本社記者 張志然

閻建國律師是第十二屆和十三屆全國人大代表、九三學(xué)社中央委員、九三學(xué)社法律委員會(huì)主任，也是最高人民檢察院和最高人民法院的特約監(jiān)督員。

在今年的全國兩會(huì)上，閻建國代表提出了《關(guān)于進(jìn)一步健全完善值班律師制度，出臺(tái)〈法律援助律師工作辦法〉，推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實(shí)的建議》。

這個(gè)建議得到了全國人大的高度重視。

閻建國介紹說，全國人大邀請(qǐng)公安部、最高檢、最高法、財(cái)政部、司法部共同對(duì)他在兩會(huì)提的建議給予答復(fù)。全國人大非常重視這項(xiàng)工作，這五個(gè)部門也非常重視，而且分別都給了回復(fù)。身為人大代表，閻建國的建議具體是什么內(nèi)容？有關(guān)方面又給予了他什么樣的回復(fù)？讓我們一起來看看。

提出問題

“在修改后的刑事訴訟法中，值班律師制度作為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的重要配套制度，是被告人在認(rèn)罪認(rèn)罰中辯護(hù)權(quán)落實(shí)到位的重要制度保障。”在最高人民檢察院、中國刑事訴訟法學(xué)研究會(huì)聯(lián)合舉行的“國家治理現(xiàn)代化與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度研討會(huì)”上，閻建國作主旨發(fā)言時(shí)表示。

據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，近年來，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和法律援助機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)法律援助值班律師工作，法律援助機(jī)構(gòu)已在檢察機(jī)關(guān)設(shè)立法律援助工作站1700多個(gè)，全國基本實(shí)現(xiàn)看守所、人民法院法律援助工作站全覆蓋。2019年，全國法律援助值班律師共轉(zhuǎn)交法律援助申請(qǐng)5.5萬余件，提供法律幫助案件近40萬件，參與認(rèn)罪認(rèn)罰案件近34萬件。

>>閻建國律師 資料圖

閻建國代表在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐中，值班律師制度存在一些問題。在建議中，他列舉了幾個(gè)問題。

首先，值班律師的法律定位不明確，有的律師認(rèn)為在見證量刑協(xié)商時(shí)，需要了解案件事實(shí)和證據(jù)，而法律規(guī)定值班律師只提供法律咨詢、程序選擇建議、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施等法律幫助職責(zé)，使得保證律師準(zhǔn)確把握量刑幅度缺乏制度有效支持。

其次，值班律師幫助的質(zhì)量、效果仍有很大提升空間，如有的地方反映絕大多數(shù)認(rèn)罪認(rèn)罰案件中，律師均放棄閱卷和單獨(dú)會(huì)見的權(quán)利；有的律師未詳細(xì)解讀法律適用，僅進(jìn)行形式化簽字，為求完成工作，一味認(rèn)同量刑建議，甚至幫助說服犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書；有的律師缺乏辦案經(jīng)驗(yàn)，難以有效開展量刑協(xié)商。

第三，執(zhí)業(yè)律師的缺乏，值班律師的經(jīng)費(fèi)保障不到位，有的地方幾乎沒有執(zhí)業(yè)律師，有的地方反映，除省會(huì)城市外其他城市的值班律師經(jīng)費(fèi)保障根本到不了位。據(jù)了解，各地派駐值班律師的經(jīng)費(fèi)來源不一，有的由司法局從法律援助經(jīng)費(fèi)中支出，有的由檢察院或法院以購買服務(wù)的方式支出，沒有專門的財(cái)政預(yù)算予以保障，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)保障好的地方律師參與度就高，經(jīng)費(fèi)不到位的地方律師積極性較差。此外，值班律師的配備與案件量不匹配，在一些認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度開展較好的地區(qū)，存在案件數(shù)量大幅上升而值班律師人數(shù)和在崗時(shí)間難以滿足需要的問題。

而部分律師還存有附屬簽名心存疑慮，擔(dān)心犯罪嫌疑人日后對(duì)翻供承擔(dān)法律責(zé)任，也亟須更詳細(xì)的法律規(guī)定對(duì)律師權(quán)限職責(zé)進(jìn)行規(guī)定。

根據(jù)這些問題，閻建國向全國人大提出了四點(diǎn)建議。

首先是建議在《中華人民共和國法律援助法》的基礎(chǔ)上，司法部牽頭制定完善值班律師制度，制定出臺(tái)《法律援助律師工作辦法》，進(jìn)一步明確值班律師的工作職責(zé)及權(quán)利義務(wù)。其次是探索建立遠(yuǎn)程見證等工作制度，幫助基層解決值班律師不到位的情況。加強(qiáng)公檢法司等部門協(xié)作配合，整合區(qū)域資源，構(gòu)建相鄰區(qū)域值班律師相互調(diào)配制度。其三是適當(dāng)提高國家財(cái)政預(yù)算基數(shù)，充實(shí)值班律師的辦案經(jīng)費(fèi)，提高律師參與的積極性。最后是建議探索國家公設(shè)律師制度，由國家聘請(qǐng)律師履行值班律師的職責(zé)，特別是建立退休法官、檢察官作為公設(shè)律師提供法律援助服務(wù)機(jī)制。

答復(fù)建議

閻建國代表向記者展示了司法部對(duì)他提出建議的答復(fù)。在這份題為《司法部對(duì)十三屆全國人大三次會(huì)議第7001號(hào)建議的答復(fù)》中，司法部給出了四個(gè)方面的答復(fù)。

首先，關(guān)于值班律師的法律定位問題。司法部在答復(fù)中指出，從刑事訴訟法規(guī)定和值班律師試點(diǎn)工作來看，值班律師不同于辯護(hù)律師，其職責(zé)是為犯罪嫌疑人和被告人提供“法律幫助”，而非提供“辯護(hù)”，是一種新形式的法律援助服務(wù)。2019年“兩高三部”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定了認(rèn)罪認(rèn)罰案件中值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助的相關(guān)內(nèi)容，賦予了值班律師查閱案卷等訴訟權(quán)利。2020年，司法部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部制定發(fā)布《法律援助值班律師工作辦法》，進(jìn)一步明確了值班律師的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范了值班律師的工作職責(zé)，對(duì)法律幫助工作程序、值班律師工作保障等作出具體規(guī)定。

其次，關(guān)于解決值班律師供給不足的問題。司法部在答復(fù)中表示，有關(guān)部門多措并舉，最高人民法院指導(dǎo)福建等地人民法院與法律援助機(jī)構(gòu)，通過統(tǒng)籌調(diào)配律師、跨部門設(shè)置法律援助工作站等方式，解決律師資源不足問題。最高人民檢察院指導(dǎo)浙江等地檢察機(jī)關(guān)，在疫情防控期間探索值班律師遠(yuǎn)程見證認(rèn)罪認(rèn)罰案件。公安部指導(dǎo)全國看守所設(shè)置所內(nèi)視頻會(huì)見系統(tǒng)，為律師遠(yuǎn)程視頻會(huì)見提供有力保障。司法部繼續(xù)組織實(shí)施“1+1”中國法律援助志愿者行動(dòng)和西部基層法律援助志愿服務(wù)行動(dòng)，招募律師和大學(xué)生志愿者到欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供法律援助服務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)國資律師事務(wù)所建設(shè)，加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)律師培養(yǎng)力度。探索對(duì)口幫扶、在省級(jí)或市級(jí)層面統(tǒng)一建律師庫等方式，建立刑事辯護(hù)律師資源調(diào)配機(jī)制，推動(dòng)解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律援助案件指派難問題。新近發(fā)布的《法律援助值班律師工作辦法》將上述司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)吸納，提出了設(shè)置法律援助聯(lián)合工作站、跨區(qū)域調(diào)配律師、實(shí)行電話網(wǎng)絡(luò)值班與現(xiàn)場(chǎng)值班相結(jié)合等針對(duì)性措施。下一步，司法部將繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)部門協(xié)作，完善統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制，推廣電子簽名、遠(yuǎn)程會(huì)見和見證等技術(shù)，逐步解決律師不足以及特殊情形下律師無法及時(shí)到場(chǎng)的問題。

而關(guān)于值班律師經(jīng)費(fèi)保障問題，司法部在答復(fù)中表示，為解決法律援助案件補(bǔ)貼低、律師承辦法律援助案件積極性不高的問題，司法部、財(cái)政部于2019年聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，分別確定案件辦理、法律咨詢和值班律師法律幫助等不同服務(wù)形式的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及核算辦法，授權(quán)省、市根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務(wù)費(fèi)用等因素確定和調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立辦案質(zhì)量和補(bǔ)貼掛鉤機(jī)制。目前，財(cái)政部正在會(huì)同司法部研究制定《關(guān)于建立健全政府購買法律服務(wù)機(jī)制的意見》，將值班律師法律幫助、法律援助等政府向公眾提供的公共法律服務(wù)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購買法律服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在相關(guān)部門既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，參照所在區(qū)域同類法律服務(wù)的市場(chǎng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理確定政府購買價(jià)格。下一步，司法部將推動(dòng)在法律援助法立法中明確經(jīng)費(fèi)保障范圍及標(biāo)準(zhǔn)，充實(shí)值班律師等法律援助辦案經(jīng)費(fèi)，指導(dǎo)地方提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范辦案補(bǔ)貼發(fā)放，提高律師辦案積極性。

>>最高人民檢察院官方微博發(fā)布

最后，關(guān)于吸納退休的檢察官、法官作為國家公設(shè)律師參與法律援助這項(xiàng)工作，司法部在答復(fù)中指出，在符合法官法、檢察官法等關(guān)于從業(yè)限制任職回避要求的條件下，吸納退休法官、檢察官加入法律援助隊(duì)伍，既有必要，也切實(shí)可行。據(jù)司法部掌握的情況，最高人民法院將研究完善包括退休法官在內(nèi)的法院離職人員從業(yè)規(guī)范，進(jìn)一步明確對(duì)離職法官的從業(yè)要求，鼓勵(lì)離職法官在法律政策范圍內(nèi)為法律援助工作貢獻(xiàn)力量。司法部也將會(huì)同中央有關(guān)單位研究制定法律援助志愿者相關(guān)規(guī)范性文件，考慮鼓勵(lì)退休法官、檢察官以志愿者身份參與法律援助工作。

進(jìn)一步建議

在研討會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，閻建國代表又針對(duì)司法部的答復(fù)提出了進(jìn)一步的想法和建議。

第一，關(guān)于健全完善值班律師制度，探索建立公設(shè)律師制度。這對(duì)于完善認(rèn)罪認(rèn)罰制度將起到一個(gè)至關(guān)重要的作用，需要我們共同來推動(dòng)。

第二，關(guān)于落實(shí)提高財(cái)政預(yù)算以解決法律援助經(jīng)費(fèi)的問題。因?yàn)閲液艽?，邊遠(yuǎn)的地區(qū)比較多，包括大城市的律師的經(jīng)費(fèi)和邊遠(yuǎn)地區(qū)律師的經(jīng)費(fèi)，法律援助經(jīng)費(fèi)都不太足夠。所以，在這次建議當(dāng)中閻建國也提出了，希望把這項(xiàng)工作落實(shí)到實(shí)處。

第三，關(guān)于建議吸納退休的法官、檢察官參與法律援助工作?，F(xiàn)在有一些退休的法官和檢察官，身體狀況不錯(cuò)，而且愿意參與這項(xiàng)工作。司法部以及最高檢、最高法等有關(guān)部門應(yīng)該給他們一個(gè)渠道，讓更多的人參與這項(xiàng)法律援助工作。

第四，要大力宣傳國家治理現(xiàn)代化與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的重要性，不僅讓公檢法司法律人了解，也要讓全國人民都知道這個(gè)制度。這對(duì)于國家治理現(xiàn)代化，對(duì)于國家和社會(huì)的穩(wěn)定性，對(duì)于依法治國的戰(zhàn)略方針都有重要的意義。

第五，全國人大常委會(huì)對(duì)國家治理現(xiàn)代化與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度進(jìn)行一次執(zhí)法大檢查，這項(xiàng)工作可能包括宣傳媒體等都在推動(dòng)，會(huì)起到一個(gè)很重要的作用。

第六，中國的法律人要積極參與國家治理現(xiàn)代化的工作，大力倡導(dǎo)依法治國、法治天下的理念，也希望年輕的法學(xué)家們能夠提出對(duì)國家治理現(xiàn)代化的建議和意見。

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，看似只是一項(xiàng)法律制度，實(shí)際上它身為依法治國的一部分，和每個(gè)人息息相關(guān)。因此，除了公檢法等各部門的配合，人大代表的參與和推動(dòng)也具有非常重要的意義。