陳天愛

《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）于1988年正式實(shí)施，它是我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展過(guò)程中制定的第一部獨(dú)立的檔案法典，對(duì)檔案管理工作進(jìn)行了全面的規(guī)范。近年來(lái)，檔案的立法環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境以及立法觀念等因素在不斷發(fā)展，《檔案法》需要進(jìn)行不斷調(diào)整以適應(yīng)外部條件的變化，從1996年的第一次修改到2019年《檔案法》修訂草案提請(qǐng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議，彰顯著我國(guó)檔案法規(guī)體系的不斷進(jìn)步與完善。2020年頒布的新的《中華人民共和國(guó)檔案法》增加了新的章節(jié)，進(jìn)行了大范圍的修改，不僅是為新形勢(shì)下檔案工作提供了更加全面的法律依據(jù)，也順應(yīng)了“依法治檔”、“依法治國(guó)”的政策需求。

一、修訂《檔案法》的必要性

1.修訂《檔案法》是深化機(jī)構(gòu)改革的重要措施

自改革開放以來(lái)，國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行了七次機(jī)構(gòu)改革，力求縮減成本，提高行政效率，對(duì)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)起到了重要推進(jìn)作用。檔案機(jī)構(gòu)以中央的決策和部署為導(dǎo)向，嚴(yán)格推進(jìn)檔案行政部門和檔案館的改革工作，主要表現(xiàn)為“局館合一”向“局館分離”的管理體制的改變。檔案機(jī)構(gòu)的改革意味著不同的檔案機(jī)構(gòu)之間的職能劃分更加清晰詳細(xì)，檔案工作的開展也應(yīng)當(dāng)明確地把握政事分離的原則，這就對(duì)《檔案法》的制定提出了新的要求。在過(guò)去的《檔案法》中明確規(guī)定了檔案局的行政職能和檔案館保管利用檔案的職能，但是關(guān)于檔案機(jī)構(gòu)的職責(zé)設(shè)立僅有五條，在機(jī)構(gòu)改革的背景下，《檔案法》中機(jī)構(gòu)變更時(shí)缺少檔案移交工作的細(xì)化，也缺少對(duì)檔案工作具體責(zé)任的全面統(tǒng)籌，過(guò)去行政化的問(wèn)題也使得法律存在權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題，對(duì)檔案執(zhí)法工作的開展也產(chǎn)生了影響。

2.修訂《檔案法》是適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展的必然要求

《檔案法》作為法律始終具有導(dǎo)向性與協(xié)調(diào)性，指導(dǎo)檔案工作的開展與檔案事業(yè)的發(fā)展，但是它也有對(duì)于社會(huì)發(fā)展而言的滯后性，這一點(diǎn)在大數(shù)據(jù)時(shí)代顯得尤為明顯。在現(xiàn)行的《檔案法》中未對(duì)電子檔案的相關(guān)管理工作作出明確的規(guī)定，盡管有《電子公文歸檔管理暫行辦法》、《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）《中華人民共和國(guó)電子簽名法》（以下簡(jiǎn)稱《電子簽名法》）等作為法律規(guī)范在電子文件方面上的補(bǔ)充，但就其全面性以及細(xì)節(jié)性仍需在《檔案法》中得到體現(xiàn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，電子文件已經(jīng)不僅是以計(jì)算機(jī)為載體形式呈現(xiàn)出來(lái)檔案這樣簡(jiǎn)單的概念，其內(nèi)涵已經(jīng)擴(kuò)展到在云端存儲(chǔ)的過(guò)程中所涉及到的文本、圖像和數(shù)據(jù)等，這使得《檔案法》對(duì)檔案的內(nèi)涵需要重新定義。并且在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，針對(duì)電子文件的檔案管理工作、檔案信息數(shù)據(jù)的安全問(wèn)題、甚至是對(duì)于跨境檔案的管理都需要進(jìn)一步的豐富與完善。

3.修訂《檔案法》是推進(jìn)檔案法制建設(shè)的根本需要

《檔案法》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)檔案工作已經(jīng)步入了一個(gè)有法可依的時(shí)代，對(duì)我國(guó)檔案法制建設(shè)產(chǎn)生了積極的影響。一方面從國(guó)家戰(zhàn)略部署的角度來(lái)看，黨中央和國(guó)務(wù)院都對(duì)檔案工作及檔案法律提出了新的期望與要求。習(xí)近平總書記明確指出檔案工作的重要性，檔案是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)規(guī)律、事業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)，并且提出在新時(shí)期應(yīng)當(dāng)注意依法管理檔案。李克強(qiáng)總理也同樣提出了檔案法規(guī)方面的工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了檔案法規(guī)建設(shè)的疏漏之處對(duì)檔案實(shí)際工作的影響，要求抓緊對(duì)檔案法律進(jìn)行修改。另一方面從時(shí)代背景的發(fā)展來(lái)看，《檔案法》的修訂能夠更好地適應(yīng)立法環(huán)境變化對(duì)檔案工作的訴求。另一方面，《檔案法》的修訂并不是一項(xiàng)孤立的工作，《檔案法》作為我國(guó)法律體系的重要組成部分，要在考慮到它與其他法律之間的關(guān)系基礎(chǔ)上對(duì)檔案法律進(jìn)行完善。作為我國(guó)的根本大法，《憲法》已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)四次修訂，且都對(duì)檔案的相關(guān)事宜有所涉及，反觀《檔案法》，自1988年正式頒布以來(lái)，僅在1996年和2016年進(jìn)行過(guò)小幅度的修改工作，不僅無(wú)法適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代治理體系的需要，也使得檔案工作者在面對(duì)新問(wèn)題時(shí)無(wú)所遵從，對(duì)檔案的行政管理、檔案執(zhí)法、《檔案法》的宣傳等法制建設(shè)相關(guān)工作的指導(dǎo)性也會(huì)降低。

二、《檔案法》修訂的進(jìn)步之處

1.重視公民的利用權(quán)利

近年來(lái)，檔案的利用率明顯增多，據(jù)全國(guó)檔案事業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，國(guó)家綜合檔案館接待的檔案利用者已達(dá)到一千萬(wàn)人次，而可利用的檔案累計(jì)有三千萬(wàn)卷（件），成倍的館藏?cái)?shù)量為公民利用檔案提供了充分的利用資源。在過(guò)去的《檔案法》中對(duì)于公民對(duì)檔案應(yīng)盡的義務(wù)有明確的表述，在第三條中規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)?！倍滦抻喌摹稒n案法》在原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上新增加了“享有依法利用檔案的權(quán)利”，這一修改使得公民的利用權(quán)得到了直接的法律保障，將權(quán)利與義務(wù)放在同樣的位置這也是對(duì)公民利用權(quán)有所重視的一種體現(xiàn)。另外，在新《檔案法》中，對(duì)檔案利用和公布這一章節(jié)進(jìn)行了修改與補(bǔ)充，對(duì)公民利用權(quán)的實(shí)現(xiàn)也提供了相應(yīng)的保障，主要表現(xiàn)為三處表述的改變：第一，在第二十七條中，將原有的檔案的封閉期限由三十年縮減為二十五年，這明顯的提高了檔案開放工作的效率，讓檔案的價(jià)值得以發(fā)揮;第二，增加了對(duì)檔案開放鑒定工作的相關(guān)規(guī)定，檔案的鑒定是檔案開放的前提，對(duì)鑒定工作進(jìn)行規(guī)范和責(zé)任落實(shí)，對(duì)后續(xù)工作的開展有一定的推動(dòng)作用;第三，將“中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”更改為“個(gè)人和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”，這樣的修改是對(duì)檔案利用主體范圍的擴(kuò)大，在保障我國(guó)公民利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，為外國(guó)友人的利用提供了法律依據(jù)與保障，這也為檔案的國(guó)際交流提供了有利條件。

檔案工作的開展要始終秉持著為民服務(wù)的理念，檔案的立法工作也是如此，在此次修訂中堅(jiān)持以公民的利益為首要的價(jià)值導(dǎo)向，最大化的重視公民的利用權(quán)利。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，社會(huì)公眾對(duì)于檔案信息資源的獲取需求日益增加，《檔案法》修訂不僅能夠?yàn)楣裉峁┓杀Ｕ?，在?qiáng)調(diào)檔案開放的同時(shí)也在一定程度上推進(jìn)了檔案信息資源的開發(fā)利用。

2.強(qiáng)調(diào)檔案的信息化建設(shè)

近年來(lái)，信息技術(shù)以高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)深入社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)之中，檔案的信息化建設(shè)的腳步也不斷加快，目前，除了中國(guó)第一、第二歷史檔案館的數(shù)字化工作有明顯的成果，部分地區(qū)也在著手?jǐn)?shù)字檔案館的籌建工作，基于這些成果，可以看出檔案的信息化已然成為了檔案事業(yè)發(fā)展的主要方向，將其納入《檔案法》已經(jīng)是大勢(shì)所趨。

在本次修訂中，增加了第五章檔案信息化建設(shè)，共包含七條具體規(guī)定。首先從檔案信息化建設(shè)的總體規(guī)劃的角度規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用?！泵鞔_指出了各級(jí)人民政府對(duì)檔案信息化發(fā)展的責(zé)任，并且指出了檔案信息化建設(shè)的主要工作對(duì)象和工作任務(wù)，為檔案信息化工作的具體開展提出了指導(dǎo)思想。其次，首次明確了電子檔案的規(guī)范要求和法律效力。在第三十七條中強(qiáng)調(diào)了電子檔案不應(yīng)因載體形式的約束而失去其法律效力，這說(shuō)明了電子檔案一旦確定了法律效力是可以充分發(fā)揮其憑證參考價(jià)值的。最后對(duì)檔案信息化建設(shè)的工作內(nèi)容加以明確和總結(jié)。第三十八條到第四十條分別對(duì)電子檔案的移交與接管、檔案數(shù)字資源的保管利用與跨區(qū)域共享等電子檔案的管理作出了具體規(guī)定。

將檔案信息化的各項(xiàng)要求與工作內(nèi)容納入《檔案法》中，用法律的手段對(duì)其約束限制，這是《檔案法》符合時(shí)代發(fā)展而不斷完善的現(xiàn)實(shí)需求。在信息技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代，數(shù)字資源的大量涌現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)的檔案工作造成沖擊，以紙質(zhì)檔案為主要工作對(duì)象的工作內(nèi)容與工作形式都需要進(jìn)行極大地改變。國(guó)家最早于2002年開始對(duì)全國(guó)的檔案信息化工作進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，在《全國(guó)檔案信息化建設(shè)實(shí)施綱要》中明確將檔案信息化納入國(guó)家信息化建設(shè)的總體格局之中，并且從資源建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)用體系建設(shè)等多個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而促進(jìn)檔案事業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。隨著《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》《電子檔案管理辦法》《電子檔案管理規(guī)范》等法律法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，我國(guó)檔案信息化在法規(guī)政策方面逐漸完善?；趪?guó)家的指導(dǎo)思想以及各地區(qū)的實(shí)際情況，檔案信息化工作的具體開展也在有序進(jìn)行，國(guó)家級(jí)數(shù)字檔案館、企業(yè)數(shù)字檔案館已經(jīng)在各地開始建設(shè)，并且已經(jīng)開始了建設(shè)項(xiàng)目電子文件歸檔和電子檔案管理試點(diǎn)工作。另外，在第三十六條中國(guó)家鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織在積極建設(shè)檔案信息化的同時(shí)要也辦公自動(dòng)化等業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行有效溝通與銜接，這在一定程度上促進(jìn)了檔案信息工作與電子政務(wù)的相關(guān)工作的有機(jī)聯(lián)系。

3.明確檔案工作的法律責(zé)任

明確檔案工作中的責(zé)任，將完善的責(zé)任制度應(yīng)用于檔案管理的相關(guān)事宜中，有利于檔案機(jī)構(gòu)有效開展自身的各項(xiàng)工作，并且能夠協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)在工作過(guò)程中的對(duì)應(yīng)關(guān)系。一方面，在新修訂《檔案法》中明確提出了檔案工作的責(zé)任制度，新增的第十二條中提到了應(yīng)當(dāng)建立檔案工作責(zé)任制并健全檔案管理制度，將責(zé)任制度化、法律化更有利于加強(qiáng)責(zé)任主體的認(rèn)知，在確定自身職責(zé)的基礎(chǔ)上依照法律規(guī)定完成各項(xiàng)工作。另外，在第六章中，通過(guò)對(duì)監(jiān)督檢查相關(guān)職能的全面規(guī)定來(lái)確保檔案工作的順利進(jìn)行，其中第四十二條中明確提到了要注意“檔案工作責(zé)任制落實(shí)情況”，同時(shí)指出檔案行政管理部門有責(zé)任對(duì)違法行為進(jìn)行制止并及時(shí)補(bǔ)救，這將極大地幫助解決在實(shí)際工作中責(zé)任不明的問(wèn)題，使得追責(zé)工作變得有法可依。與此同時(shí)，對(duì)監(jiān)督檢查職責(zé)的進(jìn)一步明確，說(shuō)明了對(duì)行政監(jiān)管力度的強(qiáng)化，有利于維護(hù)檔案的安全，確保檔案事業(yè)能夠更加順利發(fā)展。

另一方面，新《檔案法》還將檔案管理的諸多工作進(jìn)行細(xì)化。如在第十三條中就詳細(xì)列舉了五種歸檔范圍，這成為了檔案部門確定本單位歸檔范圍的依據(jù)?！稒n案法》不僅規(guī)定有關(guān)單位在機(jī)構(gòu)變更時(shí)需要做好移交工作，并且在第十五條中增加了對(duì)原有的移交檔案這一內(nèi)容的具體細(xì)化，即“提前將檔案交檔案館保管的，移交檔案所涉及政府信息公開事項(xiàng)由原制作或者保存政府信息的單位辦理;移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項(xiàng)的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理”，這在加強(qiáng)檔案移交責(zé)任的同時(shí)也將促進(jìn)檔案開放與政府信息公開更好地銜接。此外，將原有的“保密檔案”一詞改為“涉及國(guó)家秘密的檔案”，將“集體所有的和個(gè)人所有的”這一表述改為“非國(guó)有”，這是對(duì)檔案管理對(duì)象的進(jìn)一步明確。

三、完善《檔案法》的建議

1.堅(jiān)持以人為本的立法精神

堅(jiān)持以人為本是檔案立法所要堅(jiān)持的重要原則，盡管在新《檔案法》中對(duì)公民利用檔案的權(quán)利有所強(qiáng)化，但是仍然需要對(duì)公民利用檔案的權(quán)利做出更加全面且細(xì)致的規(guī)定。從總則中的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，《檔案法》制定的目的被定義為“為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)”，這是沒有什么爭(zhēng)議的，但是檔案工作最終是提供利用這樣一種服務(wù)性，建議將提供檔案利用服務(wù)的相關(guān)表述加入總則之中，完善檔案工作的性質(zhì)與內(nèi)涵。另外，目前對(duì)檔案工作人員職責(zé)的規(guī)定局限于對(duì)檔案的收集與保管，在法律中應(yīng)當(dāng)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，工作人員在負(fù)責(zé)保管檔案的同時(shí)，也負(fù)責(zé)向利用者提供檔案信息服務(wù)。將檔案信息化建設(shè)納入《檔案法》之中，就意味著公民可利用的檔案范圍的擴(kuò)大，在利用檔案信息的過(guò)程中，根據(jù)信息特點(diǎn)的復(fù)雜性和多變性來(lái)看，更加需要明確地對(duì)公民的知情權(quán)和隱私權(quán)做出詳細(xì)規(guī)定。

2.保持法律的協(xié)調(diào)一致

從立法原則的角度，法律的制定必須要保持一致性也就是不能互相矛盾，具體到《檔案法》上，則需要從兩個(gè)方面來(lái)保持立法的一致性。一方面，從檔案法規(guī)體系來(lái)看，《檔案法》作為檔案事業(yè)遵循的基本法，是引領(lǐng)檔案工作有序進(jìn)行的重要依據(jù)，在《檔案法》進(jìn)行修改之后，相關(guān)的配套法律比如實(shí)施辦法、地方性的檔案法規(guī)、《檔案館工作通則》等也要及時(shí)地進(jìn)行對(duì)檔案的開放、利用、公布等做出調(diào)整，避免出現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容重復(fù)或者缺失，也避免在實(shí)際業(yè)務(wù)活動(dòng)中出現(xiàn)工作脫節(jié)的情況。另一方面，從國(guó)家總體的法治建設(shè)體系來(lái)看，《檔案法》要注意與上位法以及同位法在內(nèi)容上做到良好地銜接，依照《憲法》中對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的規(guī)定明確私人檔案管理利用的具體細(xì)則，結(jié)合《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)檔案的所有權(quán)進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明，明確檔案所有權(quán)的不同種類與形式并相應(yīng)地作出明確規(guī)定。

3.完善檔案行政救濟(jì)

目前的《檔案法》中對(duì)檔案的公開有了進(jìn)一步細(xì)致的法律規(guī)定，縮短了時(shí)間界限以便公眾的利用，但是從法律的適用性和檔案實(shí)際工作開展的角度，《檔案法》中應(yīng)當(dāng)更加明確地對(duì)檔案公開之后產(chǎn)生糾紛的情況進(jìn)行約束和規(guī)范，在利用者產(chǎn)生異議的時(shí)候提供權(quán)利救濟(jì)的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)首先明確提供救濟(jì)的行為主體是各級(jí)各類檔案部門，這樣就將主體的范圍進(jìn)行了最大程度的涵蓋。建立獨(dú)立的檔案行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，通過(guò)機(jī)構(gòu)內(nèi)部層級(jí)職能的規(guī)范劃分，能夠使得檔案行政復(fù)議案件有效解決。并且要正確處理檔案行政復(fù)議和檔案行政訴訟的關(guān)系，復(fù)議在前，訴訟在后，保證行政部門和司法部門不重復(fù)審理案件。對(duì)申訴的主體、客體、以及流程都應(yīng)當(dāng)有細(xì)致的規(guī)定，這樣不僅是為了檔案利用者的權(quán)利考慮，也是為了使得檔案行政部門的權(quán)責(zé)更加明確，增加行政救濟(jì)的法規(guī)內(nèi)容能夠進(jìn)一步豐富《檔案法》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)。

檔案的法治建設(shè)是引導(dǎo)我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的重要基石，《檔案法》的修訂是法治建設(shè)的重要成果，在修訂的過(guò)程中不僅受到了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的重視也受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注從而征集到了許多意見。《檔案法》的修改具有全面性的進(jìn)步，內(nèi)容緊緊把握時(shí)代變化的步伐，展現(xiàn)出了鮮明的指導(dǎo)作用和評(píng)價(jià)作用，為檔案工作提供了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)范。目前法律中還存在需要完善的地方，這就需要我們總結(jié)實(shí)際工作中的法律缺失，以慎改為首要原則，以公民利益為出發(fā)點(diǎn)，不斷完善《檔案法》，進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)完善的檔案法規(guī)體系，使檔案事業(yè)在良好的法律環(huán)境中得以有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐擁軍，洪澤文，李晶偉.關(guān)于《檔案法》修訂草案中檔案定義與語(yǔ)言表述的修改建議[J].檔案學(xué)通訊，2018（01）：8-12.

[2]徐擁軍.《檔案法》修訂草案的特點(diǎn)[N]. 中國(guó)檔案報(bào)，2019-11-21（003）.

[3]陳忠海.對(duì)《檔案法》修改草案時(shí)代背景的認(rèn)識(shí)及修改建議[J].檔案管理，2017（03）：37-40.

[4]代陽(yáng)，沈曉雪.《檔案法》修改之我見[J].蘭臺(tái)世界，2017（09）：28-31.

[5]宋揚(yáng).《檔案法》修改過(guò)程中需要處理好的幾個(gè)關(guān)系[J].檔案學(xué)研究，2010（05）：33-36.

作者單位：黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院