規(guī)范性文件或相關(guān)法規(guī),推進家庭農(nóng)場發(fā)展制度化和法制化”。為進一步落實黨和國家要求，有必要通過地方立法，總結(jié)固化本市在促進家庭農(nóng)場發(fā)展中好的經(jīng)驗做法，促進家庭農(nóng)場健康發(fā)展。

二、《條例（草案）》的起草過程

今年初市人大立法計劃確定后，市人大常委會副主任沙海林和副市長彭沉雷牽頭成立“雙組長”推進機制，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會同市司法局、市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委、市人大常委會法工委成立條例聯(lián)合起草小組，著手開展起草工作。4月2日召開的“雙組長”會議在聽取條例立法進展情況匯報后，原則同意市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委向市人大法工委提出立法項目的預(yù)轉(zhuǎn)正申請。5月7日，市人大常委會主任會議同意將該項目轉(zhuǎn)為正式項目。

立法工作啟動以來，起草小組先后前往松江、崇明、浦東新區(qū)等對家庭農(nóng)場開展實地調(diào)研，聽取當?shù)卣⑥r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和家庭農(nóng)場主要經(jīng)營者的意見，邀請專家對相關(guān)問題進行論證。在此基礎(chǔ)上，修改完成《條例（草案）》，并書面征求了各區(qū)政府和相關(guān)委辦局以及立法聯(lián)系點的意見。9月2日市人大常委會副主任沙海林和副市長彭沉雷再次召開“雙組長”會議，聽取條例起草進展情況匯報，提出工作要求。9月9日，趙祝平副秘書長召集專題會議，聽取相關(guān)部門意見。結(jié)合各方意見和建議，起草小組對草案作了修改完善，形成了目前的《條例（草案）》。

三、《條例（草案）》的主要內(nèi)容

鑒于家庭農(nóng)場的法律地位尚不明確，本市各區(qū)家庭農(nóng)場的發(fā)展模式尚未定型、相關(guān)制度供給尚在探索中，條例在體例上不求大而全，以問題為導向，圍繞促進家庭農(nóng)場健康發(fā)展，強化政府對其扶持、指導、服務(wù),為國家立法后的地方細化預(yù)留空間?！稐l例（草案）》共23條，主要內(nèi)容包括：

（一）確立家庭農(nóng)場名錄管理制度

對家庭農(nóng)場實行名錄管理，是條例的一項基礎(chǔ)性制度?！稐l例（草案）》參照“指導意見”中對家庭農(nóng)場的特征性表述，明確家庭農(nóng)場是“以家庭成員為主要勞動力，以家庭為基本經(jīng)營單元，從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標準化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營的主體”，并從三個層面進行名錄管理制度性設(shè)計：一是明確納入名錄庫的家庭農(nóng)場可以享受相關(guān)扶持政策。二是強調(diào)家庭農(nóng)場名錄管理的認定標準由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門制定，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可以結(jié)合當?shù)刭Y源條件、行業(yè)特征、農(nóng)產(chǎn)品品種特點等實際，根據(jù)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的認定標準，對本區(qū)家庭農(nóng)場的經(jīng)營范圍與規(guī)模及認定程序等作出細化規(guī)定。三是市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當將家庭農(nóng)場名錄管理認定標準、扶持措施及入庫的家庭農(nóng)場名錄向社會公開，并實行動態(tài)更新。（第二條、第四條）

（二）規(guī)范家庭農(nóng)場土地經(jīng)營權(quán)的獲取方式

獲取土地經(jīng)營權(quán)是家庭農(nóng)場開展生產(chǎn)經(jīng)營的前提，針對本市各區(qū)家庭農(nóng)場在獲取土地經(jīng)營權(quán)方面模式不一的實際情況，《條例（草案）》重點從四個方面予以規(guī)范和保障：一是明確市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)公開流轉(zhuǎn)平臺，做好相關(guān)指導服務(wù)工作，家庭農(nóng)場應(yīng)當通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)公開流轉(zhuǎn)平臺獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。二是強調(diào)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府要根據(jù)合理利用土地、適應(yīng)農(nóng)作物生長特點和保持土地流轉(zhuǎn)關(guān)系相對穩(wěn)定的實際需求確定流轉(zhuǎn)期限，原則上不低于三年，同時根據(jù)《民法典》規(guī)定，明確流轉(zhuǎn)期限超過五年的，可以向不動產(chǎn)登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。三是規(guī)定家庭農(nóng)場獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)期限、土地用途、流轉(zhuǎn)價格等內(nèi)容。四是要求市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門健全完善農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁體系，有效化解土地流轉(zhuǎn)糾紛。（第六條、第七條）

（三）保障家庭農(nóng)場對各類生產(chǎn)要素的需求

根據(jù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的家庭農(nóng)場對設(shè)施用地、資金、技術(shù)等方面的普遍需求，《條例（草案）》結(jié)合本市實際，明確了對家庭農(nóng)場的各項支持措施：一是設(shè)施保障。明確區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府應(yīng)當在符合國土空間規(guī)劃和農(nóng)業(yè)相關(guān)規(guī)劃的前提下，對家庭農(nóng)場用于倉儲、晾曬、農(nóng)產(chǎn)品初加工等設(shè)施用地進行合理安排；針對設(shè)施用地指標落地難的實際，強調(diào)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府要通過資源統(tǒng)籌、培育農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，幫助家庭農(nóng)場解決生產(chǎn)經(jīng)營中的問題。二是資金支持。明確市、區(qū)人民政府應(yīng)當將促進家庭農(nóng)場發(fā)展的經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，將符合條件的家庭農(nóng)場納入政策性融資擔保政策的覆蓋范圍,鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)在風險可控的前提下，加大對家庭農(nóng)場的信貸支持力度。三是科技興農(nóng)。要求科技、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當指導和支持家庭農(nóng)場應(yīng)用新品種、新技術(shù)、新農(nóng)藝，支持有條件的家庭農(nóng)場建設(shè)科技試驗示范基地，參與實施農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和推廣活動。四是人才培養(yǎng)。通過建立健全農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓制度，完善新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)村實用人才等培育計劃，提高家庭農(nóng)場技術(shù)、管理等水平。（第八條至第十三條、第十六條、第十七條）

（四）促進家庭農(nóng)場高質(zhì)量發(fā)展

促進家庭農(nóng)場高質(zhì)量發(fā)展，是推進本市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展目標的必由之路。對此，《條例（草案）》從四個方面予以保障和促進：一是推動品牌建設(shè)。明確市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當支持家庭農(nóng)場開展綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品地理標志認證，并給予指導和服務(wù)。二是開拓電子商務(wù)。要求商務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推動家庭農(nóng)場和電子商務(wù)平臺經(jīng)營者建立合作關(guān)系，拓寬農(nóng)產(chǎn)品流通渠道；鼓勵電子商務(wù)平臺經(jīng)營者通過降低入駐門檻和促銷費用等方式，支持家庭農(nóng)場發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)。三是強化示范引領(lǐng)。明確市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當會同相關(guān)部門制定和完善市、區(qū)兩級示范家庭農(nóng)場認定標準并組織評審，發(fā)揮示范家庭農(nóng)場在發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、應(yīng)用先進技術(shù)、實施標準化生產(chǎn)、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等方面的示范引領(lǐng)作用；對經(jīng)評審認定為示范家庭農(nóng)場的，市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行定期監(jiān)測和動態(tài)調(diào)整，并給予政策扶持。四是支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)合。鼓勵家庭農(nóng)場與相關(guān)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和社會化服務(wù)組織加強合作，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，提高經(jīng)營效益；鼓勵家庭農(nóng)場發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工產(chǎn)業(yè)，拓展互聯(lián)網(wǎng)銷售模式，開展文化旅游，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和創(chuàng)意農(nóng)業(yè)。（第十四條、第十五條、第二十條、第二十一條）

此外，《條例（草案）》還結(jié)合本市實際，設(shè)置了家庭農(nóng)場名錄退出機制。（第二十二條）