摘?要：美國公立大學(xué)治理的社會(huì)參與制度的發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段：建國到內(nèi)戰(zhàn)為初創(chuàng)時(shí)期，內(nèi)戰(zhàn)到二戰(zhàn)為發(fā)展時(shí)期，二戰(zhàn)以后為成熟時(shí)期。這三個(gè)時(shí)期分別是社會(huì)參與制度中的董事會(huì)制度、高等教育協(xié)會(huì)制度和公眾參與制度的發(fā)生時(shí)期。按照社會(huì)參與階梯理論，董事會(huì)、高等教育協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾這三類主體的社會(huì)參與分別對(duì)應(yīng)于共同決定、咨詢和知情三個(gè)階梯。研究發(fā)現(xiàn)，美國公立大學(xué)治理的社會(huì)參與制度的發(fā)生類型為自然生長型，發(fā)展類型為階梯下延式。

關(guān)鍵詞：社會(huì)參與制度;社會(huì)參與階梯;大學(xué)治理;公立大學(xué);美國

美國公立大學(xué)治理的社會(huì)參與制度是由一系列具體制度構(gòu)成的完整制度體系，是社會(huì)范疇的不同大學(xué)利益相關(guān)主體參與大學(xué)事務(wù)過程中形成的所有具體制度的總和。美國公立大學(xué)是當(dāng)今世界典型的社會(huì)參與型組織，其社會(huì)參與的廣度和深度都是值得他國公立大學(xué)效法的典范。美國公立大學(xué)自產(chǎn)生以來，是如何不斷豐富和發(fā)展其社會(huì)參與制度，從而形成如今完整的大學(xué)治理社會(huì)參與制度體系的呢？本文將美國公立大學(xué)自產(chǎn)生以來的兩百多年發(fā)展歷程，劃分為大學(xué)治理社會(huì)參與制度的初創(chuàng)時(shí)期、發(fā)展時(shí)期和成熟時(shí)期三個(gè)階段，通過具體考察董事會(huì)、高等教育協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾三個(gè)層次的利益相關(guān)主體參與大學(xué)治理的發(fā)生情況，及其在社會(huì)參與階梯中的作用，以期揭示美國公立大學(xué)治理中社會(huì)參與制度發(fā)生和發(fā)展的歷史演進(jìn)規(guī)律。

一、初創(chuàng)時(shí)期：董事會(huì)制度的產(chǎn)生及其在治理結(jié)構(gòu)中的作用

美國從建國（1776年）到內(nèi)戰(zhàn)（1862年）是公立大學(xué)的創(chuàng)生時(shí)期，也是公立大學(xué)治理中社會(huì)參與制度的初創(chuàng)時(shí)期，這一時(shí)期公立大學(xué)仿效私立大學(xué)的治理模式，建立了董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)，其他參與大學(xué)治理的社會(huì)主體還遠(yuǎn)未建立起來，由校外人士組成的董事會(huì)是這一時(shí)期大學(xué)治理社會(huì)參與的唯一制度化社會(huì)主體。

（一）公立大學(xué)的創(chuàng)建

美國在1776年建國前的殖民地時(shí)期建立了9所學(xué)院，全部是私立大學(xué)，而且入學(xué)人數(shù)非常有限。建國后，無論高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量、類型，還是培養(yǎng)的學(xué)生數(shù)都不能滿足新興國家發(fā)展的需要。1783年美國獨(dú)立戰(zhàn)爭結(jié)束之后，創(chuàng)辦國立大學(xué)的想法成為眾多仁人志士（包括前6任國家總統(tǒng)）的強(qiáng)烈愿望，從1787年提出第一個(gè)關(guān)于建立國立大學(xué)的詳細(xì)提議直到20世紀(jì)初期，“國家大學(xué)運(yùn)動(dòng)”[1]就一直在屢屢嘗試和屢屢失敗的反復(fù)中持續(xù)不斷地上演，時(shí)至今日美國依然不存在國立大學(xué)。

國家大學(xué)運(yùn)動(dòng)屢屢失敗，達(dá)特茅斯學(xué)院案的判決結(jié)果也使改辦私立大學(xué)為公立大學(xué)的道路走不通。因此，美國國家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展所需要的新型實(shí)用知識(shí)的傳授就要借助于一種新形式的大學(xué)——州立大學(xué)來完成，州立大學(xué)作為公立大學(xué)形式創(chuàng)建起來。創(chuàng)辦于1819年的弗吉尼亞大學(xué)是美國誕生的第一所真正意義上的州立大學(xué)。[2]南方公立大學(xué)運(yùn)動(dòng)、州立大學(xué)理念、西進(jìn)運(yùn)動(dòng)、聯(lián)邦贈(zèng)地等多種重要因素促使州立大學(xué)得到較快建立，“到南北戰(zhàn)爭前夕，美國的27個(gè)州已有25個(gè)州相繼建立了州立大學(xué)”[3]。

美國從建國到南北戰(zhàn)爭的這一段時(shí)期，經(jīng)歷了國立大學(xué)創(chuàng)辦的失敗，經(jīng)歷了殖民地學(xué)院改造為公立大學(xué)的失敗，經(jīng)歷了由弗吉尼亞大學(xué)創(chuàng)辦成功而帶動(dòng)的南部和西部州立大學(xué)的陸續(xù)創(chuàng)辦，“這一時(shí)期是美國高等教育不斷‘試誤的時(shí)期，這種高等教育自由放任發(fā)展、自生自滅的局面直到進(jìn)入20世紀(jì)以后才逐步得到糾正，但是具有美國特色的高等教育體系已經(jīng)開始形成了一個(gè)粗略的輪廓”[4]，為美國公立高等教育體系的建立奠定了基礎(chǔ)。

（二）公立大學(xué)董事會(huì)制度形成并發(fā)揮共同決定作用

美國從建國到內(nèi)戰(zhàn)這段時(shí)期，宗教團(tuán)體最熱心于建立學(xué)院，州政府在建立州立大學(xué)方面也成效顯著。州立大學(xué)由州政府出資創(chuàng)辦并實(shí)施管理，但是州政府并沒有把州立大學(xué)作為政府部門直接管理，其治理結(jié)構(gòu)仍然仿效私立大學(xué)，建立由校外人士組成的董事會(huì)負(fù)責(zé)管理。為什么美國的公立大學(xué)創(chuàng)生之初就采用了董事會(huì)的治理結(jié)構(gòu)呢？

董事會(huì)制度發(fā)源于歐洲，歐洲的公司最早采用董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)。[5]而歐洲的公司也是經(jīng)歷了較長歷史時(shí)期的發(fā)展演變，才產(chǎn)生出董事會(huì)制度。在古代羅馬法中，一切社會(huì)組織都被稱為“公司”，如羅馬國家、自治城市、經(jīng)濟(jì)、宗教和政治組織、教會(huì)和寺院等，但羅馬法規(guī)定“與每個(gè)人利害攸關(guān)的事情，得由全體成員一起決定”，所以古羅馬時(shí)期公司沒有出現(xiàn)董事會(huì)結(jié)構(gòu)。[6] 中世紀(jì)的公司，如教會(huì)、中世紀(jì)城市、商人行會(huì)等，尤其是商人行會(huì)成為公司董事會(huì)制度孕育的土壤，商人行會(huì)“用一個(gè)代表組織來取代全體成員會(huì)議”[7]的決策模式，誕生了董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)的雛形。近代，從具有同業(yè)行會(huì)性質(zhì)的規(guī)約公司到介于合伙與股份公司之間的合股公司，在其發(fā)展過程中完成了董事會(huì)制度的初創(chuàng)和初步定型。[8]現(xiàn)代股份制公司實(shí)行董事會(huì)制度已經(jīng)是立法確認(rèn)的強(qiáng)制性要求，其職責(zé)定位也轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督、聯(lián)絡(luò)和戰(zhàn)略管理”[9]，并將經(jīng)營權(quán)授予總經(jīng)理。從古代公司到現(xiàn)代公司，董事會(huì)從無到有，董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為現(xiàn)代股份公司的標(biāo)準(zhǔn)配置。

大學(xué)是起源于中世紀(jì)學(xué)者與學(xué)生行會(huì)的一種社會(huì)組織，據(jù)學(xué)者考察，在拉丁文中“Universitas” “Collegium”是與“公司”概念相對(duì)應(yīng)的通?？梢曰Q的同義詞，[10]因此大學(xué)天生就是“公司”的一種形式，同其他類型的公司一樣，中世紀(jì)的大學(xué)也同樣發(fā)展出了董事會(huì)制度。美國大陸從一開始就采取了源自英國的董事會(huì)制度。[11]因此，美國建國前殖民地時(shí)期的9所學(xué)院無一例外地都采用了董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)，建國后逐步建立起來的公立大學(xué)自然是公司性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，同樣采用董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)。雖然隨著歷史的發(fā)展大學(xué)與公司一樣都產(chǎn)生了董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)，但是與公司不同的是，大學(xué)由外行人士（layperson）組成董事會(huì)，這種非學(xué)術(shù)的外行人士組成董事會(huì)的做法又是如何發(fā)源的呢？

美國的大學(xué)外行董事會(huì)發(fā)源于美國公司的說法是一個(gè)誤解。[12]克拉克·科爾（Clark Kerr）和瑪麗安·加德（Marian Gade）的研究將大學(xué)外行董事會(huì)的歷史追溯到十四世紀(jì)中葉意大利和德國的公共管理委員會(huì)。十四世紀(jì)中葉，由利益相關(guān)的市民組成董事會(huì)的做法被運(yùn)用于當(dāng)時(shí)許多意大利和德國的“學(xué)生大學(xué)”，為了打破學(xué)生對(duì)學(xué)生行會(huì)的控制，教授與市政官員聯(lián)手，由市政當(dāng)局任命公共教授，繼而任命一個(gè)由市政官員和公民組成的“公共團(tuán)體”來管理公共教授的薪資和監(jiān)督教職。[13]這樣那些被稱為博洛尼亞模式的學(xué)生自治大學(xué)就被置于公共控制之下，以作為對(duì)教授和學(xué)生的過度行為的回應(yīng)。[14]在隨后的十四到十五世紀(jì)，市政當(dāng)局在所有意大利大學(xué)中建立了這樣的公共團(tuán)體，大學(xué)的真正控制權(quán)則越來越多地由公共團(tuán)體掌握，到十六或十七世紀(jì)時(shí)，學(xué)校的學(xué)生控制權(quán)已經(jīng)成功地轉(zhuǎn)移到公共團(tuán)體的手中。[15]這種公共團(tuán)體就是大學(xué)外行董事會(huì)的雛形。

在殖民地美國東海岸的第一批大學(xué)出現(xiàn)之前，這樣的外行董事會(huì)控制模式在整個(gè)歐洲都出現(xiàn)了，[16]這種外行董事會(huì)治理模式隨著英國到美洲大陸的殖民遷移到了美國，大學(xué)外行董事會(huì)制度隨后在美洲大陸上形成并延續(xù)至今。因此，公立大學(xué)在創(chuàng)生之初也毫不例外地采用外行董事會(huì)制度，比如第一所公立大學(xué)——北卡羅萊納大學(xué)①，1789年12月11日北卡州議會(huì)通過了北卡羅萊納大學(xué)特許狀，規(guī)定“董事會(huì)由州內(nèi)的杰出人士、慈善人士和值得信賴的人民領(lǐng)袖組成”[17]。第一屆40名董事會(huì)成員的身份除州長、最高法院法官、參議院議員、州法院法官、州眾議院議長、州參議院議員和開國將領(lǐng)等政治精英外，還包括1名著名律師、1名開明商人、1名著名教師（牧師）以及3位普通民眾。[18]這種由校外社會(huì)人士組成的外行董事會(huì)，是參與大學(xué)治理的社會(huì)載體，從公立大學(xué)創(chuàng)建之初直至現(xiàn)在，一直與大學(xué)校長、大學(xué)教師一起共同決定大學(xué)的發(fā)展。

二、發(fā)展時(shí)期：高等教育協(xié)會(huì)的出現(xiàn)及其在治理結(jié)構(gòu)中的作用

美國從內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期（1862年）到二戰(zhàn)結(jié)束（1945年）是“大學(xué)轉(zhuǎn)型時(shí)期”[19]，是公立大學(xué)體系形成時(shí)期，也是公立大學(xué)治理中社會(huì)參與的發(fā)展時(shí)期，這一時(shí)期董事會(huì)依然是參與大學(xué)治理的重要社會(huì)主體，但是作為大學(xué)治理社會(huì)參與的另一重要主體形式——高等教育協(xié)會(huì)——開始出現(xiàn)，并逐漸成長為參與大學(xué)治理中不可或缺的一個(gè)主體力量。

（一）公立大學(xué)體系的形成

美國完整的公立大學(xué)體系的形成得益于三種類型高等院校的產(chǎn)生與發(fā)展。一是贈(zèng)地學(xué)院的建立。在內(nèi)戰(zhàn)以前，聯(lián)邦政府通過贈(zèng)予各州公共土地，建立起了一批公立高等院校，1862年生效的《莫雷爾法案》掀起了大規(guī)模贈(zèng)地學(xué)院運(yùn)動(dòng)，極大地促進(jìn)了公立高等院校數(shù)量的增加和實(shí)科高等教育的發(fā)展。克拉克·科爾曾指出，1862年《莫雷爾法案》推動(dòng)的“贈(zèng)地運(yùn)動(dòng)”適應(yīng)了美國工農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展和人口激增對(duì)高等教育的新需求，“使得美國現(xiàn)代的公立大學(xué)體系開始形成”[20]。二是研究型大學(xué)的建立。南北戰(zhàn)爭以后，隨著美國社會(huì)工業(yè)化的發(fā)展帶來社會(huì)財(cái)富的增加，大批從德國留學(xué)回國擁有博士學(xué)位的畢業(yè)生帶回了德國研究型大學(xué)理念，這些為美國現(xiàn)代研究型大學(xué)的發(fā)展奠定了必要的財(cái)力和人力條件。1876年，以研究生教育為首要任務(wù)的約翰·霍普金斯大學(xué)成功創(chuàng)辦，樹立了美國研究生教育的典范，其創(chuàng)辦成功和榜樣的示范作用，促進(jìn)了一批州立大學(xué)改造為研究型大學(xué)的進(jìn)程。三是初級(jí)學(xué)院的建立。19世紀(jì)末期，一批研究型大學(xué)建立起來后，“一些大學(xué)校長堅(jiān)持認(rèn)為只要大學(xué)保留一二年級(jí)課程的教學(xué)，就永遠(yuǎn)不會(huì)成為真正的研究和專業(yè)發(fā)展中心，于是專門提供兩年大學(xué)課程的機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)”[21]。“芝加哥大學(xué)校長威廉·哈珀（William Harper）建議那些規(guī)模較小的四年制學(xué)院放棄三四年級(jí)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌跫?jí)學(xué)院，為培養(yǎng)學(xué)生進(jìn)入四年制大學(xué)做準(zhǔn)備”[22]，1892年芝加哥大學(xué)開門辦學(xué)時(shí)，哈珀就將本科階段分成初級(jí)學(xué)院和高級(jí)學(xué)院兩段，[23]從而在事實(shí)上拉開了初級(jí)學(xué)院運(yùn)動(dòng)的序幕。

高等院校類型的豐富促進(jìn)了公立大學(xué)規(guī)模的快速擴(kuò)張，美國國家教育統(tǒng)計(jì)中心的數(shù)據(jù)顯示，1931年秋季高等教育入學(xué)總?cè)藬?shù)達(dá)到115.4萬，其中公立高等教育機(jī)構(gòu)共招收學(xué)生58.2萬人，占當(dāng)年全部入學(xué)人數(shù)的50.4%，[24]首次超越私立高等教育機(jī)構(gòu)招收人數(shù)，此后公立高等教育機(jī)構(gòu)招生規(guī)模逐年增加。贈(zèng)地學(xué)院的創(chuàng)建極大地促進(jìn)了公立高等院校數(shù)量的增加，研究型大學(xué)的建立和研究生教育的開展以及社區(qū)學(xué)院的創(chuàng)舉在縱向上豐富了公立大學(xué)人才培養(yǎng)的層次，研究型大學(xué)、專業(yè)學(xué)院、初級(jí)學(xué)院這三種類型的院校構(gòu)建起了結(jié)構(gòu)完整的美國現(xiàn)代公立高等教育體系的基本框架。

（二）高等教育協(xié)會(huì)出現(xiàn)并發(fā)揮咨詢作用

從內(nèi)戰(zhàn)到二戰(zhàn)這段時(shí)期，是美國高等教育規(guī)模大擴(kuò)張時(shí)期，在贈(zèng)地學(xué)院政策的作用下，公立高等教育得到快速發(fā)展，高等院校數(shù)量快速增長的同時(shí)，高等教育的入學(xué)人數(shù)也快速增加。從1869-1870年度到1939-1940年度，全國公私立高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)從563所增加到1708所，增長了3倍多;高等教育入學(xué)人數(shù)從62839人增加到1494203人，增長了近24倍。[25]這一時(shí)期是高等教育規(guī)模大擴(kuò)張時(shí)期，也是各種高等教育協(xié)會(huì)組織大量產(chǎn)生時(shí)期，這些協(xié)會(huì)組織有全國性協(xié)會(huì)，也有區(qū)域性協(xié)會(huì);有院校協(xié)會(huì)，也有專業(yè)協(xié)會(huì);有以大學(xué)為成員的協(xié)會(huì)，也有以個(gè)體為成員的協(xié)會(huì)。如1887年誕生了美國第一個(gè)高等教育協(xié)會(huì)組織——美國農(nóng)業(yè)學(xué)院和實(shí)驗(yàn)站協(xié)會(huì)（AAACES），1896年成立了全國州立大學(xué)協(xié)會(huì)（NASU），1900年成立了美國大學(xué)協(xié)會(huì)（AAU），1915年成立了美國大學(xué)教授協(xié)會(huì)（AAUP），1918年成立了美國教育理事會(huì)（ACE），1920年成立了美國社區(qū)學(xué)院協(xié)會(huì)（AACC），等等。

這一時(shí)期，來自政府、社會(huì)、市場和大學(xué)四個(gè)方面的力量共同推動(dòng)了高等教育協(xié)會(huì)組織的產(chǎn)生。第一，政府的影響。由于聯(lián)邦憲法限制了政府干預(yù)高校事務(wù)的權(quán)力，社會(huì)性高等教育協(xié)會(huì)組織的誕生契合了政府希望通過發(fā)展高等教育“適應(yīng)國家發(fā)展需求”的意愿，發(fā)揮了政府和高校間的協(xié)調(diào)作用，使得政府免于直接干預(yù)學(xué)校事務(wù)的“違憲”行為的發(fā)生。第二，社會(huì)的張力。作為社會(huì)組織的大學(xué)，特別是作為“防止政府過分束縛的一個(gè)堡壘的私立大學(xué)”[26]，在面對(duì)政府控制時(shí)能夠自覺保持一種抵制的張力，從而為高等教育社會(huì)組織的產(chǎn)生提供正當(dāng)空間，當(dāng)政府試圖插手大學(xué)具體事務(wù)時(shí)，總有一種社會(huì)力量體現(xiàn)為抵制政府干預(yù)的張力，同時(shí)這種張力也是協(xié)會(huì)組織產(chǎn)生的動(dòng)力。第三，市場的作用。由于聯(lián)邦政府奉行不干預(yù)教育的政策，加上達(dá)特茅斯學(xué)院案判決結(jié)果強(qiáng)調(diào)的法人團(tuán)體不可侵犯，導(dǎo)致了美國自由、開放的高等教育市場形成。宗教團(tuán)體、一些社會(huì)組織、聯(lián)邦政府和州政府在各個(gè)不同時(shí)期積極創(chuàng)建私立和公立大學(xué)，形成了具有相當(dāng)規(guī)模的高等教育市場，包括伯頓·克拉克（Burton R.Clark）所說的消費(fèi)者市場、勞動(dòng)力市場和院校市場。[27]但是，市場的逐利性和市場規(guī)則不興導(dǎo)致的無序性給市場化的高等教育帶來諸多顯在的問題，各類院校創(chuàng)建時(shí)缺少規(guī)范，入學(xué)條件、培養(yǎng)規(guī)格、修業(yè)年限、畢業(yè)要求等都缺乏標(biāo)準(zhǔn)，各種院校參差不齊，濫發(fā)文憑現(xiàn)象嚴(yán)重。高等教育行業(yè)協(xié)會(huì)的出現(xiàn)在促進(jìn)高等教育市場由無序走向規(guī)范的過程中發(fā)揮了重要的作用，因此，19世紀(jì)下半期到20世紀(jì)初的這段時(shí)期成為質(zhì)量認(rèn)證類協(xié)會(huì)組織產(chǎn)生的高峰期?！案叩冉逃齾f(xié)會(huì)組織出現(xiàn)的目的和使命就是建立規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范高等教育領(lǐng)域無序競爭的混亂局面。因而可以說市場成為推動(dòng)協(xié)會(huì)組織誕生的最原始、最強(qiáng)大的力量?！盵28]第四，大學(xué)的自治。美國的大學(xué)自誕生之始就一直作為公民社會(huì)的一部分，而非政府部門的一種存在形式，是特殊的社會(huì)組織，始終與政府保持著距離。正是這種大學(xué)的自治力量，促使大學(xué)自己能夠自發(fā)地組織起來，形成大學(xué)聯(lián)盟，形成解決自身問題的大學(xué)協(xié)會(huì)，從而帶動(dòng)社會(huì)其他專業(yè)性的非政府、非營利的高等教育協(xié)會(huì)組織的形成，推動(dòng)整個(gè)高等教育的社會(huì)化治理的進(jìn)程。

在這一高等教育機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)張時(shí)期，大量產(chǎn)生的高等教育協(xié)會(huì)組織除了參與政府有關(guān)高等教育公共政策的制定之外，最主要的是通過制定一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則參與到大學(xué)具體的治理實(shí)踐中，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的建立對(duì)于維護(hù)大學(xué)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和高等教育正常秩序起到了非常關(guān)鍵的作用。高等教育協(xié)會(huì)組織種類五花八門，數(shù)量數(shù)不勝數(shù)，其在高等教育領(lǐng)域制定的規(guī)則亦如政府制定的法律一樣詳細(xì)具體且多如牛毛。高等教育協(xié)會(huì)影響大學(xué)治理的方方面面，如為大學(xué)建立入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為大學(xué)建立專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和課程標(biāo)準(zhǔn)，為大學(xué)人才培養(yǎng)建立職業(yè)規(guī)范和行業(yè)規(guī)范，為大學(xué)開展專業(yè)認(rèn)證和院校認(rèn)證，等等。這些社會(huì)性組織的產(chǎn)生和發(fā)展，對(duì)參與美國高等教育不同層面的治理和參與大學(xué)治理發(fā)揮著非常重要的作用，可以說協(xié)會(huì)組織對(duì)大學(xué)治理產(chǎn)生的影響無處不在、無時(shí)不在，這種影響是間接的，客觀上充當(dāng)了大學(xué)決策者的顧問、參謀和外腦，在大學(xué)治理中實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮著咨詢作用。

三、成熟時(shí)期：公眾參與制度的產(chǎn)生及其在治理結(jié)構(gòu)中的作用

美國在二戰(zhàn)以后（1945年后），尤其是在高等教育大眾化走向高等教育普及化以后，公立大學(xué)治理的社會(huì)參與制度逐漸走向成熟，社會(huì)公眾（The Public）開始作為又一重要的參與大學(xué)治理的社會(huì)主體，走到了顯著的位置上，在大學(xué)治理中發(fā)揮重要作用。社會(huì)公眾以個(gè)體或組織的形式參與到大學(xué)的治理中來，豐富了社會(huì)參與主體的類型，再加上董事會(huì)和各種高等教育協(xié)會(huì)的參與，逐漸形成了比較成熟的公立大學(xué)治理的社會(huì)參與制度。

（一）高等教育的大眾化及普及化

二戰(zhàn)以后，在國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和科技快速發(fā)展的同時(shí)，美國的高等教育也得到了蓬勃發(fā)展，高等教育的規(guī)模、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量發(fā)生巨變。1944年《退伍軍人權(quán)利法案》的頒布，激勵(lì)了二戰(zhàn)結(jié)束后大批退役軍人涌入高等學(xué)校，擴(kuò)大了高等教育的規(guī)模。按照美國著名學(xué)者馬丁·特羅（Martin Trow）提出的高等教育大眾化理論，美國1953年高等教育毛入學(xué)率為14.7%，1954年為16.2%，[29]開始步入大眾化階段。1958年《國防教育法》的頒布，加大了政府對(duì)教育的投入，高等教育經(jīng)費(fèi)的增加促進(jìn)了高等學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)張，不僅反映在高等學(xué)校入學(xué)人數(shù)的增加上，而且反映在高等學(xué)校數(shù)量的增加上，從而加快了高等教育大眾化的節(jié)奏。到1988年高等教育毛入學(xué)率達(dá)49%，1989年為51.4%，[30]開始進(jìn)入普及化階段。

高等教育大眾化和普及化帶來的影響主要包括三個(gè)方面：一是高等教育觀念的變革。退役軍人進(jìn)入高校的真正影響是帶來社會(huì)公眾對(duì)高等學(xué)校的認(rèn)可和高等教育觀念的轉(zhuǎn)變，這種觀念的轉(zhuǎn)變促使美國高等教育由為少數(shù)人所享受的特權(quán)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ü姷臋?quán)利。加州大學(xué)校長本杰明·惠勒（Benjamin Ide Wheeler）這樣表達(dá)高等教育觀念的這種轉(zhuǎn)變，他說：“大學(xué)理應(yīng)成為一個(gè)在學(xué)習(xí)、追求真理和人與人之間不存在貴族與平民之分的地方?！盵31]二是高等教育進(jìn)入社會(huì)中心。大眾化乃至普及化后的高等教育逐漸進(jìn)入社會(huì)的中心位置，大學(xué)以其知識(shí)生產(chǎn)場屬性，擔(dān)負(fù)著政治思想智慧庫、經(jīng)濟(jì)革新發(fā)動(dòng)機(jī)和社會(huì)公平穩(wěn)定器的功用。政府和公眾對(duì)大學(xué)的強(qiáng)勢關(guān)注以及大學(xué)自身隨著社會(huì)的發(fā)展不斷提升社會(huì)影響力，共同把大學(xué)推向“新的中心地位”已是理所當(dāng)然。三是公眾參與的訴求增加。一方面，正如克拉克·科爾所說，“多元化巨型大學(xué)的界限很模糊，它延伸開來，牽涉到歷屆校友、議員、農(nóng)場主、實(shí)業(yè)家”[32]?，F(xiàn)代巨型大學(xué)已經(jīng)卷入了越來越多的利益相關(guān)者——政府、企業(yè)、董事會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、學(xué)生家長、教師、學(xué)生、大學(xué)管理者……數(shù)量之多、類型之眾，已經(jīng)將所有社會(huì)成員的利益和福祉裹挾其中。因此，各類群體出于自身利益的考慮，要求參與大學(xué)事務(wù)的訴求明顯增加。另一方面，維持龐大而復(fù)雜的大學(xué)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，其耗費(fèi)是相當(dāng)巨大的。單純依賴政府的有限撥款無法支撐起這一巨型機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，包括學(xué)生繳費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)、私人贈(zèng)予、學(xué)生捐助等各種渠道的經(jīng)費(fèi)支持彌補(bǔ)了政府經(jīng)費(fèi)的不足。1950年非政府來源經(jīng)費(fèi)占大學(xué)總收入的比重為54.6%，超過政府的撥款數(shù)額，而到1990年這一比重增加到將近60%。[33]社會(huì)主體的投資增加，要求知曉大學(xué)開支信息的需求也相應(yīng)增加。

（二）公眾參與的出現(xiàn)與制度化

二戰(zhàn)以后，在大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)中，政府權(quán)力明顯加強(qiáng)，甚至影響到了一些大學(xué)的發(fā)展方向，但是無論政府影響如何增強(qiáng)，在公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的社會(huì)參與仍然持續(xù)地存在，沒有被政府取代，甚至沒有被政府力量削弱。董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)沒變，高等教育協(xié)會(huì)的影響一直持續(xù)，社會(huì)公眾對(duì)大學(xué)治理的參與訴求和路徑顯著增加。

公眾參與出現(xiàn)的原因主要來自兩個(gè)方面：一是高等學(xué)校收支巨增引起社會(huì)公眾普遍關(guān)注。二戰(zhàn)以后，美國進(jìn)入發(fā)達(dá)的工業(yè)社會(huì)，政府和社會(huì)各界對(duì)高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入迅速增長，高等學(xué)校因規(guī)模的擴(kuò)張?jiān)谛姓芾?、教學(xué)科研和基本建設(shè)上的開支也顯著增長。從1949-1950年度到1989-1990年度，高等學(xué)校的總收入從23.7億美元迅速增長到1396.4億美元，總支出從22.5億美元快速增長到1346億美元，40年收支都增長了60多倍，[34]其中包括學(xué)生學(xué)雜費(fèi)在內(nèi)的社會(huì)資助高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)的增速比例超過了政府撥款，并且到1990年非政府投入已達(dá)到高校總收入的60%。顯然，在高等學(xué)校收支不斷增長的情況下，“聯(lián)邦政府和州政府的明確意圖都是將高等教育的負(fù)擔(dān)從納稅人身上轉(zhuǎn)嫁到受益最大的學(xué)生和家長身上”[35]。不斷增長的高昂學(xué)費(fèi)，引起學(xué)生、家長和社會(huì)對(duì)高校開支的關(guān)注和問責(zé);政府對(duì)公立高校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投資的巨增，也增加了廣大納稅人參與大學(xué)事務(wù)的愿望和訴求。二是公立高校問題突現(xiàn)引發(fā)社會(huì)問責(zé)機(jī)制。二戰(zhàn)以后，政府和社會(huì)快速增長的巨額投資促進(jìn)了高等學(xué)校的大發(fā)展和大變革，特別是公立高等學(xué)校規(guī)模急劇擴(kuò)張，形成了龐大的公立高等教育體系。20世紀(jì)70年代后，公立高校學(xué)費(fèi)上漲、開支增大、學(xué)業(yè)成績下降、教學(xué)質(zhì)量下滑等問題突現(xiàn)出來，引起社會(huì)公眾的不滿和質(zhì)疑。美國大學(xué)入學(xué)考試委員會(huì)主辦的學(xué)術(shù)性測驗(yàn)表明：1963-1980年，學(xué)生的成績呈持續(xù)下降的趨勢;1964-1982年，在研究生入學(xué)考試的15門主要學(xué)科中，有11門成績下降;大學(xué)生中僅有半數(shù)獲得學(xué)士學(xué)位。[36]到20世紀(jì)80年代，高等教育質(zhì)量問題成為大眾化后社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。于是，在20世紀(jì)80年代中期，美國高等教育評(píng)估制度開始興起。評(píng)估包含“改進(jìn)”和“問責(zé)”兩個(gè)方面，改進(jìn)是高校的主要評(píng)估目的，而問責(zé)是政府和社會(huì)的主要評(píng)估目的。評(píng)估有機(jī)構(gòu)認(rèn)證、高校排名和院校自我評(píng)估三個(gè)層次，機(jī)構(gòu)認(rèn)證是20世紀(jì)初以來認(rèn)證協(xié)會(huì)組織一直從事的主要工作內(nèi)容，高校排名的出現(xiàn)開辟了以聲譽(yù)評(píng)價(jià)促質(zhì)量提高、回應(yīng)社會(huì)問責(zé)的新途徑。

公眾參與制度化的保障來自于“陽光法案”。1966年美國聯(lián)邦政府頒布了《信息自由法》（Freedom of Information Act，F(xiàn)OIA），這是一部規(guī)制政府信息公開、保障社會(huì)公眾知情權(quán)的法律，又稱“陽光法案”。法案規(guī)定公立大學(xué)是“公共機(jī)構(gòu)”（Public Body），而且將公共機(jī)構(gòu)具體到公立大學(xué)內(nèi)部的許多正式組織，如董事會(huì)、理事會(huì)、委員會(huì)等。“公共機(jī)構(gòu)的所有正式會(huì)議對(duì)公眾開放，任何人有權(quán)參加”，“正式會(huì)議是指由公共機(jī)構(gòu)成員在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)參加的，旨在為他們責(zé)任范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行聽證、審議或投票而舉辦的集會(huì)，包括電視電話會(huì)議和其他電子手段進(jìn)行的會(huì)議”。公共機(jī)構(gòu)形成的“公共記錄”包括記錄、文件、信函、地圖、書籍、照片、膠片、磁帶、電子數(shù)據(jù)處理記錄、文物或者其他文獻(xiàn)資料等，任何人可以免費(fèi)或以最低成本獲取。陽光法案是針對(duì)社會(huì)公眾的法案，是保障社會(huì)公眾知情權(quán)和參與權(quán)的法案，如果公立大學(xué)的正式?jīng)Q策違反陽光法案的規(guī)定，沒有獲得公眾的參與，法院將宣布會(huì)議討論的內(nèi)容和形成的決定無效。這樣，強(qiáng)制性的法律規(guī)定為社會(huì)公眾參與大學(xué)事務(wù)提供了可靠的保障，使社會(huì)公眾的參與形成了制度化。

四、研究結(jié)論

美國公立大學(xué)自誕生以來的兩百多年，隨著大學(xué)治理中參與的社會(huì)主體不斷增多，社會(huì)參與階梯的內(nèi)容不斷豐富，公立大學(xué)治理的社會(huì)參與制度也不斷由發(fā)生、發(fā)展走向成熟。

（一）美國公立大學(xué)治理的社會(huì)參與的發(fā)生類型為自然生長型

初創(chuàng)時(shí)期，美國公立大學(xué)模仿私立大學(xué)采用外行董事會(huì)治理模式，形成了公立大學(xué)治理中社會(huì)參與的開端，社會(huì)成員以董事會(huì)成員的身份參與公立大學(xué)的治理，雖然最初的董事會(huì)組成中社會(huì)成員的比例較小——例如前文提到的北卡羅萊納大學(xué)1789年建校時(shí)組建的第一屆董事會(huì)，40名成員中只有社會(huì)人士6人，但是畢竟從公立大學(xué)創(chuàng)建之初就打開了社會(huì)成員參與大學(xué)治理的通道，而且這一通道始終沒有被其他力量關(guān)閉，反而在公立大學(xué)的發(fā)展中得以拓展且走向成熟。美國公立大學(xué)治理的社會(huì)參與制度自然生長的特點(diǎn)，與美國高等教育這一“自組織系統(tǒng)”的特性是分不開的?！八^自組織系統(tǒng)是指，無需外界特定指令而能自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化能夠自主地從無序走向有序，形成有結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)?！盵37]公立大學(xué)產(chǎn)生之后，在市場體系下（市場體系本身就是自組織的）出現(xiàn)過短暫的混亂無序階段，而后從混亂走向規(guī)范，從無序走向有序的過程中產(chǎn)生的高等教育協(xié)會(huì)參與治理，以及更遲產(chǎn)生的社會(huì)公眾參與治理，都是高等教育系統(tǒng)自組織過程?！皡f(xié)同學(xué)”理論創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）這樣定義自組織：“如果一個(gè)體系在獲得空間的、時(shí)間的或功能的結(jié)構(gòu)過程中，沒有外界的特定干涉，我們便說該體系是自組織的?！盵38]這里的“特定”一詞是指結(jié)構(gòu)或功能并非外界強(qiáng)加給體系的，而且外界是以非特定的方式作用于體系的。美國公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不是在政府“特定”干涉下形成的，不是外界強(qiáng)加的，其社會(huì)參與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和功能的形成是自組織的過程。

（二）美國公立大學(xué)治理的社會(huì)參與制度的發(fā)展類型為階梯下延式

“社會(huì)參與是社會(huì)成員對(duì)社會(huì)組織的有目的參與活動(dòng)”。[39]大學(xué)治理社會(huì)參與的深度可以從“知情”“咨詢”和“共同決定”三個(gè)層次加以衡量，三個(gè)層次中利益相關(guān)主體對(duì)決策過程的影響程度由低到高呈階梯狀分布。[40]美國公立大學(xué)治理的社會(huì)參與制度的發(fā)生階段，董事會(huì)制度是隨著公立大學(xué)的產(chǎn)生同時(shí)出現(xiàn)的，董事會(huì)作為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的最高決策者，發(fā)揮著“共同決定”的作用，因此發(fā)生階段的社會(huì)參與即處于參與階梯的頂端;發(fā)展階段，隨著公立大學(xué)體系的逐漸形成，高等教育協(xié)會(huì)組織作為重要的社會(huì)主體參與到大學(xué)的治理中來，雖然其參與是間接的，但是對(duì)大學(xué)科學(xué)決策、質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、走向卓越發(fā)揮了不容置疑的“咨詢指導(dǎo)”作用，處于參與階梯的中端;成熟階段，社會(huì)公眾作為又一重要的社會(huì)參與主體以個(gè)體或組織的形式普遍地參與到大學(xué)治理中，公眾參與的基本狀態(tài)是“知情”，知情是實(shí)質(zhì)參與的準(zhǔn)備階段，處于參與階梯的低端。公眾知情階段的出現(xiàn)，使得社會(huì)參與階梯趨向完整，從而標(biāo)志著公立大學(xué)治理的社會(huì)參與制度走向成熟。因此，從參與深度階梯來看，美國公立大學(xué)的社會(huì)參與是從共同決定到咨詢?cè)俚街?，是按參與階梯的下延式發(fā)展“從有到優(yōu)”的過程。

注釋：

①雖然佐治亞大學(xué)（University of Georgia）于1785年就被特許，但是直到1801年才開始上課;雖然威廉瑪麗學(xué)院（College of Williams & Mary）于1693年被特許，是現(xiàn)有公立大學(xué)中最早的大學(xué)，但其早先是私立大學(xué)，到1906年才成為公立大學(xué);北卡大學(xué)（University of North Carolina）是美國最早（1795年）開始招生的公立大學(xué)。因此，這三所大學(xué)各自在不同的意義上聲稱自己是美國第一所公立大學(xué)，歷史學(xué)家布魯貝克和魯?shù)希↗ohn S.Brubacher & Willis Rudy）認(rèn)為他們是“自稱的州立大學(xué)”。

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（責(zé)任編輯?陳春陽）