李志信 容海川城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計有限公司

1 前言

基于持續(xù)化發(fā)展的角度分析，人們所擁有的資源有限，包括土地資源和生態(tài)資源等，需求與實際擁有不均衡，如何實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展成為研究的重點。國土空間規(guī)劃的開展與落實，圍繞國土與主體功能區(qū)等各方面，結(jié)合資源擁有情況和需求，進行統(tǒng)籌分配與劃分，助力社會更好地發(fā)展。

2 國土空間規(guī)劃功能定位

根據(jù)實踐結(jié)束語，國土空間規(guī)劃指的是圍繞土地資源開發(fā)和資源保護與治理等相關(guān)活動開展的整體部署，要與社會發(fā)展以及環(huán)境保護步調(diào)保持相同。從總體定位角度來說，國土空間規(guī)劃具有戰(zhàn)略性與基礎(chǔ)性特點。整體規(guī)劃涉及到的國土空間開發(fā)與利用以及保護等措施，能夠為具體活動的開展提供指導(dǎo)與管控。規(guī)劃是基于資源環(huán)境承載力，促進資源開發(fā)和保護等工作的開展與落實。新時期，國土空間規(guī)劃更加側(cè)重促進功能區(qū)域制度構(gòu)建，保障開發(fā)環(huán)節(jié)的戰(zhàn)略性，實現(xiàn)規(guī)劃的約束性，通過合理統(tǒng)籌人口分布與土地資源使用以及城市化布局等，明確空間主要功能，為開發(fā)明確方向并且控制開發(fā)強度，規(guī)范國土空間開發(fā)流程。

3 國土空間規(guī)劃的實例分析

3.1 案例概述

以《X市國土空間規(guī)劃管理條例（草案）》為例，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。對于重點地區(qū)的城市設(shè)計，要側(cè)重塑造城市風(fēng)貌特色，堅持與山水自然和諧共生關(guān)系，協(xié)調(diào)市政工程組織城市公共空間功能。現(xiàn)結(jié)合此規(guī)劃的內(nèi)容與實施進行分析。

3.2 國土空間規(guī)劃內(nèi)容

國土空間規(guī)劃是對國土空間開發(fā)保護從空間與時間上作出安排，主要包括總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃以及詳細規(guī)劃等。其中，總體規(guī)劃為詳細規(guī)劃的依據(jù)，為分區(qū)規(guī)劃與有關(guān)專項規(guī)劃提供依據(jù)與基礎(chǔ)。開展各類國土空間規(guī)劃，必須要依據(jù)上級國土空間規(guī)劃編制。編制的國土空間總體規(guī)劃，要將開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)新區(qū)等全部納入?？傮w規(guī)劃作為國土空間用途管制的主要依據(jù)，不可以擅自調(diào)整。

3.3 國土空間規(guī)劃的實施依據(jù)

按照規(guī)劃要求，建設(shè)項目需要建設(shè)新能源車輛充電設(shè)施與公共交通等相關(guān)配套設(shè)施的，則必須要和主體工程同時規(guī)劃設(shè)計、進行竣工驗收、同時交付使用，不可以擅自更改用途。

按照規(guī)定，城市設(shè)計細化為總體城市設(shè)計與重點地區(qū)城市設(shè)計。其中，總體城市設(shè)計要注重的自然與歷史文化遺產(chǎn)保護，提出空間秩序引導(dǎo)方案，為城市開敞空間系統(tǒng)與重要廊道等提供依據(jù)，增強國土空間的舒適性與藝術(shù)性，切實提高國土空間的品質(zhì)與價值。開展重點地區(qū)城市設(shè)計，要側(cè)重塑造城市風(fēng)貌特色，堅持與山水自然共生關(guān)系，同時要協(xié)調(diào)市政工程組織城市公共空間功能，編制的設(shè)計要明確建筑空間尺度，提出具體的建筑高度和體量等控制要求。此規(guī)劃明確規(guī)定，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實行詳細規(guī)劃以及規(guī)劃許可的管制方式。若為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，根據(jù)規(guī)劃管理條例要依據(jù)主導(dǎo)用途分區(qū)，發(fā)揮詳細規(guī)劃與規(guī)劃許可等的管制方式。除此之外，條例還明確規(guī)定在國有土地上新建與改擴建等的，項目建設(shè)單位與個人必須依法上報并且申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。同時需編制修建性詳細規(guī)劃的建設(shè)工程，要在提交申請時同時提交相關(guān)材料。

4 國土空間規(guī)劃的編制與實施策略

4.1 加強國土空間規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)

國土空間規(guī)劃的編制，要加強領(lǐng)導(dǎo)做好精心組織，為相關(guān)工作的開展提供有力依據(jù)。實踐中組建領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)空間總體規(guī)劃編制以及報審等相關(guān)工作，做好規(guī)劃組織、規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)與審查以及宣傳等各項工作。為保障編制工作的開展與落實，工作小組下設(shè)辦公室，設(shè)置在市自然資源局。組織開展國土空間規(guī)劃編制，要做好深入研究，組建多個負責(zé)小組，專門負責(zé)編制戰(zhàn)略研究和生態(tài)環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等工作，全面保證規(guī)劃編制的質(zhì)量與價值。建立健全國土空間規(guī)劃運作機制，通過組織召開辦公室會議的方式扎實推進編制工作。國土空間規(guī)劃編制工作，要由自然資源主管部門以及相關(guān)部門共同負責(zé)。制定完善的編制工作制度，細化明確各部門的職責(zé)與任務(wù)，促進編制工作的高質(zhì)量落實。負責(zé)人要圍繞國土空間規(guī)劃編制工作具體內(nèi)容，認真貫徹落實自身的職責(zé)，嚴格把控每項工序的開展與落實，保障編制工作高質(zhì)量落實。依托工作平臺，實現(xiàn)部門之間的有效溝通，及時共享國土空間規(guī)劃編制工作的進展與難題，協(xié)同處理編制問題，提高編制工作的效率與質(zhì)量，獲得高質(zhì)量的編制方案，為后期工作的開展落實提供的依據(jù)與支持。實施國土空間規(guī)劃編制責(zé)任制度，對編制工作進行檢查，分析責(zé)任落實的問題，提出改進與優(yōu)化的措施，以免造成問題。

4.2 凝聚多方力量落實

國土空間規(guī)劃編制工作具有較強的專業(yè)性，要積極完善編制架構(gòu)，組建高質(zhì)量的技術(shù)小組。以某市國土空間總體規(guī)劃編制項目為例，工作組采取的是1+2+N 的組織形式，由1家規(guī)劃設(shè)計公司牽頭、2 家規(guī)劃設(shè)計公司配合、多個專題團隊。為保障國土空間規(guī)劃編制的完整性，契合地方發(fā)展要求，組織開展多次調(diào)研工作以及座談會議以及實地調(diào)查。國土空間規(guī)劃編制的工作量較大，所有的工作依靠人員完成面臨很大挑戰(zhàn)，因此積極引入技術(shù)手段，優(yōu)化調(diào)查工作方法，掌握資源環(huán)境承載力水平，強化底線約束，促進可持續(xù)發(fā)展。實踐中推廣應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能技術(shù)等，輔助國土空間規(guī)劃工作的開展，切實發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)與管控作用。圍繞工作需求，整合可利用資源，為各項工作的開展與落實，提供強大的技術(shù)支持，把握國土空間規(guī)劃編制的質(zhì)量，發(fā)揮規(guī)劃指導(dǎo)作用，實現(xiàn)對國土資源的合理開發(fā)與保護。

4.3 堅持上下聯(lián)動推進

國土空間規(guī)劃編制工作的開展與落實，要積極加強和省行政主管部門規(guī)劃工作的溝通對接，定期組織向上級部門規(guī)劃，強化對編制過程的控制。加大對基層規(guī)劃工作的技術(shù)指導(dǎo)，構(gòu)建月檢查機制，形成上下聯(lián)動的效果，有效把握規(guī)劃編制的進度。編制規(guī)劃工作的落實，要圍繞以下內(nèi)容加以把控：1）加快推進統(tǒng)一的底圖底數(shù)。國土空間資源數(shù)據(jù)不斷變化，開展規(guī)劃編制時要盡量掌握最新的數(shù)據(jù)，為規(guī)劃編制工作的開展提供數(shù)據(jù)支持。通過對需要的空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)與信息的數(shù)據(jù)疊加，獲得符合實際情況的空間利用現(xiàn)狀與工作底數(shù)信息。2）提煉專題研究要素。積極發(fā)揮各市縣的參與力量，提煉研究的要素，為總體規(guī)劃的編制提供支持與依據(jù)[2]。3）做好突出問題的梳理。國土空間規(guī)劃的編制，要圍繞當前城市發(fā)展的突出問題，提出改進與優(yōu)化的措施，因此開展編制作業(yè)時要做好突出問題的梳理。

4.4 調(diào)動群眾的力量

國土空間規(guī)劃編制工作的開展與落實，要積極倡導(dǎo)公眾參與積極性。實踐中利用多媒體的作用，依托各類媒體平臺，面向公眾進行問卷調(diào)查，吸納民意，集中群眾智慧，凝聚民心，圍繞城市交通和基礎(chǔ)設(shè)施以及居住環(huán)境等組織開展調(diào)查工作[3]。深度挖掘群眾的力量，為推進各項基礎(chǔ)工作的落實提供支持。通過凝聚群眾的力量，切實為國土空間規(guī)劃編制工作的開展與落實提供支持與保障，實現(xiàn)規(guī)劃高質(zhì)量編制的目標。目前來說，國土空間規(guī)劃編制工作中群眾的參與度不高，要積極做好宣傳工作。將新媒體平臺引入到工作實踐，用于前期的宣傳支持，使得群眾能夠?qū)量臻g規(guī)劃編制的重要性有著清晰地認識，進而積極參與編制工作，為此項工作的推進提供力量支持。通過公開與公示等方式，吸收更多的意見與建議，結(jié)合本地區(qū)的資源情況與發(fā)展戰(zhàn)略，進行深度分析，提出高質(zhì)量的方案。

4.5 落實國土空間規(guī)劃

若想發(fā)揮國土空間規(guī)劃的價值與作用，要積極落實國土空間規(guī)劃。首先，要做好規(guī)劃的宣傳。將規(guī)劃的內(nèi)容和要求，以多種形式宣傳到位，比如文件形式和媒體形式等，使得相關(guān)部門和單位以及人員能夠?qū)量臻g規(guī)劃內(nèi)容與要求，有著相應(yīng)的了解，為規(guī)劃的實施提供依據(jù)與支持，保障規(guī)劃的功能與價值實現(xiàn)[4]。其次，要明確規(guī)劃的實施管理職責(zé)，由相關(guān)部門與人員具體負責(zé)，嚴格把控國土空間規(guī)劃的價值實現(xiàn)，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃功能定位。最后，做好規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查。圍繞各類項目的開展與落實全過程，做好監(jiān)督檢查看是否遵循國土空間規(guī)劃。從國土空間資源保護與合理開發(fā)利用角度來說，要始終堅守底線思維，按照劃定的生態(tài)保護紅線，構(gòu)建完善的溝通聯(lián)動機制，認真做好規(guī)劃與實施。時代不斷發(fā)展變化，國土空間規(guī)劃編制與實施會遇到很多新機遇與新挑戰(zhàn)，要積極轉(zhuǎn)變思維，做好全面把控，踐行城市發(fā)展新思路，優(yōu)化空間布局，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃功能定位，提高國土空間資源的利用率，實現(xiàn)規(guī)劃的價值[5]。

4.6 增強思想認識，完善規(guī)劃方案

各縣市要提高思想站位，將高質(zhì)量編制國土空間規(guī)劃作為政治任務(wù)，作為推動本城市發(fā)展的頭等大事抓緊抓實，并且將思想與行動統(tǒng)一到省委省政府以及市委市政府決策部署上來。規(guī)劃工作的開展與落實，必須嚴格遵循國土空間規(guī)劃編制工作流程，做好工作進度的把控，吃透上級精神，明確存在的問題，經(jīng)過反復(fù)研究，明確規(guī)劃工作定位，按照國土空間規(guī)劃標準，遵循實際情況，編制規(guī)劃方案。注重研究解決問題，認真貫徹高質(zhì)量發(fā)展理念，融入到國土空間規(guī)劃編制工作每個方面。堅持基本原則，圍繞實際問題，發(fā)揮各個部門的聯(lián)動作用，做好溝通與指導(dǎo)，保障工作扎實落實。國土空間規(guī)劃編制完成后，要做好動態(tài)優(yōu)化。一般來說，規(guī)劃的最終形成需要經(jīng)過很長時間，要不斷進行優(yōu)化與改進。這需要相關(guān)負責(zé)人高度重視后期工作，發(fā)揮群眾與專家以及相關(guān)部門等的力量，對國土空間規(guī)劃方案進行改進，確定高質(zhì)量的規(guī)劃方案，促進各項工作的開展與落實。重點對規(guī)劃不合理的部分，做好優(yōu)化與改進，保障規(guī)劃的質(zhì)量。

5 結(jié)束語

綜上所述，國土空間規(guī)劃功能定位與實施，要站在統(tǒng)籌發(fā)展的角度，做好全面的把控。文中結(jié)合實踐，提出加強國土空間規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)；凝聚多方力量落實；堅持上下聯(lián)動推進；調(diào)動群眾的力量；落實國土空間規(guī)劃等措施。國土空間規(guī)劃涉及到的內(nèi)容很多，關(guān)系著社會經(jīng)濟的發(fā)展，必須要做好全面嚴格的把控，保障規(guī)劃的價值與作用實現(xiàn)。