童 心

美日高校公共危機(jī)預(yù)警管理體系及其對(duì)我國(guó)的啟示

童 心

（南昌工程學(xué)院 工商管理學(xué)院，江西 南昌 330099）

危機(jī)的預(yù)警是危機(jī)管理的重點(diǎn)。文章從法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)、預(yù)警意識(shí)等方面分析美國(guó)和日本在高校公共危機(jī)預(yù)警管理體系上的做法，進(jìn)而對(duì)比兩國(guó)高校公共危機(jī)預(yù)警管理的特點(diǎn)，以期對(duì)我國(guó)高校公共危機(jī)預(yù)警體系構(gòu)建和預(yù)警管理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

公共危機(jī)；預(yù)警管理；美日高校；對(duì)比分析；經(jīng)驗(yàn)借鑒

近年來(lái)，隨著社會(huì)環(huán)境的日益變化，我國(guó)高校各類(lèi)安全問(wèn)題、公共危機(jī)事件時(shí)有發(fā)生，引發(fā)了愈來(lái)愈多的社會(huì)關(guān)注[1]?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中強(qiáng)調(diào)，要“完善學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，提高預(yù)防災(zāi)害、應(yīng)急避險(xiǎn)和防范違法犯罪活動(dòng)的能力”。高校作為社會(huì)化的大群體，其安全性不僅僅關(guān)系到教學(xué)活動(dòng)的正常開(kāi)展，師生的安全和高校自身的穩(wěn)定發(fā)展，更是與和諧社會(huì)的構(gòu)建息息相關(guān)。

對(duì)于高校公共危機(jī)的界定，諸多學(xué)者從不同的角度給出了解釋[2~3]，綜合各家觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為：高校公共危機(jī)是指在高校內(nèi)部發(fā)生的或與高校密切相關(guān)的，由于自然的、人為的、社會(huì)的，或高校自身的原因引發(fā)的，對(duì)高?；?qū)ι鐣?huì)產(chǎn)生廣泛負(fù)面影響的事件或?yàn)?zāi)難，具有突發(fā)性、危害性、不確定性等特點(diǎn)。比如，2004年馬加爵事件、2008年上海商學(xué)院火災(zāi)事件、2011年北京大學(xué)教授論文剽竊事件、2012年長(zhǎng)江大學(xué)斗毆事件、2013年復(fù)旦大學(xué)研究生投毒案、2019年翟天臨“不知知網(wǎng)”事件，涵蓋了從心理問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題到高校自身問(wèn)題引發(fā)的各類(lèi)公共危機(jī)，有的對(duì)學(xué)子的家庭造成慘痛的影響；有的對(duì)大學(xué)的聲譽(yù)造成損害。這使很多人對(duì)學(xué)校危機(jī)管理的有效性提出了質(zhì)疑，從中也揭示了我國(guó)在高教管理中可能存在的問(wèn)題。因此，高校危機(jī)管理顯得尤為重要。完善的高校危機(jī)管理體系包括危機(jī)的預(yù)警、危機(jī)處理、危機(jī)善后和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)過(guò)程，其中建立良好的危機(jī)預(yù)警體系對(duì)于危機(jī)管理來(lái)說(shuō)是效果最好的最基本的環(huán)節(jié)[4]。

一直以來(lái)我國(guó)高校的公共危機(jī)預(yù)警管理意識(shí)普遍不強(qiáng)，法律對(duì)于危機(jī)預(yù)警管理也缺乏針對(duì)性且我國(guó)并未設(shè)立專(zhuān)業(yè)的高校危機(jī)預(yù)警管理機(jī)構(gòu)，這些都是我國(guó)的高校危機(jī)管理處于初級(jí)階段的體現(xiàn)。而一些發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視高校的危機(jī)管理工作，本文對(duì)美國(guó)和日本的高校公共危機(jī)預(yù)警體系從法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)和危機(jī)預(yù)警意識(shí)三個(gè)層面進(jìn)行對(duì)比分析，并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)狀以獲得啟示和借鑒，以期增強(qiáng)我國(guó)高校公共危機(jī)預(yù)警能力。

一、美國(guó)高校公共危機(jī)預(yù)警管理體系

（一）法律法規(guī)

美國(guó)對(duì)高校公共危機(jī)的重視，促使聯(lián)邦、各州、各地方通過(guò)建立一系列配套的法律法規(guī)對(duì)危機(jī)管理進(jìn)行制度化建設(shè)，比如安全法、校車(chē)法、午餐法等，幾乎涉及高校公共危機(jī)的各個(gè)方面，并出臺(tái)相應(yīng)的危機(jī)行動(dòng)指南，指導(dǎo)高校有效應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。

1. 聯(lián)邦法律層面。1990年，國(guó)會(huì)通過(guò)的《克萊瑞法案》（Clery Act），包涵了及時(shí)預(yù)警制度、校園安全報(bào)告等制度，后續(xù)又新增應(yīng)急與疏散程序、教育部長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制等，這些內(nèi)容在很大程度上為其他法案的提出提供了參考。1994年，國(guó)會(huì)先后頒布了《美國(guó)2000年教育戰(zhàn)略》《校園禁槍法》和《改善校園環(huán)境法》，這些都為創(chuàng)造良好的校園環(huán)境提供了法律支持?！?.11”事件之后，美國(guó)政府為提高事故預(yù)防、響應(yīng)、恢復(fù)和減災(zāi)的能力做了大量的工作，比如，美國(guó)教育部根據(jù)五級(jí)國(guó)家危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)[5]，制定了學(xué)校應(yīng)對(duì)危機(jī)的指南，各學(xué)?？稍诖嘶A(chǔ)上根據(jù)自身的特點(diǎn)制定更為具體的行動(dòng)方案。2003年的《危機(jī)計(jì)劃的實(shí)用資料：學(xué)校與社區(qū)指南》（PICP）、《美國(guó)國(guó)家威脅預(yù)警系統(tǒng)與學(xué)校行動(dòng)指南》，都重視政府和學(xué)校的聯(lián)合行動(dòng)，也強(qiáng)調(diào)了社會(huì)力量對(duì)學(xué)校應(yīng)急管理的協(xié)助作用[6]。針對(duì)預(yù)警系統(tǒng)中各警戒級(jí)別的危機(jī)，各學(xué)?？煞謩e采取不同的應(yīng)對(duì)方式，政府主要指導(dǎo)、督促、輔助學(xué)校落實(shí)具體工作，不同的職能部門(mén)承擔(dān)不同的工作職責(zé)，分工明確，一目了然。2008年的《高等教育機(jī)會(huì)法案》尤其強(qiáng)調(diào)了學(xué)校安全服務(wù)署的作用和義務(wù)，反映了高校危機(jī)管理的控制權(quán)逐漸進(jìn)行了轉(zhuǎn)移。2015年的《讓每一個(gè)孩子成功法案》（ESSA）則是將高校危機(jī)管理的控制權(quán)由聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移到地方。

2. 州政府和地方層面。州政府和地方高校也會(huì)制定相應(yīng)的法律，這些法律大致通過(guò)公布犯罪數(shù)據(jù)、對(duì)槍支等危險(xiǎn)品的管理和優(yōu)化危機(jī)管理權(quán)來(lái)降低危機(jī)的發(fā)生，達(dá)到危機(jī)預(yù)警的目的。美國(guó)大多州建立了專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急研究機(jī)構(gòu)，為本州所有學(xué)校提供突發(fā)事件和應(yīng)急管理報(bào)告，制定并發(fā)布一些應(yīng)急管理手冊(cè)，并對(duì)師生進(jìn)行有針對(duì)性的指導(dǎo)與培訓(xùn)。

（二）組織結(jié)構(gòu)

由于美國(guó)國(guó)土安全部的存在，危機(jī)管理已被納入了一個(gè)完整的體系，危機(jī)管理中的具體事務(wù)也都由相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。在組織結(jié)構(gòu)上，有與其法律相似的“聯(lián)邦+州+市（縣）/地方+高?！钡姆旨?jí)管理模式[7]。美國(guó)的危機(jī)預(yù)警管理組織結(jié)構(gòu)主要分為三部分，分別是政府層面、高校層面、社會(huì)層面，如下圖1所示。

圖1 美國(guó)高校公共危機(jī)預(yù)警組織結(jié)構(gòu)示意圖

聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）為美國(guó)最高的公共危機(jī)管理部門(mén)。但美國(guó)現(xiàn)在重視的是“地方為主”原則，在危機(jī)發(fā)生時(shí)，地方政府和高校有危機(jī)管理的自主權(quán)和優(yōu)先控制權(quán)，地方政府作為連接高校和聯(lián)邦的中間部門(mén)，負(fù)責(zé)所管轄區(qū)域高校的危機(jī)處理運(yùn)行工作和資金保障等工作[8~10]。而高校作為危機(jī)預(yù)警管理的具體行動(dòng)者和起關(guān)鍵作用的單位，大多數(shù)公立大學(xué)和私立大學(xué)實(shí)行“校長(zhǎng)+校園警察”安全責(zé)任制，由校長(zhǎng)作為總指揮進(jìn)行危機(jī)管理的指揮和防控處理。校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的校園安全管理局（Campus Security Authority）對(duì)高校進(jìn)行安全管理，為提高校園安全管理水平做好組織保障[11]。

此外，學(xué)校安全服務(wù)署作為高校外的專(zhuān)職公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，是保障美國(guó)學(xué)校安全的民間服務(wù)性組織，職能主要有：向?qū)W校提供相關(guān)的安全教育與培訓(xùn)；以“暗訪”形式提供學(xué)校安全評(píng)估；提供安全咨詢(xún)服務(wù)和技術(shù)支持；為各高校培養(yǎng)負(fù)責(zé)安全管理的專(zhuān)業(yè)人才。同時(shí)，美國(guó)各大高校均有自己的日常預(yù)警計(jì)劃，日常預(yù)警計(jì)劃是公共危機(jī)管理計(jì)劃的核心，其制定是在以《克萊瑞法案》與以PICP為主導(dǎo)的高校安全法律體系的指導(dǎo)和規(guī)范下實(shí)施的，目的是對(duì)校園犯罪危機(jī)、政治安全危機(jī)、個(gè)體安全危機(jī)等校園安全危機(jī)進(jìn)行有效的預(yù)警。同時(shí)，社會(huì)上各類(lèi)的志愿服務(wù)組織也進(jìn)行輔助管理，為高校的危機(jī)預(yù)警提供幫助；而社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則對(duì)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)管理人員提供培訓(xùn)服務(wù)，增強(qiáng)整個(gè)危機(jī)預(yù)警組織的管理水平。

（三）危機(jī)預(yù)警意識(shí)

1. 重視危機(jī)預(yù)演、教育和培訓(xùn)

在預(yù)警計(jì)劃的規(guī)劃下，為了強(qiáng)化學(xué)校安全管理意識(shí)，高校與政府反恐部門(mén)的合作逐漸增多和加強(qiáng)，比如地震、火災(zāi)、恐怖襲擊等預(yù)演。演習(xí)大部分是由社會(huì)組織出資支持，相關(guān)培訓(xùn)教育也主要是社會(huì)扶持和學(xué)校自主培訓(xùn)。美國(guó)高?，F(xiàn)已形成了較為完善的自主培訓(xùn)體系，主要通過(guò)開(kāi)設(shè)危機(jī)管理理論課程、實(shí)踐課程及心理輔導(dǎo)課程等，這些措施大大提高了高校自身的預(yù)警能力，有利于高校安全度的進(jìn)一步提升；同時(shí)，有效的校園危機(jī)管理也得益于社會(huì)團(tuán)體和管理協(xié)會(huì)的參與，相關(guān)團(tuán)體和協(xié)會(huì)通過(guò)建立高校危機(jī)應(yīng)急管理網(wǎng)站、組織舉辦學(xué)術(shù)論壇、提交咨詢(xún)報(bào)告或開(kāi)展合作研究等各種活動(dòng)，提升了高校管理人員的專(zhuān)業(yè)水平，特別是應(yīng)對(duì)高校公共危機(jī)的能力。

2. 完善的危機(jī)預(yù)警信息處理流程

預(yù)警信息處理是高校公共危機(jī)預(yù)警管理運(yùn)行體系的重點(diǎn)工作，但并不是最艱難的工作。這是由于各高校對(duì)前次危機(jī)進(jìn)行了預(yù)警經(jīng)驗(yàn)和不足的總結(jié)，形成了全面的日常預(yù)警日志和計(jì)劃，并把危機(jī)后的恢復(fù)作為新危機(jī)預(yù)警中的關(guān)鍵；日本高校不僅設(shè)有危機(jī)溝通交流計(jì)劃以及信息處理中心，還有國(guó)家危機(jī)預(yù)警信息系統(tǒng)的支撐，從而提高了危機(jī)預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確度，提升高校危機(jī)預(yù)警能力。

3. 決策預(yù)案的有效反饋

預(yù)警的最終成果以決策預(yù)案形式呈現(xiàn)，再經(jīng)過(guò)危機(jī)管理人員的討論和商議后制定完善的危機(jī)預(yù)警管理計(jì)劃，形成了循環(huán)和反饋。

二、日本高校公共危機(jī)預(yù)警管理體系

（一）法律法規(guī)

在校園安全管理方面，日本屬于典型的校內(nèi)保護(hù)型，故日本的校園公共危機(jī)法律體系比較健全，體現(xiàn)為基本法加單一法的模式?；痉椤稇椃ā泛汀督逃痉ā?，這兩者在宏觀層面為日本的高校提供一個(gè)基本性全面的法律保障，為危機(jī)的預(yù)警提供支持。比如，2004年出臺(tái)的《校園安全法》對(duì)學(xué)生、教師、校園環(huán)境、學(xué)生監(jiān)護(hù)人等方面提出保護(hù)性的要求。除了這些綜合性的法律法規(guī)，日本還出臺(tái)了針對(duì)頻發(fā)的校園危機(jī)的單行法律，以進(jìn)行更加詳細(xì)的規(guī)定和管理。如20世紀(jì)五六十年代先后實(shí)施了《學(xué)校供應(yīng)飲食法》《學(xué)校保健法》《日本學(xué)校安全協(xié)會(huì)法》《體育振興法》；2003年和2008年分別出臺(tái)和修訂了《食品安全基本法》和《學(xué)校食品衛(wèi)生管理標(biāo)準(zhǔn)》。2002年出臺(tái)的《獨(dú)立行政法人日本體育振興中心法》則是幫助學(xué)生受到傷害時(shí)進(jìn)行權(quán)益保護(hù)，根據(jù)該法，日本每年申請(qǐng)的救濟(jì)補(bǔ)助件數(shù)歷年每年超過(guò)百萬(wàn)件[12]。

（二）組織結(jié)構(gòu)形式

日本危機(jī)管理的組織以首相為主，內(nèi)閣為輔，通過(guò)各類(lèi)決策機(jī)構(gòu)來(lái)制定措施，并由國(guó)土、消防、防衛(wèi)等部門(mén)實(shí)施。在高校的危機(jī)預(yù)防與應(yīng)對(duì)管理上，日本政府采取的是以安全管理委員會(huì)為核心，聯(lián)合防火、防災(zāi)、環(huán)境安全保護(hù)等部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，諸多協(xié)會(huì)和組織共同參與協(xié)助。安全管理委員會(huì)主要職責(zé)是安全計(jì)劃的制訂、安全標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定等，以此對(duì)預(yù)警危機(jī)的各種計(jì)劃進(jìn)行的事先處理，減少危機(jī)的發(fā)生。日本的危機(jī)預(yù)警管理組織結(jié)構(gòu)，如下圖2所示。

日本各都道府縣教育委員會(huì)基本上編寫(xiě)有《危機(jī)管理和應(yīng)對(duì)手冊(cè)》或《防災(zāi)教育指導(dǎo)資料》等教材，來(lái)指導(dǎo)各類(lèi)學(xué)校如何開(kāi)展危機(jī)預(yù)警及應(yīng)對(duì)。除去政府層面的組織，在高校上也有諸多協(xié)會(huì)和學(xué)院來(lái)支持高校危機(jī)預(yù)警的理論發(fā)展，如1982年日本安全協(xié)會(huì)和學(xué)校午餐協(xié)會(huì)合并成為日本學(xué)校健康協(xié)會(huì)，2003年成立了日本學(xué)校健康/安全協(xié)會(huì)，同年組建學(xué)校健康/安全部，次年則重組形成日本學(xué)校安全中心，并逐漸發(fā)展成為一個(gè)專(zhuān)業(yè)的救濟(jì)組織[13]。

此外，日本部分大學(xué)也開(kāi)設(shè)了專(zhuān)門(mén)的危機(jī)管理研究院和相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)，比如，東京大學(xué)的地震研究所、京都大學(xué)的防災(zāi)研究所，國(guó)立千葉大學(xué)還設(shè)置了危機(jī)管理學(xué)專(zhuān)業(yè)，在國(guó)際上也發(fā)行了專(zhuān)門(mén)刊載應(yīng)急管理研究的相關(guān)成果的學(xué)術(shù)刊物，日本關(guān)西大學(xué)設(shè)立了社會(huì)安全學(xué)院，主要研究人為災(zāi)害及其防御和相關(guān)人才的培養(yǎng)。

圖2 日本高校公共危機(jī)預(yù)警組織結(jié)構(gòu)示意圖

（三）危機(jī)預(yù)警意識(shí)

1. 重視危機(jī)教育和演練

由于日本所處地理位置的特殊性，使得日本很早就開(kāi)始對(duì)公民的安全進(jìn)行教育[14]，采取的方式主要有編制和發(fā)放安全教育小冊(cè)子，通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)等多途徑向公眾宣傳安全知識(shí)，設(shè)定“災(zāi)害管理周”“災(zāi)害管理志愿者日”等。各大高校也非常注重對(duì)全校師生、職工的安全教育，積極普及安全知識(shí)，強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)：一方面進(jìn)行危機(jī)演練；另一方面，還通過(guò)建立學(xué)生/教師/教學(xué)管理人員信息網(wǎng)站、發(fā)放和收集調(diào)查問(wèn)卷、舉辦安全講座和座談會(huì)等方式與學(xué)校師生職工建立溝通聯(lián)系，及時(shí)收集意見(jiàn)和信息，有效地解決存在的問(wèn)題，以期進(jìn)行危機(jī)的消除和事前控制。

2. 建立完善的危機(jī)信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

日本有一套完善的信息預(yù)警系統(tǒng)。和美國(guó)一樣，日本不僅僅只是高校危機(jī)管理主體的危機(jī)意識(shí)強(qiáng)烈，整個(gè)社會(huì)群眾的危機(jī)意識(shí)也很強(qiáng)烈。日本的危機(jī)預(yù)警管理部門(mén)通過(guò)建立非常完善的防災(zāi)信息網(wǎng)絡(luò)，有效獲取危機(jī)信息，實(shí)現(xiàn)危機(jī)的快速響應(yīng)。日本的《災(zāi)害對(duì)策基本法》就明確規(guī)定，學(xué)校的責(zé)任之一就是定期收集學(xué)校周邊的信息并及時(shí)向?qū)W生和家長(zhǎng)發(fā)布。為預(yù)測(cè)、預(yù)防和應(yīng)對(duì)危機(jī)，日本高校借助外部信息系統(tǒng)建立了一個(gè)綜合的公共危機(jī)預(yù)警信息管理系統(tǒng)，目的在于實(shí)時(shí)監(jiān)控和有效聯(lián)絡(luò)。該系統(tǒng)能不斷檢測(cè)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)源是否發(fā)生、及時(shí)感應(yīng)危機(jī)信號(hào)、自動(dòng)辨別信號(hào)和危機(jī)間的關(guān)系，一旦發(fā)生危險(xiǎn)能及時(shí)定位信息，利于救援[12]，以此來(lái)減少危機(jī)的發(fā)生概率和減輕危機(jī)的危害程度。例如，在早稻田大學(xué)宿舍的天花板上都配備有煙霧報(bào)警裝置，一旦煙霧達(dá)到閾值就會(huì)即刻發(fā)出警報(bào)，在宿舍之外也設(shè)有隱藏的逃生通道。

3. 制定合理的應(yīng)急預(yù)案

日本高校建立應(yīng)急預(yù)案的三原則是：立足實(shí)際、科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)。比如，高校管理者對(duì)安全隱患的類(lèi)別、存在的可能性以及如何預(yù)防和處置等都有很好的認(rèn)知。這種危機(jī)預(yù)防機(jī)制最為重要的方面是有一整套嚴(yán)密的計(jì)劃、完善的組織體系和日常的培訓(xùn)。

4. 重視防災(zāi)科研的經(jīng)費(fèi)投入

日本政府在危機(jī)預(yù)警中還十分重視研究開(kāi)發(fā)，表現(xiàn)在：其一，政府不斷增加對(duì)防災(zāi)科研的經(jīng)費(fèi)投入，這逐漸成為日本防災(zāi)經(jīng)費(fèi)的重要組成部分；其二，政府會(huì)組織關(guān)于防災(zāi)管理的課題研究，為防災(zāi)科技研究提供理論基礎(chǔ)；其三，政府特別注重危機(jī)管理人才的培育。

三、美日高校公共危機(jī)預(yù)警管理體系對(duì)比分析

通過(guò)以上研究分析發(fā)現(xiàn)，美日兩國(guó)在高校公共危機(jī)預(yù)警管理上各有特色。

（一）法律法規(guī)方面

美國(guó)高校公共危機(jī)管理的法律法規(guī)不僅全面覆蓋了危機(jī)管理的各個(gè)方面，而且還對(duì)公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的法律地位、權(quán)責(zé)分工等作出了詳細(xì)的規(guī)定，從根本上保障了高校公共危機(jī)管理的規(guī)范化及有效性。美國(guó)的“聯(lián)邦+州政府”的法律和組織結(jié)構(gòu)，使得美國(guó)州政府在具體的法案實(shí)施過(guò)程中比聯(lián)邦有更高的可操作性和權(quán)力，讓法律和機(jī)構(gòu)更加接近各自高校的實(shí)際情況，更大程度上維護(hù)了高校的安全，讓高?？筛鶕?jù)自身的情況來(lái)制定專(zhuān)門(mén)的危機(jī)預(yù)警方案。

而日本在法律上是通過(guò)基本法和單一法來(lái)健全法律，并從學(xué)生、教師這兩大主體上出臺(tái)法律進(jìn)行保護(hù)，在地方上也有條例出臺(tái)來(lái)維護(hù)高校安全，詳細(xì)的法律全方位對(duì)高校的種種危機(jī)進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)。

（二）組織結(jié)構(gòu)方面

總體來(lái)說(shuō)，美國(guó)的危機(jī)預(yù)警管理是一種以高校為主體，政府為客體，社會(huì)各組織進(jìn)行輔助的三狀態(tài)管理模式，實(shí)行“多元共治”。具體來(lái)說(shuō)即以高校的管理為中心，由FEMA提供資金、技術(shù)和指導(dǎo)，地方政府也有較大的管理權(quán)力，同時(shí)作為聯(lián)邦和高校的中間部門(mén)，社會(huì)各組織提供高校危機(jī)管理過(guò)程中所需要的資源。美國(guó)在法律和組織上的優(yōu)越性，和整合全社會(huì)的組織資源支持了美國(guó)危機(jī)預(yù)警管理的發(fā)展。

日本在很大程度上與美國(guó)很相似，希望打造一個(gè)互助的“多元共治”的體系，積極把一些志愿服務(wù)組織納入管理范圍，以協(xié)助那些發(fā)生公共危機(jī)的高校，幫助高校完成預(yù)警任務(wù)[15]。日本危機(jī)預(yù)警組織主要是協(xié)會(huì)、高校的研究所和學(xué)院這兩部分，政府組織負(fù)責(zé)危機(jī)預(yù)警的管理和標(biāo)準(zhǔn)的制定，高校在危機(jī)預(yù)警管理權(quán)力上相對(duì)較小，主要是通過(guò)對(duì)危機(jī)預(yù)警進(jìn)行科研，為實(shí)踐提供依據(jù)。

（三）危機(jī)預(yù)警意識(shí)方面

美日兩國(guó)都重視危機(jī)預(yù)警的演習(xí)、教育和培訓(xùn)以及預(yù)案的制定和預(yù)警信息系統(tǒng)的構(gòu)建。

尤其是在危機(jī)預(yù)警意識(shí)上，美國(guó)先進(jìn)的危機(jī)意識(shí)讓其在危機(jī)的預(yù)警上發(fā)揮了巨大作用。美國(guó)的危機(jī)預(yù)警意識(shí)主要依靠美國(guó)人民對(duì)于自身的權(quán)益的保護(hù)意識(shí)。危機(jī)預(yù)警的演習(xí)將幫助高校學(xué)生樹(shù)立起對(duì)危機(jī)的預(yù)先應(yīng)對(duì)意識(shí)；美國(guó)高校的應(yīng)急預(yù)案全面、科學(xué)；美國(guó)高校特別注重危機(jī)管理計(jì)劃的制定和危機(jī)教育培訓(xùn)的開(kāi)展，二者互補(bǔ)發(fā)展。

同樣，在危機(jī)預(yù)警意識(shí)上，日本全社會(huì)都有著一致的認(rèn)同性，一致強(qiáng)化演練來(lái)推進(jìn)日本的危機(jī)預(yù)警意識(shí)的不斷前進(jìn)。極強(qiáng)的危機(jī)意識(shí)和先進(jìn)的預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)組成的危機(jī)預(yù)警管理體系，這是日本高校危機(jī)管理模式運(yùn)行的保障。日本高校危機(jī)運(yùn)行模式的特點(diǎn)是：在危機(jī)爆發(fā)前，注重危機(jī)意識(shí)的教育，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的預(yù)演，以期提高師生危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，這有助于危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)和危機(jī)發(fā)生后的恢復(fù)工作。強(qiáng)烈的危機(jī)預(yù)警意識(shí)在危機(jī)演練、社會(huì)的管理上均促進(jìn)了危機(jī)預(yù)警的管理，也讓管理組織愿意投入大量的時(shí)間和資金對(duì)危機(jī)管理涉及的全部人員危機(jī)意識(shí)進(jìn)行強(qiáng)化。

四、對(duì)我國(guó)高校公共危機(jī)預(yù)警管理的啟示

相對(duì)于美國(guó)日本來(lái)說(shuō)，我國(guó)的危機(jī)管理處于剛剛起步的階段，雖然2005年教育部印發(fā)了《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，2006和2007年也相繼出臺(tái)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，各省市自治區(qū)直轄市也制定了相應(yīng)的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，且于2014年成立了國(guó)家一級(jí)社團(tuán)組織——中國(guó)應(yīng)急管理學(xué)會(huì)，以積極發(fā)揮應(yīng)急管理領(lǐng)域國(guó)家級(jí)智庫(kù)功能，2018年3月又成立中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部。但相比于美國(guó)日本這些有豐富經(jīng)驗(yàn)和完善體制的發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)的危機(jī)預(yù)警管理在法律保障、組織結(jié)構(gòu)設(shè)置和危機(jī)意識(shí)等方面都較為欠缺，還存在著諸多需要解決的問(wèn)題，特別是在自然災(zāi)害預(yù)防、校園暴力、心理問(wèn)題以及突發(fā)安全事件應(yīng)對(duì)方面。但由于各國(guó)體制和國(guó)情不同，我國(guó)不能完全照搬別國(guó)高校公共危機(jī)事件預(yù)警管理的做法，而是要緊密結(jié)合我國(guó)社會(huì)與高校的實(shí)情，努力構(gòu)建一套具有中國(guó)特色的高校公共危機(jī)預(yù)警管理體系。因此，結(jié)合以上美日兩發(fā)達(dá)國(guó)家的高校公共危機(jī)預(yù)警管理的經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面來(lái)完善中國(guó)高校公共危機(jī)的預(yù)警管理體系。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，制訂風(fēng)險(xiǎn)分析指南與標(biāo)準(zhǔn)

法治是國(guó)家實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的基本保障，黨的十八屆四中全會(huì)也提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，因而在高校公共危機(jī)預(yù)警管理上也要規(guī)范立法、嚴(yán)格執(zhí)法。

在完善相關(guān)法律法規(guī)上應(yīng)重點(diǎn)從以下這幾方面入手。（1）法律具有滯后性，國(guó)家應(yīng)加快法律修訂頻率，最大程度上保障法律的社會(huì)適應(yīng)性。（2）完善法律涉及領(lǐng)域，掃除高校危機(jī)管理的灰色地帶和盲區(qū)，比如，借鑒國(guó)外立法模式，針對(duì)各類(lèi)高校公共危機(jī)制定相應(yīng)的校園安全法等單行法律，讓一切行為都有法可依，用法律的尺度來(lái)衡量不規(guī)范行為。（3）加大普法力度、提高執(zhí)法力度、增加違法成本，以期強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)并減少潛在危機(jī)的發(fā)生。比如在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)輿情環(huán)境下對(duì)高校公共危機(jī)“謠言”的傳播如何合理遏制，也應(yīng)在相應(yīng)制度體系中明確。（4）采用“國(guó)家+省市政府+高?！比?jí)聯(lián)動(dòng)的法律體系。當(dāng)前我國(guó)高校涉及危機(jī)管理的制度，基本是由校保衛(wèi)處、學(xué)工處制訂的，大多數(shù)是針對(duì)人身和財(cái)物安全以及大學(xué)生心理健康，在危機(jī)管理的專(zhuān)業(yè)程度上可能存在不足。為了保證危機(jī)預(yù)警管理的有效性，可不定期地組織危機(jī)管理專(zhuān)家和學(xué)者進(jìn)行補(bǔ)充和修訂，新增自然災(zāi)害、高校信譽(yù)、師生道德教育、食品安全等危機(jī)管理內(nèi)容，以形成全方位的危機(jī)預(yù)警管理。采用這樣的三級(jí)聯(lián)動(dòng)方式，可使相應(yīng)的法律法規(guī)更具有區(qū)域性、適應(yīng)性和可操作性。（5）制訂風(fēng)險(xiǎn)分析指南與標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)僅有少數(shù)法律涉及風(fēng)險(xiǎn)分析內(nèi)容。例如，2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定在國(guó)家層面上“建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系”；在地方層面上省市縣三級(jí)政府分別負(fù)責(zé)調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)控其轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件危險(xiǎn)源和區(qū)域[17]。因此，持續(xù)地探索建立本地高校的綜合風(fēng)險(xiǎn)管理流程與指標(biāo)體系，實(shí)施高校突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以提高地方政府危機(jī)管理水平很有必要[18]。

（二）建立危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，以風(fēng)險(xiǎn)分析為核心，提高政府風(fēng)險(xiǎn)管理水平

雖然在20世紀(jì)80年代中期，上海高校就已建立了比較完善的心理危機(jī)干預(yù)工作組織體系和工作機(jī)制，對(duì)大學(xué)生的心理素質(zhì)乃至綜合素質(zhì)提高做出了重要貢獻(xiàn)[19]，然而，目前我國(guó)高校的應(yīng)急管理組織大多是臨時(shí)性的松散組織，應(yīng)急管理小組一般由學(xué)校分管領(lǐng)導(dǎo)在突發(fā)事件發(fā)生后臨時(shí)牽頭組成，通常在事件結(jié)束后不久解散，這種臨時(shí)性的松散組織在突發(fā)事件的應(yīng)急管理方面存在著固有的缺陷。

在危機(jī)管理機(jī)構(gòu)上應(yīng)該重點(diǎn)從以下這幾方面入手：（1）建立統(tǒng)一專(zhuān)業(yè)化的總管機(jī)構(gòu)，比如，學(xué)習(xí)美國(guó)的做法，設(shè)立一個(gè)類(lèi)似FEMA的危機(jī)管理的中央指揮體系，實(shí)施公共危機(jī)管理總體規(guī)劃，指導(dǎo)省、市級(jí)公共危機(jī)管理政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)組織的組建，指導(dǎo)地方公共應(yīng)急預(yù)案的修訂和定期評(píng)審；并由地方政府在各個(gè)高校區(qū)建立辦事處，以實(shí)現(xiàn)直接、快速、有效的危機(jī)管理。（2）擴(kuò)大危機(jī)管理組織的范圍，將高校附近社區(qū)納入高校危機(jī)管理范圍，協(xié)同社區(qū)力量，維護(hù)高校社區(qū)內(nèi)的穩(wěn)定治安；并鼓勵(lì)社會(huì)非政府組織和志愿者組織的設(shè)立，與其保持良好溝通，以便在危機(jī)管理需要時(shí)組織他們有效地參與。（3）高校內(nèi)部成立互聯(lián)網(wǎng)信息管理部門(mén)，主動(dòng)通過(guò)社交論壇對(duì)高校的信息進(jìn)行處理，對(duì)于各種論壇的各種的負(fù)面評(píng)價(jià)進(jìn)行自查和處理，避免事件的持續(xù)發(fā)酵。此外，也可將高校的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站及相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的維護(hù)外包給專(zhuān)業(yè)公司。據(jù)補(bǔ)天漏洞響應(yīng)平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，在2014年4月到2015年3月間，高校的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)漏洞多達(dá)3495個(gè)，其中高危漏洞占比為74.7%，在告知后僅有5.3%的高校對(duì)網(wǎng)站進(jìn)行修復(fù)。因此將網(wǎng)站項(xiàng)目外包給互聯(lián)網(wǎng)公司，不僅能節(jié)約成本，還能在信息安全上得到維護(hù)，減少信息泄露導(dǎo)致的公共危機(jī)事件。（4）設(shè)立危機(jī)管理研究所（院），比如中國(guó)地震局直屬院?！罏?zāi)科技學(xué)院就是以防災(zāi)減災(zāi)高等教育為主，清華大學(xué)的公共管理學(xué)院是中國(guó)應(yīng)急管理的研究基地。在其他有影響力的高校中也可開(kāi)設(shè)危機(jī)管理課程、開(kāi)展高校危機(jī)管理的科研，并加強(qiáng)官、學(xué)、研的合作。

（三）強(qiáng)化危機(jī)預(yù)警意識(shí)，發(fā)揮機(jī)構(gòu)與專(zhuān)家力量，組織各方參與風(fēng)險(xiǎn)分析

我國(guó)的政府官員和高校管理者往往將危機(jī)管理的重點(diǎn)集中于危機(jī)事件發(fā)生后如何快速反應(yīng)，而對(duì)在日常中形成危機(jī)意識(shí)的重視度相對(duì)欠缺，導(dǎo)致不能把危機(jī)消弭于還未造成巨大影響之前，錯(cuò)失了解決危機(jī)的最好時(shí)機(jī)。

在強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)上應(yīng)該重點(diǎn)從以下這幾方面入手：（1）重視危機(jī)的預(yù)演、教育和培訓(xùn)。其一，高校應(yīng)聯(lián)合政府、防火救災(zāi)等部門(mén)及志愿者協(xié)會(huì)組織，在高校內(nèi)開(kāi)展危機(jī)預(yù)警的演習(xí)；其二，由政府統(tǒng)一發(fā)放危機(jī)教育學(xué)習(xí)冊(cè)，在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行宣傳，以強(qiáng)化公眾的危機(jī)意識(shí)，加強(qiáng)公眾對(duì)高校危機(jī)的重視；其三，增設(shè)危機(jī)管理培訓(xùn)課程和開(kāi)展心理疏導(dǎo)，不定期邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行講座，將防范校園公共危機(jī)的專(zhuān)題教育作為教學(xué)要求常規(guī)化；其四，高校危機(jī)管理層可通過(guò)實(shí)地調(diào)研、學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)課程等方式來(lái)提升危機(jī)管理能力，使危機(jī)管理形成常態(tài)化。（2）轉(zhuǎn)變危機(jī)教育模式。將傳統(tǒng)的危機(jī)教育模式和新型危機(jī)教育模式相結(jié)合，將教育與學(xué)生感興趣的事物相結(jié)合，潛移默化地影響學(xué)生，提升其危機(jī)意識(shí)。如針對(duì)當(dāng)代大學(xué)生愛(ài)好手游，可開(kāi)發(fā)功能游戲，通過(guò)與騰訊、網(wǎng)易等公司合作，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)功能游戲，實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)制學(xué)習(xí)到自主學(xué)習(xí)的轉(zhuǎn)變，亦可以讓學(xué)生參與制作，在制作過(guò)程中學(xué)習(xí)危機(jī)知識(shí)，提升其危機(jī)意識(shí)。（3）借助官媒、明星效應(yīng)等渠道倡導(dǎo)媒體、自媒體對(duì)人文關(guān)懷進(jìn)行思考，宣傳正確的危機(jī)價(jià)值取向，引導(dǎo)社會(huì)群眾關(guān)注高校危機(jī)，以正確心態(tài)對(duì)待危機(jī)。利用當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)視頻平臺(tái)和電視等用短視頻的方式向群眾普及危機(jī)知識(shí)，引導(dǎo)民眾對(duì)高校危機(jī)的重視和理解。（4）重視防災(zāi)科研的經(jīng)費(fèi)投入，建立高技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)+危機(jī)預(yù)警平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)對(duì)危機(jī)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、信息收集和處理。一方面可及時(shí)發(fā)現(xiàn)并反饋危機(jī)信號(hào)，為管理者有效應(yīng)對(duì)危機(jī)提供決策參考；另一方面可實(shí)現(xiàn)快速地發(fā)布官方信息，盡可能消除由于信息缺失導(dǎo)致的謠言傳播。（5）制訂危機(jī)預(yù)案，為本校公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制有序運(yùn)行提供保障。（6）有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)分析為核心，增強(qiáng)全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，完善風(fēng)險(xiǎn)分析體系和方法，逐步提高各級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

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Forewarning Management System of Public Crisis in American and Japanese Universities and its Revelation for China

TONG Xin

(Business Administration College, Nanchang Institute of Technology, Nanchang Jiangxi 330099, China)

Crisis forewarning is the focus of crisis management. The practices of public crisis forewarning management system in the universities of the United States and Japan are analyzed from the aspects of laws and regulations, organizational structure, forewarning consciousness, etc., and the characteristics of public crisis forewarning management in the universities of the two countries are compared in order to provide experience for the construction and management of China’s university public crisis forewarning system.

public crisis; forewarning management; the universities of the United States and Japan; comparative analysis; experience and reference

2020-05-07

江西省教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（19ZD072）；江西省教育廳科研技術(shù)研究項(xiàng)目（GJJ16130）

童心（1988—），女，江西彭澤人，講師，博士，研究方向：知識(shí)管理與創(chuàng)新。

G647

A

2095-9249（2020）04-00103-06

〔責(zé)任編校：吳侃民〕