侯佳儒 尚毓嵩

(中國政法大學(xué) 綠色發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100088)

一、問題提出

數(shù)據(jù)時代的到來，標(biāo)志著人類社會進(jìn)入了工業(yè)革命后更高級別的發(fā)展階段。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)即意味著生產(chǎn)力。數(shù)據(jù)作為信息技術(shù)革命的產(chǎn)物，其所帶來的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過技術(shù)所帶來的變革。隨著數(shù)據(jù)化處理技術(shù)的日益成熟，基于數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用不斷沖擊著人類的認(rèn)知，改變?nèi)祟惖男袨榉绞胶退季S習(xí)慣?！皵?shù)據(jù)化代表著人類認(rèn)識的一個根本性轉(zhuǎn)變。有了大數(shù)據(jù)的幫助，我們不會再將世界看作一連串我們認(rèn)為或是自然或是社會現(xiàn)象的事件，我們會意識到本質(zhì)上世界是由信息構(gòu)成的?！?1)[英]維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版，第125頁。數(shù)據(jù)革命給人類社會帶來效果性影響和范式性影響。在效果性層面帶來工作效率提高、預(yù)測精準(zhǔn)、過程再現(xiàn)等顯性變化，在范式性層面對作為上層建筑的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和法律的治理結(jié)構(gòu)帶來長期的漸進(jìn)性變化。(2)參見高奇琦、闞天舒、游騰飛：《“互聯(lián)網(wǎng)+”政治：大數(shù)據(jù)時代的國家治理》，上海人民出版社2017年版，第49頁。概而言之，大數(shù)據(jù)時代人類社會將受到的影響是立體化、全方位、多層次，既有短期可見的技術(shù)革新，又有預(yù)期發(fā)生的結(jié)構(gòu)性變革。

處在數(shù)據(jù)驅(qū)動發(fā)展的轉(zhuǎn)折點上，學(xué)者從不同的視角觀察到大數(shù)據(jù)對社會治理結(jié)構(gòu)和體系的影響。大數(shù)據(jù)時代面臨虛實交疊無序衍化的社會沖突，加劇社會治理的不可控性。大數(shù)據(jù)自身成為治理的手段和突破口，應(yīng)建立政府間的數(shù)據(jù)共享、政府與企業(yè)的合作、政府與公眾的互動形成社會治理的新局面。(3)參見張瑾：《大數(shù)據(jù)時代社會沖突治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：價值、形態(tài)、機(jī)制》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。大數(shù)據(jù)重塑社會治理環(huán)境和現(xiàn)代公共生活，促使政府治理在結(jié)構(gòu)、流程和決策方面進(jìn)行變革。(4)參見黃其松、劉強(qiáng)強(qiáng)：《大數(shù)據(jù)與政府治理革命》，載《行政論壇》2019年第1期。政府進(jìn)入3.0時代之后，應(yīng)利用數(shù)據(jù)化的技術(shù)和思維，構(gòu)建公眾參與、開放共享、精細(xì)化和協(xié)同化、精準(zhǔn)化和個性化的政府治理體系。(5)參見譚海波、孟慶國：《政府3.0：大數(shù)據(jù)時代的政府治理創(chuàng)新》，載《學(xué)術(shù)研究》2018年第12期。

環(huán)境治理作為社會治理體系之組成部分，大數(shù)據(jù)時代的到來將產(chǎn)生何等程度的影響。已有的研究多從管理學(xué)、社會學(xué)的視角分析，從法學(xué)視角的研究較匱乏。鄭石明等認(rèn)為大數(shù)據(jù)在空氣污染治理中能夠?qū)Ψ墙Y(jié)構(gòu)化監(jiān)測數(shù)據(jù)量化分析，從而提高空氣環(huán)境治理的精細(xì)化程度和防治效率，增強(qiáng)公眾參與。在制度建設(shè)方面，政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理、隱私保護(hù)、人才培養(yǎng)和部門聯(lián)動。(6)參見鄭石明、劉佳俊：《基于大數(shù)據(jù)的空氣污染治理與政府決策》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第4期。李娟從大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與生態(tài)危機(jī)治理的角度論證，在生態(tài)危機(jī)全球化的背景下，大數(shù)據(jù)技術(shù)將生態(tài)資源數(shù)據(jù)化，從而為環(huán)境治理的全球協(xié)作提供潛在可能性。國家在全球環(huán)境治理中作為主導(dǎo)力量，需要制定數(shù)據(jù)政策、破除數(shù)據(jù)壁壘、處理共享與安全的關(guān)系、完善法律體系。(7)參見李娟：《生態(tài)危機(jī)治理的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，載《理論探索》2016年第2期。鄔曉燕認(rèn)為當(dāng)前我國環(huán)境決策面臨生態(tài)數(shù)據(jù)缺失、造假、部門割據(jù)、開發(fā)和監(jiān)管乏力等問題，影響政府決策的認(rèn)知，導(dǎo)致政府的決策與公眾對日益美好的生活環(huán)境的需求產(chǎn)生矛盾。大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及對加強(qiáng)政府環(huán)境信息公開和監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享提供先天便利條件，政府應(yīng)當(dāng)貫穿大數(shù)據(jù)思維，推動生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)制度化。(8)參見鄔曉燕：《基于大數(shù)據(jù)的政府環(huán)境決策能力建設(shè)》，載《行政管理改革》2017年第9期。方印等分析大數(shù)據(jù)在環(huán)境資源數(shù)據(jù)信息建設(shè)方面的困境及出現(xiàn)的問題，指出大數(shù)據(jù)思維在環(huán)境資源法治建設(shè)的立法、執(zhí)法、司法、守法方面存在制約，因此應(yīng)當(dāng)提高信息化建設(shè)能力、加強(qiáng)數(shù)據(jù)應(yīng)用水平、支持技術(shù)和人才培育。(9)參見方印、高赟、張海榮：《中國環(huán)境資源法治大數(shù)據(jù)應(yīng)用問題探究》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第1期。學(xué)者們對大數(shù)據(jù)技術(shù)的產(chǎn)生及其技術(shù)優(yōu)勢和應(yīng)用場景進(jìn)行宏觀展望，對制約我國環(huán)境信息化發(fā)展的技術(shù)和制度因素做出歸納，然而分析視角的“當(dāng)代性”無法剖析制度變革的深層原因，處在歷史的視野中觀望當(dāng)下的制度變革更有“帶入感”。

形成于特定歷史背景下的社會規(guī)范有著深刻的時代烙印，如果割裂歷史的發(fā)展脈絡(luò)，孤立的分析導(dǎo)致制度變革的影響因素則始終無法窺得制度的全貌。環(huán)境行政管理制度形成于近代以來環(huán)境問題突出的社會背景，以風(fēng)險社會理論建構(gòu)起的風(fēng)險行政理論扎根于風(fēng)險的認(rèn)知。風(fēng)險的不確定成為環(huán)境預(yù)防原則的理論基石，風(fēng)險管理成為環(huán)境行政的核心要義。風(fēng)險認(rèn)知的根本是信息的獲取和分析，基于信息的定性、定量分析成為風(fēng)險認(rèn)知的全部。在信息不對稱的環(huán)境中，風(fēng)險發(fā)生與否沒有可供參照的先驗，風(fēng)險預(yù)防成為風(fēng)險管理的基本原則。因此，信息獲取成為定義風(fēng)險的首要任務(wù)。數(shù)據(jù)是信息的載體，包含著信息成為信息的全部。大數(shù)據(jù)時代，制約數(shù)據(jù)獲取的技術(shù)難題將不復(fù)存在。換言之，在大數(shù)據(jù)時代，信息不對稱的情形正逐步消失，基于風(fēng)險認(rèn)知理論建立起來的環(huán)境風(fēng)險行政管理體制受到較大沖擊。在既有的環(huán)境行政管理體制內(nèi)，注重風(fēng)險預(yù)防、行政準(zhǔn)入、事后追責(zé)和政府主導(dǎo)的權(quán)力(利)、義務(wù)和責(zé)任的配置的制度體系，已無法適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代治理轉(zhuǎn)型的要求。

二、數(shù)據(jù)時代公共治理的新發(fā)展

人類社會進(jìn)化的歷史伴隨生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系不斷發(fā)展，特定的歷史發(fā)展階段受到技術(shù)變革因素的驅(qū)動并不鮮見。新技術(shù)的應(yīng)用引起社會生產(chǎn)生活方式的變化，并由此引發(fā)系列社會問題。傳統(tǒng)場景中的交通事故、勞動工傷、環(huán)境污染等問題在技術(shù)變革的影響下，發(fā)生新變化。社會治理中不確定因素劇增、新型社會問題、矛盾沖突不斷挑戰(zhàn)政治社會與市民社會關(guān)系的協(xié)調(diào)。經(jīng)歷了政府失靈和市場失靈的西方國家，在20世紀(jì)90年代開始反思傳統(tǒng)社會管理的弊端，并提出“第三條道路”——社會治理理論。社會治理理論，又稱“新治理”，其預(yù)設(shè)前提是傳統(tǒng)政府受到治理能力的限制，無法完全勝任社會治理的全部；因此，“新治理”模式是政府和社會走向互動、互助、協(xié)調(diào)和合作，區(qū)別于傳統(tǒng)科層制的統(tǒng)治管理體制的一種新型管理方式。下文在使用社會治理或“新治理”、“治理”概念時，具有同樣的語境，即指區(qū)別于傳統(tǒng)管理的新的社會治理模式?！靶轮卫怼币庵覆辉購?qiáng)調(diào)單向度的“命令-控制”管控，而是致力于實現(xiàn)治理主體和對象的相互溝通、協(xié)調(diào)。“新治理”要求政府讓渡權(quán)力，讓社會發(fā)揮更為積極的作用，形成監(jiān)督公權(quán)力運作的社會組織?！靶轮卫怼备雨P(guān)注過程控制，要求政府在公開透明的環(huán)境中行使公權(quán)力。“新治理”最終形成公權(quán)力、社會組織和私主體持續(xù)互動的過程。(10)參見俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。

在現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)型仍未完成的階段，第三次技術(shù)革命的發(fā)生，使得現(xiàn)代信息技術(shù)呈現(xiàn)爆炸式發(fā)展的局面。大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新型應(yīng)用技術(shù)的出現(xiàn)，成為變革經(jīng)濟(jì)社會生活的突破口和重要契機(jī)。數(shù)據(jù)時代的到來，使得大數(shù)據(jù)不再成為靜態(tài)的數(shù)字化記錄，而是如同流體一般充斥在我們周圍。大數(shù)據(jù)記錄、傳輸、分析、反饋著人類的思想和行為，無形中塑造了全新的思維和行為模式。在社會治理中，大數(shù)據(jù)成為正在進(jìn)行中的社會治理轉(zhuǎn)型的必要條件。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用將影響到社會治理的權(quán)力向度、治理模式、價值選擇、目標(biāo)定位等治理環(huán)節(jié)，成為社會治理轉(zhuǎn)型的“加速器”。

(一)權(quán)力向度：從政治國家到公民社會

傳統(tǒng)的強(qiáng)權(quán)政治模式中，政府作為公共治理的主導(dǎo)，依靠行政命令實現(xiàn)其權(quán)威。然而，傳統(tǒng)的行政管理模式在當(dāng)代愈發(fā)難以適應(yīng)社會之變革。強(qiáng)權(quán)行政的高壓政策與市民社會出現(xiàn)難以調(diào)和的沖突狀態(tài)，導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)，加劇社會不穩(wěn)定因素。在治理模式中，社會承接國家讓渡的權(quán)力，自發(fā)管理社會，形成國家和社會共同治理的局面。在此，需要提出反駁的是如下觀點：治理帶有“社會中心主義”色彩，這是“西方價值觀”“帶有偏見的標(biāo)尺”，因為一些發(fā)展中國家的社會無法承擔(dān)起被國家讓渡的權(quán)力。(11)參見高奇琦、闞天舒、游騰飛：《“互聯(lián)網(wǎng)+”政治：大數(shù)據(jù)時代的國家治理》，上海人民出版社2017年版，第230頁?，F(xiàn)實是如果不培育社會力量承擔(dān)國家所不能承擔(dān)的重任，那么政治國家與公共社會的關(guān)系將長期處于失衡狀態(tài)。政治國家為公共任務(wù)的實現(xiàn)，必然加強(qiáng)國家權(quán)力的領(lǐng)域、深度和程度?！按笳?、小社會”的格局注定無法改變，以所謂的國家治理替代社會治理的價值觀，不能實現(xiàn)治理所蘊(yùn)含的應(yīng)有價值理性。注重實質(zhì)性價值的實現(xiàn)，而忽視程序性價值的實現(xiàn)，不利于啟蒙民主觀念和權(quán)利意識。

大數(shù)據(jù)時代權(quán)力的向度，在由政治國家轉(zhuǎn)向公民社會的過程中體現(xiàn)的更加鮮明。理由有如下三項：第一，政治國家在傳統(tǒng)統(tǒng)治模式中的“優(yōu)勢”——權(quán)力集中、權(quán)威絕對、管理全面等，在數(shù)據(jù)時代將成為制約政府實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的弊端。數(shù)據(jù)獲取便利，信息成本低廉，傳輸實時高效等網(wǎng)絡(luò)化信息傳輸優(yōu)勢，無形中對政府的公共治理提出更高的要求。第二，政府的科層結(jié)構(gòu)、“傳輸帶式”決策傳遞方式、權(quán)威崇拜的模式，決定政府在公共治理中的局限性無法通過依循既有管理體制解決。即政府能力不足，政府必須依賴社會力量實現(xiàn)政府與社會的協(xié)同。第三，信息的傳播呈現(xiàn)幾何性特征，出于對政府權(quán)力濫用的警惕，社會監(jiān)督理應(yīng)加強(qiáng)。通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督成為數(shù)據(jù)時代監(jiān)督權(quán)力的最佳選擇，恰如美國學(xué)者曼紐卡·卡斯特所言：“公民可以利用因特網(wǎng)監(jiān)督他們的政府，勝于政府用它監(jiān)督公民，它可能會變成自下而上的控制、信息、合作甚至是決策的工具?！?12)[美]曼紐卡·卡斯特：《網(wǎng)絡(luò)星河——對互聯(lián)網(wǎng)、商業(yè)和社會的反思》，鄭波、武煒譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第200-201頁。

(二)治理模式：從政府主導(dǎo)到公眾參與

傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的民主化進(jìn)程，缺乏民意廣泛表達(dá)的機(jī)會。政府在社會管理中習(xí)慣性利用政治權(quán)威，單向度的安排社會公共生活。導(dǎo)致公眾意見無法表達(dá)，公民權(quán)益無法得到妥善保護(hù)。在治理的權(quán)威從政治國家到市民社會的轉(zhuǎn)向過程中，治理模式出現(xiàn)由政府主導(dǎo)到公眾參與的轉(zhuǎn)變。公眾參與政治生活和社會生活一方面是參與式治理的外在表現(xiàn)，為公民社會參與社會治理提供合法性渠道和正當(dāng)程序。另一方面為公共治理權(quán)威的樹立創(chuàng)造了自覺認(rèn)同的機(jī)會，在“善治”的語境中，治理權(quán)威主要“源自公民的認(rèn)同和共識”(13)俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。。

大數(shù)據(jù)社會治理模式中，公眾參與政治生活和社會生活的意愿更加強(qiáng)烈。第一，數(shù)據(jù)的開放程度為公眾參與提供便利機(jī)會。近年來在美國和歐盟層面倡導(dǎo)的“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”(Open Government Date)運動，對政府信息公開提出全面要求。以改善治理質(zhì)量為目標(biāo)，由主權(quán)國家和政府間國際組織發(fā)表“開放數(shù)據(jù)聲明”，成立“開放政府合作伙伴”，就開放政府?dāng)?shù)據(jù)制定“國家行動計劃”，進(jìn)一步開放政府?dāng)?shù)據(jù)。數(shù)據(jù)公開成為現(xiàn)代社會治理的趨勢，同時為公眾參與現(xiàn)代社會治理提供必要保障。第二，數(shù)據(jù)主體身份平等吸引公眾參與?！熬W(wǎng)絡(luò)公民”主體身份的平等性為現(xiàn)實社會中個體公平獲取數(shù)據(jù)信息提供權(quán)利基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的無差別對世性保證數(shù)據(jù)信息的獲取不因現(xiàn)實社會中主體身份、地位、民族、國別的差異而有所不同?；ヂ?lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云平臺技術(shù)提供數(shù)據(jù)無國界、無時差、無種族、無差異的平等傳輸、公開、共享。公眾參與成為“電子民主”社會的必要條件。第三，數(shù)據(jù)信息成本效益分析符合公眾參與的社會預(yù)期。得益于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和可存儲設(shè)備的技術(shù)突破，數(shù)據(jù)信息的低成本能夠為政府和公眾所接受。公眾通過網(wǎng)絡(luò)化的數(shù)據(jù)傳輸參與社會治理的成本在公眾普遍可接受的范圍內(nèi)，民意表達(dá)的預(yù)期效益可數(shù)倍于成本。

(三)價值回歸：從工具理性到價值理性

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展帶動生產(chǎn)效率的提高，以資源配置為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)對效率的追求是不變的主題。然而，效率和公平始終存在難以調(diào)和的矛盾。自馬克斯·韋伯開始對技術(shù)理性展開批判以來，工具理性和價值理性的沖突成為學(xué)者批判的對象。馬爾庫塞認(rèn)為技術(shù)理性(韋伯的工具理性)已經(jīng)成為具有意識形態(tài)的統(tǒng)治理性，它將物質(zhì)和精神抽象化、同一化，泯滅了“古典理性中的整體和諧”和“近代啟蒙理性中的人性關(guān)愛”。(14)參見趙建軍：《超越“技術(shù)理性批判”》， 載《哲學(xué)研究》2006年第5期。在對工具理性崇拜的過程中，出現(xiàn)了一種“技術(shù)官僚主義”傾向。映射到社會治理中就表現(xiàn)為唯技術(shù)論，唯工具論，對技術(shù)理性的過度偏執(zhí)，將技術(shù)理性制度化、組織化反而使其成為技術(shù)理性偏離的表征。技術(shù)理性并非是和價值理性相互獨立的理性，技術(shù)的目的導(dǎo)向即反應(yīng)了主體的價值追求，但目的有合理與否的區(qū)分，對不合理目的的追求將技術(shù)理性“污名化”。

政府的社會治理始終要以人民的利益為出發(fā)點和最終歸宿，“政府建立起來的初衷并不是尋求高超的技術(shù)，而是尋求人民的整體福利?！?15)高奇琦、闞天舒、游騰飛：《“互聯(lián)網(wǎng)+”政治：大數(shù)據(jù)時代的國家治理》，上海人民出版社2017年版，第108頁。大數(shù)據(jù)時代，對工具理性的選擇需要格外警惕工具理性的偏離。數(shù)據(jù)是中性的，然而對數(shù)據(jù)的應(yīng)用徹頭徹尾地體現(xiàn)著主體價值的追求。對數(shù)據(jù)的收集、分析、共享和保護(hù)是工具理性中特別需要貫徹價值理性的部分，技術(shù)從來不是與理性相互分離的維度，“理性與技術(shù)的結(jié)合展示的工具理性只是技術(shù)理性的一個維度, 技術(shù)理性還應(yīng)該包含價值理性?！?16)趙建軍：《超越“技術(shù)理性批判”》， 載《哲學(xué)研究》2006年第5期。

(四)目標(biāo)定位：從結(jié)果導(dǎo)向到過程治理

“善治”要求社會治理中權(quán)威應(yīng)體現(xiàn)出“透明性、回應(yīng)性、有效性和參與性”。(17)俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。上述特征對社會治理的目標(biāo)導(dǎo)向提出從結(jié)果責(zé)任到過程參與的要求。透明性對治理權(quán)威提出決策過程中的信息公開要求，保證權(quán)力的運行在陽光下?；貞?yīng)性則要求權(quán)力機(jī)關(guān)在治理過程中及時回應(yīng)社會的意見、需求和質(zhì)詢，不得無故拖延和無視。有效性則要求管理過程有效率、低成本，符合成本效益分析和行政比例原則。參與性體現(xiàn)為公民參與政治和社會生活，既要有形式上參與的合法途徑，又要有實質(zhì)上民意訴求得到回應(yīng)的表達(dá)機(jī)制。社會治理的過程參與要求權(quán)力機(jī)關(guān)以公開、透明的形式，及時回應(yīng)民眾的需求，動態(tài)調(diào)整管理活動以符合有效的管理。

數(shù)據(jù)技術(shù)將對上述流程進(jìn)行強(qiáng)化和再造。電子政務(wù)的適時性、便捷性、低成本性與透明性、回應(yīng)性、有效性和參與性的要求相對應(yīng)。移動電子政務(wù)突破了傳統(tǒng)辦公環(huán)境下，時間和空間的限制。一方面為政務(wù)人員提供便利辦公條件，另一方面為公眾拓寬信息獲取的渠道。在參與式民主的要求下，公眾對政府動態(tài)實時關(guān)注、全程參與，對政務(wù)的信息發(fā)布、公開、回應(yīng)提出全方位的要求。公眾參與已經(jīng)不是表面化、形式化的淺層參與，而是全方位、深層次的重度參與。

三、大數(shù)據(jù)對環(huán)境風(fēng)險行政的影響

風(fēng)險規(guī)制作為環(huán)境行政規(guī)制的邏輯起點，(18)環(huán)境法制主要以環(huán)境風(fēng)險的行政規(guī)制為主導(dǎo)，符合環(huán)境法作為公法性質(zhì)的價值導(dǎo)向，行政行為在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)可調(diào)適立法過于穩(wěn)定的滯后性。參見劉超：《環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制的斷裂與統(tǒng)合》，載《法學(xué)評論》2013年第3期。在邏輯體系、制度選擇、規(guī)則建構(gòu)等方面表現(xiàn)出特有的邏輯：(1)在前提預(yù)設(shè)上，以環(huán)境風(fēng)險的不確定性為規(guī)制起點。環(huán)境風(fēng)險的不確定性內(nèi)在的包含著被規(guī)制對象的客觀存在的科學(xué)不確定性，即在科學(xué)理性上風(fēng)險存在與否無法完全獨立于經(jīng)濟(jì)、政治及倫理；也包含著社會認(rèn)知的不確定性，即在社會理性上風(fēng)險源自公眾的主觀感受。(19)參見[德]烏爾里希·貝克：《風(fēng)險社會：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第19頁。(2)在理論模型上，以環(huán)境容量為總量控制依據(jù)。環(huán)境容量理論以資源物質(zhì)載體在自然狀態(tài)下的污染物容納能力為研究對象，量化環(huán)境和資源的最大承載能力。排污權(quán)就是環(huán)境容量使用權(quán)的權(quán)利化載體，衍生出來的則是排污權(quán)交易。(20)參見鄧海峰：《環(huán)境容量的準(zhǔn)物權(quán)化及其權(quán)利構(gòu)成》，載《中國法學(xué)》2005年第4期。(3)在風(fēng)險預(yù)防上，以行政許可為準(zhǔn)入門檻。以環(huán)境影響評價和環(huán)境利用整體規(guī)劃為制度依據(jù)，把控環(huán)境風(fēng)險。(4)在規(guī)制效果上，以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為量化手段。界定環(huán)境行政性質(zhì)量管控標(biāo)準(zhǔn)，以此保證資源環(huán)境的承載力在容許范圍內(nèi)。(5)在技術(shù)依賴上，以環(huán)境監(jiān)測為執(zhí)法依據(jù)。通過現(xiàn)代化的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)，作為認(rèn)定污染者承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。

大數(shù)據(jù)時代的到來，基于風(fēng)險預(yù)防的環(huán)境行政將受到較大影響。2016年原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》(以下簡稱《方案》)，對環(huán)境行政的大數(shù)據(jù)發(fā)展進(jìn)行頂層規(guī)劃。用數(shù)據(jù)化決策思維，再造環(huán)境行政是《方案》的亮點。以推進(jìn)數(shù)據(jù)資源全面整合共享、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境科學(xué)決策、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境監(jiān)管模式、完善生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)等主要任務(wù)，對環(huán)境行政的各方面提出全新要求。概而言之，大數(shù)據(jù)對環(huán)境行政的職能定位、管理模式、義務(wù)轉(zhuǎn)變、責(zé)任導(dǎo)向等領(lǐng)域影響深遠(yuǎn)。

(一)職能定位：風(fēng)險預(yù)防與風(fēng)險溝通

風(fēng)險預(yù)防原則作為環(huán)境法的基本原則和環(huán)境行政規(guī)制的邏輯起點，貫穿環(huán)境規(guī)制的制度體系。然而，基于風(fēng)險認(rèn)知的差異，風(fēng)險在不同程度上由公眾的主觀感受、事件本身、“自我-他人”的心理距離、專家的獨立性等因素決定。(21)參見[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)——政府如何有效規(guī)制風(fēng)險》，宋華琳譯，法律出版社2009年版，第52-56頁。風(fēng)險規(guī)制法律和技術(shù)措施的選擇受到議事機(jī)構(gòu)和規(guī)制機(jī)構(gòu)在措施選定上的不確定性影響。換言之，決策機(jī)構(gòu)在制定環(huán)境法律和規(guī)制措施時，同樣受到風(fēng)險議題的科學(xué)不確定性和統(tǒng)計學(xué)意義上的數(shù)據(jù)分析影響。以風(fēng)險預(yù)防為主要規(guī)制目標(biāo)的環(huán)境風(fēng)險行政，在實際運行中卻未能實現(xiàn)既定目標(biāo)，從而陷入“政府規(guī)制風(fēng)險的惡性循環(huán)”“環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制的斷裂”(22)劉超：《環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制的斷裂與統(tǒng)合》，載《法學(xué)評論》2013年第3期。。風(fēng)險認(rèn)知的偏差成為環(huán)境風(fēng)險行政難以奏效的關(guān)鍵因素，而風(fēng)險認(rèn)知的“非人格特質(zhì)”和“可變性”給風(fēng)險溝通提供了機(jī)會。(23)參見秦川申：《對政府規(guī)制風(fēng)險的思考——評〈打破惡性循環(huán)〉》，載《公共管理評論》2016年第2期。風(fēng)險溝通需要以科學(xué)證據(jù)為協(xié)商對話的根據(jù)，“有效的風(fēng)險溝通要求決策者提供充足、具有說服力的事實信息和理由”。(24)郭紅欣：《論環(huán)境公共決策中風(fēng)險溝通的法律實現(xiàn)——以預(yù)防型環(huán)境群體性事件為視角》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第6期。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)在風(fēng)險溝通中足以充當(dāng)科學(xué)證據(jù)，成為溝通對話的媒介。風(fēng)險的不確定性在某種程度上表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)缺失，無法基于詳實的監(jiān)測數(shù)據(jù)評估潛在行為對生態(tài)環(huán)境和人身健康的影響程度。倘若基于歷史環(huán)境監(jiān)測的數(shù)據(jù)真實、多樣、準(zhǔn)確、詳實，那么潛在污染源對環(huán)境的影響具有整體可預(yù)測、可評估、可規(guī)避的特質(zhì)。以環(huán)境大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的風(fēng)險認(rèn)知，可避免風(fēng)險溝通成為不切實際的“空談”。

(二)管理模式：粗放式管理與精細(xì)化治理

環(huán)境精細(xì)化治理意指制度設(shè)計、治理流程、治理技術(shù)的精細(xì)化、具體化和專業(yè)化，是環(huán)境粗放式、經(jīng)驗型、運動式、政績導(dǎo)向治理方式的對立面。“環(huán)境精細(xì)化治理意味著環(huán)境政策的價值偏好須精準(zhǔn)靶向、環(huán)境治理的職能整合須精準(zhǔn)到位、環(huán)境治理的組織實施須精準(zhǔn)高效。”(25)余敏江：《環(huán)境精細(xì)化治理：何以必要與可能？》，載《行政論壇》2018年第6期。環(huán)境精細(xì)化治理是“善治”理論中有效性的體現(xiàn)，精準(zhǔn)施策隱含著成本效益分析和治理能力現(xiàn)代化。傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式依賴政策驅(qū)導(dǎo)、政治權(quán)威、績效評估，實踐中表現(xiàn)為運動式執(zhí)法、粗放式管理、結(jié)果導(dǎo)向性嚴(yán)重；環(huán)境行政職權(quán)分工不明、治理主體虛化、監(jiān)督主體缺失，環(huán)境治理遠(yuǎn)未形成完善、有力、科學(xué)的體系。近年來在生態(tài)文明建設(shè)提速的背景下，環(huán)境治理再依循傳統(tǒng)的管理方式將難以完成黨和國家以及人民群眾對美好環(huán)境向往的重托。環(huán)境治理面臨迫切轉(zhuǎn)型的需求，而科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展為環(huán)境治理的精細(xì)化提供了契機(jī)。依托將要建成的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺、應(yīng)用平臺和云平臺的技術(shù)保障，生態(tài)環(huán)境的精準(zhǔn)化、精細(xì)化、科學(xué)化治理將不再困難。大數(shù)據(jù)成為平臺建設(shè)的關(guān)鍵，用數(shù)據(jù)決策、治理、服務(wù)是環(huán)境行政的必經(jīng)之路。

(三)義務(wù)轉(zhuǎn)變：信息公開與數(shù)據(jù)收集、共享、保護(hù)

環(huán)境信息作為社會生活的“基本必需品”，充當(dāng)著環(huán)境治理、風(fēng)險溝通、公眾參與的媒介，成為評價政府環(huán)境義務(wù)、企業(yè)環(huán)境責(zé)任、公眾環(huán)境知情權(quán)的根本?！肮_、透明、及時的環(huán)境信息，既關(guān)涉利益攸關(guān)方的基本權(quán)利和責(zé)任，也是破解環(huán)境困局的前提和力量。”(26)王國蓮：《基本必需品視閾下環(huán)境信息的問題邏輯》，載《理論導(dǎo)刊》2017年第10期。環(huán)境信息公開自《奧胡斯公約》以公約的形式在國際社會中確定以來，公眾的環(huán)境信息知情權(quán)和程序性救濟(jì)權(quán)正式得到確認(rèn)。我國環(huán)境信息公開自1989年環(huán)保法明確提出以來，經(jīng)歷了“隱含式公開”“半公開”到“正式公開”的歷程(27)參見孫巖、劉紅艷、李鵬：《中國環(huán)境信息公開的政策變遷：路徑與邏輯解釋》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2018年第2期。。在法制建設(shè)方面，經(jīng)歷了《環(huán)境信息公開辦法》《環(huán)境保護(hù)法》第五章的專門規(guī)定階段。環(huán)境信息公開的實證研究進(jìn)一步表明，信息公開對環(huán)境治理存在“正向凈效應(yīng)”，不同污染物的監(jiān)測技術(shù)和信息公開程度對環(huán)境治理影響較大，信息化水平建設(shè)是環(huán)境信息公開的核心任務(wù)。(28)參見楊煜、陸安頡、張宗慶：《政府環(huán)境信息公開能否促進(jìn)環(huán)境治理？——基于120個城市的實證研究》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》網(wǎng)絡(luò)首發(fā)論文2019年9月19日。然而，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用對環(huán)境信息需要以數(shù)量級的方式計算。數(shù)據(jù)的收集、共享和保護(hù)成為信息公開中所面臨的重要問題。數(shù)據(jù)收集高度依賴完整、立體的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對各環(huán)境要素的監(jiān)測將成為常態(tài)。傳統(tǒng)的環(huán)境信息收集以業(yè)務(wù)主管部門為主導(dǎo)，在數(shù)據(jù)共享的要求下，必須破除部門利益格局。數(shù)據(jù)公開和保護(hù)存在部分張力，需要明確數(shù)據(jù)權(quán)利主體和公開范圍、保護(hù)限度。

(四)責(zé)任導(dǎo)向：結(jié)果責(zé)任與過程監(jiān)督

傳統(tǒng)環(huán)境管理模式存在強(qiáng)烈的結(jié)果責(zé)任導(dǎo)向性，環(huán)境行政責(zé)任的成立只有明確存在危害后果的情況下才產(chǎn)生。環(huán)保機(jī)構(gòu)囿于執(zhí)法人員、裝備、財政供給的有限性，存在違法情況掌握不全、執(zhí)法線索不足、執(zhí)法能力欠缺的困境。環(huán)保執(zhí)法傾向于結(jié)果責(zé)任，與過程監(jiān)督機(jī)制缺失亦有關(guān)聯(lián)。然而，結(jié)果責(zé)任的導(dǎo)向存在如下問題：第一，被動式執(zhí)法不利于調(diào)動執(zhí)法積極性，給權(quán)力尋租提供機(jī)會。環(huán)境保護(hù)作為公法性義務(wù)，環(huán)境行政的執(zhí)法理應(yīng)主動、積極。囿于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突，環(huán)保力量長期處于被忽視的境地。環(huán)境保護(hù)受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的制約，環(huán)保執(zhí)法缺乏主動性。被動式的環(huán)境執(zhí)法，執(zhí)法與否、處罰與否都存在自由裁量的空間，給權(quán)力尋租提供了機(jī)會。第二，結(jié)果認(rèn)定存在不確定性。以污染狀態(tài)認(rèn)定行政責(zé)任，存在嚴(yán)重滯后性和結(jié)果的不確定性。污染物質(zhì)在自然環(huán)境中容易受到物質(zhì)載體的流動而擴(kuò)散或消解，倘若不能迅速固定污染證據(jù)，將使危害后果不復(fù)存在或較難確定。第三，滋生污染者的僥幸心理。被動式的結(jié)果發(fā)現(xiàn)路徑依賴，給污染者以可乘之機(jī)。污染行為的發(fā)現(xiàn)與否，存在較大的不確定性。即便污染行為被發(fā)現(xiàn)，污染物質(zhì)可能早已隨載體轉(zhuǎn)移，再行認(rèn)定污染責(zé)任較困難。大數(shù)據(jù)在線監(jiān)測平臺的建設(shè)將加強(qiáng)過程監(jiān)督，減少人為干預(yù)，杜絕污染者僥幸心理，轉(zhuǎn)變環(huán)保執(zhí)法被動的局面。除此之外，大數(shù)據(jù)對加強(qiáng)公眾參與，提高公眾監(jiān)督能力提供契機(jī)。以公眾環(huán)境組織的“蔚藍(lán)地圖”產(chǎn)品為例，其整合官方機(jī)構(gòu)和自愿公布環(huán)境信息的企業(yè)發(fā)布的環(huán)境污染物在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，以可視化圖像展示空氣、水質(zhì)和氣象條件。將環(huán)境質(zhì)量的狀態(tài)直接展現(xiàn)在公眾面前，無形中引起公眾監(jiān)督的意愿。

四、環(huán)境行政管理體制的改革與重塑

環(huán)境行政處在社會治理轉(zhuǎn)型期和大數(shù)據(jù)時代的疊加期，面臨著多重變革因素。傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理體制在新時期存在較多不適，環(huán)境治理的現(xiàn)代化存在內(nèi)外因素的激勵。在經(jīng)歷了大部制改革后，制約環(huán)境管理體制職能發(fā)揮的部分限制因素得到削弱。然而，機(jī)構(gòu)改革是環(huán)境行政管理體制改革的外部誘因。環(huán)境行政管理體制功能的發(fā)揮，仍有賴于數(shù)據(jù)化治理思維、公共服務(wù)職能清晰、“條塊”關(guān)系協(xié)調(diào)、行政治理措施精準(zhǔn)等內(nèi)部機(jī)制的變革。

(一)形成從政策主導(dǎo)到法律主導(dǎo)的體制改革

大數(shù)據(jù)作為環(huán)境治理變革的驅(qū)動因素，其必要性、可行性在多數(shù)學(xué)術(shù)研究中得到論證。(29)參見石火學(xué)、潘晨：《大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府治理變革》，載《電子政務(wù)》2018年第12期；方印、徐鵬飛：《大數(shù)據(jù)時代的中國環(huán)境法治問題研究》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第1期。然而，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的環(huán)境治理的落地，取決于制度的體系性、科學(xué)性和規(guī)范性。目前的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略在國家層面是以政策的形式確立，如《方案》的地位。政策實施具有靈活性和可變動性的優(yōu)勢；但政策的實施同樣面臨剛性不足，位階較低，任意性較強(qiáng)的弊端。政策導(dǎo)向型的社會治理容易偏離預(yù)定實施目標(biāo)，因此，政策文件適合制度實施的初期階段。法律制度則適合在制定條件成熟之后的時期。法律制度的價值在于引導(dǎo)性和可預(yù)期性。大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略在社會治理中的形成，有賴于制度的剛性保障——主客體清晰、權(quán)利義務(wù)明確、法律責(zé)任到位?，F(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)職權(quán)法定，權(quán)力(利)義務(wù)和責(zé)任都在法律的規(guī)定范圍內(nèi)行使和承擔(dān)。管理體制的改革需要綜合考慮職能轉(zhuǎn)變、組織重組、職權(quán)重置。與技術(shù)變革對體制的沖擊相較而言，體制自我變革的沖擊更為強(qiáng)烈。脫離法律制度的授權(quán)和約束，體制改革缺乏必要的法律依據(jù)?！皬姆杀Ｕ蠈用鎭碇v，一國的環(huán)境管理體制就是法律構(gòu)筑的產(chǎn)物，環(huán)境管理體制的建立是一項系統(tǒng)工程，需要全面的統(tǒng)籌和安排?！?30)侯佳儒：《論我國環(huán)境行政管理體制存在的問題及其完善》，載《行政法學(xué)研究》2013年第2期。以我國正在推行的地方生態(tài)環(huán)境局垂直化改革為例，基層環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)成為市級生態(tài)環(huán)境局的分支機(jī)構(gòu)后，缺乏法律的執(zhí)法授權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法效力減弱、積極性挫傷。為此，環(huán)境行政管理體制的改革可分步驟進(jìn)行。首先在地方試點。先試先行、積累經(jīng)驗、總結(jié)教訓(xùn)、適時調(diào)整，待到條件成熟之后配套制度修改。其次，修改法律，保障剛性實施。只有在法律修改到位，才具備體制變革的法制條件。最后，嚴(yán)格依照制度貫徹落實，對違法行為嚴(yán)肅處理。制度的落實作為守法和執(zhí)法的根本依據(jù)，良法善治是法律規(guī)范制定的初衷。數(shù)據(jù)化的落實必定對部分既得利益者有所觸動，缺乏法律的剛性約束無法對其形成威懾。

(二)圍繞數(shù)據(jù)采集協(xié)調(diào)“條塊”關(guān)系

大數(shù)據(jù)應(yīng)用對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)有較高要求，監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、真實、客觀是確保環(huán)境大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施的基礎(chǔ)保障。然而，我國當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)測問題突出：監(jiān)測機(jī)構(gòu)分屬不同部門管轄、監(jiān)測設(shè)備重復(fù)建設(shè)、監(jiān)測職權(quán)相互沖突、監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保證、監(jiān)測數(shù)據(jù)共享困難等成為制約環(huán)境監(jiān)測管理體系建設(shè)的關(guān)鍵。(31)參見師耀龍、陳傳忠、魏俊山、孫媛：《加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的思考與分析》，載《環(huán)境保護(hù)》2018年第23期?！董h(huán)境監(jiān)測管理辦法》作為原國家環(huán)境保護(hù)總局令，適用于縣級以上環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測活動，而其他部門的監(jiān)測機(jī)構(gòu)和監(jiān)測活動處于監(jiān)管“真空”地帶。各監(jiān)測機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)缺乏法律規(guī)定，導(dǎo)致上述問題長期存在。2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，提出建設(shè)全國聯(lián)網(wǎng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。要求明確各方監(jiān)測事權(quán)、推進(jìn)部門分工、數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，上收監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)管職權(quán)至環(huán)境保護(hù)部；各地方政府應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，職責(zé)分工，同時不得干涉監(jiān)測數(shù)據(jù)。2017年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，再次重申環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量。重點加強(qiáng)地方黨委、政府和相關(guān)部門、排污單位和監(jiān)測機(jī)構(gòu)的責(zé)任，社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入，建立行刑銜接機(jī)制，完善法規(guī)制度。根據(jù)上述方案、意見作出的工作部署，環(huán)境監(jiān)測管理體制基本理順。然而，環(huán)境監(jiān)測職權(quán)在部門間和府際間的安排缺乏更為細(xì)致的規(guī)定。在方案和意見的落實中，難免發(fā)生相互推諉和扯皮的現(xiàn)象。

對此，可借鑒日本環(huán)境治理監(jiān)測的管理經(jīng)驗。以日本的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測為例，日本水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測分別由：(1)國家行政機(jī)關(guān)。如環(huán)境省負(fù)責(zé)制定環(huán)境監(jiān)測方法、點位布設(shè)等技術(shù)性指導(dǎo)文件，組織地方政府開展監(jiān)測，集成、分析、公布監(jiān)測結(jié)果；國土交通省負(fù)責(zé)公共用水域遺跡河流及沿岸和海洋水質(zhì)監(jiān)測。(2)地方政府。根據(jù)法律法規(guī)和環(huán)境省的指導(dǎo)性文件自行開展監(jiān)測活動。(3)科研機(jī)構(gòu)。開展重大環(huán)境課題研究、基礎(chǔ)調(diào)查研究等研究項目，并負(fù)責(zé)在線數(shù)據(jù)庫的維護(hù)等工作。上述監(jiān)測主體相互之間的職責(zé)分工，通過法律的明確規(guī)定和政府機(jī)構(gòu)間的協(xié)議完成。(32)參見陳平、陳鑫、李文攀、程潔、楊凱：《日本水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理概述》，載《中國環(huán)境監(jiān)測》2019年第2期。我國正在進(jìn)行的環(huán)境監(jiān)測管理體制改革需要在組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)劃分、部門協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)共享、能力建設(shè)等方面，以法制化的方式進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。具體而言，按照方案和意見要求：(1)上收環(huán)境監(jiān)測事權(quán)，化解地方財政壓力，解決地方保護(hù)主義。(2)明確地方政府對監(jiān)測站點的維護(hù)義務(wù)，以法律化的方式加以明確。(3)垂直管理省以下環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，對體制性的問題加以化解。(4)重新定位央地監(jiān)測機(jī)構(gòu)的關(guān)系，國控點位的監(jiān)督權(quán)收歸中央，地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)測設(shè)備的維護(hù)，地方共享國控點位監(jiān)測數(shù)據(jù)；地方點位的監(jiān)督、管理、維護(hù)由地方政府負(fù)責(zé)，列入地方財政預(yù)算。(33)參見柏仇勇：《環(huán)境監(jiān)測事權(quán)劃分與管理體系改革》，載《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2017年第3期。

(三)以數(shù)據(jù)公開、共享強(qiáng)化環(huán)境行政服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變與組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化是行政體制改革的關(guān)鍵，職能的轉(zhuǎn)變離不開組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化必須以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)。(34)參見呂雅范：《中國行政管理體制改革的問題與對策》，載《政治與法律》2008年第4期。我國行政機(jī)構(gòu)改革人為割裂兩者的關(guān)系，造成行政改革偏離預(yù)期。政府職能從公共管理向公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變是社會治理理論中“善治”的要求，與發(fā)達(dá)國家相比，我國政府職能的轉(zhuǎn)變?nèi)晕吹轿?。環(huán)境問題作為市場經(jīng)濟(jì)所不能解決的公共問題，理應(yīng)由政府解決民眾對良好環(huán)境的需求。然而，我國傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理職能分散在不同部門，部門存在的利益割據(jù)和職能真空造成環(huán)境公共事務(wù)的碎片化局面。此次機(jī)構(gòu)改革之后，生態(tài)環(huán)境部整合分散在其他部門的環(huán)境監(jiān)管職能，有利于避免利益部門化的困境、便利環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的整體性考量。組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是行政管理體制改革的外部表象，公共環(huán)境服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變是結(jié)構(gòu)優(yōu)化的根本目的。

公共環(huán)境服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：一是暢通民意表達(dá)機(jī)制。民眾意見得以表達(dá)是服務(wù)型政府構(gòu)建的首要任務(wù)，不能考慮群眾訴求的政治生態(tài)是單一向度的管理型邏輯。而服務(wù)型政府的出發(fā)點和落腳點是人民，只有人民的認(rèn)可才是政府權(quán)威樹立的根源。二是構(gòu)建風(fēng)險溝通渠道。環(huán)境風(fēng)險的不確定性在社會中呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)，風(fēng)險認(rèn)知存在主體差異、地域差異和事件差異。缺乏風(fēng)險溝通是環(huán)境群體性事件頻發(fā)的重要原因，風(fēng)險溝通在化解社會矛盾方面的作用無可替代。三是建立利益協(xié)調(diào)途徑。社會利益訴求愈發(fā)多樣化，利益協(xié)調(diào)是調(diào)和不同利益訴求的基本原則。環(huán)境利益在不同群體中存在高低位階的排序，優(yōu)先滿足對環(huán)境利益需求程度較高的利益是服務(wù)型政府的應(yīng)有之義，更是尊重人成為人的前提。

大數(shù)據(jù)在促進(jìn)環(huán)境行政服務(wù)職能轉(zhuǎn)變中的著力點體現(xiàn)在，以數(shù)據(jù)公開增強(qiáng)政府透明度，保證公民環(huán)境信息權(quán)的實現(xiàn)，為風(fēng)險溝通提供必要基礎(chǔ)。以數(shù)據(jù)共享對內(nèi)構(gòu)建部門之間資源共享的通道，對外提高數(shù)據(jù)資源的可用性，提高政府機(jī)構(gòu)社會治理能力。數(shù)據(jù)公開和共享是管理型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路，社會治理的難度和困境倒逼政府必須提高信息開放程度、構(gòu)建風(fēng)險溝通渠道和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。多元化的社會需要多元化的治理主體和多元化的治理權(quán)威，政府在環(huán)境治理中唯有摒棄全能型政府的理念，充分考慮民眾的環(huán)境利益訴求、主動公開環(huán)境信息、統(tǒng)籌環(huán)境相關(guān)職能部門職責(zé)分工，方能在全社會形成多元共治的局面。

(四)通過數(shù)據(jù)應(yīng)用重塑環(huán)境行政權(quán)責(zé)關(guān)系

大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢集中體現(xiàn)在對數(shù)據(jù)的應(yīng)用，數(shù)據(jù)成為環(huán)境行政管理制度和流程再造的根本。環(huán)境大數(shù)據(jù)在環(huán)境行政管理制度的多個部門、多個領(lǐng)域、多個環(huán)節(jié)都將發(fā)揮重要作用，具體而言：(1)在空間規(guī)劃中，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是環(huán)境承載能力預(yù)警的直接依據(jù)，跨地域、跨部門獲取的大數(shù)據(jù)對于掌握真實的環(huán)境資源容量、整體規(guī)劃空間布局、動態(tài)調(diào)整國土利用規(guī)劃、合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和升級改造、控制污染源的跨地域轉(zhuǎn)移等方面有著不可替代的優(yōu)勢。(2)在行政準(zhǔn)入中，隨著環(huán)境影響評價制度的“放管服”改革，環(huán)評后評價和環(huán)境影響預(yù)警的提出及環(huán)評基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)離不開環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)的支持。(3)在監(jiān)督執(zhí)法中，大數(shù)據(jù)將助力動態(tài)監(jiān)測和精準(zhǔn)執(zhí)法的落實。(4)在環(huán)境修復(fù)中，監(jiān)測數(shù)據(jù)可長期跟蹤資源破壞和環(huán)境污染的修復(fù)狀況。

大數(shù)據(jù)對環(huán)境行政權(quán)責(zé)的重塑而言，主要體現(xiàn)在：權(quán)力讓渡、權(quán)力限縮和義務(wù)加強(qiáng)。首先，環(huán)境的行政管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致權(quán)力從行政機(jī)關(guān)向公民社會的讓渡。環(huán)境多元治理格局已經(jīng)形成，并通過信息公開和公眾參與不斷得到加強(qiáng)。大數(shù)據(jù)作為環(huán)境社會治理鏈接的紐帶，在信息化時代的作用得到進(jìn)一步彰顯。其次，行政自由裁量權(quán)限縮。數(shù)據(jù)成為環(huán)境決策、行政和司法的關(guān)鍵支撐，數(shù)據(jù)失真、造假的問題并不能成為否定數(shù)據(jù)無效的借口。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放和共享的互聯(lián)網(wǎng)精神影響下，公開、透明、民主的政治生態(tài)倒逼恣意行政、強(qiáng)權(quán)行政做出改革，行政自由裁量權(quán)空間在大數(shù)據(jù)時代得以限縮。最后，環(huán)境行政的過程監(jiān)管義務(wù)，風(fēng)險溝通義務(wù)，信息公開義務(wù)，數(shù)據(jù)共享、保護(hù)義務(wù)不斷強(qiáng)化，政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任加重。大數(shù)據(jù)對環(huán)境行政管理流程的再造，加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)的環(huán)境過程監(jiān)督義務(wù)，生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺、應(yīng)用平臺和云平臺的建設(shè)，保證數(shù)據(jù)的實時傳輸，環(huán)保機(jī)關(guān)對污染源的動態(tài)監(jiān)控成為監(jiān)督重點。一旦發(fā)現(xiàn)預(yù)警線索，可在最短時間內(nèi)對污染主體行政執(zhí)法，防止污染進(jìn)一步擴(kuò)大。環(huán)境風(fēng)險認(rèn)知隨著數(shù)據(jù)應(yīng)用的普及而發(fā)生改變，環(huán)境風(fēng)險可能趨于減弱，也可能在輿論引導(dǎo)下加強(qiáng)。數(shù)據(jù)資料成為風(fēng)險溝通的必備選項，風(fēng)險溝通在信息高度發(fā)達(dá)的時代顯得格外重要。信息公開成為聯(lián)結(jié)行政機(jī)構(gòu)和社會公眾的關(guān)鍵，基于數(shù)據(jù)分析形成的環(huán)境信息在數(shù)據(jù)時代的社會治理中已經(jīng)成為“基本必需品”，然而我國政府信息公開的現(xiàn)狀與立法目的出現(xiàn)的偏差——“沒有將保障公民的知情權(quán)置于首要的位置，而是優(yōu)先規(guī)范政府行為”(35)楊佶：《政府信息公開法律規(guī)范必須轉(zhuǎn)變視角——以保障公民知情權(quán)為宗旨》，載《政治與法律》2013年第2期。，成為制約公民環(huán)境知情權(quán)的障礙。數(shù)據(jù)共享在一國之內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)間和國際社會的官方合作組織之間傳遞成為常態(tài)，數(shù)據(jù)保護(hù)在數(shù)據(jù)時代成為關(guān)涉?zhèn)€體隱私、企業(yè)秘密和國家秘密的敏感議題，對此建議依照《保守國家秘密法實施條例》第五條所規(guī)定“機(jī)關(guān)、單位不得將依法應(yīng)當(dāng)公開的事項確定為國家秘密”，而做出適當(dāng)調(diào)適“依法應(yīng)當(dāng)主動公開的政府環(huán)境信息不得被確定為國家機(jī)密”，(36)嚴(yán)厚福：《公開與不公開之間：我國公眾環(huán)境知情權(quán)和政府環(huán)境信息管理權(quán)的沖突與平衡》，載《上海大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第2期。作為平衡數(shù)據(jù)保護(hù)和信息公開的基本原則。