王炎波

(安徽廣播電視大學，合肥 230022)

一、引言

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確提出：“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制。堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。”[1]現(xiàn)階段，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分之間的矛盾，人民不僅對物質(zhì)文化生活方面提出了更高的需要，而且在民主、法治等方面的要求日益增長，更加重視知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，參與社會治理和實現(xiàn)人生價值的意愿越來越強烈。可見，創(chuàng)建多元化的社會協(xié)調(diào)治理體系和公民參與機制，暢通利益表達渠道對和諧社會構(gòu)建、民主法治進程具有重要的意義。

二、問題的提出

群體性事件的發(fā)生有其必然性，一些學者認為，群體性事件的發(fā)生是出于自身權(quán)益的保護，以及對政府政策的不滿；還有一些學者從參與渠道不暢，致使事件由有序延展至無序的群體性事件，等等?？梢?，群體性事件的有效治理主要是如何有效地處理政府與公民之間的關系。筆者認為，在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時期，要對群體性事件進行有效的制止和預防，關鍵是創(chuàng)建有利于公民有序參與的社會組織，充分釋放社會組織的微治理作用，以期有效地預防群體性事件的發(fā)生。

美國羅爾斯的正義理論告訴我們，當人們的期望與現(xiàn)實之間存在差距的時候，矛盾就會產(chǎn)生[2]。在現(xiàn)實中，當公民的期望與實際有差距，社會利益分化，社會結(jié)構(gòu)失衡時，就會引起公民對于政府、社會的不滿，尤其是公民利益受損，無法通過法定程序有序進行表達的時候，公民的叛離心理和反抗情緒就會激增。如：上街示威游行、上訪、罷工、沖擊政府機關、擾亂社會治安，等等。無序的利益表達不僅不利于事件的解決，而且影響了社會秩序的正常運行。因此，處于國家與社會之間的良性互動組織——公民社會組織能起到重要的溝通引導和規(guī)范的作用，通過社會組織的有序引導，把個人或群體有效地組織起來，聽取心聲和意見，然后通過社會組織進行有序的表達。這不僅有利于防止個體利益表達的弱化，而且能使政策制定者自身形成一定的壓力，從而在制定政策的過程中考慮相關利益群體的切身利益，也降低了群體性事件的發(fā)生頻率。

在群體性事件中，僅靠政府的單一治理模式已經(jīng)不能適應當前多元化利益群體的需求。尤其進入新時期，社會治理已不再是政府的獨角戲，而是在黨的領導下，政府與社會組織的良性互動，通過多元社會主體合作共治的模式來有效應對多元化的群體性需求。為何說社會組織相對于單一性的政府治理模式更加具有優(yōu)越性呢？筆者認為原因有三點：一是存在“政府失靈”現(xiàn)象。由于面對突發(fā)性的事件，在決策的過程中可能存在領導決斷以及拍板現(xiàn)象，可能陷入失靈困境。二是政府的公信力遭質(zhì)疑。在群體性事件中，公民對官員存在“官官相護”的偏見，同時政府既是問題的制造者又扮演問題的管理者，公信力不足。而社會組織以第三者的身份進行處理，會以公道客觀的角度進行審核，更加具有說服力。三是行政成本的縮減。單一的政府管理模式必然會包攬一切，從而會導致投入成本的增加，而社會組織的介入不僅防止群體性事件的發(fā)生，而且也會減少財政投入，減少行政成本。

但是，現(xiàn)如今由于社會組織發(fā)展不完善，致使社會組織不能充分有效地發(fā)揮在協(xié)調(diào)社會關系、約束社會行為和保障公民利益等方面的作用，因此，如何保證社會組織協(xié)調(diào)治理作用的發(fā)揮成為處理群體性事件的首要問題。

三、社會組織協(xié)同治理群體性事件的功能性優(yōu)勢

社會組織在群體性事件的萌芽、聚合、爆發(fā)以及事后階段起到重要的社會協(xié)同功能，對事件的發(fā)展控制具有很大的整合作用。

(一)萌芽階段

社會組織能夠深入民眾之中，實現(xiàn)與公民的直接溝通，避免矛盾的積累爆發(fā)。群體性事件的發(fā)生大部分都是由于利益表達不暢而引起的。而“當代中國利益表達機制的構(gòu)建，在利益表達主體方面，即‘誰來表達’方面，只能是社會化組織而不能定位在原子化的個人”[3]中可以看出，由于個人的單一性和弱勢性，使得個人的利益無法進入到政府的行政議程中，致使相同利益的個人不能實現(xiàn)利益需求，伴隨積怨越來越深，在一定刺激下會使事件爆發(fā)影響社會秩序，正如阿爾蒙德所說的“當一個社會中各種成分缺乏有組織的集團，或無法通過現(xiàn)存的有組織的集團充分代表自己的利益時，一個偶然的事件或一個領袖的出現(xiàn)都可能觸發(fā)人們積蓄的不滿，并會通過難以預料和難以控制的方式突然爆發(fā)。”[4]“一個階層或集團利益表達的力度與有效性往往取決于自身的組織化程度。對于弱勢群體而言，依靠個人的力量往往是低效甚至無效的，只有通過集體行動，才能更為有效地表達和維護共同利益”[5]。因此，可通過發(fā)揮社會組織表達群眾訴求渠道作用，實現(xiàn)利益的匯集和公民的利益表達。社會組織把利益相關者的要求向政府有關部門及時反映，保障弱勢群體的利益訴求能夠進入到政府的信息決策中來。

(二)聚合階段

社會組織能夠及時化解矛盾沖突，實現(xiàn)有序利益表達。群體性事件從萌芽到進一步激化，是由于矛盾積累到一定程度的釋放而導致的。而社會組織作為一種“安全閥”，能夠使公民的不滿情緒，通過社會組織的有序指導進行釋放，從而妥善處理涉及群眾切身利益的矛盾和問題。同時，在社會治理過程中，往往只注重平靜穩(wěn)定的社會表面現(xiàn)象而忽視深層的內(nèi)部危機，致使政府無法及時發(fā)現(xiàn)矛盾和問題，群體性事件也正因此而產(chǎn)生。而社會組織通過社會的觀察了解，廣泛的人脈和信息渠道，能夠及時地發(fā)現(xiàn)問題，從而能夠及時地制定對策解決問題。同時社會組織作為公民維權(quán)的一種途徑，能夠及時地收集到公民的利益呼聲，有針對性地加強心理疏導，實現(xiàn)和諧有序的利益表達。

(三)爆發(fā)階段

社會組織能夠擔當非正式組織的作用,通過影響力和組織力凝聚人員，從而可以將矛盾在基層得以妥善解決。在單一性政府管理下，面對激烈的打砸搶行為的群體性爆發(fā)事件，地方政府為了維護地方穩(wěn)定，要不出動警力，要不進行妥協(xié)退讓，而不能從根本上解決問題。如在2014年云南孟連事件和廣州烏坎事件中，都出現(xiàn)警民沖突。妥協(xié)退讓的行為，雖然前期能夠緩和矛盾但不能從根本上解決矛盾。暴力型群體性事件的發(fā)生與政府的管理行為以及地方治理相關，正如美國查爾斯·蒂利在《集體暴力的政治》中所指出的：暴力的爆發(fā)與否與政府治理的能力有關，因此單一性政府管理不能有效地化解社會矛盾。而通過社會組織可以合理地凝聚人員，發(fā)揮社會協(xié)同作用，通過集體有組織有理性的溝通和協(xié)調(diào)，防止事件的蔓延。因此，在爆發(fā)階段，社會組織通過與民眾的良性互動使雙方主體回歸到談判桌。同時，社會組織作為雙方中間者，能夠合理地提出應對之策，避免了談判的破裂和事件的反復。

(四)事后反饋階段

責任型政府對群體性事件應采取最有效的預防措施。在事后反饋階段，政府應認真地反思，要應民生之所向，民意之所愿，認真對待政策的落實情況，建設責任型政府。同時，在事后反饋階段，社會組織作為社會力量，可對政府的整個行為進行公平的評估，提出建議，確保類似問題不再次出現(xiàn)，還可以有效地監(jiān)督政府及相關政府人員認真關注人民利益，防止公權(quán)的私化，對政府形成一定的社會壓力，確保政府權(quán)力為民所用，為民所謀。

“組織化程度是判斷群體性事件性質(zhì)和激烈程度的一項重要指標?！盵6]正式的組織化程度有利于公民利益的合理表達，相對于薄弱的個體來說，集團化的組織更有利于公民利益的實現(xiàn)。社會組織作為國家法治化進程的一部分，對于社會法治化、組織化具有重要的作用，同時對于化解社會的矛盾糾紛和群體性事件有重要的作用，也有助于完善共享共治的社會治理系體系建設。但是，對于當下我國存在的一些群體性事件，社會組織的社會協(xié)同治理作用沒有全面有效地發(fā)揮，使得社會組織不能成為解決突發(fā)性事件的重要力量。因此，要加強社會組織建設，充分發(fā)揮社會組織自身調(diào)解的優(yōu)勢和作用，逐步形成專群結(jié)合、群防群治的防控社會治理體系。

四、群體性事件中社會組織功能缺位的原因

雖然社會組織在處理群體性事件的整個過程中具有非常強的功能優(yōu)勢和現(xiàn)實作用，但是由于當下社會的多重因素制約和影響，如政府的行政干預、社會組織的基礎薄弱、物質(zhì)資源的匱乏等，使其還存在一些困境，導致不能有效地發(fā)揮其應有的價值功能。

(一)政府的行政干預

首先要明確社會組織的定位目標是什么？社會組織也稱非政府性的社會組織，“是人們?yōu)榱颂囟ǖ哪康亩M建的穩(wěn)定的合作形式。”[7]通過社會組織把利益相同的個體聯(lián)合起來，實現(xiàn)利益的有效表達。但是，當下的社會組織面臨雙重管理，即社會組織設立需要先后經(jīng)過業(yè)務主管單位和登記管理機關批準。這為社會組織獲得合法的身份設下了障礙，致使在合法的社會組織范圍外還存在一些未登記的社會組織。同時，雙重的管理機制也制約了社會組織功能的有效發(fā)揮。在涉及社會問題上，社會組織不能很好地發(fā)揮“粘合劑”功能、“傳送帶”利益表達以及組織治理能力。在社會的管理過程中，政府有時把自己看成“無所不能”的全能型政府，包攬社會事務，唱獨角戲，而把社會組織看作對立面。國家行政學院社會和文化教研部主任龔維斌指出：“是一些領導對于社會組織的認識存在誤區(qū)，不少人內(nèi)心深處還是擔心社會組織做大做強后會成為黨和政府的對立面，對社會組織發(fā)展設置障礙?！盵8]這種片面的認識，阻礙了社會組織的正常發(fā)展，致使社會組織數(shù)量少，尤其是基層社會組織數(shù)量少。根據(jù)華中師范大學中國農(nóng)村研究院2015年對全國299個有效樣本村莊實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近四成沒有成立現(xiàn)代社會組織，覆蓋面不足。因此，改變政府管理形式，實現(xiàn)參與合作式的社會組織對群體性事件的預防具有重要的作用。

(二)社會組織的基礎薄弱

市場經(jīng)濟條件下的“原子化”狀態(tài)下的個體利益的表達訴求相對于集團化的利益表達訴求來說顯得脆弱和微小。社會組織為人民的利益表達訴求提供了更為權(quán)威性和實力性的優(yōu)勢，它彌補了政府的缺陷，緩解了社會的緊張矛盾，為個人提供了組織化的合理的利益表達訴求渠道，將無序的個體納入到了有序的組織環(huán)境下。但是，大部分公民尤其是基層公民對于社會組織的了解相對較少，對于社會組織的功能也缺乏認識，因此，在面對個人利益損失，有序合理的正常渠道無法實現(xiàn)時，受“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思維影響，就會采取非有序的渠道來實現(xiàn)利益的表達，越級上訪、示威游行等。而且，由于社會組織的組織建設和內(nèi)部管理制度，都受政府有關部門的指導，使得社會組織自身的建設缺乏活力和動力。同時，社會組織的群眾基礎相對較為薄弱，我國大部分社會組織存在行政色彩，缺乏社會團體應有的創(chuàng)新能力，而且，在實際的社會生活中，社會組織缺乏與公民的直接溝通和互動，使得群眾對于社會組織存在不信任感。一項調(diào)查顯示：“90%以上的人在面臨問題時傾向于找政府解決并對黨和政府有著高度的信任，相反，只有3%的人遇到問題愿意尋求社會組織解決,一半以上的人對私人、社會屬性的東西不信任?！盵9]

(三)物質(zhì)資源匱乏

社會組織的經(jīng)費來源主要包括：社會捐助、服務性所得、政府扶持以及社員募捐等。隨著政府體制的改革，政府停止了對大部分社會組織的財政補助，因而社會組織的資金主要來源于社會募捐等?！霸谑澜缟显S多國家和地區(qū)，政府提供的各種公共資金約占非政府組織運作資金的30%，而我國的財政扶持比例僅為10%—15%，除了人民團體和極少數(shù)政府重點支持的非政府組織之外，絕大多數(shù)非政府組織沒有渠道獲取來自政府的公共資金”[10]。由于物質(zhì)資金上支持缺乏，社會組織正常的活動受限，創(chuàng)新能力不足，公信力不足，致使社會組織成員以及社會影響力較少。物質(zhì)資源的支撐是社會組織正常運轉(zhuǎn)的根本前提和重要保障，可是由于社會組織的物質(zhì)匱乏，從而使得社會服務的貢獻度處于較低的水平。社會組織物質(zhì)資源充足是保障其高效運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎，因此，要不斷提高社會組織的公信力，吸引社會公民的參與和支持，保障社會組織物質(zhì)資源充足，實現(xiàn)自身的高效運轉(zhuǎn)。

五、實現(xiàn)社會組織整合功能的路徑選擇

社會組織整合功能對群體性事件治理成敗的關鍵在于是否確保了各類參與主體在沖突中優(yōu)勢互補和差異整合，實現(xiàn)公民權(quán)益的保護，避免沖突的惡化。因此，社會組織整合功能，可通過以下幾個方面入手來保障公民有序參與利益表達，實現(xiàn)群體性事件的有效治理。

(一)社會組織治理的調(diào)整

1.內(nèi)部管理制度的調(diào)整

社會組織是社會治理中重要的組成部分之一。在計劃經(jīng)濟體制下，社會組織直接在政府的管控下，缺乏相應的自主性和創(chuàng)新性，管理模式主要通過行政手段來實行。而在市場經(jīng)濟時代，隨著政府行政體制的改革，政社分離，政府下放權(quán)力回歸社會。但是部分社會組織在人事任免和財政管理上仍然受到行政的制約，使其難以發(fā)揮社會組織應有的社會管理職能。社會組織應建立人事就職規(guī)定，負責人應避免行政有關人員擔任，以實現(xiàn)從行政性體制向社會性體制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)組織的社會管理，加強社會組織的社會服務能力建設，使其真正地擔任社會管理職能，保障弱勢群體權(quán)利。

2.創(chuàng)新管理模式

雙重的管制體制嚴重抑制了社會組織的發(fā)展，在我國現(xiàn)有模式下，“小政府、大社會”的理念還未真正的形成，業(yè)務主管部門和登記部門的雙重管理應實行新的創(chuàng)新管理模式。如2002年1月，上海市成立行業(yè)協(xié)會發(fā)展署，同時將行業(yè)協(xié)會的業(yè)務主管部門職能分離，分為行業(yè)協(xié)會指導和行業(yè)協(xié)會業(yè)務管理職能，將雙重管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭惫芾硇履Ｊ?，即在原有的基礎上添加一個管理層次，實現(xiàn)登記管理部門、行業(yè)協(xié)會發(fā)展署和業(yè)務主管部門的社會管理模式。廣東由雙重管理體制轉(zhuǎn)變到“準一元”管理模式，等等。創(chuàng)新管理模式，對社會組織的發(fā)展以及規(guī)模的擴大具有深遠的影響，尤其是對基層社會組織的發(fā)展規(guī)模具有重要的意義。社會組織增加與公民利益有序表達具有正相關關系，通過社會組織有序引導以及整合，實現(xiàn)社會公民利益的有序表達和實現(xiàn)。因此，要改變雙重的管理模式，實現(xiàn)管理創(chuàng)新模式的多元化。

3.促進政府與社會組織多元化協(xié)調(diào)合作的良性互動

建立健全政府與社會組織的良性互動與合作是實現(xiàn)社會組織整合功能的關鍵所在。社會組織與民眾之間的相互溝通，加強了雙方的互信度，凝聚了社會的力量，成為群體性事件發(fā)生前的“減壓閥”和“拾音器”。如果政府把社會組織看作政治的對立面，壓制其發(fā)展，就阻礙了社會組織社會治理能力有效發(fā)揮，形成政府與社會組織之間的張力，不利于社會秩序的穩(wěn)定。只有加強政社合作與互動，形成政府與社會組織之間的有力合作模式和“你中有我，我中有你”的互動，讓社會組織成為民眾的傳音器，這樣才能保證社會組織與政府更好地協(xié)作，防止突發(fā)性事件的發(fā)生，維護社會秩序的穩(wěn)定。正如張明敏指出的“社會組織和政府之間的互動不僅不會使國家和社會處于一種分離、緊張的張力狀態(tài)，而是使雙方在互動中界定相互的關系和角色，成為政府民間黏合劑”[11]。

(二)單一中心向多中心演化的網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)

如何保證弱勢群體在維護合法權(quán)益的過程中不處于弱勢地位，是實現(xiàn)社會主義民主的重要標準之一，也是防止群體性事件的重要途徑。我國目前單一中心的社會結(jié)構(gòu)對于復雜的社會環(huán)境越來越不適應。因此，從單一中心向多中心演化的網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)是克服機械、官僚主義的解決方案。在網(wǎng)絡化多中心的結(jié)構(gòu)中，政府、社會組織、公民能夠在開放的范圍中進行自我展示和利益訴求表達。而且，社會組織參與網(wǎng)絡化格局，能夠使公民嵌入到正式組織化引導和規(guī)范的認知體系中來，提高公民的認知感和歸屬感。

在目前的體制下，無論是政府還是強勢集團，在國家政治生活上都占有強勢地位，而弱勢群體社會地位低，法律意識淡薄等影響了其權(quán)利的保護，當不滿情緒積累到一定極限，就會以惡劣極端的方式表現(xiàn)出來。社會組織多元化的網(wǎng)絡社會結(jié)構(gòu)，能代理弱勢群體的利益，讓他們在多元化的組織里，擁有相應的話語權(quán)和表達權(quán)，達到利益均衡狀態(tài)，實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定。戴維·杜魯門認為“判斷一個社會群體是否已經(jīng)成為‘集團’，衡量的重要依據(jù)是他們是否有共同的利益意識和維權(quán)行為，是否已經(jīng)由‘自在’的群體發(fā)展到了‘自為’的群體”[12]。發(fā)揮社會組織組織化集團作用，在整合功能的視角下協(xié)調(diào)社會矛盾沖突，才能維護公民利益，實現(xiàn)社會的有序性和正常化。

(三)加強社會組織作為安全閥、緩沖劑的自組織能力

所謂的安全閥是由科塞提出的，是指“當對抗所出自的社會關系仍保持完整無損時，社會提供了一種引導不滿和敵意的機制”[13]。從目前我國預防和妥善處理群體性事件的機制來看，健全社會組織自組織能力建設，對于社會民主和處理民眾利益訴求具有潤滑劑的作用。自組織與被組織是相對立的一組組織模式，在被組織的管理模式下，社會組織的一切事務，包括內(nèi)部管理、人事任免等都是由行政主導，缺乏社會性功能，而在自組織的模式下，社會組織作為獨立的團體，自我管理，自我服務。安全閥下的自組織能力，即在公民利益受損，積怨加深的情況下，社會組織主動溝通社會群體，了解公民需求和意見，急公民之所急，合理有序地組織社會個體，使其有序地進行利益表達，避免矛盾積累，起到安全釋壓的作用?！熬彌_劑的效果”是帕金在緩解社會緊張和不適應的情況下提出來的，對于群體性事件預防發(fā)揮著社會緩沖作用，有利于防止群體性事件的發(fā)生。在社會生活中，社會組織通過自下而上的社會管理培養(yǎng)社會個體成員的積極性和主動性，實現(xiàn)個體內(nèi)部的有序性。同時，社會組織通過自組織能力提高社會成員的“規(guī)則”意識，實現(xiàn)自律自強的社會自我調(diào)節(jié)，從而保證了群體性事件不出現(xiàn)無序和失衡，減緩社會管理過程中的矛盾，以及非理性群體性事件的利益表達訴求[14]。

(四)提高社會組織的公信力，保障社會組織的物質(zhì)基礎

社會組織的公信力是社會組織能否存活的關鍵因素，若社會組織失去公信力，則會使其失去價值意義和物質(zhì)來源?！敖M織公信力指的是社會對此組織的認可及信任程度，是公民依托其實現(xiàn)某種公益價值的心理憑借。作為一個為表達民意、實現(xiàn)民意而自發(fā)形成的平臺，人們往往對非政府組織抱有比政府和企業(yè)更高的期望。而這份期望常常決定了非政府組織是否能夠延續(xù)生命且蓬勃發(fā)展”[15]。因此，提高社會組織的公信力是社會組織的根本性問題。我國社會組織由于存在行政化的傾向以及在社會管理過程中缺乏創(chuàng)新性和服務性，使得公民在遇到利益受損的時候，信不過社會組織，同時，社會組織在行政上受雙重部門的指導，致使社會組織趨向行政化。要提高社會組織的公信力，促使社會成員凝聚到組織化的團體來，促成社會合作，應不斷地維護公民的利益，幫助公民表達利益的訴求，以提高社會組織的社會影響力。社會組織地位的提高且有利于弱勢個體在“原子化”的弱勢地位上獲得組織的支持和利益上的表達，實現(xiàn)公民對社會組織認可。同時，社會組織社員的增加，對于組織物質(zhì)資源的支持具有重要的作用。社會組織通過社員的募捐達到組織的有效運行，不再僅僅依靠于政府的扶持，保證了社會組織能夠代表社員的利益不受影響。社會組織的整合功能更好地把社會個體成員列入組織化的程序中，實現(xiàn)個體利益的表達，防止群體性事件的發(fā)生。

社會組織整合功能的有效發(fā)揮，不僅需要社會組織治理的政社合作，而且還要建立多元化的組織結(jié)構(gòu)，提升自組織能力，從而保證社會組織的有效性，把無序的弱勢個體納入組織化的框架中，使群體在有序合理的組織環(huán)境下，理性地選擇利益表達，有序地參與到政府的決策過程，實現(xiàn)自身權(quán)益維護途徑。因此，政府要下放權(quán)力，發(fā)揮社會組織應有的社會服務功能，尤其是協(xié)同治理功能，使社會在組織化的程序下有效運轉(zhuǎn)，避免群體性事件的發(fā)生，保證社會秩序的穩(wěn)定。