王長松，彭永樟，彭柳林，陳旭陽

(1.江西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所，江西 南昌 330200；2.東華理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江西 南昌 330038；3.江西省幫扶開發(fā)監(jiān)測評估中心，江西 南昌 330009)

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是黨的十九大提出的“三大攻堅”戰(zhàn)之一，是中國共產(chǎn)黨對人民作出的莊嚴(yán)承諾，是全面建成小康社會的標(biāo)志性指標(biāo)和底線任務(wù)，也是實現(xiàn)新時代共產(chǎn)黨人歷史使命的必要條件[1]。打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)是促進(jìn)貧困群眾共享改革發(fā)展成果、滿足美好生活需要的重要途徑，是解決發(fā)展不平衡、不充分主要矛盾的重要手段，是堅持以人民為中心發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，脫貧攻堅已經(jīng)進(jìn)入沖刺階段和鞏固脫貧成效階段，面臨的任務(wù)和挑戰(zhàn)更加艱巨。

1 江西省脫貧攻堅總體成效

近年來，江西省嚴(yán)格按照脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動決策部署，進(jìn)一步落實“核心是精準(zhǔn)、關(guān)鍵在落實、實現(xiàn)高質(zhì)量、確?？沙掷m(xù)”總要求，堅持脫貧攻堅目標(biāo)和現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，聚焦深度貧困村、特殊貧困群體和影響“兩不愁三保障”的突出問題，強(qiáng)化責(zé)任落實，提高脫貧質(zhì)量，鞏固減貧成效，狠抓扶貧領(lǐng)域作風(fēng)建設(shè)，把扎實推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧攻堅擺在突出位置，堅持打好“三大攻堅”硬仗之中硬仗，千方百計提升老區(qū)人民福祉，脫貧攻堅目標(biāo)得到全面落實[2-3]。截至2018年底，江西脫貧攻堅工作達(dá)到識別準(zhǔn)確率和退出準(zhǔn)確率“兩個100%”，綜合滿意度87.89%，高出全國平均水平1.77個百分點；貧困地區(qū)農(nóng)民年人均可支配收入增幅持續(xù)高于全省平均水平，全省貧困人口減至50.9萬人，貧國發(fā)生率降至1.38%；截至目前，江西已有18個縣(市、區(qū))脫貧摘帽。取得的成績主要包括以下幾個方面。

1.1 “脫貧摘帽”基本完成

2017年井岡山市、吉安縣在全國率先宣布脫貧，2018年6個縣(市)、2019年10個縣(區(qū))先后宣布脫貧。至此，江西24個國定貧困縣已有18個縣(市、區(qū))脫貧摘帽，占到總數(shù)的75%。

1.2 “兩不愁”總體實現(xiàn)

近年來，江西重點關(guān)注貧困地區(qū)民生領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展，全力聚焦“兩不愁、三保障”脫貧標(biāo)準(zhǔn)，切實做到了保基本、兜底線，多做“雪中送炭”，織密筑牢民生保障安全網(wǎng)，有效地推動了“兩不愁”總體實現(xiàn)，道路交通、飲用水安全、教育醫(yī)療、通訊、住房均得到了很好的保障[4]。

1.3 “深度貧困”基本消除

把深度貧困地區(qū)作為扶貧投入保障的重中之重，重點聚焦全省269個深度貧困村，足額安排落實支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的增量資金，加大對貧困人口多、貧困發(fā)生率高、脫貧難度大深度貧困地區(qū)的支持力度，支持攻克深度貧困堡壘，為深度貧困村提供有力的財力保障[5]。

1.4 “住有所居”建設(shè)任務(wù)即將完成

“十三五”期間，全省通過制定易地扶貧搬遷工作規(guī)劃、實施方案、項目實施管理辦法、信貸資金管理辦法以及規(guī)范項目建設(shè)管理、后續(xù)幫扶和社區(qū)管理等一系列政策措施，有力推動了全省易地扶貧搬遷工作的扎實開展。截至2019年2月底，全省13.1萬易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口已完成搬遷入住，完成率達(dá)97%，其中2016年搬遷安置4.2萬人，2017年搬遷安置7萬人，2018年搬遷安置1.9萬人[6]。截至目前，全省易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)即將全面完成。

1.5 黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)更加鞏固

近年來，全省通過加強(qiáng)農(nóng)村文化陣地建設(shè)和管理、建設(shè)好農(nóng)村書屋、農(nóng)村文化廣場、選優(yōu)配強(qiáng)農(nóng)村“兩委”班子、加強(qiáng)村民理事會等群眾性自治組織建設(shè)、深入開展掃黑除惡專項斗爭等多種形式，抓好貧困村的黨組織建設(shè)，持續(xù)深入推進(jìn)抓黨建促脫貧攻堅，不斷推動加快完善鄉(xiāng)村治理體系，強(qiáng)化基層干部能力錘煉，農(nóng)村基層治理能力得到提高，農(nóng)村基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力得到明顯增強(qiáng)[4]。

2 江西省脫貧攻堅面臨的困難和問題

總體上來看，江西省扶貧工作取得了階段性的成績，24個國定貧困縣有序脫貧摘帽，“兩不愁”問題基本得到解決，易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)進(jìn)入尾聲，黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固，但是鞏固脫貧成效仍然面臨不少困難和問題。

2.1 直接影響目標(biāo)任務(wù)實現(xiàn)的困難

2.1.1 實現(xiàn)全面脫貧任務(wù)仍然艱巨 截至2018年底，“十三五”貧困村還有387個沒有退出，其中深度貧困村有192個，占到一半；全省未脫貧人口有50.9萬人，其中因病因殘致貧的占到65%，是貧中之貧、困中之困的“硬骨頭”[7]。部分扶貧產(chǎn)業(yè)帶貧減貧作用發(fā)揮還不充分，部分貧困群眾自身發(fā)展能力較弱，少數(shù)貧困戶仍有“等、靠、要”的思想；一些剛剛脫貧的村莊和農(nóng)戶抗風(fēng)險能力不強(qiáng)，部分已脫貧戶和收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群體基礎(chǔ)還不牢固，遇困、遇病、遇災(zāi)重新返貧或新增致貧的風(fēng)險較為突出。

2.1.2 鞏固脫貧成效形勢依然嚴(yán)峻 由于江西屬于革命老區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，自身社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平相對不高，自身財力不強(qiáng)、歷史欠賬較多，貧困地區(qū)總體底子比較薄弱、發(fā)展不足的矛盾仍然十分突出，鞏固脫貧成效形勢依然嚴(yán)峻，主要體現(xiàn)在：因病、因故致貧風(fēng)險依然存在，突發(fā)重大疾病或者突發(fā)重大事故容易導(dǎo)致家庭喪失勞動力，致貧風(fēng)險依然存在；因災(zāi)致貧風(fēng)險加劇，貧困戶經(jīng)過產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)了脫貧，但由于自然災(zāi)害、市場風(fēng)險或國際環(huán)境形勢等原因?qū)е庐a(chǎn)業(yè)失敗而負(fù)債。

2.1.3 貧困群眾自身發(fā)展能力依然薄弱 由于部分扶貧產(chǎn)業(yè)帶貧益貧作用發(fā)揮還不充分，部分貧困群眾自身發(fā)展能力較弱，少數(shù)貧困戶仍有“等靠要”思想，一些剛剛脫貧的村莊和農(nóng)戶抗風(fēng)險能力不強(qiáng)，部分已脫貧戶和收入水平略高于建檔立卡貧困戶群體基礎(chǔ)還不牢固，遇困、遇病、遇災(zāi)重新返貧或新增致貧的風(fēng)險較為突出。

2.1.4 農(nóng)村人居環(huán)境短板依然突出 全省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境改造提升的投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，公共服務(wù)配套滯后，與農(nóng)民群眾對美好生活的需要不相適應(yīng)。全面落實“四精”理念還有差距，村莊規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量參差不齊，垃圾污水處理、農(nóng)業(yè)面源污染治理設(shè)施建設(shè)相對滯后、專業(yè)化水平有待提高，全省還有1/3的自然村組沒有開展整治建設(shè)，已整治的自然村組建設(shè)水平和標(biāo)準(zhǔn)也不高?！爸亟ㄝp管”的現(xiàn)象比較普遍，村莊環(huán)境長效管護(hù)亟待加強(qiáng)，非貧困縣和貧困村的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然欠賬太多。

2.1.5 村級集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然薄弱 全省貧困村數(shù)量眾多，貧困村村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，集體經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)單一，沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，集體資產(chǎn)收益性差。部分已脫貧的貧困村其集體經(jīng)濟(jì)收入主要來源于“光伏扶貧”，而伴隨著光伏“5·31新政”的出臺，光伏扶貧產(chǎn)業(yè)面臨上網(wǎng)標(biāo)桿電價下跌、維護(hù)資金缺少、政策扶持逐漸弱化等諸多問題，隨著脫貧攻堅任務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)，村級集體經(jīng)濟(jì)收入可能出現(xiàn)斷崖式下降，將嚴(yán)重影響脫貧攻堅成果的鞏固和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 長期需要解決的問題

2.2.1 扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧是全省扶貧產(chǎn)業(yè)的“重中之重”，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧總體發(fā)展質(zhì)量不高，主要表現(xiàn)為：穩(wěn)定糧食生產(chǎn)難度加大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，高效優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品不多，農(nóng)產(chǎn)品精深加工不足，農(nóng)產(chǎn)品品牌不響，全國領(lǐng)軍農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)不多，企業(yè)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，上規(guī)模加工企業(yè)中建立研發(fā)機(jī)構(gòu)的不到35%；農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)、動植物疫病防控壓力較大；農(nóng)業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)“龍頭帶貧”機(jī)制單一，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不健全。

2.2.2 保持農(nóng)民收入持續(xù)增長壓力大 種糧成本居高不下，種糧戶收益在下降；自然災(zāi)害、疫情疫病對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響難以管控。大部分村集體經(jīng)營性資產(chǎn)未盤活，村集體經(jīng)濟(jì)總體造血功能差。中美貿(mào)易戰(zhàn)對實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響，轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)壓力較大，增收渠道不穩(wěn)定。

2.2.3 增加“三農(nóng)”投入壓力加大 受減稅降費等政策性減收因素影響，財政收支矛盾更加突出，增加財政“三農(nóng)”投入壓力進(jìn)一步加大；財政資金引導(dǎo)帶動作用發(fā)揮不足，涉農(nóng)資金仍然存在多頭管理、使用分散等現(xiàn)象，資金整合機(jī)制還需進(jìn)一步健全；農(nóng)業(yè)農(nóng)村擔(dān)保體系不發(fā)達(dá)，特別是政府背景擔(dān)保公司，擔(dān)保放大倍數(shù)不高；與農(nóng)村日益增加的金融需求相比，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新意識不夠，金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新不足，貸款難問題依然十分突出。

2.2.4 農(nóng)村環(huán)境治理短板依然突出 全省農(nóng)村投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，公共服務(wù)配套滯后，與農(nóng)民群眾對美好生活需要不相適應(yīng)。全面落實“四精”理念還有差距，村莊規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量參差不齊，垃圾污水處理、農(nóng)業(yè)面源污染治理設(shè)施建設(shè)相對滯后、專業(yè)化水平有待提高，全省還有1/3的自然村組沒有開展整治建設(shè)，已整治的自然村組建設(shè)水平和標(biāo)準(zhǔn)也不高；“重建輕管”的現(xiàn)象比較普遍，村莊環(huán)境長效管護(hù)亟待加強(qiáng)，非貧困縣和貧困村的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然欠賬太多。

3 鞏固脫貧攻堅成效對策建議

伴隨著脫貧工作的不斷深入和推進(jìn)，扶貧政策陸續(xù)補(bǔ)充完善，前期投入資金作用顯現(xiàn)，脫貧攻堅成效將得到不斷鞏固和提升。但是由于剩余的脫貧攻堅任務(wù)大多是貧中之貧、困中之困，都是“難啃的硬骨頭”，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注以下幾方面。

3.1 下足“繡花”功夫，精準(zhǔn)識別四類對象

隨著前期脫貧攻堅政策的有力推行，通過產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、健康扶貧等多項措施疊加，政策實施效果逐漸顯現(xiàn)，原有的貧困群體出現(xiàn)一定程度的分化。大致可以將原有的貧困群體分為極少數(shù)的深度貧困人口、收入水平略高于建檔立卡貧困戶的邊緣人口、相對貧困人口。

3.1.1 精準(zhǔn)識別是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的首要工作 只有精準(zhǔn)識別貧困群眾，才能更好地鞏固脫貧成效，落實好幫扶發(fā)展政策，確保真正的貧困群眾從中受益。因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)把握精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧這一基本方略，對不同類型的貧困群眾實行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)評估、精準(zhǔn)退出、精準(zhǔn)考核等措施，確保把精準(zhǔn)貫徹到鞏固脫貧攻堅成效過程當(dāng)中，以“繡花”的功夫做好精準(zhǔn)識別文章，全面提高精準(zhǔn)識別質(zhì)量，確保應(yīng)進(jìn)則進(jìn)、應(yīng)退則退，實現(xiàn)動態(tài)管理、分類施策。

3.1.2 做到分類施策、精準(zhǔn)施策 對剩余的極少數(shù)貧困人口，要繼續(xù)落實各項幫扶政策，確保實現(xiàn)脫貧；對已經(jīng)脫貧的貧困戶，要開展“回頭看”，實施跟蹤和動態(tài)監(jiān)測，確保遇困不返貧、遇病不返貧、遇災(zāi)不返貧，建立“返貧監(jiān)測”預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對脫貧人口的監(jiān)測，做好突發(fā)困難的臨時救助；對收入水平略高于建檔立卡貧困戶的邊緣人口，要研究解決辦法，統(tǒng)籌資源適當(dāng)解決一些亟需的現(xiàn)實問題，防止出現(xiàn)新的貧困人口；對每一個發(fā)展階段下的相對貧困人口，要解決發(fā)展、共享的問題。

3.2 走出“新路子”，繼續(xù)做好4項工作

為了鞏固脫貧攻堅成效，有效防止返貧，必須堅持“摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”原則，不斷加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化保障，充分發(fā)揮基層組織作用，圍繞鞏固提升脫貧成果持續(xù)攻堅，不斷加大對4類對象的幫扶力度，全面鞏固提升脫貧成果[8]。

3.2.1 推行“一把手”脫貧攻堅負(fù)責(zé)制 繼續(xù)保持扶貧工作力度，工作的重點轉(zhuǎn)向主要解決相對貧困問題。繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行黨政一把手對脫貧攻堅負(fù)責(zé)制，落實“五級書記”主體責(zé)任，健全各級黨委政府專題研究調(diào)度、共同推進(jìn)的脫貧攻堅工作機(jī)制。進(jìn)一步壓實行業(yè)部門扶貧責(zé)任，鼓勵支持各級行業(yè)部門細(xì)化實化舉措，研究鞏固脫貧攻堅成效的行業(yè)考核辦法，筑牢整體聯(lián)動、密切配合、合力推進(jìn)的攻堅格局[9]。

3.2.2 充分發(fā)揮基層組織作用 繼續(xù)加強(qiáng)扶貧隊伍建設(shè)，特別是抓好駐村扶貧工作隊和干部結(jié)對幫扶工作，繼續(xù)選好用好第一書記，研究構(gòu)建第一書記的選派、考核、提拔長效機(jī)制，繼續(xù)強(qiáng)化各級黨政企事業(yè)單位扶貧責(zé)任。選好配強(qiáng)貧困村第一書記和扶貧工作隊，選好配強(qiáng)貧困村黨支部書記，探索建立扶貧工作隊與村兩委同考核、同選拔機(jī)制，深入推進(jìn)黨建促脫貧攻堅，打造一支“不走的扶貧工作隊”；深化鄉(xiāng)村扶貧工作站(室)功能作用，充分發(fā)揮基層干部、駐村干部的積極性和能動性，確保精準(zhǔn)扶貧在基層有組織保障、有機(jī)構(gòu)管事、有隊伍做事、按規(guī)章辦事[9]。

3.3 突出“四扶”措施，健全精神扶貧新措施

加大內(nèi)生動力培育力度，堅持扶貧同扶智、扶志相結(jié)合，改進(jìn)工作方式方法，引導(dǎo)貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富，提高貧困地區(qū)和貧困群眾的自我脫貧能力，發(fā)展能力。

3.3.1 堅持扶貧與扶志、扶智、扶勤、扶德相結(jié)合 構(gòu)建“精神貧困”懲教機(jī)制，大力開展扶貧扶志“感恩教育”，引導(dǎo)樹立“榮辱底線”，通過“增收激勵法”“積分換物品愛心超市”和村民道德“紅黑榜”曝光臺，健全精神扶貧措施?！凹t榜”聚集正向能量，大力宣傳關(guān)心集體、勤勞致富、孝敬父母、誠信守法等先進(jìn)典型和好人好事，講好自主脫貧好故事，視情況給予優(yōu)惠政策，樹新風(fēng)、揚正氣；“黑”榜鞭策反面典型，對不贍養(yǎng)父母、好吃懶做、不務(wù)正業(yè)等不良行為進(jìn)行曝光，視情況予以政策限制，教育懲戒“失德缺志”致貧對象。

3.3.2 強(qiáng)化教育扶貧、健康扶貧、兜底扶貧政策落實新機(jī)制 完善“全面保障”鞏固機(jī)制，持續(xù)做好貧困人口健康保障、教育保障、兜底保障的落實工作。推進(jìn)教育扶貧資助政策落實到人，實現(xiàn)貧困家庭子女就學(xué)全覆蓋；對貧困人口經(jīng)保障自付仍困難的探索建立“愛心”救助兜底機(jī)制新防線，確保貧困患者住院醫(yī)療自付費用不高于10%；切實做到貧困群眾縣域內(nèi)住院“先診療后付費”“一站式”結(jié)算和家庭醫(yī)生簽約服務(wù)3個全覆蓋，全面落實健康扶貧政策，確保不讓一人因病返貧[10]。

3.4 提升“造血能力”，建立健全八項機(jī)制

持續(xù)強(qiáng)化“造血能力”提升機(jī)制，深化產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，依托產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)帶貧益貧，依托就業(yè)扶貧實現(xiàn)穩(wěn)崗增收。

3.4.1 打造產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展新框架 堅持把發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧作為脫貧攻堅的根本之策，在“選準(zhǔn)一項主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、打造一個龍頭、設(shè)立一筆扶持資金、建立一套利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、培育一套服務(wù)體系”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架下，倡導(dǎo)村干部與能人帶頭領(lǐng)辦、村黨員主動參與、村民自愿參與、貧困群眾統(tǒng)籌參與的“一領(lǐng)辦三參與”的產(chǎn)業(yè)扶貧合作模式[11]，進(jìn)一步推動產(chǎn)業(yè)扶貧到戶到人，不斷增強(qiáng)貧困地區(qū)的“造血”能力。

3.4.2 深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革 深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，加快構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體、農(nóng)牧漁結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。繼續(xù)做好國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園創(chuàng)建工作，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，進(jìn)一步延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)鏈增值中獲取更多利益。

3.5 做好“有機(jī)銜接”，開展前瞻性政策研究

脫貧攻堅時期在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、民生保障等方面積累了一系列有效措施和機(jī)制，總結(jié)出了諸多脫貧攻堅可推廣至鄉(xiāng)村振興的做法和經(jīng)驗。當(dāng)前正處于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的歷史交匯時期，應(yīng)當(dāng)鼓勵行業(yè)扶貧部門結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，扎實推動產(chǎn)業(yè)先行促發(fā)展，提升基礎(chǔ)設(shè)施促共享，進(jìn)一步增強(qiáng)幫扶效果，主動做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接方面的課題研究，力求為上級單位決策部署提供參謀助手作用[12]。