馬海韻，尤永盛

（1．南京工業(yè)大學(xué)a．法學(xué)院；b．社會發(fā)展研究院，南京211816；2．廣西梧州市委政法委 綜治中心，廣西 梧州543002）

國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的、承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。雖然當(dāng)前中國具有開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、保稅區(qū)等種類繁多的功能區(qū)，但無論從權(quán)限等級還是功能定位來看，國家級新區(qū)都具有特殊性，即承擔(dān)國家重要戰(zhàn)略任務(wù)而非僅地域性發(fā)展任務(wù)、具有自身特殊的發(fā)展定位而非單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、相關(guān)政策由國務(wù)院直接批復(fù)而非一般地方性優(yōu)惠政策通道、具有“先行先試”的改革創(chuàng)新空間而非傳統(tǒng)行政生態(tài)環(huán)境等。 新區(qū)的全面綜合發(fā)展繞不開社會建設(shè)層面，也無法回避社會治理創(chuàng)新這一亟需解決的時(shí)代命題。 當(dāng)下，國家級新區(qū)如何在優(yōu)惠政策趨弱的大背景下，利用“先行先試”空間進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，引領(lǐng)區(qū)域法治發(fā)展，是一個(gè)兼具理論與現(xiàn)實(shí)意義的重要議題。

一、社會治理研究的國家級新區(qū)維度

社會治理現(xiàn)代化是國家治理轉(zhuǎn)型在社會治理領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)寫照，社會治理創(chuàng)新是時(shí)代賦予的新命題，“如果應(yīng)對不好，或者發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、犯顛覆性錯(cuò)誤，就會延誤甚至中斷全面建成小康社會進(jìn)程”［1］。 中國的基本國情是面積大、人口多、區(qū)域發(fā)展不均衡、少數(shù)民族眾多，當(dāng)下更是處于社會矛盾加劇、社會利益分化、社會階層多元的發(fā)展轉(zhuǎn)型期，社會治理雖然存在基本共性，但在各級、各地的具體目標(biāo)、形態(tài)、路徑上必須是也只能是呈現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性，須因時(shí)、因地制宜。 與其他城市功能區(qū)、行政區(qū)相比，國家級新區(qū)因?yàn)樽灾鲃?chuàng)新的政策支持、局部實(shí)驗(yàn)的固有優(yōu)勢、治理創(chuàng)新的較低成本，具備全新、徹底的社會治理格局創(chuàng)新的可能性和必要性［2］。 在國家級新區(qū)進(jìn)行社會治理系統(tǒng)性創(chuàng)新，是推動(dòng)新區(qū)自身乃至更大區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會平衡與充分發(fā)展的關(guān)鍵。 國家級新區(qū)的創(chuàng)建過程常內(nèi)含著行政區(qū)域的重新劃分以及行政關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重新建構(gòu)，形成了推動(dòng)政策創(chuàng)新、制度建設(shè)和治理變革的良好契機(jī)。 相應(yīng)地，社會治理研究的國家級新區(qū)維度值得高度關(guān)注。

域外沒有中國語境中的國家級新區(qū)，但存在與之功能相近的、受政府高度重視、采取某些特別政策、注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新區(qū)／新城。 域外新城社會治理共同規(guī)律大致包括：創(chuàng)造新區(qū)共同的公共價(jià)值，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，多元主體協(xié)同共建，良善的法治環(huán)境等［3］。 在國內(nèi)，國家級新區(qū)的相關(guān)研究集中于其價(jià)值意義、發(fā)展戰(zhàn)略、體制機(jī)制、政策環(huán)境、空間規(guī)劃等議題，社會治理方面的研究相對薄弱，但是大多認(rèn)同國家級新區(qū)社會治理具有區(qū)域特殊性并形成了如下基于實(shí)踐的共識：

其一，利益的復(fù)雜性是國家級新區(qū)社會治理創(chuàng)新的行政生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)。 國家級新區(qū)的創(chuàng)建過程，既伴隨著地理行政區(qū)域的劃分整合，又嵌入了不同行政權(quán)力的磨合博弈，其間產(chǎn)生了較為復(fù)雜的利益、權(quán)力整合。 國家級新區(qū)社會治理創(chuàng)新將面對內(nèi)部權(quán)力轉(zhuǎn)移與重構(gòu)中的張力、錯(cuò)綜復(fù)雜的多元利益訴求、要素投入和制度創(chuàng)新過程中的沖突，因而處于較為復(fù)雜的行政生態(tài)環(huán)境中。

其二，行政管理體制改革是國家級新區(qū)社會治理創(chuàng)新的制度前提。 以“模糊行政”為特質(zhì)的國家級新區(qū)體制改革探索，取得了效率價(jià)值選擇與試錯(cuò)回旋余地之間的平衡［4］。 在新區(qū)行政主體之間和管理體制內(nèi)部建構(gòu)高效、扁平的新型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是可行的改革路徑［5］。 破解當(dāng)前新區(qū)治理問題的關(guān)鍵在于選擇合適的管理體制、實(shí)現(xiàn)融資方式的多元化與提高內(nèi)生制度創(chuàng)新能力［6］。

其三，法治是國家級新區(qū)社會治理創(chuàng)新的必然遵循。 國家級新區(qū)法治政府建設(shè)頂層設(shè)計(jì)可從十個(gè)方面具體展開，依法有效化解社會矛盾是當(dāng)務(wù)之急［7］，應(yīng)將契約精神的培育作為新區(qū)社會治理創(chuàng)新的立足點(diǎn)，而法治化是培育和實(shí)現(xiàn)契約精神的制度保證［8］，應(yīng)建立健全以于法有據(jù)為底線的職能體系、以責(zé)任清單為核心的工作機(jī)制和以開放多元為特色的考核機(jī)制［9］。

其四，后發(fā)新區(qū)實(shí)踐是國家級新區(qū)社會治理創(chuàng)新的新增長點(diǎn)。 如青島西海岸新區(qū)以體制架構(gòu)、運(yùn)行體系和治理能力為關(guān)鍵詞創(chuàng)新社會治理獲得國家認(rèn)可并推廣。 雄安新區(qū)以大數(shù)據(jù)推進(jìn)社會治理的智慧化發(fā)展，以科技手段推進(jìn)社會治理體制機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了社會治理與科技的深度融合［10］。

現(xiàn)有研究成果涵蓋了從理論到實(shí)踐、從基礎(chǔ)到前沿、從理念到范式、從挑戰(zhàn)到應(yīng)對的豐富主題，試圖探索國家級新區(qū)社會治理實(shí)踐中所產(chǎn)生的各種分歧、矛盾、沖突的消解之道。 我們認(rèn)為，社會治理創(chuàng)新是一個(gè)指涉全局性、戰(zhàn)略性、價(jià)值性的改革部署，國家級新區(qū)是新時(shí)代社會治理創(chuàng)新的新維度，存在大有可為的推進(jìn)空間。

二、國家級新區(qū)社會治理的實(shí)踐樣態(tài)

中共十八大以來，國家級新區(qū)建設(shè)駛?cè)肟燔嚨溃瑖壹壭聟^(qū)社會治理也日新月異，一批后發(fā)設(shè)立的新區(qū)在社會治理領(lǐng)域積極作為，取得較為顯著的成效，其中就包括全國第十三個(gè)國家級新區(qū)——南京江北新區(qū)。

江北新區(qū)的社會治理具有典型性和代表性。該新區(qū)位于南京市長江以北，地理位置優(yōu)越，戰(zhàn)略意義重大。 江北新區(qū)的發(fā)展定位是“逐步建設(shè)成為自主創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、長三角地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶對外開放合作重要平臺”。 該定位超越經(jīng)濟(jì)提升的單一目標(biāo)，包含區(qū)域發(fā)展、制度創(chuàng)新等多個(gè)維度的目標(biāo)要求。 在這多重維度的目標(biāo)體系中，社會治理創(chuàng)新是不可或缺的內(nèi)涵式要素，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自主創(chuàng)新、新型城鎮(zhèn)化、治理現(xiàn)代化等均有明確的推動(dòng)作用。 因此，江北新區(qū)既有后發(fā)優(yōu)勢，又有規(guī)劃潛力，具備研究國家級新區(qū)社會治理創(chuàng)新的代表意義和樣本價(jià)值。

從實(shí)踐樣態(tài)來講，當(dāng)前江北新區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、行政生態(tài)環(huán)境、體制機(jī)制構(gòu)建、社會治理需求等方面具有以下特征，為新區(qū)社會治理創(chuàng)新提供了可行性、必要性和可能性。

其一，江北新區(qū)已基本理順行政機(jī)制、完成空間重組，形成了邊界清晰、權(quán)限明確的行政生態(tài)環(huán)境。 一般來說，新區(qū)創(chuàng)建伊始，在多方、空間、實(shí)體的整合過程中，各部門、各體系、各層級間的權(quán)力博弈可能形成治理權(quán)限重疊或沖突，并進(jìn)而導(dǎo)致“劃界自治”“消極合作”等窘境。 經(jīng)過一段時(shí)期的磨合調(diào)適后，當(dāng)前江北新區(qū)立足于自身區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦、治理能力等要素特征，已通過明確的制度規(guī)劃實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力的有效調(diào)整、達(dá)到空間邊界的平穩(wěn)重組。 2017 年南京市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步完善江北新區(qū)管理體制的意見》將新區(qū)空間架構(gòu)劃分為直管區(qū)、共建區(qū)與協(xié)調(diào)區(qū)，南京市人大常委會《關(guān)于南京江北新區(qū)行政管理事項(xiàng)的決定》對新區(qū)社會治理創(chuàng)新進(jìn)行充分賦權(quán)。 新區(qū)管委會在直管區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理、城市建設(shè)管理、社會事務(wù)和社會管理，行使省、市依法賦予的和區(qū)級的行政管理權(quán)限。 共建區(qū)的建設(shè)管理以浦口區(qū)、六合區(qū)為主，管委會依法行使市級規(guī)劃、國土、環(huán)保審批管理權(quán)限和負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目、重大政策的協(xié)調(diào)實(shí)施。 除直管區(qū)、共建區(qū)外的其他區(qū)域?yàn)閰f(xié)調(diào)區(qū)，管委會著眼新區(qū)發(fā)展目標(biāo)定位、整體功能的發(fā)揮、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和長遠(yuǎn)發(fā)展，加強(qiáng)對相關(guān)重大事項(xiàng)的溝通、協(xié)調(diào)。 新區(qū)直管區(qū)社會治理權(quán)限的賦予，從根源上杜絕了新區(qū)管委會與浦口、六合兩個(gè)行政區(qū)政府之間、行政區(qū)與功能區(qū)之間可能因爭權(quán)諉過而導(dǎo)致的治理成本虛耗及治理視野盲區(qū)等問題，為新區(qū)社會治理創(chuàng)新提供制度依據(jù)與法治保障。 新區(qū)直管區(qū)擁有相對健全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、良好的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)異的文化資源以及完備的公共服務(wù)體系，可以說具有新區(qū)內(nèi)最為優(yōu)越的資源稟賦，較易在社會治理創(chuàng)新方面形成治理合力。

其二，江北新區(qū)的發(fā)展定位、基本區(qū)情為社會治理創(chuàng)新提供了明確的需求和充分的動(dòng)力。 從背景契機(jī)上看，江北新區(qū)發(fā)展定位之一是“新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)”，須直面?zhèn)鹘y(tǒng)二元結(jié)構(gòu)瓦解后多樣性的、復(fù)雜性的城鄉(xiāng)社區(qū)社會治理局面。 直管區(qū)七個(gè)街道既含城市社區(qū)又含涉農(nóng)社區(qū)、既有城市老社區(qū)遺留的老問題又有安置社區(qū)暴露的新困難，存在著基層社會治理創(chuàng)新的明確需求，同時(shí)也為基層社會治理創(chuàng)新提供了豐富多樣的實(shí)驗(yàn)樣本。 從創(chuàng)新動(dòng)力上看，國家發(fā)改委在《2017 年國家級新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新工作要點(diǎn)》中明確要求江北新區(qū)進(jìn)一步理順管理體制和運(yùn)行機(jī)制，新區(qū)可以直管區(qū)為“試驗(yàn)場”進(jìn)一步實(shí)踐學(xué)界提出的“模糊行政、新型關(guān)系、內(nèi)生制度、法定機(jī)構(gòu)”等理念，對原有的社會發(fā)展難題與體制障礙破解進(jìn)行試點(diǎn)性探索。 從組織引領(lǐng)上看，南京市創(chuàng)新網(wǎng)格化社會治理機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組在《2020 年全市深化網(wǎng)格化治理創(chuàng)新提升市域社會治理現(xiàn)代化水平的十點(diǎn)工作》中明確要求包括江北新區(qū)在內(nèi)的各區(qū)將社會治理創(chuàng)新作為年度重點(diǎn)工程來抓，并細(xì)化提出十項(xiàng)須貫徹落實(shí)的社會治理創(chuàng)新重點(diǎn)工作。

三、國家級新區(qū)社會治理的創(chuàng)新路徑

新時(shí)代中國社會主要矛盾發(fā)生了深刻變化，社會發(fā)展的不平衡不充分問題成了亟待解決的主要問題。 社會治理創(chuàng)新是從政策制度層面應(yīng)對目前社會發(fā)展不充分不均衡問題的必然要求。 當(dāng)下，南京江北新區(qū)的社會治理創(chuàng)新仍然面臨一系列困難。 治理理念方面，江北新區(qū)打破政府單一治理主體包攬一切的傳統(tǒng)思維，注意整合市場、社會等多方面治理資源以形成治理合力，但是這種治理理念的轉(zhuǎn)型仍處于模糊不清狀態(tài)，尚未具象化到具體操作層面，存在實(shí)踐落差；治理工具方面，江北新區(qū)積極利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，推行網(wǎng)格化治理、追求全方位覆蓋，但技術(shù)的深入運(yùn)用常伴生技術(shù)“異化”的可能，包括重管控輕服務(wù)、重力度輕溫度、重效率輕體驗(yàn)等；治理情境方面，江北新區(qū)所面對的并非同質(zhì)性較高的社區(qū)環(huán)境，而是農(nóng)村社區(qū)、拆遷安置社區(qū)、新興商品房社區(qū)與老城鎮(zhèn)社區(qū)等多樣化社區(qū)并存，既要在新區(qū)社區(qū)治理“一盤棋”的格局中進(jìn)行整體統(tǒng)籌，又要關(guān)注類型化特征進(jìn)行差異化應(yīng)對。因此，江北新區(qū)需緊密聯(lián)系自身實(shí)際情況，系統(tǒng)推進(jìn)治理理念、治理工具、治理格局以及治理形態(tài)的變革，從確立元治理的治理理念、運(yùn)用網(wǎng)格化的治理手段、形成兼容式的治理格局和打造可視化的治理形態(tài)等方面創(chuàng)新社會治理。

（一）確立元治理的治理理念

以江北新區(qū)為代表的后發(fā)新區(qū)，在短時(shí)間內(nèi)當(dāng)然不可能形成治理模式的革命性嬗變，但可在治理理念層面深度考量科層、市場、自組織治理模式的特質(zhì)內(nèi)核，對治理模式進(jìn)行“元治理”式的制度設(shè)計(jì)和遠(yuǎn)景規(guī)劃。 “元治理”概念最早由杰索普（Bob Jessop）于1997 年提出，意指“協(xié)調(diào)不同治理模式，并確保它們之間最小限度的一致性”［11］，強(qiáng)調(diào)政府在治理中的影響力，是對科層治理、市場治理、自組織治理等治理理念的有機(jī)整合與系統(tǒng)組合。

從科層結(jié)構(gòu)來看，元治理理念強(qiáng)調(diào)組織架構(gòu)、權(quán)力路徑、規(guī)則制度等，雖然不等同于傳統(tǒng)的國家中心主義，但堅(jiān)持政府在治理中的重要作用，認(rèn)同政府是制度設(shè)計(jì)、規(guī)范構(gòu)建、關(guān)系協(xié)調(diào)、認(rèn)同培育的主要責(zé)任承擔(dān)者。 落實(shí)到國家級新區(qū)社會治理上，政府部門須處理好黨政主導(dǎo)和社會自治之間的關(guān)系，不因倡導(dǎo)公眾參與和社會自主而主觀缺位和客觀失位，發(fā)揮好公共權(quán)力和行政體系的巨大優(yōu)勢及效力，在現(xiàn)有行政組織體系和行政層次結(jié)構(gòu)下充分體現(xiàn)自身的主導(dǎo)功能與作用。 在此基礎(chǔ)上，新區(qū)管委會既要整合公共利益與治理資源，激發(fā)市場和社會的活力，維護(hù)和促進(jìn)多元治理結(jié)構(gòu)的良性運(yùn)作，吸納市場、社會所蘊(yùn)含的治理功能，也要規(guī)范各主體間的關(guān)系，明確各治理主體間權(quán)力分享的范圍與限度，構(gòu)建治理主體系統(tǒng)的資源共享、利益協(xié)調(diào)、規(guī)范運(yùn)行等機(jī)制。

在市場層面，有序成熟的市場經(jīng)濟(jì)可以拓寬公共事務(wù)治理的非政府渠道，進(jìn)一步孕育與發(fā)展社會治理的其他主體，同時(shí)也可以形成利于培育健康市民社會、法治社會的良好環(huán)境。 從西方發(fā)達(dá)國家政府與市場合作、有效利用市場治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政企合作主要可以采用政府購買公共服務(wù)、公私合作伙伴關(guān)系、引導(dǎo)企業(yè)社會責(zé)任、營造公平營商環(huán)境等形式。 國家級新區(qū)致力于打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群并使其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心競爭力，則企業(yè)必然是新區(qū)建設(shè)的重要參與者。 國家級新區(qū)須妥善處理政府和市場的關(guān)系，可在加強(qiáng)公平競爭審查、打造法治營商環(huán)境、引導(dǎo)企業(yè)社會責(zé)任中選擇抓手和突破口，集中力量、重點(diǎn)打造，使企業(yè)在一定程度上及特定形式上參與社會治理、成為社會治理服務(wù)的供給者之一。

自組織治理更多突出“自治”屬性，主要包含社會自治、公眾參與、社會組織等范疇，強(qiáng)調(diào)政府突破自身唯一治理主體地位、主動(dòng)讓渡部分社會權(quán)力，多元治理主體協(xié)同共治，社會自我管理空間擴(kuò)展等。 從全國各地涌現(xiàn)出的社會治理創(chuàng)新典型來看，自組織治理已經(jīng)產(chǎn)生非常豐富的實(shí)踐樣本，比如以“三治融合”為特色的桐鄉(xiāng)模式，通過鄉(xiāng)賢議事廳、百姓理事堂等形式深化公眾參與。 目前一些后發(fā)國家級新區(qū)存在社會組織規(guī)模偏小、分布不均、專業(yè)化程度有限、孵化培育機(jī)制不足等現(xiàn)象，社區(qū)治理創(chuàng)新績效未顯、機(jī)制體制不活，亟需選擇切入點(diǎn)展開探索、創(chuàng)新和提升。 江北新區(qū)在自組織治理方面進(jìn)行了有益探索。 江北新區(qū)積極推進(jìn)“項(xiàng)目化運(yùn)作方式”，契合現(xiàn)代社會治理多元、善治等理論框架，匹配新區(qū)社會治理創(chuàng)新、社區(qū)治理高質(zhì)量發(fā)展等實(shí)踐目標(biāo)，可作為新區(qū)社會自治建設(shè)的抓手性工作。

（二）運(yùn)用網(wǎng)格化的治理手段

當(dāng)前，中國地方政府普遍采取了網(wǎng)格化的治理手段，將城鄉(xiāng)社區(qū)以居住人口為標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干網(wǎng)格作為治理的基礎(chǔ)單元。 這種網(wǎng)格化治理手段取得了一定的治理成效，但也存在若干負(fù)面問題，如功能定位狹隘，民生等服務(wù)職能不彰顯；組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，多層級網(wǎng)格體系加大管理成本；信息系統(tǒng)割離，碎片化、部門化現(xiàn)象嚴(yán)重；治理主體單一，社會組織參與不夠，等等。 江北新區(qū)自設(shè)立以來，積極開展網(wǎng)格化治理實(shí)踐，落實(shí)江蘇省創(chuàng)新網(wǎng)格化社會治理機(jī)制“一張網(wǎng)、五個(gè)統(tǒng)一”建設(shè)要求，創(chuàng)新全要素網(wǎng)格化社會治理，規(guī)避了多地網(wǎng)格化實(shí)踐中出現(xiàn)的共性負(fù)面問題，值得其他國家級新區(qū)借鑒。 其做法主要有：

其一，結(jié)合“物理空間”和“化學(xué)類型”歸屬網(wǎng)格。 江北新區(qū)在網(wǎng)格劃分上充分考慮“物理空間”（根據(jù)地理位置進(jìn)行的有形、可見的劃分）與“化學(xué)類型”（根據(jù)構(gòu)成特點(diǎn)進(jìn)行的無形、內(nèi)涵的區(qū)分）相結(jié)合。 一方面，新區(qū)厘清街道、產(chǎn)業(yè)平臺、行政區(qū)之間的網(wǎng)格權(quán)責(zé)邊界，劃分網(wǎng)格1069個(gè)，其中綜合網(wǎng)格955 個(gè)、專屬網(wǎng)格114 個(gè)，已實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格“物理空間”劃分的全覆蓋；另一方面，新區(qū)注重區(qū)分網(wǎng)格的“化學(xué)類型”，根據(jù)不同網(wǎng)格內(nèi)部的人員構(gòu)成、治安狀況、流動(dòng)人口、公共交通、利益訴求等特征，對所有網(wǎng)格進(jìn)行特點(diǎn)提煉、特性歸屬，從而在網(wǎng)格職責(zé)、人員配備、考核制度、協(xié)調(diào)力度、服務(wù)事項(xiàng)上有所區(qū)別。 網(wǎng)格作為主體即網(wǎng)格員對網(wǎng)格事務(wù)的管理服務(wù)和網(wǎng)格作為客體即上級機(jī)關(guān)對網(wǎng)格的管理指導(dǎo)，都可實(shí)現(xiàn)“菜單”“套餐”模式，既有多網(wǎng)格的共性融合又有單網(wǎng)格的個(gè)性特征，體現(xiàn)了精準(zhǔn)、靶向網(wǎng)格治理。

其二，利用校地合作平臺加強(qiáng)網(wǎng)格人力資源建設(shè)。 江北新區(qū)統(tǒng)一招錄專職網(wǎng)格員，盤活用好基層人力資源，形成了以社區(qū)社工為主、其他條線人員為輔的824 名網(wǎng)格員隊(duì)伍，但是專職網(wǎng)格員缺口仍較大。 為此新區(qū)吸收街道人員、社區(qū)民警等作為兼職網(wǎng)格員，以更好地回應(yīng)“熟人社會”規(guī)則慣例，也在一定程度上減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。 但這種權(quán)宜之計(jì)也暴露出一些問題，如兼職網(wǎng)格員身份結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，考核方式仍為專線考核，業(yè)務(wù)能力個(gè)體差異較大；兼職網(wǎng)格員如果與網(wǎng)格內(nèi)居民關(guān)系過于復(fù)雜，將不利于有效處理矛盾等問題。從長遠(yuǎn)角度來看，如何建立一支專業(yè)化的專職網(wǎng)格員隊(duì)伍，既是江北新區(qū)，也是其他國家級新區(qū)面臨的共同難題。 除了依靠提高薪酬待遇、健全社會保障、拓寬職業(yè)前景等常規(guī)舉措外，還可考慮參考既往大學(xué)生村官制度建立“大學(xué)生網(wǎng)格員”體系，同時(shí)充分利用大學(xué)生畢業(yè)實(shí)習(xí)、認(rèn)知實(shí)習(xí)、暑期社會實(shí)踐等機(jī)制充實(shí)兼職網(wǎng)格員隊(duì)伍。

其三，深入數(shù)據(jù)挖掘提升網(wǎng)格信息資源的效率效能。 大數(shù)據(jù)是社會治理現(xiàn)代化、科學(xué)化、智能化的重要工具。 江北新區(qū)構(gòu)建網(wǎng)格化社會治理大數(shù)據(jù)庫和數(shù)字地理信息平臺，綜合采集網(wǎng)格內(nèi)“人、地、物、事、組織”等基本要素，建立了統(tǒng)一的社會治理基礎(chǔ)信息資源庫。 該資源庫已整合匯聚社會治理數(shù)據(jù)資源86 萬余條，其中戶籍人口48萬余條、流動(dòng)人口20 萬余條、出租房屋數(shù)據(jù)2 萬余條、單位采集數(shù)據(jù)7 千余條，且?guī)状箢惢A(chǔ)數(shù)據(jù)的復(fù)核比均在全市前列。 未來可進(jìn)一步關(guān)注歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析、預(yù)判，數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)可對工作對象、工作資源、不穩(wěn)定社會因素的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及隱患因素進(jìn)行深度分析；還可輔助建立居戶“云備忘錄”，形成網(wǎng)格家庭單元數(shù)據(jù)庫；亦可建立個(gè)人網(wǎng)格治理檔案并將其與征信系統(tǒng)掛鉤，對反復(fù)破壞規(guī)則的法人和個(gè)人，抬高其銀行貸款、保險(xiǎn)額度、便利服務(wù)等門檻；還可利用大數(shù)據(jù)提供的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測、人流趨勢分析、人群畫像分析等信息，加強(qiáng)矛盾糾紛化解、群體事件應(yīng)對。

（三）形成兼容式的治理格局

做好社區(qū)治理工作是完善社會治理的基礎(chǔ)和攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵點(diǎn)［12］。 江北新區(qū)成立以來，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、投資辦廠、落戶居住、外來務(wù)工等新增人口大量涌入，直管區(qū)面臨農(nóng)村社區(qū)、拆遷安置社區(qū)、新興商品房社區(qū)與老城鎮(zhèn)社區(qū)并存的基本區(qū)情，也面臨公共服務(wù)基數(shù)增大、需求多元和內(nèi)涵提升等新增壓力。 為此，新區(qū)著力于城鄉(xiāng)社區(qū)分類治理與融合治理，形成了兼容式的治理格局。

1．推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)分類治理

其一，農(nóng)村社區(qū)。 農(nóng)村社區(qū)是由居住在農(nóng)村的、一定數(shù)量人口所組成的、相對完整的區(qū)域社會共同體，兼有政府治理與團(tuán)體自治的二元屬性。該類社區(qū)采取的治理措施：一是建立村與村民小組的兩級協(xié)商共治的矛盾糾紛解決機(jī)制，降低村民參與治理的成本。 二是培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)性社會組織，在農(nóng)副產(chǎn)品、工商產(chǎn)品經(jīng)營領(lǐng)域鼓勵(lì)村民入社入股，提高村民經(jīng)營性收入。 三是完善公共服務(wù)，開展特殊人群的幫扶和救助工作，完善村莊公共設(shè)施，改善村民生產(chǎn)生活條件。

其二，拆遷安置社區(qū)。 拆遷安置社區(qū)是指政府采用一系列征地拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞綄⒃幼〉氐霓r(nóng)民進(jìn)行異地安置轉(zhuǎn)移或就地安置的集中居住區(qū)。 該類社區(qū)采取的治理措施：一是推動(dòng)社區(qū)化改造。 政府需要妥善完成對拆遷安置社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施改造以及相關(guān)制度建設(shè)，原拆遷村村委牽頭、村民集體參與協(xié)商制定規(guī)范的管理內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村居向城市社區(qū)的改造。 二是引進(jìn)物業(yè)管理。 安置小區(qū)引進(jìn)市場化的物業(yè)管理模式，成立業(yè)主委員會，充分發(fā)揮村民自治作用的同時(shí)，積極鼓勵(lì)社會組織與社員團(tuán)隊(duì)加入物業(yè)管理。 三是培育市民意識。 通過組織技能培訓(xùn)班、社區(qū)文化節(jié)等方式，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)、豐富業(yè)余文化生活，從而促進(jìn)失地農(nóng)民更好地融入城市。

其三，新興商品房社區(qū)。 新興商品房社區(qū)是指因城市規(guī)劃而大規(guī)模建立的新社區(qū)，其主要特點(diǎn)是人口聚居規(guī)模大、密度高、公共服務(wù)需求大、配套設(shè)施尚在建設(shè)完善中等。 該類社區(qū)采取的治理措施：一是做實(shí)網(wǎng)格治理。 建立社區(qū)、片區(qū)、樓棟三級管理網(wǎng)絡(luò)，明確網(wǎng)格社工和樓棟長的職責(zé)，建立系統(tǒng)化管理制度。 二是加強(qiáng)物業(yè)管理。 建立社區(qū)、駐區(qū)單位、物業(yè)公司、業(yè)委會聯(lián)席會議制度，共同協(xié)商解決物業(yè)管理服務(wù)中的重大問題。

其四，老城鎮(zhèn)社區(qū)。 老城鎮(zhèn)社區(qū)是城市空間內(nèi)較早建立的、房齡較老的社區(qū)，具有人員構(gòu)成復(fù)雜、公共設(shè)施老舊、社會治安堪憂等特點(diǎn)。 該類社區(qū)采取的治理措施：一是加強(qiáng)社區(qū)治安。 建立健全社區(qū)人防、技防治安防范體系，加強(qiáng)安全和常識教育，開展實(shí)踐演練和科普宣傳，加強(qiáng)特殊人群管理。 二是搭建服務(wù)平臺。 搭建社區(qū)公共服務(wù)平臺，協(xié)助政府開展面向全體社區(qū)居民的基本公共服務(wù)和面向困難群體的特殊公共服務(wù)；搭建社區(qū)市場服務(wù)平臺，引進(jìn)專業(yè)社會組織和社會服務(wù)企業(yè)；搭建社區(qū)志愿服務(wù)平臺，培育和發(fā)展社區(qū)義工組織。 三是增強(qiáng)社區(qū)活力。 加強(qiáng)文化活動(dòng)陣地建設(shè)，不斷完善公益性文體設(shè)施，充分利用各單位內(nèi)部文化體育娛樂場所，開展豐富多彩的社區(qū)活動(dòng)。

2．實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)融合治理

國家級新區(qū)范圍內(nèi)的各類社區(qū)，有相同或相似的地理位置、歷史傳統(tǒng)、管理體制、服務(wù)體系、社會資源和行政傳統(tǒng)，因此在分類治理的同時(shí)凝練共性、融合治理。 具體包括：以組織優(yōu)化促進(jìn)新區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)融合治理，搭建以社區(qū)黨總支為核心，社區(qū)管委會、黨員議事會和居民議事會相配套，實(shí)行政府主導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合的管理模式；以民主參與增強(qiáng)新區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)融合治理，以各社區(qū)黨員會議常態(tài)化、設(shè)立黨群聯(lián)系室、組建居民議事會等方式充分調(diào)動(dòng)社區(qū)黨員和社區(qū)居民參與社區(qū)管理的積極性；以服務(wù)提升推動(dòng)新區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)融合治理，優(yōu)化利益分享格局，平衡資源配置機(jī)制，重視公共服務(wù)建設(shè)，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)完備基礎(chǔ)設(shè)施延伸并覆蓋農(nóng)村，構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)均質(zhì)化的網(wǎng)絡(luò)體系；以文化建設(shè)加大新區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)融合治理，重視文化建設(shè)在各社區(qū)融合治理中的積極作用，通過創(chuàng)立社區(qū)社歌等方式豐富社區(qū)精神文化生活。

（四）打造可視化的治理形態(tài)

可視化的治理形態(tài)是指使用一系列治理工具對社會治理過程和結(jié)果進(jìn)行具體詳盡的呈現(xiàn)，使社會治理的整體形態(tài)通過網(wǎng)絡(luò)平臺、社交軟件、圖形文字等形式顯示出來。 清單制是城市社會治理創(chuàng)新中的新生制度，主要集中在政府治理、社區(qū)治理和公共服務(wù)供給等方面。 清單作為一種信息清晰化集成工具，在國家級新區(qū)社會治理創(chuàng)新中意義凸顯，是促進(jìn)社會治理可視化的操作路徑之一。

其一，基層行政層面的清單制。 充分明確以街道為代表的基層行政組織的功能定位與行政行為，從而厘清權(quán)責(zé)的邊界。 以江北新區(qū)為例，基層行政層面的清單制從實(shí)際出發(fā)，主要包括街道的權(quán)力與責(zé)任以及信息公開這兩大類清單。 具體而言：街道的權(quán)力與責(zé)任清單宜著重解決部分部門間權(quán)責(zé)重疊、模糊等問題，進(jìn)一步將權(quán)力的行使與責(zé)任的監(jiān)督規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。 與此同時(shí)，街道的權(quán)力與責(zé)任清單以便民服務(wù)為目的，針對與群眾日常生活息息相關(guān)的具體行政行為作出規(guī)定，如行政確認(rèn)、許可、給付等。 其中，街道權(quán)力清單主要包括權(quán)力名稱、類型、法律文件、執(zhí)行部門、實(shí)施對象、法定期限、承諾期限、提交材料和實(shí)施依據(jù)等維度［13］。 在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定職能交叉清單、監(jiān)管職責(zé)清單、服務(wù)項(xiàng)目清單、財(cái)政資金清單、政府定價(jià)清單、行政事業(yè)性收費(fèi)清單、政府性基金清單，完善適應(yīng)深化“放管服”改革需要的清單體系［14］。 為了進(jìn)一步推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)政府政務(wù)信息公開是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 通過優(yōu)化政務(wù)信息公開的方式，以公開為常態(tài)，以不公開為例外，通過發(fā)布負(fù)面清單形式列舉所有街道不能公開的政府信息，進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)公開清單的范圍，促進(jìn)基層行政透明化。

其二，社區(qū)治理層面的清單制。 城市社區(qū)清單式治理是一種將城市社區(qū)治理主體、治理資源、治理事項(xiàng)和治理權(quán)力結(jié)構(gòu)等諸多治理要素通過清單的形式羅列出來的治理模式［15］，具體包括三方面內(nèi)容：一是社區(qū)證明清單，即在法律法規(guī)的框架內(nèi)以清單的形式公布社區(qū)可以提供的證明事項(xiàng)，從而破解社區(qū)證明成為“萬能章”，減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)。 以青島市為例，通過清單明確了家庭困難證明、無職業(yè)證明等居民使用社區(qū)居委會證明的15 類事項(xiàng)，并通過“負(fù)面清單”的方式羅列結(jié)婚證丟失證明、無犯罪記錄證明等21 項(xiàng)原本需要居委會出具但實(shí)際不屬于居委會職權(quán)范圍內(nèi)的證明，向有上述21 項(xiàng)證明需求的公眾指明可開具該類證明的行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位。 二是社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單，即將社區(qū)須協(xié)助街道及其他上級行政機(jī)關(guān)完成的事項(xiàng)通過清單的方式明確列出，嚴(yán)格禁止各行政部門向社區(qū)攤派不在清單中的事項(xiàng)，真正做到為社區(qū)“減負(fù)”。 以四川省廣元市昭化區(qū)發(fā)布的《社區(qū)準(zhǔn)入事項(xiàng)清單》為例，共列舉社區(qū)就業(yè)與保障工作、綜治安全工作、武裝與擁軍、工會工作、普查統(tǒng)計(jì)工作、各類人群幫扶、各類團(tuán)體工作、綜合服務(wù)等共計(jì)30 種協(xié)助事項(xiàng)。 國家級新區(qū)可參考制定《居委會協(xié)助政府工作清單》，圍繞社區(qū)社會保障與服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生與應(yīng)急、社區(qū)安全、科教文衛(wèi)、司法行政等方面具體細(xì)化，并列出協(xié)助依據(jù)。 三是社區(qū)自治清單與共治清單制度。 社區(qū)自治清單可以在《居委會組織法》的框架下從自我管理、自我服務(wù)以及自我教育等三個(gè)層面進(jìn)行內(nèi)容細(xì)化設(shè)計(jì)。 社區(qū)共治清單是指社區(qū)和轄區(qū)內(nèi)有關(guān)單位通力協(xié)作，采用“菜單式”服務(wù)，根據(jù)居民實(shí)際需求的“清單”，各單位結(jié)合工作職能、專業(yè)專長，進(jìn)行服務(wù)“點(diǎn)單”與“接單”，由共治而共享，政府搭臺、社區(qū)唱戲、居民參與。

其三，公共服務(wù)供給中的清單制。 社區(qū)公共服務(wù)清單和政府購買服務(wù)清單是城市公共服務(wù)供給中的兩種主要的制度。 福建省福州市福田區(qū)創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)清單的經(jīng)驗(yàn)值得國家級新區(qū)借鑒。 福田區(qū)編制的社區(qū)公共服務(wù)清單包括服務(wù)的項(xiàng)目類別、具體內(nèi)容、考評標(biāo)準(zhǔn)等具體指標(biāo)，通過類型化方式對社區(qū)公共服務(wù)清單進(jìn)行精細(xì)化區(qū)分，明確牽頭單位的職責(zé)并以量化考核為監(jiān)督機(jī)制。 在政府購買公共服務(wù)清單方面，深圳市的經(jīng)驗(yàn)值得國家級新區(qū)借鑒。 根據(jù)深圳市2015 年出臺的《關(guān)于政府購買服務(wù)的實(shí)施意見》的規(guī)定，編制政府購買服務(wù)清單的目的包括轉(zhuǎn)變政府職能、提高服務(wù)質(zhì)量水平、發(fā)揮財(cái)政資金綜合效益和建立充分競爭的交易機(jī)制等四個(gè)方面，進(jìn)而細(xì)化采購目錄加強(qiáng)規(guī)范管理。 另外，云南省出臺的《政府購買服務(wù)禁止購買事項(xiàng)清單》列明了9 大類禁止購買事項(xiàng)。 通過清單式管理，避免以往禁止購買目錄簡單化、易混淆的問題，明確政府購買服務(wù)時(shí)“不能買”的內(nèi)容和范圍。

綜上所述，國家級新區(qū)社會治理創(chuàng)新的實(shí)施路徑，即在元治理理念指導(dǎo)下，積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，推動(dòng)網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)型升級；正視在新型城鎮(zhèn)化過程中暴露出的多樣化的城鄉(xiāng)社區(qū)形態(tài)，滿足其差異化的治理需求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)分類治理與融合治理的兼容式治理格局；健全完善政府治理、社區(qū)治理和公共服務(wù)供給的三份清單，以實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的可視化形態(tài)。