李其恩　劉澤華　邵子南

摘要 以年度新增建設用地為切入點，構建土地與人口、經濟、產業(yè)、耕地資源協(xié)調性系數(shù)，以江蘇省13個地級市為研究對象，對年度新增建設用地配置數(shù)量與人口分布、經濟發(fā)展、產業(yè)結構與耕地資源協(xié)調性的時空演變以及空間分異特征進行評價。研究結果表明：①江蘇省年度新增建設用地配置與人口分布、經濟發(fā)展、產業(yè)結構、耕地稟賦“兩兩”空間協(xié)調性增強，但各地級市協(xié)調性系數(shù)空間差異顯著。②江蘇省各地級市年度新增建設用地配置與人口分布、經濟發(fā)展、產業(yè)結構、耕地資源綜合協(xié)調性整體上呈“補丁”狀分布。③經濟、人口、產業(yè)向大城市集聚的同時，土地資源配置沒有相應跟進，集聚趨勢反而呈現(xiàn)下降態(tài)勢。土地資源集聚并非是源于規(guī)模經濟的內在要求，也不是在市場機制下配置的結果，而是源于行政干預追求區(qū)域發(fā)展平衡的結果，這不僅可能帶來效率損失的代價，而且并不能帶來區(qū)域公平發(fā)展的結果。

關鍵詞 協(xié)調性;年度新增建設用地;配置;江蘇省

中圖分類號 F321.1文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）22-0223-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.22.059

Study on the Consistency between Land Quotas Distribution and Population，Economy，Industry and Resource

LI Qi-en，LIU Ze-hua，SHAO Zi-nan （College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing，Jiangsu 210095）

Abstract The distribution of land resource is very important for urbanization，economic development，industry structure upgrading and farmland protection.The spatio-temporal consistency between land quotas distribution and population，economy，industry and farmland in Jiangsu Province has been evaluated by constructing the Consistency of Land and Population（Economy，Industry and Farmland）.The main results are as follows：①The consistency between land quotas and population（economy，industry，or farmland） in Jiangsu was improved，but with huge spatial differences among municipalities.②The overall consistency in municipalities was varied.③When economy，population and industry agglomerate in metropolis，land quotas do not follow and the agglomerated tendency was decreasing.The land quotas agglomeration was intervened by governmental forces rather than market forces，which may bring economic efficiency loss and cannot decrease regional gaps.

Key words Consistency;Annual newly-added built-up land（land quotas）;Distribution;Jiangsu Province

作者簡介 李其恩（1989—），男，遼寧錦州人，從事土地管理、規(guī)劃與投資研究。*通信作者，碩士，研究實習員，從事公共管理研究。

收稿日期 2020-03-31;修回日期 2020-04-29

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化以年均高于1%的速度引起世界矚目。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）更是提出，我國常住人口城鎮(zhèn)化率約60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率約45%的目標。然而，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與經濟發(fā)展導致城市用地外延擴張，土地城市化快于人口城市化，耕地資源大量損失，建設用地粗放利用等問題，嚴重影響我國經濟社會生態(tài)協(xié)調發(fā)展。學界提出緊湊城市、精明增長等城市可持續(xù)增長理念[1-3，29]。黨的十九大報告提出，完成生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策。人地配置失調致使城市呈現(xiàn)出蔓延發(fā)展的趨勢[38];土地的區(qū)域配置失調降低了規(guī)模經濟與土地利用效率，并有可能在中長期導致效率和平衡兼失的局面[27];土地資源的產業(yè)配置失調造成土地資源浪費與產能過剩[14]，阻礙產業(yè)結構升級[21]。由此可見，土地資源合理配置與城鎮(zhèn)化、耕地保護、經濟發(fā)展、產業(yè)結構的協(xié)調發(fā)展已然成為當前亟待解決的問題。

近年來，土地資源配置問題引起了學者們廣泛關注。已有研究成果主要聚焦在人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調性[10，13，34，38]，人口、土地與經濟城鎮(zhèn)化協(xié)調性[4，20]，人口、土地、產業(yè)非農化協(xié)同演化[33]。研究發(fā)現(xiàn)，土地要素與其他要素之間協(xié)調性空間差異顯著，城市土地擴張速度整體快于人口增長速度。上述研究的土地資源指標主要采用城市建成區(qū)面積，或土地城市化指標體系，卻忽略了土地要素自身。即年度新增建設用地（以下簡稱“土地指標”）在部門間、空間上配置是否與經濟發(fā)展、產業(yè)結構、人口分布、耕地稟賦等協(xié)調。土地作為城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的重要載體，拉動經濟的發(fā)動機[23]，土地要素的供給和價格影響著諸如資本等資源要素在空間上的集聚和分散[7]。隨著我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，經濟轉型升級對土地資源合理配置提出了新要求。鑒于此，以江蘇省為例，基于土地指標數(shù)據(jù)，建立協(xié)調性系數(shù)與不均衡系數(shù)對土地指標與經濟發(fā)展、產業(yè)結構、人口分布、耕地稟賦空間配置協(xié)調性進行評價。研究結果可在一定程度上說明土地資源配置是否存在不合理現(xiàn)象，以期為合理配置土地資源，統(tǒng)籌大中小城市和小城鎮(zhèn)布局，破解國土空間優(yōu)化開發(fā)難題提供參考。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究方法

1.1.1 “兩兩”協(xié)調性系數(shù)模型構建。

為了刻畫土地指標配置分別與人口、經濟、產業(yè)和耕地資源空間分布的均衡狀況，該文參考相關研究[12]，分別構建土地人口協(xié)調性系數(shù)（Consistency of Land and Population，簡稱CLP）、土地經濟協(xié)調性系數(shù)（Consistency of Land and Economy，簡稱CLE）、土地產業(yè)協(xié)調性系數(shù)（Consistency of Land and Industry，簡稱CLI）、土地耕地協(xié)調性系數(shù)（Consistency of Land and Farmland，簡稱CLF）。具體計算公式如下：

CLPi=li/pi=（Li/ni=1Li）/（Pi/ni=1Pi）（1）

CLEi=li/ei=（Li/ni=1Li）/（Ei/ni=1Ei）（2）

CLIi=li/ii=（Li/ni=1Li）/（Ii/ni=1Ii）（3）

CLFi=li/fi=（Li/ni=1Li）/（Fi/ni=1Fi）（4）

式（1）（2）（3）（4）中：li為i地區(qū)土地指標集聚水平，指i地區(qū)土地指標配置數(shù)量占研究區(qū)域土地指標總量的比重;pi為i地區(qū)人口集聚水平，指i地區(qū)人口數(shù)量占研究區(qū)域人口總量的比重;ei為i地區(qū)經濟集聚水平，指i地區(qū)國內生產總值（GDP）占研究區(qū)域GDP比重;ii為i地區(qū)產業(yè)集聚水平，指i地區(qū)第二產業(yè)增加值占研究區(qū)域第二產業(yè)增加值比重;fi為i地區(qū)耕地資源集聚水平，指i地區(qū)耕地資源數(shù)量占研究區(qū)域耕地資源總量的比重。n為地區(qū)數(shù);Li為i地區(qū)土地指標配置數(shù)量;Pi為i地區(qū)常住人口數(shù)量;Ei為i地區(qū)GDP;Ii為i地區(qū)第二產業(yè)增加值;Fi為i地區(qū)耕地資源總量。CLP、CLE、CLI、CLF值越接近1，表明該地區(qū)土地指標配置量與人口、經濟、產業(yè)、耕地稟賦的分布協(xié)調性越好，反之則越差，協(xié)調程度越低。協(xié)調性系數(shù)大于1，表示土地指標集聚度更高;反之，表示人口（或經濟、產業(yè)、耕地）集聚度更高。

參照相關研究[12]，根據(jù)協(xié)調性系數(shù)值將協(xié)調性程度劃分為土地指標集聚遠低于人口（或經濟、產業(yè)、耕地）集聚（CLP或CLE、CLI、CLF≤0.50）、土地指標集聚略低于人口（或經濟、產業(yè)、耕地）集聚（0.50

為衡量研究區(qū)域整體土地指標配置與人口（或經濟、產業(yè)、耕地）分布協(xié)調性程度，借鑒已有研究，構建不均衡系數(shù)從而反映江蘇省土地指標配置與人口（或經濟、產業(yè)、耕地）空間匹配的整體狀況，計算公式如下：

E=ni=122（xi-yi）2/n（5）

式（5）中，E為不均衡系數(shù)，n為研究單元數(shù)，xi表示城市i土地指標配置數(shù)量占總量比重，yi表示城市i人口（或經濟、產業(yè)、耕地）占總量比重。E值越小，表示土地指標配置與人口（或經濟、產業(yè)、耕地）空間分布耦合程度越高，表明土地指標配置與人口分布（或經濟發(fā)展、產業(yè)集聚、耕地稟賦）越均衡，反之越不均衡。

1.1.2 土地指標配置與人口、經濟、產業(yè)、資源分布不均衡判斷。上述方法可以刻畫不同地區(qū)土地指標配置與人口（或經濟、產業(yè)、耕地）單個要素協(xié)調性關系。為全面評價土地指標與各地區(qū)人口、經濟、產業(yè)與耕地的配置協(xié)調程度，構建綜合協(xié)調性系數(shù)，具體計算公式如下：

Pi=wixi（6）

Di=Pi/Pi（7）

Q*i=Di×Tj（8）

Fi=Qi/Q*i（9）

式（6）（7）（8）（9）中，Pi為i地區(qū)綜合評價分值;xi為常住人口數(shù)量、GDP、第二產業(yè)增加值、耕地數(shù)量等標準化處理后值;wi為權重，筆者認為人口因素、經濟發(fā)展因素、產業(yè)結構因素、耕地資源因素在土地指標配置時具有同等重要性，故賦予相同權重。Di為i地區(qū)土地指標配置指數(shù)。Ti為j時期研究區(qū)域土地指標總量，Qi為i地區(qū)土地指標實際配置數(shù)量，Q*i為i地區(qū)土地指標優(yōu)化配置數(shù)量，F(xiàn)i值大小表示土地指標配置與人口分布—經濟發(fā)展—產業(yè)結構—耕地保護綜合協(xié)調性系數(shù)。Fi越接近1，表明土地指標配置與人口分布—經濟發(fā)展—產業(yè)結構—耕地保護協(xié)調性越好，反之越不協(xié)調。

1.2 數(shù)據(jù)來源 人口數(shù)據(jù)、經濟數(shù)據(jù)來源于《江蘇省統(tǒng)計年鑒（2007—2016年）》。為便于經濟數(shù)據(jù)具有可比性，采用價格指數(shù)按2001年可比價計算。土地指標數(shù)據(jù)來源于江蘇省國土資源廳規(guī)劃處。耕地數(shù)據(jù)來源于江蘇省年度土地利用變更調查數(shù)據(jù)（2007—2016年）。

2 結果分析

2.1 土地指標配置與人口分布、經濟發(fā)展、產業(yè)結構、耕地稟賦“兩兩”協(xié)調格局

通過公式（5）、（1）分別計算得出2006—2015年江蘇省不均衡系數(shù)，以及各地級市土地指標與人口分布協(xié)調性系數(shù)（CLP）。不均衡系數(shù)反映土地指標配置與人口分布在區(qū)域空間上匹配狀況，不均衡系數(shù)越小，表示二者在空間分布上越協(xié)調[17]。不均衡系數(shù)值由2006年0.037降低到2010年0.022，并在此后出現(xiàn)波動。從整體上看，江蘇省土地指標配置與人口分布更加均衡（表1）。

從各城市來看，研究單元的土地指標配置與人口分布協(xié)調性以土地指標集聚略低于人口集聚、土地指標集聚與人口集聚基本一致型為主，但協(xié)調性系數(shù)存在明顯的時間與空間分異。從空間分布來看，南京、揚州、鎮(zhèn)江、泰州、連云港所獲得土地指標數(shù)量與人口分布協(xié)調性高，基本屬于土地指標集聚與人口集聚基本一致型。常州、宿遷CLP全部大于1.2，表明土地指標配置集聚水平高于人口集聚水平。蘇州CLP往往小于0.5，表明該市土地指標集聚水平遠低于人口集聚水平。這意味著，盡管蘇州相對于其它12個地級市獲得更多的土地指標。但相對于人口集中度而言，土地指標配置數(shù)量依然較少。徐州作為人口大市，淮海經濟區(qū)中心城市，CLP也一直小于1，表明土地指標集聚水平遠低于人口集聚水平。從時間維度上看，區(qū)域差異性特征依然明顯。南京、無錫、蘇州、南通CLP小于1，即土地指標集聚度低。

我國城市發(fā)展方針一直處于不斷變化之中，但整體旨在嚴格控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展中小城市。在優(yōu)先發(fā)展中小城市，還是優(yōu)先發(fā)展大城市的道路選擇上，江蘇省明顯更偏向于將土地指標配置在中小城市。集聚效應帶來的勞動生產率提高是城市發(fā)展的基礎。由于地區(qū)經濟差異明顯，大城市因勞動工資收入高、教育與醫(yī)療水平好、就業(yè)機會多，而且各類軟硬件公共服務優(yōu)勢，吸引人口向大城市集聚。小城市由于產業(yè)基礎薄弱，集聚效應不足而缺乏活力[30]。人口和資源的城市集聚會帶來正的規(guī)模效應與負的擁擠效應，大中城市的聚集經濟效應高于小城市，而且無論城市規(guī)模大小，市場擁擠效應都不顯著[8]。就研究區(qū)域而言，人口向南京、蘇州等蘇南發(fā)達城市、以及區(qū)域中心城市徐州集聚明顯。市場機制理應決定城市絕對規(guī)模與城市體系結構，我們擔心，此類行政配置行為邏輯制約了大城市發(fā)展，又沒能積極促進小城市發(fā)展。

江蘇省土地指標與經濟發(fā)展不均衡系數(shù)從2006年0.050緩慢下降到2011年0.040，表明這一時期GDP集聚的同時，土地指標也發(fā)生相應的集聚，經濟集聚與土地指標集聚水平差距縮小，兩者空間協(xié)調性高，之后則保持相對穩(wěn)定。從13個地級市來看，土地指標與城市GDP并未實現(xiàn)協(xié)調配置，各城市協(xié)調性系數(shù)存在明顯的空間差異。從總體上看，南京、無錫、徐州、南通、鹽城、揚州、鎮(zhèn)江、泰州土地指標集聚略低于經濟集聚、土地指標集聚與經濟集聚基本一致性型占主導，這說明土地指標配置與GDP分布之間的協(xié)調性總體較高。常州、連云港、淮安、宿遷土地指標集聚略高于經濟集聚、或遠高于經濟集聚型占主導。蘇州土地指標集聚度遠低于經濟集聚。這表明，盡管在經濟發(fā)展表現(xiàn)上依然存在層級式的蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)，但并不存在土地指標配置上的明顯區(qū)域差距。值得注意的是，作為江蘇省經濟發(fā)展“雙子星”的南京、蘇州，盡管擁有完善的交通運輸體系和空間區(qū)域優(yōu)勢，吸引人流、物流、資金流、技術流與信息流的不斷集聚，成為經濟增長隆起區(qū)，吸引了人口的大量集聚。然而其土地指標集聚度與經濟集聚度明顯不符。

從時間演變看，經濟要素向發(fā)達地區(qū)以及區(qū)域中心城市集聚的同時，土地指標卻并沒有出現(xiàn)相應的集聚，由此導致了土地與經濟在空間上的相脫離。多數(shù)城市土地指標集聚與經濟集聚協(xié)調性并沒有明顯改善，尤其是南京、無錫具有進一步不協(xié)調趨勢。蘇州的協(xié)調性則一直處于比較平穩(wěn)狀態(tài)?？赡艿慕忉屖?，資源要素的空間集聚是發(fā)揮規(guī)模經濟的前提條件。經濟要素與社會活動的空間集聚形成的規(guī)模經濟效應促進城市經濟增長，然后過度的集聚到來的負外部性導致集聚不經濟而不利于經濟發(fā)展，集聚與經濟增長、勞動生產率之間的關系符合Williamson提出的倒U型假說[19，22]（表2）。

從空間分布上看，南京、無錫、徐州、南通、鹽城、揚州、鎮(zhèn)江屬于土地指標集聚略低于產業(yè)集聚或兩者基本一致型。常州屬于土地指標集聚略高于產業(yè)集聚。蘇州屬于土地指標集聚遠低于產業(yè)集聚型。連云港、淮安、宿遷屬于土地指標集聚遠高于產業(yè)集聚型。這說明欠發(fā)達城市多為土地指標集聚超前產業(yè)集聚?？赡艿慕忉屖?，在我國自上而下計劃管理體制下，土地要素空間集聚是行政配置作用下的結果，并非市場競爭機制下通過價格機制調節(jié)土地要素配置的結果。其次，省政府試圖通過土地指標傾斜政策，鼓勵欠發(fā)達城市積極承接發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移，從而引導非農就業(yè)與人口向城市及周邊城鎮(zhèn)集聚，吸收滯留在低端服務業(yè)勞動力，促進制造業(yè)與生產性服務業(yè)之間的關聯(lián)效應[18]，提升城市競爭力從而縮小區(qū)域差距。然而現(xiàn)有的財政體制激勵地方政府追求本地經濟規(guī)模、投資和稅收的最大化。為了擴大稅源，以地引資與采取市場保護措施，結果反而可能導致城市之間產業(yè)結構趨同、重復建設浪費現(xiàn)象突出，降低資源利用效率。

從時間維度上來看，多數(shù)城市CLI并沒有發(fā)生本質變化，表明土地指標集聚與產業(yè)集聚依然呈現(xiàn)空間不匹配狀態(tài)。然而這一時期，由于蘇南地區(qū)要素價格上升與產業(yè)結構調整，產業(yè)逐漸向蘇北及周邊省份轉移，這導致蘇北個別城市CLI下降趨勢明顯。轉變經濟發(fā)展方式、調整經濟結構，是適應和引領經濟發(fā)展的關鍵，也是實現(xiàn)有質量可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。蘇錫常作為上海腹地，積極承接上海產業(yè)轉移，推動城市快速發(fā)展[38]。主導產業(yè)由第二產業(yè)轉變?yōu)榻鹑?、服務業(yè)等第三產業(yè)，主動調整升級優(yōu)化產業(yè)結構，促進產業(yè)用地不斷向集約化發(fā)展。產業(yè)結構升級調整引起相對落后產業(yè)不斷向蘇中、蘇北地區(qū)轉移，其產業(yè)發(fā)展對土地指標聚集力應不斷凸顯，誘致稀缺的土地指標在城市間重新集聚和組合。然而城市之間土地指標集聚與產業(yè)集聚的理論預期并不相符。因此，未來發(fā)展中如何進一步提升土地指標與產業(yè)集聚的協(xié)調性成為亟待解決的問題（表3）。

江蘇省不均衡系數(shù)呈現(xiàn)波動下降趨勢，表明土地指標集聚與耕地資源集聚差距趨于縮小，兩者呈空間相對均衡發(fā)展態(tài)勢。從13個地級市協(xié)調性系數(shù)上看，協(xié)調性系數(shù)大致表現(xiàn)為蘇南地區(qū)>蘇中地區(qū)>蘇北地區(qū)，即協(xié)調性在蘇北表現(xiàn)較好。因為蘇北地區(qū)耕地資源相對豐富，肩負全省耕地保護與生態(tài)安全責任，而土地指標配置數(shù)量盡管逐年上升，但相對蘇南地區(qū)而言依然較少。具體來看，無錫、常州屬于土地指標集聚遠高于耕地資源集聚型。南京、蘇州屬于土地指標集聚略高于耕地資源集聚型。南通、連云港、淮安屬于土地指標集聚略低于耕地資源集聚型，泰州、宿遷則屬于兩者基本一致型。徐州、鹽城屬于土地指標集聚遠低于耕地資源集聚型。從時間演變上看，多數(shù)城市協(xié)調性系數(shù)減小，土地指標配置與耕地資源空間分布協(xié)調性變好。但是除南通、連云港等個別城市外，協(xié)調性系數(shù)依然有很大的提升空間（表4）。

盡管江蘇省自提出蘇北振興戰(zhàn)略以來，省委、省政府采取了很多促進蘇北發(fā)展的政策措施，但效果卻不盡人意。近期，江蘇省提出“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略（“1”是指揚子江城市群：涵蓋江蘇南京、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州、揚州、泰州、南通沿江八市。“3”是指沿海經濟帶、生態(tài)經濟區(qū)和淮海經濟區(qū)），打造揚子江城市群，形成更為強大的經濟增長核，重塑江蘇省經濟地理版圖。區(qū)域發(fā)展勢能差推動人口由低經濟發(fā)展水平向高經濟發(fā)展水平地區(qū)，而戶籍制度等制度性壁壘加劇了勞動力流動成本，加大了人口與經濟、產業(yè)分布不匹配程度，這成為導致我國存在顯著的區(qū)域差距的重要原因[9]。當下的大城市人口疏解政策更將加大對外來人口“擠出”效應[32]。我們認為，應打破區(qū)域間市場分割，促進勞動力與土地要素自由流動，促進人口、土地、產業(yè)、經濟順利集聚到城市群與區(qū)域性中心城市，壯大產業(yè)集群，充分發(fā)揮集聚效應來實現(xiàn)規(guī)模經濟紅利。盲目追求區(qū)域平衡發(fā)展的政策不僅可能帶來效率損失的代價，而且并不能帶來公平發(fā)展的結果。而中西部地區(qū)勞動力向沿海地區(qū)遷移可能是一個兼顧公平與效率的區(qū)域協(xié)調發(fā)展政策選擇[11]，實現(xiàn)區(qū)域經濟“在集聚中走向平衡”[26]。然而，實現(xiàn)土地制度、戶籍制度、金融制度、政治制度等綜合配套改革的道路依然漫長。

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