胡成華

摘要：習近平總書記在分析農村市場化建設四大矛盾的基礎上提出了解決問題的基本思路。本文對照習近平農村市場化理論檢視現有相關法律制度，建議重點加強市場主體、產權保護、市場流通、農村宏觀調控等方面的立法。

關鍵詞：習近平 農村市場化 農村立法 農村經濟法制

*基金項目：湖北省教育廳人文社會科學研究項目（編號16G328）。

農村市場化問題是農業(yè)現代化建設的基礎和關鍵。農業(yè)現代化中面臨的三大問題“貨往哪里賣，錢從哪里來，人往哪里走”，無一例外地都要靠市場解決。習近平總書記一直非常關注農村的發(fā)展，對此有較深研究，在福建時完成了專著《中國農村市場化建設研究》，并發(fā)表了若干相關主題的學術論文。2012年擔任總書記后多次就農村市場化改革發(fā)表重要講話。市場經濟是法治經濟，農村市場化建設需要國家立法予以推動。深入研究習近平總書記關于農村市場化建設的論斷，有助于開拓視野，提高立法工作質量。

一、習近平總書記對農村市場化建設四大矛盾的分析及解決思路

習近平總書記提出在探索建設道路時應聚焦四大矛盾：一是土地家庭承包與分散經營的農民難以進入市場的矛盾。即農戶經營規(guī)模過小，沒有能力直接對接市場，或者對接面臨著高昂的成本。二是建立統(tǒng)一市場與農產品和農業(yè)要素市場長期被嚴重分割的矛盾，農業(yè)管理體制不適應市場經濟的客觀需要。三是市場經濟的平等競爭與農業(yè)弱質地位所引起的競爭不平等的矛盾。農業(yè)受到自然和市場風險的雙重制約，基礎設施建設的投入不足，農業(yè)體質孱弱。四是產業(yè)鏈中不同主體之間利益分配的矛盾。主要表現為龍頭企業(yè)損害廣大農戶利益。關于農村市場化建設思路，習近平指出，一要解放思想、轉變觀念，認識到農村市場化建設的必要性和緊迫性。市場主體和政府對農村市場化建設都負有重要的責任。二要提高農業(yè)市場主體的整體素質，提高農民的組織化程度，正確引導和幫助農民安全、順利進入市場、拓展市場。三要完善農產品流通體系，深化農產品流通體制改革，完善農村市場機制。四要加強政府宏觀調控，為農業(yè)參與市場平等競爭提供政策保護。根據文獻檢索，習近平擔任總書記后，就農村改革最為集中、最為全面的講話發(fā)表于2016年4月25日對安徽小崗村的視察過程中。講話精神與其前期提出的市場化建設思路基本一致。

二、我國推進農村市場化建設的相關立法回顧

習近平總書記在研究中所概括的四大矛盾及解決思路，若從法律層面進行梳理、歸類，主要涉及到市場主體制度、產權保護制度、市場（包括生產要素和產品流通）運行制度、農村經濟宏觀調控（農村特殊支持保護）制度。本文擬按照上述分類對現有立法進行梳理。

（一）市場主體方面的立法

只有市場參加者的地位得到了法律的承認，其所從事的經濟活動才能得到切實保護。因此，農村市場化建設首先考慮的應該是主體問題。習近平所提到的“土地家庭承包與分散經營的農民難以進入市場的矛盾，龍頭企業(yè)損害廣大農戶利益的現象”，實際上直指市場主體制度的建設。市場主體泛指參與農村經濟活動的組織和個人。包括傳統(tǒng)農戶、新型農業(yè)經營主體（家庭農場、種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農民合作社、社會化服務組織）、農村集體經濟組織、農村金融機構、農民專業(yè)協會、農村市場流通中介機構等。

農村市場主體立法的任務是確立多元主體的法律地位，使其具有完全的行為能力和責任能力，以更好地面對市場、適應市場。從1986年《民法通則》確立“農村承包經營戶”制度，到2006年的《農民專業(yè)合作社法》界定“農民專業(yè)合作社”，我國涉農市場主體的立法取得巨大成績。2017年《民法總則》法人制度的創(chuàng)新，更是一個向市場化大幅度邁進的標志性事件?！睹穹倓t》在第四節(jié)將農村集體經濟組織法人、城鎮(zhèn)農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人規(guī)定為“特別法人”。此舉初步解決了長期困擾相關當事人進入市場的法律身份障礙問題。從《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》的相關條款來看，農村集體經濟組織作為土地所有權的行使者，其實是相當重要的市場主體。然而關于其設立、組織機構、運行等事項，目前并無中央層面的法律或行政法規(guī)。地方層面有一些探索，比如上海、江蘇、浙江、廣東的省級人大都頒布了《農村集體資產管理條例》，還有一些省級政府出臺了專門規(guī)章，為全國農村集體經濟組織立法提供了有益參考。

（二）產權保護方面的立法

產權清晰、產權有保障是市場交易的起點。習近平所指出的“統(tǒng)一市場與農產品和農業(yè)要素市場長期被嚴重分割的矛盾”，根源于長期以來的城鄉(xiāng)二元經濟結構，起因于產權改革步驟的不一致?；仡櫢母镩_放的歷程，從時間上看，農村產權制度的改革其實是先于城市的，但改革節(jié)奏已明顯落后于城市。由此導致多年來優(yōu)質生產要素的流動，從凈值上看明顯有利于城市。我國立法一直在界定農村重要資源的產權方面做出努力。2020年《民法典》第261條堅持了2007年《物權法》對農村集體所有權的創(chuàng)造性表述，繼續(xù)規(guī)定“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。這一規(guī)定體現了賦予農民個體更多財產權的政策意圖，在產權界定方面邁出了一大步。2018年《農村土地承包法》的修改，標著三權分置正式得到立法認可。經過修訂的農村土地承包法與舊法相比，有以下幾點進步：一是明確了農村土地承包關系長久不變的具體內涵；二是強化了農戶土地承包經營權的保護力度；三是加大力度保護土地流轉中受讓方的土地經營權。在宅基地方面，《民法典》再次確認了集體成員占有和使用的權力，并在第263條預留了通過其他法律進行流轉、實現收益的權利。在經營性資產方面，地方層面的立法在落實中央《深化農村改革綜合性實施方案》方面做出了一定程度的探索，資產折股量化到戶的工作正在推進，生產要素的活力得到明顯提升。

（三）市場運行方面的立法

開放性是市場經濟的基本特征之一。市場運行方面的立法主旨在保障市場的開放性、促進生產要素和商品的流通，潤滑交易，降低交易成本。最重要的任務是促成城鄉(xiāng)要素之間的自由、平等交換，實現以城帶鄉(xiāng)、縮小城鄉(xiāng)差距的目的。目前關于促進農村生產要素流動的立法，主要是《農村土地承包法》、《民法典》中關于土地經營權流轉的相關條款?！掇r村土地承包法》2018年的修改，在促進生產要素流通、提高資源利用效率方面有諸多亮點：一是明確不得以退出土地承包經營權作為農戶進城的條件，以此鼓勵廣大農民放心進城、放心流轉土地。二是對于5年以上長期的流轉合同，賦予物權效力，加大保護力度，如此，農業(yè)資本、種糧大戶更有動力進入經營權流轉市場。三是規(guī)定工商企業(yè)等社會資本在通過資格審查后可以取得農村土地經營權。此舉有利于緩解農村生產與建設資金不足的局面。四是受讓方可以用土地經營權向金融機構融資擔保。關于促進農村勞動力流動、農業(yè)轉移人口市民化、農產品流通等方面的立法，尚處于調研論證階段。

（四）農村宏觀調控方面的立法

習近平所強調的“為農業(yè)參與市場平等競爭提供政策保護”，從立法上看，就是要關注農村關鍵領域供給不足的問題。我國目前在農業(yè)投入、農村金融特殊支持、農業(yè)投資等方面尚無法律和行政法規(guī)層級的專門立法，有關規(guī)定散見于大量的非立法性文件中，且鼓勵性、倡導性條文多，剛性規(guī)定較少?？傮w來看，現行涉農法律體系對農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展理念的體現力較弱，與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現實要求尚有較大差距。

三、我國農村市場化建設的立法保障展望

（一）以提高組織化程度為目標，加強重點市場主體的立法

1.新型職業(yè)農民方面的立法。從農業(yè)生產發(fā)展規(guī)律來看，以職業(yè)農民為支撐的家庭農場將是未來中國農村最重要的市場主體，因為它既保留了家庭經營的優(yōu)勢，又能適應較大規(guī)模的現代化農業(yè)生產。職業(yè)農民培育是為解決“誰來種地、科學種地、高效種地”等問題而生的一項重大工程，其實施時間長、過程復雜，需要利益激勵機制。這不是靠政府部門發(fā)幾個文件就能解決的。在國外通常有專門立法。如日本的《農民改良助長法》、《農業(yè)教育通則》，英國的《農業(yè)培訓局法》，法國的《農業(yè)教育指導法》，韓國的《農漁后繼者培養(yǎng)基本法》、美國的《莫雷爾法》、《哈奇法》、《史密斯·利費法》等。我國地方層面上有一些探索，如天津市2010年4月出臺了《農民教育培訓條例》，在國家層面尚無基本法律及行政法規(guī)?，F行的《教育法》、《農業(yè)法》、《職業(yè)教育法》和《農業(yè)技術推廣法》雖然都有所提及，但都不具體、不系統(tǒng)、不全面。對此，習近平總書記在2013年12月的中央農村工作會議上明確指出，“要把加快培育新型農業(yè)經營主體作為一項重大戰(zhàn)略，以吸引年輕人務農、培育職業(yè)農民為重點，建立專門政策機制?！北疚慕ㄗh立法機關總結各省新型職業(yè)農民培育試點的經驗，對師資隊伍建設、培育對象遴選、培訓內容、培訓方式、認定與管理、激勵機制、經費投入的來源等予以明確。建議把職業(yè)農民培育工作納入鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃和地方公共服務范疇，強化組織領導和財政投入力度，建立監(jiān)督考核機制。逐步將職業(yè)農民納入職工社會保障范圍。

2.繼續(xù)完善《農民專業(yè)合作社法》。目前，我國農民合作社正處于從數量增長邁向質量提升的關鍵階段。全國依法登記的農民合作社達到220余萬家、聯合社達到1萬多家。自2006年立法以來，農民合作社數量擴展非常迅速，但是真正能夠發(fā)揮積極作用的、能夠讓農民受益的還是非常有限。國家發(fā)展農民合作社的本意是解決傳統(tǒng)市場主體過弱過小的問題，通過產業(yè)鏈的改造抑制龍頭企業(yè)損害廣大農戶利益的現象。然而當前存在合作社單體經營規(guī)模偏小、風險分擔機制不合理、成立后“長期休眠”等突出問題。《農民專業(yè)合作社法》的下一步修改應在準入門檻設置、日常監(jiān)管、市場退出、財政扶持等方面發(fā)力，力爭使合作社真正成為市場上強有力的、穩(wěn)定的競爭主體。

3.出臺農村集體經濟組織法。我國目前仍有36萬余個村代行農村集體經濟組織職能，在農村人口大流動、村民（戶籍）身份與農村集體經濟組織成員身份不重合的現象越來越多時，“政、經分離”顯得尤為迫切。在三權分置改革背景下，由于集體仍然保留所有權的終極控制，集體經濟組織作為市場主體參與經濟活動將為常態(tài)。因此應盡快明確農村集體經濟組織的法律地位、成員資格、治理機構。農村集體經濟組織是一類法律主體，屬于民事基本制度范疇，根據我國《立法法》的規(guī)定，應由全國人大出臺法律或授權國務院制定行政法規(guī)。農村集體經濟組織法的調整對象為社區(qū)型集體經濟組織，其成員僅限于社區(qū)內部成員，并不具備公司法上股東的開放性特征，也不能對外募集資金，因而不適用《公司法》。基于歷史原因，在今后很長一段時間內農村集體經濟組織仍需承擔一定的社會保障職能，不能適用破產制度。但這并不妨礙在立法上按照“營利法人”進行一定程度的規(guī)制。立法應以提高效率為目標，厘清農村集體經濟組織與村民委員會、集體成員的權利義務關系。農村集體經濟組織要建立符合基本法理的權力機構、常設決策機構及監(jiān)督機構，以適應市場競爭的需要。

（二）以土地權利為核心，加強財產權保護方面的立法

由于城市化進程中存在的諸多不確定性，在土地產權改革問題上繼續(xù)堅持集體所有制是一種明智、穩(wěn)妥的選擇。考慮到農民的非理性投資行為，農業(yè)人口市民化的艱難，農村今后很長一個時期作為改革開放的穩(wěn)定器和蓄水池，保留一些安全冗余是必要的。土地國有或私有化的主張不符合國情。立法的方向是進一步明確產權，實現所有權代理人的多元向一元轉變，落實集體經濟組織的處分權、監(jiān)督管理權，做實集體成員的收益權，穩(wěn)定土地經營權。要遵循民法上所有權“主體特定、客體特定、關系特定”的邏輯?！睹穹ǖ洹吩诜€(wěn)定土地經營權轉入方之預期方面有一些突破。從長遠看，將土地經營權直接明確為物權很有必要。因為債權的最大特點就是法律流通性不足，獲得法律保護的剛性不足。債權轉讓的安全性是不足夠的，受讓人取得的權利或利益只能依據合同證明，無法針對第三人。而且用債權去設置擔保，也存在諸多障礙。土地經營權的債權定位，對以長期經營為目的的經營人而言是不利的。有人提出，用益物權上再設置另一個用益物權，違背了物權法的基本法理。這種認知主要沒有看到土地承包經營權的特殊性。其雖名為用益物權，但由于農民本身又是集體的一員，因此可以說其接近所有權，或者是近似于自物權。在宅基地方面，要充分發(fā)揮農村閑置資產的作用，使農民獲得更多財產收益?？蓮摹八袡?、使用權、租賃權”或“所有權、使用權、居住權”的角度，探索宅基地三權分置的新思路。

（三）以促進產品和要素順暢流動為目標，加強市場流通領域立法

1.出臺《農產品批發(fā)市場法》。作為農產品流通絕對主渠道的農產品批發(fā)市場穩(wěn)定發(fā)展，能切實增加農民收入，促進有效供給。農產品批發(fā)市場若完全按照企業(yè)性質開辦，國家難以通過市場對價格進行有效調控。當前存在著基礎設施條件薄弱、市場功能不配套、運行管理水平和流通效率低等問題，惡性競爭也時有發(fā)生，從而扭曲了價格信號，最終損害了農戶利益。本文建議，借鑒日本、韓國等國家經驗，制定公益性農產品市場法，明確公益定位，并對其開辦形式、規(guī)劃布局、功能以及政府責任等方面做出規(guī)定。

2.完善土地流轉市場的立法。當前由于缺乏市場交易平臺，經營權流轉多處于自發(fā)和無序狀態(tài)，缺乏規(guī)范的流轉程序和監(jiān)督。健全的農村土地流轉市場服務體系，是發(fā)揮市場決定性作用的基礎。要健全土地流轉服務平臺，逐步建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級服務網絡，培育土地流轉中介機構，建立科學的土地流轉價格形成和指導機制。

3.出臺農村勞動力市場方面的立法，破除妨礙勞動力社會性流動的體制弊端。農民工市民化的進程越快，則農業(yè)規(guī)?；洜I水平的提升越快，對接市場的能力也就越強。立法要針對大量農民工非典型、非正規(guī)就業(yè)的特點，盡快完善現有的勞動法體系，盡量擴大保護范圍。

（四）以農村金融和投資為重點，加強宏觀調控方面的立法

1.《農村金融促進法》。由于農業(yè)生產面臨著自然與市場雙重風險，且農村金融服務具有成本高、風險大的特征，資本逐利性使得部分金融機構（甚至包括傳統(tǒng)的合作金融機構）出現了偏農離農趨向。對此，有研究明確指出，正是“合作金融法”的缺失導致我國農村信用社改革無法可依，最后走向商業(yè)金融道路，也導致我國農村資金互助社陷入停頓?！掇r村金融促進法》的主旨是引導金融資源回流農村，通過激勵與約束機制，促進金融機構在農村投入的力度不斷增強、總量持續(xù)增加。要明確規(guī)定各類金融機構的支農義務。其基本原則是：凡是在農村地區(qū)吸收存款的金融機構都應承擔服務三農的責任，都要接受量化考核。

2.農村投資方面的法律?？煽紤]在即將出臺的《鄉(xiāng)村振興促進法》中設置專章，明確政府及有關機構在農村基礎設施建設方面的投資責任。

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（作者單位：長江工程職業(yè)技術學院經濟管理學院）

責任編輯：凌玉