(長江大學法學院，湖北 荊州 434023)

1 案情介紹

2014年8月，豐泰農(nóng)業(yè)服務有限公司(以下簡稱豐泰公司)的理事長黃長發(fā)因雜交水稻未達到預期產(chǎn)量，向平江縣農(nóng)業(yè)局舉報，稱湖南科裕隆種業(yè)有限公司(以下簡稱科裕隆公司)向其提供的雜交水稻兩優(yōu)1129種子屬于應當審定而未審定的種子，兩優(yōu)1129種子系科裕隆公司培育。2014年2月18日，科裕隆公司與豐泰公司簽訂合作協(xié)議，約定由科裕隆公司向豐泰公司提供兩優(yōu)1129水稻種子，科裕隆公司有償先行墊資提供兩優(yōu)1129種子，種子款在稻谷收割后所獲款項中按每公斤46元支付，豐泰公司成立平江縣長強優(yōu)質(zhì)稻種植農(nóng)民專業(yè)合作社，合作社與多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)承包合同，租賃農(nóng)田種植兩優(yōu)1129雜交水稻種子。2014年4月14日，科裕隆公司如期發(fā)貨兩優(yōu)1129水稻種子16 440 kg，并出具了金額為756 240元的科裕隆銷售出庫單。平江縣農(nóng)業(yè)局接到舉報后，收集了科裕隆公司的營業(yè)執(zhí)照、農(nóng)作物種子經(jīng)營許可證、主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)許可證、科裕隆公司法定代表人孫梅元的身份資料、豐泰公司的營業(yè)執(zhí)照、平江縣長強優(yōu)質(zhì)稻種植農(nóng)民專業(yè)合作社的工商注冊資料、科裕隆公司認可的產(chǎn)品確認通知書、合作協(xié)議、合作補充協(xié)議、科裕隆銷售出庫單、貨物運輸協(xié)議書、多份水稻田流轉(zhuǎn)承包合同，調(diào)查詢問了平江縣長強優(yōu)質(zhì)稻種植農(nóng)民專業(yè)合作社的黃長發(fā)、豐泰公司的李政權(quán)、科裕隆公司的副經(jīng)理蔣南平后，認定科裕隆公司提供的兩優(yōu)1129種子系應審未審定種子，依法送達了行政處罰事先告知書并組織了聽證，并于2014年10月15日對科裕隆公司作出平農(nóng)(種子)罰(2014)3號行政處罰決定書： 1) 沒收違法所得756 240元； 2) 罰款40 000元?？圃Ｂ」静环幜P決定，向岳陽市農(nóng)業(yè)局申請行政復議，岳陽市農(nóng)業(yè)局于2015年2月6日作出[2015]1號復議維持決定。

2015年3月23日，科裕隆公司向平江縣人民法院提起訴訟。法院經(jīng)審理查明，認定科裕隆公司向豐泰公司提供的兩優(yōu)1129種子屬于應審未審種子，該行為屬于法律禁止的推廣、經(jīng)營行為，平江縣農(nóng)業(yè)局適用法律、法規(guī)正確，據(jù)此于2015年6月1日作出(2015)平行初字第6號行政判決，駁回了科裕隆公司的訴訟請求?？圃Ｂ」菊J為其并未獲得種子款，不屬于推廣、經(jīng)營行為，屬于無償提供種子給他人種植，更不存在違法所得，不應當受到處罰，而且科裕隆公司還認為一審法院遺漏了共同被告岳陽市農(nóng)業(yè)局，據(jù)此科裕隆公司提起上訴。二審法院查明事實與一審法院一致，認定一審法院適用法律正確，于2015年9月15日作出(2015)岳中行終字第82號判決，駁回了訴訟請求，其中對于科裕隆公司主張的一審法院遺漏訴訟當事人，二審法院根據(jù)法律法規(guī)以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，不予認可該上訴意見?？圃Ｂ」静环徟袥Q提起再審，再審法院即湖南省高級人民法院經(jīng)審理認定科裕隆公司申請再審的理由不能成立，于2018年7月30日，作出維持岳陽市中級人民法院(2015)岳中行終字第82號判決的裁判結(jié)果。

2 值得思考的問題

1) 司法實踐中如何界定“推廣、經(jīng)營”種子的行為，違法所得如何認定。

2) 違法推廣品種是否與銷售假劣種子的責任形式相同，是否應當被追究刑事責任。

3) 行政復議做出維持決定后，提起行政訴訟的案件如何確定被告和管轄法院。

3 法理分析

3.1 司法實踐中如何界定“推廣、經(jīng)營”種子的行為

國家制定《種子法》的立法初衷在于規(guī)范品種選育，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種的質(zhì)量和發(fā)展種子的生產(chǎn)、貿(mào)易，使育種工作者及種子生產(chǎn)者、經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益在法律上得到保護，可見保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種的質(zhì)量是發(fā)展種子和保護生產(chǎn)者、經(jīng)營者及使用者合法權(quán)益的前提條件。舊《種子法》第十五條第一款規(guī)定，國家對主要農(nóng)作物和主要林木實行品種審定制度。主要農(nóng)作物品種和主要林木品種在推廣前應當通過國家級或者省級審定。第十七條第一款規(guī)定，應當審定的農(nóng)作物品種未經(jīng)審定通過的，不得發(fā)布廣告，不得經(jīng)營、推廣。此兩款規(guī)定屬于對種子質(zhì)量保護的禁止性規(guī)范，非經(jīng)許可，不得違反。如何界定“經(jīng)營、推廣”行為，推廣的詞義為擴大應用或作用范圍，通過試驗、示范、培訓、指導及咨詢服務的形式擴大種子的應用或作用范圍都應當屬于推廣的范疇。按照《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條第二款的規(guī)定，種子示范是種子推廣一個環(huán)節(jié)，以“示范用種”銷售種子的，應當認定為經(jīng)營、推廣行為[2]。參照農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于種子法有關(guān)條款適用的函，如果育種者提供的試驗示范用種是有償?shù)模嬖谫I賣關(guān)系，則屬于銷售行為，應當遵守舊《種子法》關(guān)于種子銷售的規(guī)定。

關(guān)于違法所得的認定，根據(jù)舊《種子法》第六十四條規(guī)定，違反本法規(guī)定，經(jīng)營、推廣應當審定而未經(jīng)審定通過的種子的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門責令停止種子的經(jīng)營、推廣，沒收種子和違法所得，并處以一萬元以上五萬元以下罰款。2017年1月17日，農(nóng)業(yè)部辦公廳在《關(guān)于認定種子違法案件中違法所得和貨值金額的復函》中明確：種子違法案件中的“違法所得”，是指違反《種子法》的規(guī)定，從事種子生產(chǎn)、經(jīng)營活動所取得的銷售收入，包括成本和可得利益。

本案中，科裕隆公司作為育種者，明知其所培育的兩優(yōu)1129雜交水稻種子是未經(jīng)審定的種子，仍將其大面積推廣種植。雖然其主張是無償提供種子給他人進行合作種植，不屬于法律上禁止的經(jīng)營、推廣行為，不應處罰，但根據(jù)其與豐泰公司簽訂的合作協(xié)議，約定的種子銷售價格及種子款須在將來的稻谷收入中收回，可以看出其提供的種子是有償?shù)?，屬于企業(yè)經(jīng)營行為。故平江縣農(nóng)業(yè)局將科裕隆公司提供種子的行為定性為經(jīng)營、推廣行為準確，即科裕隆公司推廣、經(jīng)營未經(jīng)審定通過的種子的行為違反了舊《種子法》的禁止性規(guī)范。關(guān)于本案中違法所得的確定，科裕隆公司與豐泰公司的合作協(xié)議中約定了種子款在稻谷收割后所獲款項中按每公斤46元支付，科裕隆公司向豐泰公司貨運發(fā)送種子16 440 kg，銷售出庫單上載明種子銷售金額為756 240元。雖然平江縣農(nóng)業(yè)局在作出行政處罰時，科裕隆公司尚未收回該種子款，但根據(jù)協(xié)議約定，該種子款屬于科裕隆公司的可得銷售收入，平江縣農(nóng)業(yè)局將該款作為違法所得予以沒收，符合舊《種子法》第六十四條的規(guī)定及農(nóng)業(yè)部上述復函的解釋內(nèi)容。

3.2 違法推廣品種與銷售假劣種子的責任形式是否相同

違法推廣品種與銷售假劣種子的責任形式并不相同。根據(jù)《種子法》第七十五條、第七十六條以及第九十一條的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營假劣種子的，由種子經(jīng)營者承擔沒收違法所得和種子、罰款的責任，除民事和行政責任外，構(gòu)成犯罪的，還將被追究刑事責任?！斗N子法》第七十八條規(guī)定了違法推廣應當審定而未審定的農(nóng)作物的，依法應承擔沒收違法所得和種子、罰款的民事和行政責任[3]，并未出現(xiàn)對違法推廣應當審定而未審定種子的刑事責任追究。違法推廣品種體現(xiàn)的是種子的使用價值問題，銷售假劣種子則屬于種子的產(chǎn)品質(zhì)量問題，這兩者并不等同。即使種子不具備某種農(nóng)業(yè)栽培的使用價值，即未通過國家或省級審定的農(nóng)作物，也并不表示其就是假劣種子，即種子質(zhì)量不合格。這也就是說，即使種子質(zhì)量合格，也有可能因不具備使用價值而不被國家級或者省級農(nóng)業(yè)主管部門予以審定通過。在司法實踐中，經(jīng)常有將違法推廣品種與銷售假劣種子混為一談，造成冤假錯案。如，在類似兩起水稻品種南北引種生育期變異導致減產(chǎn)案件[4]中，就出現(xiàn)了2種不同的結(jié)論，一起將其列為銷售偽劣產(chǎn)品罪，另一起則將其列為銷售偽劣種子罪，無論哪種判決，追究種子經(jīng)營者的刑事責任都是不正確的。因南北引種生育期變異導致減產(chǎn)，屬于品種性狀變異，這與種子質(zhì)量是否合格無關(guān)，屬于案件定性錯誤。

本案中，科裕隆公司擁有農(nóng)作物種子水稻經(jīng)營許可證和生產(chǎn)許可證，但是，《種子法》取消了部分農(nóng)作物種子審定制度，代之以農(nóng)作物種子登記制度，本案中科裕隆公司生產(chǎn)的兩優(yōu)1129雜交水稻種子都屬于應當予以審定的種子；合同顯示，豐泰公司在科裕隆公司交付種子后，豐泰公司將以其取得的種子款給付給科裕隆公司款項，即已表明科裕隆公司的行為屬于以取得利潤為目的而實施的經(jīng)營行為，故而未經(jīng)審定而加以推廣、經(jīng)營的行為屬于違法行為。根據(jù)新舊《種子法》的規(guī)定，科裕隆公司應當承擔民事賠償責任以及行政罰款和沒收違法所得責任。結(jié)合相關(guān)種子法規(guī)規(guī)定，科裕隆公司的行為并未觸犯刑事法律規(guī)定，不需要承擔刑事責任。

3.3 行政復議做出維持決定后，提起行政訴訟的案件如何確定被告和管轄法院

行政復議制度與行政訴訟制度一樣，都是為了保護公民、法人以及其他社會組織的合法利益不受行政行為的侵害而設(shè)立的，它們的立法初衷相同。除省部級行政單位的行為存在二次復議情況外，一般先提起復議的案件，再只能提起行政訴訟。當事人既可以直接提起行政訴訟，也可以直接提起行政復議，具有自由選擇的權(quán)利。至于什么樣的案件適用行政復議，什么樣的案件適用行政訴訟，立法規(guī)定兩者的受案范圍一致，具體包括：具體行政行為、行政合同以及部分抽象行政行為可附帶性審查。行政復議被申請人的確定與行政訴訟的形式標準不同，通常采用的是實質(zhì)標準，即行為實質(zhì)上是作出機關(guān)實施的還是其經(jīng)過上級機關(guān)批準實施的，這是為了避免現(xiàn)實中出現(xiàn)的經(jīng)上級機關(guān)授意實施的行為，如若提起復議則復議機關(guān)即為上級機關(guān)，根本無法實現(xiàn)保護公民、法人和其他社會組織合法利益的立法目的。行政復議的復議機關(guān)即為復議被申請人的上級機關(guān)，根據(jù)復議被申請人的不同類型，復議機關(guān)分為4類情形，包括“1個上級機關(guān)”、“2個上級機關(guān)”、“自己作為復議機關(guān)”以及其他特殊情形下的特殊處理。復議機關(guān)經(jīng)過審查，可以依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及紅頭文件作出復議決定，這比行政訴訟的審判依據(jù)更為廣泛，因為行政復議案件事實上就是一種行政機關(guān)內(nèi)部的審查和監(jiān)督程序[5]。

一般情況下，當事人對復議決定不服的，可以提起行政訴訟，除個別復議前置且終局的案件外。對于經(jīng)過復議后的案件再行起訴的，被告的確定方式分為3類。首先，復議決定改變原行政行為的，被告即是復議機關(guān)；其次，復議機關(guān)不作為的，當事人可以選擇起訴原行政機關(guān)，也可以起訴復議機關(guān)，但是只能選擇其一；最后，復議決定維持原行政行為的，這一類型在2014年第一次修改行政訴訟法中力度最大。根據(jù)1989年的《中華人民共和國行政訴訟法》第25條之規(guī)定，復議機關(guān)決定維持原行政行為的案件起訴后，被告是作出行政行為的原行政機關(guān)。這一規(guī)定從法律邏輯上來看，復議機關(guān)的維持決定只是對原行政機關(guān)行政行為的承認，并沒有從事實上對復議申請人的合法權(quán)利造成損害，因而沒必要將復議機關(guān)作為被告起訴。但隨著社會主義法治觀念的增強以及社會主義法治國家建設(shè)的開展，這一規(guī)定已經(jīng)不能解決當前的法治困境。復議機關(guān)可能會為了推諉責任，而做出復議維持的決定，使得復議的價值不能很好地發(fā)揮，不利于解決行政爭議。于是在2014年11月1日全國人大常委會發(fā)布了二十幾年來第一次修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》，其中就將該規(guī)定進行了修改，對于復議維持的案件，訴訟案件的被告不再只是原行政機關(guān)，還包括復議機關(guān)，即復議機關(guān)與原行政機關(guān)作為共同被告參加訴訟[6]。這一規(guī)定便有效的遏制了此種態(tài)勢的發(fā)展，凈化了法治環(huán)境。關(guān)于管轄法院的確定，首先，級別管轄，對于原行政機關(guān)與復議機關(guān)做共同被告的，以原行政機關(guān)的級別確定管轄法院級別；地域管轄一般采用“原告就被告”的管轄原則，針對復議維持的案件，出于便利公民、法人以及其他組織的目的，規(guī)定了復議案件的原告既可以在原行政機關(guān)所在地，也可以在復議機關(guān)所在地提起訴訟。

本案中，科裕隆公司在二審中訴稱，平江縣人民法院遺漏了岳陽市農(nóng)業(yè)局作為共同被告，這一意見未被二審法院支持。岳陽市農(nóng)業(yè)局作出[2015]1號復議決定是在2015年2月6日，科裕隆公司提起訴訟是在2015年3月23日，2014年11月1日第一次修改通過的《中華人民共和國行政訴訟法》正式實施日期是2015年5月1日，故岳陽市農(nóng)業(yè)局作出維持復議決定及科裕隆公司提起訴訟的時間均發(fā)生在新修訂的行政訴訟法實施之前，這正是本案的特殊之處，故本案中岳陽市農(nóng)業(yè)局依法不應當作為共同被告參加訴訟，一審判決并未遺漏當事人。本案中，科裕隆公司既可以選擇在平江縣農(nóng)業(yè)局所在地法院起訴，也可以選擇在岳陽市農(nóng)業(yè)局所在地法院起訴，但是根據(jù)原行政行為的作出機關(guān)是平江縣農(nóng)業(yè)局，應當屬于基層人民法院管轄?？圃Ｂ」具x擇在平江縣人民法院起訴符合法律法規(guī)的規(guī)定，程序合法。