強 卉

（南京師范大學 法學院，南京210023）

2019 年南京市“兩會”上，南京市中級人民法院院長透露，最高人民法院已批復同意設立南京江北新區(qū)人民法院［1］。 這一消息隨即引發(fā)熱議，質(zhì)疑者認為國家級新區(qū)并非法定行政區(qū)域，直接設立人民法院于法無據(jù)；贊成者則認為這是國家級新區(qū)法治先行先試的創(chuàng)新舉措。 事實上，國家級新區(qū)既是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新高地，也是區(qū)域法治發(fā)展的新引擎。 在新時代背景下，國家級新區(qū)基于先行先試授權(quán)，立足長期改革實踐，進一步推進司法創(chuàng)新，是充分發(fā)揮法治動能、引領區(qū)域法治發(fā)展、助力法治中國建設的應有之義［2］。 然而，作為審慎的理論觀察者，我們需要進一步追問的是，國家級新區(qū)司法創(chuàng)新的法理依據(jù)何在，又必須遵循何種法治限度？

一、國家級新區(qū)司法創(chuàng)新的實踐類型

近20 年來，國家級新區(qū)一直在進行各種司法改革創(chuàng)新探索，既有規(guī)定動作，即各新區(qū)根據(jù)國家司法改革整體部署，結(jié)合自身特點，發(fā)揮自身優(yōu)勢，持續(xù)開展的以司法責任制為核心的各項改革試點，也有自選動作，即各新區(qū)基于中央體制機制改革先行先試授權(quán)，在中央統(tǒng)一安排之外進行的自主探索。 無論哪類創(chuàng)新探索均為新時代司法改革的不斷推進貢獻了寶貴的實踐經(jīng)驗。

（一）機構(gòu)設置維度的司法創(chuàng)新

司法機構(gòu)設置是司法權(quán)力有序運行的基礎，也是司法改革各項制度落實的關(guān)鍵。 從司法機構(gòu)設置的維度考察國家級新區(qū)司法創(chuàng)新，有助于把握新區(qū)司法改革的主要矛盾。 現(xiàn)有的國家級新區(qū)司法機構(gòu)設置情況大體可分為以下四類：

一是直接設置國家級新區(qū)人民法院。 截至目前，浦東新區(qū)、西海岸新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)、蘭州新區(qū)、天府新區(qū)、江北新區(qū)、雄安新區(qū)等8 個國家級新區(qū)直接設置了新區(qū)人民法院。 第一種是浦東新區(qū)型，即將新區(qū)內(nèi)某一法院的司法管轄權(quán)擴大至整個新區(qū)范圍，將其直接改制為新區(qū)法院。 第二種可稱為江北新區(qū)型，即重新設置新區(qū)一級人民法院，負責整個新區(qū)的司法管轄。 第三種是最具特色的雄安新區(qū)型。 作為中共中央和國務院高規(guī)格發(fā)文設立的國家級新區(qū)，雄安新區(qū)肩負著重大改革使命，其司法機構(gòu)設置是從零開始進行的全套創(chuàng)新。 此外，根據(jù)不同新區(qū)的具體司法需求，前述國家級新區(qū)人民法院在級別管轄上，既有對應中級人民法院的，也有對應基層人民法院的。

二是以轄區(qū)某一法院管轄新區(qū)案件。 為了既保證新區(qū)內(nèi)司法管轄的完整性和獨立性，又回避新設司法機構(gòu)所需付出的高昂成本，舟山群島新區(qū)、南沙新區(qū)和湘江新區(qū)采用了折中的辦法，即以轄區(qū)某一法院管轄新區(qū)案件，具體又包含兩種情況：一種是將轄區(qū)內(nèi)某一基層法院的案件管轄權(quán)擴大至整個新區(qū)，但該法院的機構(gòu)級別保持不變。這種做法的代表是湘江新區(qū)。 另一種是以轄區(qū)內(nèi)某一基層法院直接作為新區(qū)法院，如南沙新區(qū)和舟山群島新區(qū)。 這種做法的立足點是國家級新區(qū)與原有的某一行政區(qū)劃完全重合，其基本邏輯是將原來的行政區(qū)提升到國家級新區(qū)的級別。 這種做法并沒有在實質(zhì)上改變基于原有行政區(qū)劃的司法機構(gòu)設置與案件管轄范圍。

三是原有法院設置不變但調(diào)整管轄。 這種機構(gòu)設置方式的代表是西咸新區(qū)。 陜西省高級人民法院將新區(qū)內(nèi)的所有案件管轄根據(jù)區(qū)域和案件類型分配給不同的基層人民法院。 這種司法機構(gòu)設置和管轄權(quán)力分配方式表面看起來動靜很大，但本質(zhì)上還是由原來的基層法院分別管轄。

四是原有法院設置和管轄范圍均不變。 貴安新區(qū)、金普新區(qū)、福州新區(qū)、滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)、贛江新區(qū)等7 個國家級新區(qū)，其轄區(qū)內(nèi)案件管轄仍然屬于新區(qū)設立前的不同基層法院，沒有明顯變化。

（二）內(nèi)部管理維度的司法創(chuàng)新

內(nèi)設機構(gòu)和人員管理是新時代司法體制改革的重要方向。 2014 年以來，多個國家級新區(qū)以解決法院兩層架構(gòu)體制中存在的問題為目標，在建設以審判工作為中心的機構(gòu)設置模式和人員配置模式上進行了諸多有益的探索。 鑒于此類探索多屬于規(guī)定動作范疇，故僅以蘭州新區(qū)為例加以說明。 通過進行內(nèi)設機構(gòu)改革，蘭州新區(qū)法院將原有部門機構(gòu)合并為立案團隊、刑事審判團隊、民事審判團隊、執(zhí)行法警團隊等六個機構(gòu)，建立了扁平化的結(jié)構(gòu)模式，減少了法院管理層級，提高了工作效率，節(jié)約了司法資源。 蘭州新區(qū)法院還率先試點法官會議制度，將疑難復雜案件提交法官會議研究討論，會議提出指導意見，是否采納由法官或合議庭自行決定。 所有案件均由承辦法官或團隊負責人簽發(fā)判決書，徹底摒棄庭長或院長審核、簽發(fā)的舊模式，真正做到“讓審理者裁判，由裁判者負責”。

（三）審判流程維度的司法創(chuàng)新

審判流程是司法權(quán)力有序運行的重要外部指征，也是新時代司法改革的核心關(guān)切。 近年來，部分國家級新區(qū)充分發(fā)揮先行先試的改革優(yōu)勢，根據(jù)管轄區(qū)域內(nèi)的案件特征促進司法專業(yè)化，打造出自貿(mào)、金融、知產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)在線庭審等一系列專業(yè)審判品牌。 如廣東省自由貿(mào)易區(qū)的全國首家自貿(mào)區(qū)法院南沙片區(qū)人民法院，在國家級新區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)雙重政策的支持下，重點建設與自貿(mào)區(qū)司法保障最為密切的部門“兩庭一中心”，即商事審判庭、知識產(chǎn)權(quán)審判庭和自貿(mào)區(qū)商事調(diào)解中心。

以上從三個維度梳理了近年來國家級新區(qū)司法創(chuàng)新的典型實踐類型，并著重分析了其司法機構(gòu)設置的四種方式。 此外值得一提的是橫琴新區(qū)，雖然它是非國家級新區(qū)，但基于獨特的地理區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟往來結(jié)構(gòu)，其司法機構(gòu)在特定案件中被允許有條件地適用港澳法律。 這或許會對國家級新區(qū)司法創(chuàng)新帶來新的啟發(fā)。

二、國家級新區(qū)司法創(chuàng)新的法理依據(jù)

作為新時代法治中國建設和區(qū)域法治發(fā)展的實踐探索，中國國家級新區(qū)的司法創(chuàng)新背后的法理依據(jù)值得深入探究。 對國家級新區(qū)司法創(chuàng)新進行法理追問，需要觀照其在社會功能、制度結(jié)構(gòu)、發(fā)生路徑三個層次的法理內(nèi)涵與行動邏輯。 這三個層次是依次遞進且互為支撐的：就社會功能而言，新區(qū)司法創(chuàng)新是對新時代社會主要矛盾變化的司法回應；就制度結(jié)構(gòu)而言，新區(qū)司法創(chuàng)新是中國“兩個積極性”原則的司法落實；就發(fā)生路徑而言，新區(qū)司法創(chuàng)新是頂層設計與先行先試的有機結(jié)合，從而形成了復合型的制度發(fā)生路徑。

（一）新時代社會主要矛盾變化的司法回應

在中國社會深刻轉(zhuǎn)型的時代背景下，法律與社會的關(guān)系是法治理論與實踐的核心命題之一。傳統(tǒng)法治理論那種主要關(guān)注價值穩(wěn)定性和體系融貫性的內(nèi)向型態(tài)度已經(jīng)不適合現(xiàn)代社會的情勢，現(xiàn)代法治日益向“回應型法”進化［3］。 自改革開放以來，中國社會關(guān)系和社會矛盾變動不居，這就更加要求我們秉持一種能動型和回應型的法治觀，積極運用法治回應社會要求。

習近平總書記在黨的十九大報告中，對中國特色社會主義新時代的中國社會主要矛盾作出新的重大政治判斷，中國現(xiàn)階段最為核心與根本的社會需求就是因應新時代社會主要矛盾的深刻變化。 具體到法治領域，不僅體現(xiàn)為立法、執(zhí)法、司法、守法四個方面的發(fā)展不平衡不充分，還體現(xiàn)在社會治理、公平正義、民主法治等法治各要素之間，以及同一要素在不同地區(qū)間分布與推進上的不平衡不充分，更體現(xiàn)在不同區(qū)域差異化的社會需求與法治供給之間的不平衡不充分［4］。 國家級新區(qū)司法創(chuàng)新就是對新時代法治發(fā)展主要矛盾的積極回應。

國家級新區(qū)司法創(chuàng)新所指向的法治發(fā)展不平衡不充分，主要體現(xiàn)為新區(qū)人民的法治需求與本區(qū)域舊司法格局之間的矛盾。 國家級新區(qū)是承擔國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務的綜合功能區(qū)，必須充分發(fā)揮創(chuàng)新體制機制的試驗示范作用，進而實現(xiàn)全方位擴大對外開放的重要窗口、創(chuàng)新體制機制的重要平臺、輻射帶動區(qū)域發(fā)展的重要增長極、產(chǎn)城融合發(fā)展的重要示范區(qū)等建設目標。但現(xiàn)階段中國司法發(fā)展還不夠充分，仍然帶有社會主義初級階段的明顯特征，公正、高效、權(quán)威的中國特色社會主義司法體制、制度和機制有待進一步健全完善。 這一狀況顯然無法滿足國家級新區(qū)社會發(fā)展和司法治理的基本需求［5］。 因此，中國國家級新區(qū)司法創(chuàng)新的首要目標就是經(jīng)由優(yōu)良司法治理的具體實現(xiàn)來推動新區(qū)社會治理的高質(zhì)量發(fā)展，并推動新區(qū)良好法治秩序和法律制度的自我良性生產(chǎn)。

（二）“兩個積極性”憲法原則的司法落實

“兩個積極性”是中國處理央地關(guān)系的基本憲法原則。 從縱向功能基礎而言，這一原則繼承了實驗試錯的中國現(xiàn)代治理傳統(tǒng)；從橫向結(jié)構(gòu)基礎而言，現(xiàn)代中國地方自主性的發(fā)展為“兩個積極性”的充分發(fā)揮提供了基礎條件。 當代中國改革開放偉大成就的核心經(jīng)驗之一，就是央地關(guān)系從集權(quán)化向分權(quán)化的轉(zhuǎn)變［6］。 中共十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》再次強調(diào)指出：“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”。 國家級新區(qū)司法創(chuàng)新就是“兩個積極性”原則在區(qū)域司法領域的深化落實。

在司法領域充分發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”，其必要性首先源自外部客觀條件的約束。中國社會轉(zhuǎn)型時期經(jīng)濟、政治和文化的不平衡不充分發(fā)展，具有鮮明的地方性和區(qū)域性特點。 這一基本的社會發(fā)展格局，決定了司法治理也會呈現(xiàn)出不平衡不充分發(fā)展的基本特征。 當代中國司法治理的不平衡不充分本身就是多層次和多方面的，如司法創(chuàng)新所依托的“人、財、物”保障，不同地區(qū)不同層級的司法機關(guān)之間治理能力和治理水平的差異，等等。 國家級新區(qū)的政策優(yōu)勢及人財物優(yōu)勢帶來較強的司法治理能力，這是充分發(fā)揮新區(qū)積極性、展開司法創(chuàng)新的基本背景。

在司法領域充分發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”，其必要性還源自內(nèi)部主觀需求的激勵。 法治建設是國家級新區(qū)建設成就的重要標志和有力保障。 市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法治建設是良好營商環(huán)境的堅實基礎。 司法則是法治的核心環(huán)節(jié)，對維護良性經(jīng)濟環(huán)節(jié)極其重要。 法治還是國家級新區(qū)核心競爭力的重要標志。 法治先行先試和區(qū)域法治競爭是全面依法治國戰(zhàn)略布局在中國特色社會主義新時代的生動呈現(xiàn)。 法治尤其是司法創(chuàng)新應當而且可以成為新時代區(qū)域發(fā)展的可靠助力［7］。 法治尤其是司法治理，還是化解社會矛盾和緩解權(quán)利沖突的有效工具，旨在運用良法實現(xiàn)善治的司法創(chuàng)新，能有效推動新區(qū)社會治理法治化進程，優(yōu)化新區(qū)總體社會環(huán)境。

在司法領域充分發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”，也是中國司法改革進程的重要路徑。 推動司法治理格局和制度向前發(fā)展，不是一蹴而就的事情，而是要通過“理論—實踐—立法”之間的有機互動乃至更加復雜的循環(huán)往復過程，來找尋最適合的方式方法和制度模式。 國家級新區(qū)法治實踐需要法治中國藍圖的宏觀指導及必要規(guī)范，法治中國藍圖也需要國家級新區(qū)法治實踐的價值整合及制度創(chuàng)新［8］。 在國家級新區(qū)進行司法改革和試點活動，既服務于探索司法治理和司法供給針對特定區(qū)域的改革，又可以加快區(qū)域法治和司法治理的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，努力推進全面依法治國的時代進程，推進各區(qū)域司法治理能力和水平的自我充分發(fā)展［9］。

（三）頂層設計與先行先試相結(jié)合的發(fā)生路徑

包括司法制度在內(nèi)的法律秩序的生成，本質(zhì)上是一種制度化過程。 中國國家級新區(qū)司法創(chuàng)新的發(fā)生路徑具有頂層設計與先行先試相結(jié)合的復合型特征。 所謂頂層設計型發(fā)生路徑，即制度形成源自國家權(quán)力的強制要求與預先設計，并服務于超越本區(qū)域的更為宏大的政治共同體目標；所謂先行先試型發(fā)生路徑，即制度形成的動力源自本地經(jīng)濟社會條件下的真實需求，主要由地方自行設計創(chuàng)造，中央對此給予支持和承認。 國家級新區(qū)的司法創(chuàng)新是前述兩種發(fā)生路徑的復合形態(tài)：部分創(chuàng)新源自國家頂層設計下的司法改革試點，服務于總體戰(zhàn)略或區(qū)域協(xié)調(diào)等外部目標；部分創(chuàng)新源自本地先行先試的創(chuàng)新，主要服務于新區(qū)健康發(fā)展的自身需求。

國家級新區(qū)司法創(chuàng)新首先是在司法改革這一頂層設計的框架內(nèi)進行的。 2014 年6 月6 日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，標志著新時代中國司法體制改革正式啟動；2014年7 月，最高人民法院發(fā)布《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》，新時代司法改革具體部署得以展開；2014 年12 月18 日，上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州7 個試點省市的司法體制改革方案獲得中央政法委批復同意，新時代司法改革試點工作全面推進。 之后的2015年、2016 年，中央政法委又分別確定兩個批次的改革試點。 國家級新區(qū)的很多司法創(chuàng)新，就是作為改革試點的一部分加以推進的。 例如，江蘇省南京市中級人民法院被確定為開展審判權(quán)運行機制改革的試點法院，由此開啟了江北新區(qū)的一系列審判權(quán)運行機制改革探索。 2014 年，根據(jù)江蘇省高院《關(guān)于開展人民法庭審判權(quán)運行機制改革試點工作意見》的部署要求，江北新區(qū)范圍內(nèi)的浦口法院江浦法庭被確立為審判權(quán)運行機制改革的試點法庭，并隨即啟動了改革試點工作。 這種改革無疑更多地服務于國家總體戰(zhàn)略。

在頂層設計的框架之外，各國家級新區(qū)同樣先行先試展開各種司法創(chuàng)新。 國家發(fā)改委《關(guān)于促進國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導意見》明確提出，要積極探索有利于新區(qū)健康發(fā)展的體制機制，新區(qū)每年圍繞1～2 個重大問題開展試驗探索，為其他地區(qū)發(fā)展提供示范、借鑒，創(chuàng)造可復制、可推廣的制度和機制；優(yōu)先安排新區(qū)開展國家和?。▍^(qū)、市）重大改革試點，支持新區(qū)在改革創(chuàng)新中先行先試。 可見，新區(qū)相對于司法改革試點的統(tǒng)一安排，享有額外的先行先試權(quán)。 國家發(fā)改委2017 年印發(fā)的《國家級新區(qū)體制機制創(chuàng)新工作要點》中，南沙新區(qū)被鼓勵探索建立法院主導、社會參與、多方并舉、法制保障的國際化、專業(yè)化、社會化多元糾紛解決平臺，優(yōu)化法治環(huán)境；南京江北新區(qū)被允許開展專利、商標、版權(quán)“三合一”知識產(chǎn)權(quán)綜合管理體制改革試點。 這些司法創(chuàng)新探索都呈現(xiàn)出鮮明的新區(qū)特色，與全國其他地方相比體現(xiàn)出創(chuàng)新性和先進性。

三、國家級新區(qū)司法創(chuàng)新的法治限度

國家級新區(qū)司法創(chuàng)新雖然有著豐富的實踐類型和較為堅實的法理依據(jù)，但是在實踐中，還必須恪守基本的法治限度，以彰顯全面依法治國的時代精神。

（一）堅持司法權(quán)中央事權(quán)屬性

在現(xiàn)代法治國家，國家事權(quán)可分為中央事權(quán)和地方事權(quán)。 常見的中央事權(quán)如國防軍事外交等，必須由中央集中統(tǒng)一行使；地方事權(quán)則具有明顯的地方特色，容許地方在一定范圍內(nèi)自行其是。司法權(quán)是從國家主權(quán)中派生的公權(quán)力，既具有糾紛解決的功能，也肩負著保障法制統(tǒng)一的重任，這就決定了司法權(quán)不能由地方掌握，而應當是集中統(tǒng)一行使的中央事權(quán)［10］。 從域外經(jīng)驗教訓來看，“在美國建國后的200 多年的歷史中，即使是在分裂活動最為激烈的19 世紀中葉以及在分裂勢力最為強大的南部各州，美國的聯(lián)邦法院系統(tǒng)也一直站在維護聯(lián)邦統(tǒng)一的立場上，從未被地方分裂勢力所控制。 在前蘇聯(lián)，情況則恰恰相反，其法院系統(tǒng)完全依行政區(qū)劃而設，其轄區(qū)與同級行政轄區(qū)完全相同，地方法官的任命也由同級地方行政機關(guān)把持。 當分裂勢力控制了地方權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)時，司法機關(guān)也同樣在劫難逃”［11］。 在當代中國司法改革進程中，既要注重發(fā)揮“兩個積極性”，更要堅持司法權(quán)是中央事權(quán)的基本屬性，維護中央對司法改革的領導權(quán)。

近年來國家級新區(qū)的司法創(chuàng)新總體上堅持和維護了司法權(quán)是中央事權(quán)的基本屬性。 一方面，國家級新區(qū)司法創(chuàng)新總體上服從并服務于國家司法改革整體部署和試點安排，旨在滿足人民群眾日益增長的對高質(zhì)量司法的需求；另一方面，國家級新區(qū)司法創(chuàng)新還服從并服務于中央對于有關(guān)新區(qū)的基本定位與建設要求，其與新區(qū)其他領域建設舉措共同構(gòu)成了新區(qū)社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展和治理變革的重要成果和表征。

具體來看，近年來國家級新區(qū)司法機構(gòu)設置的調(diào)整形式和改革程度各有不同。 一方面，這表明新區(qū)司法創(chuàng)新的措施和程度差異主要取決于該新區(qū)范圍內(nèi)司法需求的差別，是因地制宜地根據(jù)不同司法環(huán)境進行的差異化創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了新區(qū)所在地方和司法系統(tǒng)的審慎與克制；另一方面，我們也要注意到，中央之所以設立國家級新區(qū)并賦予其廣泛的體制機制改革空間和先行先試權(quán)能，就是希望新區(qū)能有步驟有計劃地為國家發(fā)展、體制改革和社會進步探索出新的可能路徑。 因此，新區(qū)在一定程度和范圍內(nèi)的司法創(chuàng)新符合國家期待和中央授權(quán)。 從司法機構(gòu)設置的維度來看，目前各新區(qū)的創(chuàng)新做法均經(jīng)過最高人民法院或其他有權(quán)機關(guān)的批準或同意，充分體現(xiàn)了中央對司法事權(quán)的領導。

（二）遵循法律保留原則的要求

法律保留原則是現(xiàn)代法治的基本原則之一。其基本指向有兩個方面：一是為了使政府執(zhí)法行為受到立法的制約，且不得干涉司法活動，二是為了保護公民權(quán)利不受行政行為的肆意損害［12］。20 世紀以來，法律保留原則的涵攝范圍與規(guī)范意義得以不斷拓展，法律保留原則除了早期的橫向分權(quán)與制衡的維度，還具有了縱向的控權(quán)功能。法律保留原則在中國憲法和法律中也有明確體現(xiàn)，并直接指向司法制度。 《憲法》第3 條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。 全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！薄稇椃ā返? 條第2 款規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴?！庇纱舜_立了中國憲法上的民主集中制原則和法制統(tǒng)一原則，并明確了國家權(quán)力機關(guān)與包括司法機關(guān)在內(nèi)的其他國家機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系。 《人民法院組織法》第3 條據(jù)此規(guī)定：“人民法院依照憲法、法律和全國人民代表大會常務委員會的決定設置?！薄读⒎ǚā返? 條進一步規(guī)定：“下列事項只能制定法律：……（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)。 ……（十）訴訟和仲裁制度……”綜合這些條文規(guī)定和法律保留的法理可知，中國司法機構(gòu)的設置與司法制度的建構(gòu)，在原則上都必須遵循民主集中制和法制統(tǒng)一的要求，遵循法律保留原則的限制。 當代中國司法體制改革進程中，新的司法機構(gòu)設置、新的審判制度改革以及地方司法體制改革探索，都要在法制統(tǒng)一和法律保留的框架內(nèi)進行。

具體到國家級新區(qū)司法創(chuàng)新問題上，既有的改革舉措總體上遵循了法律保留原則，但也有值得商榷之處。 例如江北新區(qū)人民法院的設置，即引發(fā)了熱議。 從學理上看，國家級新區(qū)并非一級行政區(qū)劃，沒有國家權(quán)力機關(guān)，如果其人民法院僅由最高人民法院批準即得以設立，或許與憲法和法院組織法規(guī)定的人民法院由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督的原則精神相抵牾。 一方面，建議相關(guān)新區(qū)及所在省市在實際工作中要充分尊重相關(guān)人大及其常委會的權(quán)威和地位，為重大創(chuàng)新舉措爭取權(quán)力機關(guān)的授權(quán)與背書；另一方面，建議中央機關(guān)進一步加強制度供給，明確國家級新區(qū)司法創(chuàng)新的范圍和權(quán)限，在充分授權(quán)的同時加強對創(chuàng)新的監(jiān)督。

（三）遵循法治改革試點授權(quán)程序

當代中國的司法體制改革既強調(diào)頂層設計，也注重先行先試，在包括國家級新區(qū)在內(nèi)的全國各地開展了一系列改革試點，取得了顯著成效；當代中國的國家級新區(qū)，更是新時代中國特色社會主義建設的重要試驗區(qū)，被中央授予廣泛的先行先試權(quán)，承擔著引領區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展乃至全國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要任務。

具體到國家級新區(qū)司法創(chuàng)新問題上，其既包括作為規(guī)定動作的司法改革試點，又包括作為自選動作的先行先試探索。 就前者而言，2014 年6月6 日中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，以及2014 年7 月最高人民法院發(fā)布的《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》，均為司法體制改革試點工作規(guī)劃了基本的時間表、路線圖和施工方案。 就后者而言，從設立時間最早、運行最為成熟的浦東新區(qū)實施“證照分離”改革的實踐中，我們也可以總結(jié)出國家級新區(qū)先行先試權(quán)運行的基本操作模式和程序方案，即“具體授權(quán)＋法律調(diào)整＋復制推廣”模式［13］。 無論二者有何具體樣態(tài)的差別，都深刻蘊含著國家級新區(qū)法治改革的程序法理。

近年來國家級新區(qū)進行的司法創(chuàng)新總體上遵循了法治改革的程序法理，但也有未盡之處需完善：第一，符合司法改革試點的合法性要求，即至少要從形式與實質(zhì)兩方面遵從相應的要求和程序。 也就是說，最高人民法院在國家級新區(qū)進行司法創(chuàng)新時應當向全國人大提出明確的方案，由全國人大審議之后，由其納入立法程序并進行授權(quán)；立法機關(guān)應當嚴格依照《立法法》所規(guī)定的程序在自己的權(quán)限范圍內(nèi)對涉及到司法的一系列法律制度進行修改和完善。 第二，司法改革的結(jié)果必然體現(xiàn)為一系列法律規(guī)則和制度的制定或修改，因此在試點的過程中要盡量做到體系完整、不留空白、邏輯完備、用語規(guī)范、表述具體，盡可能將能夠預見的問題都加以考量。 第三，國家級新區(qū)司法創(chuàng)新必須以區(qū)域內(nèi)以及受到其創(chuàng)新行為影響的其他區(qū)域社會公眾的利益和需求為依據(jù)，以其接受程度為根基，符合公眾的普遍價值期待。 第四，要符合國家發(fā)展和司法改革的整體目標，與國家政治、經(jīng)濟、文化等改革相配合，漸進式地推進司法創(chuàng)新［14］。

（四）避免新的司法行政化地方化

長期以來，司法權(quán)行政化地方化一直是中國司法領域的固疾，也是近年來司法提質(zhì)改革的重點方向。 國家級新區(qū)從司法機構(gòu)設置到內(nèi)部管理改革再到審判流程優(yōu)化的一系列創(chuàng)新探索，是新時代司法體制改革與司法現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，也是對既有的司法權(quán)力內(nèi)部架構(gòu)與外部關(guān)系的深刻調(diào)整。 在進行司法創(chuàng)新的過程中，國家級新區(qū)和有關(guān)方面還要謹防新的司法行政化地方化問題的出現(xiàn)。 從縱向關(guān)系看，司法權(quán)是中央事權(quán)，遵循這個邏輯，司法不能地方化。 從橫向關(guān)系看，司法權(quán)要區(qū)別于行政權(quán)，所以不能行政化。 只是因為在國家級新區(qū)司法創(chuàng)新中，其作為一個可能出現(xiàn)的直觀弊端，有必要在此予以特別強調(diào)。

國家級新區(qū)本身具有避免司法行政化地方化的優(yōu)勢條件。 國家級新區(qū)一般具有特殊區(qū)位優(yōu)勢、較好的物質(zhì)保障和特別改革授權(quán)，可以擺脫既有的歷史包袱，輕裝上陣，采取較為果斷和有效的措施，建構(gòu)起現(xiàn)代化的司法權(quán)運行方式和保障體系，包括扁平化的組織結(jié)構(gòu)、精簡化的人員配置和有效的司法保障機制，從而避免司法權(quán)力運行受到地方政府部門的干擾。 但實踐中，個別新區(qū)在調(diào)整設置司法機構(gòu)之際，仍然參照既有的行政區(qū)劃級別配備司法機構(gòu)人員和組織結(jié)構(gòu)，這就在某種程度上回到了司法行政化的老路。 還有個別新區(qū)在服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展之際，仍然沿用過去的方式方法，擔負了維穩(wěn)等諸多司法外職能，這些都可能影響國家級新區(qū)司法創(chuàng)新的效能。 為了進一步避免國家級新區(qū)司法創(chuàng)新中的行政化地方化傾向，首先要堅持司法權(quán)中央事權(quán)屬性，涉及司法工作人員選拔制度、司法體制重大調(diào)整和裁判標準等問題，都應當由中央統(tǒng)一部署。 其次要對新區(qū)范圍內(nèi)司法機構(gòu)進行進一步的必要調(diào)整，以便更加清晰地劃分司法管轄權(quán)，滿足由于新區(qū)設立所增加的司法需求。 目前有8 個國家級新區(qū)設置新區(qū)一級人民法院，這是一種值得肯定的改革趨向。 再次，進一步深化司法體制改革，確保司法權(quán)獨立、法官獨立和法院獨立，進一步推動司法職業(yè)化，即標準化、規(guī)范化、制度化，確保法官獨立思考的可能性及其空間。 此外，還有兩個具體問題：一是國家級新區(qū)人民法院如果普遍設立，其院長應該由哪一級人大選舉產(chǎn)生，由哪一級人大常委會任命？ 我們認為，國家級新區(qū)人民法院院長應當由新區(qū)所在省級人大選舉產(chǎn)生，由省級人大常委會任命，以便與人財物統(tǒng)管改革保持一致。 二是國家級新區(qū)人民法院院長應當向何種機關(guān)作報告？ 鑒于國家級新區(qū)法院設置差異較大，我們認為，暫時可根據(jù)法院級別向同級人大作報告，但同級人大對報告中涉及新區(qū)的問題只進行評議，如有建議確需提出的可提請省級人大審查、評議和作出決議［15］。